對(duì)口支援西部地區(qū)高校政策的反思和前瞻

杞 蕾

（中央民族大學(xué)教育學(xué)院，北京 海淀 100081）

基于國(guó)家實(shí)施西部大開發(fā)戰(zhàn)略和東西部地區(qū)高等教育發(fā)展不平衡的現(xiàn)實(shí)局面，2001年，教育部啟動(dòng)實(shí)施“對(duì)口支援西部地區(qū)高等學(xué)校計(jì)劃”，北京大學(xué)、清華大學(xué)等13所高校被指定為支援高校。支援高校采取“一對(duì)一”的方式對(duì)口支援石河子大學(xué)、青海大學(xué)等西部地區(qū)重點(diǎn)建設(shè)高校。［1］對(duì)口支援西部地區(qū)高校政策實(shí)施近20年來，初步構(gòu)建起東西部地區(qū)高校對(duì)口支援體系，促使一批西部地區(qū)受援高校辦學(xué)實(shí)力和水平得到較大提升，受援高校教師隊(duì)伍建設(shè)成效顯見、人才培養(yǎng)質(zhì)量明顯改善、學(xué)科建設(shè)和科研水平提升取得重大突破、辦學(xué)理念和管理能力建設(shè)提升取得實(shí)效、信息化水平顯著提升、對(duì)外交流與合作取得重大進(jìn)展。對(duì)口支援西部地區(qū)高校政策已經(jīng)成為促進(jìn)區(qū)域高等教育協(xié)調(diào)發(fā)展的新舉措，培育西部地區(qū)高校自我發(fā)展能力的新路徑，實(shí)現(xiàn)東西部地區(qū)合作共贏的新機(jī)制，政策成效值得肯定。但需要指出的是，在西部地區(qū)高等教育發(fā)展總體上取得歷史性成就的同時(shí)，仍然面臨很多現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)。中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展、創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)戰(zhàn)略的實(shí)施和“一帶一路”倡議的推進(jìn)給西部地區(qū)高校發(fā)展帶來了新的歷史機(jī)遇。西部地區(qū)依托自身自然、資源和區(qū)位優(yōu)勢(shì)成為向西開放的前沿，成為我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新的增長(zhǎng)極。作為推動(dòng)西部地區(qū)高等教育發(fā)展的重要政策安排，對(duì)口支援西部地區(qū)高校政策的優(yōu)化需要予以更多關(guān)切。

一、對(duì)口支援西部地區(qū)高校政策工具維度分析

（一）數(shù)據(jù)來源

本文所選取的對(duì)口支援西部地區(qū)高校政策文件主要來源于教育部、國(guó)務(wù)院官方網(wǎng)站。按照關(guān)鍵詞進(jìn)行檢索，所選取的政策類型為意見、通知、決定等，共篩選出22份涉及對(duì)口支援西部地區(qū)高校的政策文本。對(duì)篩選出的樣本內(nèi)容進(jìn)行量化分析。

（二）分析方法

政策工具是達(dá)成政策目標(biāo)的路徑和手段。政策工具選擇的適當(dāng)與否直接影響到政策目標(biāo)的最終實(shí)現(xiàn)。綜合借鑒麥克唐納和埃默爾（Mc?Donnell&Elmore）以及施耐德和英格拉姆（Sch?neider&Ingram）對(duì)政策工具的分類，將對(duì)口支援西部地區(qū)高校的政策工具分為權(quán)威工具、激勵(lì)工具、象征和勸誡工具、能力建設(shè)工具和系統(tǒng)變革工具。

權(quán)威工具（mandates）是上級(jí)運(yùn)用政治權(quán)威對(duì)政策實(shí)施對(duì)象的行為進(jìn)行強(qiáng)制性的規(guī)定。這種政策工具需要具有高度的政治支持，其優(yōu)點(diǎn)在于效率高、便于自上而下的控制，成本相對(duì)較低，但是容易使執(zhí)行者產(chǎn)生被動(dòng)和消極情緒?！皩?duì)口支援西部地區(qū)高等學(xué)校計(jì)劃”啟動(dòng)之初，東西部地區(qū)支援高校和受援高校的對(duì)口支援關(guān)系由教育部等相關(guān)部門直接指定，并以“政治任務(wù)”的形式加以動(dòng)員并組織實(shí)施，具有強(qiáng)制性和命令性。如2001年《關(guān)于實(shí)施“對(duì)口支援西部地區(qū)高等學(xué)校計(jì)劃”的通知》中規(guī)定，“根據(jù)西部地區(qū)重點(diǎn)建設(shè)高校（簡(jiǎn)稱受援高校）的學(xué)科特點(diǎn)和意愿，北京大學(xué)、清華大學(xué)等13所高校被指定為支援高校。支援高校采取一對(duì)一的方式，實(shí)施對(duì)受援高校的支援和全方位合作?！保?］2002年《教育部關(guān)于做好對(duì)口支援新疆高等師范學(xué)校工作的通知》中“安排華東師范大學(xué)支援新疆師范大學(xué)，東北師范大學(xué)支援伊犁師范學(xué)院，華中師范大學(xué)支援喀什師范學(xué)院?！保?］

激勵(lì)工具（inducements）是指通過正向或負(fù)向的反饋來調(diào)動(dòng)和激發(fā)政策實(shí)施對(duì)象主觀能動(dòng)性的政策手段。激勵(lì)工具適合于鼓勵(lì)差異行為模式的情境，即存在大量潛在的愿意執(zhí)行政策的個(gè)人或機(jī)構(gòu)，同時(shí)這些個(gè)人或機(jī)構(gòu)又缺乏相應(yīng)的資源來執(zhí)行政策，主要方式包括補(bǔ)貼、撥款、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、稅收激勵(lì)等，也被稱為市場(chǎng)化的政策工具。如2005年《教育部關(guān)于實(shí)施“援疆學(xué)科計(jì)劃”的通知》在經(jīng)費(fèi)問題中規(guī)定，“支援方要在人、財(cái)、物等方面對(duì)受援方給予實(shí)質(zhì)性的支援。支援方為受援方培養(yǎng)學(xué)科梯隊(duì)人才，開放實(shí)驗(yàn)室和共享信息等，原則上實(shí)行免費(fèi)政策。有條件的高?？梢栽O(shè)立對(duì)口支援專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)并納入年度預(yù)算，確?！霸畬W(xué)科建設(shè)計(jì)劃”［4］的順利實(shí)施。我部將爭(zhēng)取國(guó)家有關(guān)部委的支持，并在有關(guān)的項(xiàng)目專項(xiàng)中統(tǒng)籌安排?！?016年《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于加快中西部教育發(fā)展的指導(dǎo)意見》中提到“國(guó)家公派出國(guó)留學(xué)繼續(xù)采取傾斜政策，是中西部高校教師有更多出國(guó)進(jìn)修學(xué)習(xí)培訓(xùn)機(jī)會(huì)?！保?］

象征和勸誡工具（suasion）是指通過對(duì)政策實(shí)施對(duì)象加以引導(dǎo)，促使其產(chǎn)生相應(yīng)的價(jià)值觀和信念，從而自發(fā)而主動(dòng)地采取相關(guān)行動(dòng)。這種政策工具容易建立和實(shí)施，成本較低。如2000年《中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于推動(dòng)?xùn)|西部地區(qū)學(xué)校對(duì)口支援工作的通知》中提出，“除義務(wù)教育外，在職業(yè)教育和高等教育方面也可以做些力所能及的工作?！保?］2010年《教育部關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)對(duì)口支援西部地區(qū)高等學(xué)校工作的意見》中提出要“不斷提高思想認(rèn)識(shí)，夯實(shí)對(duì)口支援工作的思想基礎(chǔ)。”［7］

能力建設(shè)工具（capacity building）是指通過向政策實(shí)施對(duì)象提供人力、智力、財(cái)力資源的支持以期產(chǎn)生長(zhǎng)期的效果。能力建設(shè)所投入的各項(xiàng)資源是一項(xiàng)長(zhǎng)期的投資，需要依靠持久的政治支持。如2001年《關(guān)于實(shí)施“對(duì)口支援西部地區(qū)高等學(xué)校計(jì)劃”的通知》中提出，“實(shí)施‘對(duì)口支援計(jì)劃’要以人才培養(yǎng)工作為中心，以學(xué)科專業(yè)建設(shè)、師資隊(duì)伍建設(shè)、學(xué)校管理制度與運(yùn)行機(jī)制建設(shè)為重點(diǎn)，爭(zhēng)取用五年的時(shí)間，使受援高校的教學(xué)、科研和管理水平有較大提高，為受援高校的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)?！保?］2016年《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于加快中西部教育發(fā)展的指導(dǎo)意見》中指出，“支援高校要制訂相應(yīng)計(jì)劃，通過多種方式幫助受援高校培養(yǎng)、培訓(xùn)在職教師，著力提升受援高校教師的教學(xué)科研水平。支援高?？上蛳嚓P(guān)部門申請(qǐng)定向培養(yǎng)博士、碩士研究生單列招生指標(biāo)，用于受援高校現(xiàn)有師資隊(duì)伍的培養(yǎng)。”［9］

系統(tǒng)變革工具（systematic changes）是指通過整個(gè)機(jī)制和制度的轉(zhuǎn)變來實(shí)現(xiàn)權(quán)力責(zé)任的重新分配以實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)。主要形式包括成立新組織，合并、裁減或撤銷原有組織，重新界定組織職能等。如2013年《中西部高等教育振興計(jì)劃（2012—2020年）》中提到，要“創(chuàng)新對(duì)口支援方式，繼續(xù)實(shí)施團(tuán)隊(duì)式對(duì)口支援，根據(jù)受援高校的不同辦學(xué)定位和辦學(xué)特色，分類制訂不同模式的團(tuán)隊(duì)式支援方案”。［10］

（三）結(jié)果討論

1.統(tǒng)計(jì)結(jié)果。通過對(duì)22份主要政策文本的統(tǒng)計(jì)分析，可以發(fā)現(xiàn)對(duì)口支援西部地區(qū)高校政策工具中，使用頻次最高的是權(quán)威工具，在各個(gè)階段都占據(jù)了主體部分，占比為42%。其次是能力建設(shè)工具，占比為34%，也是最主要的政策工具之一。而象征和勸誡工具、激勵(lì)工具以及系統(tǒng)變革工具的使用頻次偏低，分別為14%、5%和5%。這表明目前相關(guān)部門仍然主要通過權(quán)威工具這一政策工具推進(jìn)對(duì)口支援西部地區(qū)高校政策的落實(shí)，同時(shí)也在注重提升西部地區(qū)高校的自我發(fā)展能力以促進(jìn)西部地區(qū)高等教育的高質(zhì)量、內(nèi)涵式、可持續(xù)發(fā)展。

2.討論。從統(tǒng)計(jì)結(jié)果可以看出，對(duì)口支援工作中過多權(quán)威工具的使用，以強(qiáng)制性“政治任務(wù)”的形式組織實(shí)施，各級(jí)各部門積極性下降，主觀能動(dòng)性發(fā)揮不足，造成了一定程度資源投入的低效和浪費(fèi)。西部高校辦學(xué)實(shí)力的整體提升在于學(xué)科建設(shè)和教師隊(duì)伍建設(shè)，這兩個(gè)關(guān)鍵領(lǐng)域都具有投入大、回報(bào)晚、周期長(zhǎng)的特點(diǎn)，需要國(guó)家通過持久的政治支持，保持政策的長(zhǎng)期、穩(wěn)定和連續(xù)供給，增加能力建設(shè)工具的使用來進(jìn)行系統(tǒng)規(guī)劃和組織實(shí)施。此外，應(yīng)該轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的動(dòng)員話語，通過象征和勸誡工具，以合作共贏的共同目標(biāo)促使支援高校和受援高校雙方對(duì)對(duì)口支援工作予以高度重視，主動(dòng)作為，積極作為。對(duì)口支援西部地區(qū)高校政策實(shí)施近20年來，權(quán)威工具作為最主要的政策工具，其作用的發(fā)揮已經(jīng)進(jìn)入疲軟期，應(yīng)適當(dāng)?shù)赝ㄟ^使用系統(tǒng)變革工具，重新劃分中央政府、各省區(qū)市政府、高校的權(quán)責(zé)關(guān)系，引入社會(huì)力量參與機(jī)制，作為對(duì)口支援政策的補(bǔ)充，強(qiáng)化地方政府主體責(zé)任，推動(dòng)對(duì)口支援工作重心下移到各高校、各院系，加強(qiáng)雙方的資源整合，進(jìn)一步提高資源使用效率。通過統(tǒng)計(jì)發(fā)現(xiàn)，激勵(lì)工具的使用頻次相對(duì)偏低，盡管國(guó)家和各級(jí)地方政府出臺(tái)了各項(xiàng)傾斜政策幫扶西部地區(qū)高校發(fā)展，但是其實(shí)際效益仍然是存疑的。因此，應(yīng)該進(jìn)一步增加激勵(lì)工具的使用，將傾斜政策落到實(shí)處。

政策工具是以實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)為最終目的的，然而每種政策工具適用環(huán)境和作用機(jī)制的屬性存在不同，對(duì)實(shí)現(xiàn)對(duì)口支援西部地區(qū)高校政策不同方面目標(biāo)的適用性和效果存在差異。對(duì)口支援西部地區(qū)高校政策的主要目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)受援高校教師隊(duì)伍建設(shè)、學(xué)科建設(shè)和科研水平、辦學(xué)理念和管理能力等方面的全要素提升。為了更好地提升對(duì)口支援西部高校政策工具的針對(duì)性和適用性，提升高等教育資源配置水平和使用效率，必須要進(jìn)一步優(yōu)化相關(guān)政策工具的組合使用。

二、對(duì)口支援西部地區(qū)高校政策的反思和前瞻

（一）保持長(zhǎng)期、連續(xù)、穩(wěn)定的政策供給

教育領(lǐng)域的對(duì)口支援工作與其他領(lǐng)域?qū)谥гぷ飨啾?，更加具有基礎(chǔ)性、先導(dǎo)性和前瞻性的特點(diǎn)。而政策效果一定程度上取決于政策過程的連續(xù)性。要繼續(xù)保持對(duì)口支援西部地區(qū)高校政策的長(zhǎng)期、連續(xù)和穩(wěn)定輸出，制定從中央到地方、從支援高校到受援高校的一攬子政策作為對(duì)口支援西部高校工作的有力保障，讓受援高校和支援高校“敢邁步”、“邁大步”。“對(duì)口支援西部高校計(jì)劃”還要與“中西部高等教育振興計(jì)劃”、“中西部高校綜合實(shí)力提升工程”、“中西部高校基礎(chǔ)能力建設(shè)工程”、“部省（區(qū)、市）共建”等政策配套實(shí)施，通過政策組合拳的系統(tǒng)效應(yīng)，著力增強(qiáng)西部地區(qū)高校“造血能力”，實(shí)現(xiàn)西部地區(qū)高等教育內(nèi)涵式發(fā)展。

（二）健全經(jīng)費(fèi)投入保障機(jī)制

對(duì)口支援工作在2001年啟動(dòng)之初就確定“所需經(jīng)費(fèi)由支援高校從各條渠道籌集的資金中統(tǒng)籌安排”［11］的原則。盡管“十一五”期間，中央財(cái)政投入了5520萬元用于資助受援高校教師進(jìn)修學(xué)習(xí)，并在“十二五”期間設(shè)立1.5億元專項(xiàng)資金支持對(duì)口支援工作，各省區(qū)市、支援高校和受援高校也安排了相應(yīng)的專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)［12］，但是對(duì)于數(shù)量逐漸龐大的對(duì)口支援高校來說，經(jīng)費(fèi)投入仍然遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。缺乏專項(xiàng)資金的支持導(dǎo)致了一定時(shí)期內(nèi)支援高校的“輸血”援助出現(xiàn)成本收益不相稱，投入產(chǎn)出比失衡，逐漸成為制約對(duì)口支援可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵問題。建立對(duì)口支援長(zhǎng)效機(jī)制，要求國(guó)家和地方政府統(tǒng)籌管理，將對(duì)口支援西部地區(qū)高校納入國(guó)家和地方高等教育發(fā)展整體規(guī)劃，設(shè)立長(zhǎng)期的、穩(wěn)定的對(duì)口支援專項(xiàng)資金，確保財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)足額撥付且逐年增長(zhǎng)，鼓勵(lì)支援高校和受援高校多渠道籌措資金，引入社會(huì)力量參與，優(yōu)化高等教育經(jīng)費(fèi)使用結(jié)構(gòu)，建立健全全過程全方位的教育經(jīng)費(fèi)支出監(jiān)督體系，實(shí)現(xiàn)對(duì)口支援專項(xiàng)資金的效益最大化。

（三）優(yōu)化對(duì)口支援高校布局結(jié)構(gòu)

支援高校要將援助重點(diǎn)放在受援高校的基礎(chǔ)能力建設(shè)和自我發(fā)展能力上，逐步調(diào)整對(duì)口支援重點(diǎn)，瞄準(zhǔn)制約西部地區(qū)高等教育發(fā)展的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和重要領(lǐng)域。進(jìn)一步擴(kuò)大對(duì)口支援范圍，提高西部地區(qū)高校受援比例。西部地區(qū)高等教育實(shí)力的整體提升，既需要一批高水平研究型大學(xué)發(fā)揮區(qū)域性引領(lǐng)、示范作用，培養(yǎng)西部地區(qū)區(qū)域特色學(xué)科的學(xué)術(shù)研究人才，也需要一定數(shù)量的高質(zhì)量普通本科院校和高職院校，培養(yǎng)服務(wù)西部地區(qū)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和新興產(chǎn)業(yè)的實(shí)用技能人才。東西部地區(qū)高校的差距在一定時(shí)期內(nèi)將仍然并且長(zhǎng)期存在，東西部高校的協(xié)作幫扶將是一定時(shí)期內(nèi)提升西部地區(qū)高校辦學(xué)實(shí)力和水平的現(xiàn)實(shí)選擇。除支持建設(shè)西部地區(qū)重點(diǎn)高校外，有條件的省份應(yīng)主動(dòng)作為，逐步實(shí)現(xiàn)省屬本科院校、高職院校對(duì)口支援的全覆蓋。進(jìn)一步創(chuàng)新對(duì)口支援模式，由“一對(duì)一”為主體的支援模式逐漸發(fā)展為“多對(duì)一”、“團(tuán)隊(duì)式”等多種形式并存，加強(qiáng)優(yōu)質(zhì)資源整合和優(yōu)勢(shì)學(xué)科互補(bǔ)力度。

（四）優(yōu)化教師隊(duì)伍結(jié)構(gòu)

發(fā)揮高層次人才引領(lǐng)作用，建立優(yōu)先支持、傾斜支持的政策機(jī)制。在“長(zhǎng)江學(xué)者獎(jiǎng)勵(lì)計(jì)劃”、“新世紀(jì)優(yōu)秀人才支持計(jì)劃”等各項(xiàng)高層次人才計(jì)劃實(shí)施中適當(dāng)向西部地區(qū)高校傾斜，建立合理有序的人才流動(dòng)機(jī)制。采取多渠道、多途徑為受援高校培養(yǎng)和培訓(xùn)在職教師，全面提升受援高校教師的教學(xué)科研水平。鼓勵(lì)支援高校單列博士研究生招生指標(biāo)用于定向培養(yǎng)受援高校教師，提升受援高校教師學(xué)歷層次，優(yōu)化受援高校教師隊(duì)伍結(jié)構(gòu)。深入實(shí)施銀齡教師支持西部計(jì)劃、援藏援疆萬名教師支教計(jì)劃等，緩解西部地區(qū)高校師資總量不足和結(jié)構(gòu)不合理的矛盾，采取傳、幫、帶的方式，指導(dǎo)受援高校教師做好教學(xué)和科研工作，把先進(jìn)教學(xué)方法和科研理念傳授給受援高校教師。

（五）加強(qiáng)優(yōu)勢(shì)特色學(xué)科專業(yè)建設(shè)

“西部高校的特色之路就是既要與全國(guó)重點(diǎn)大學(xué)錯(cuò)位，避免研究型追趕誤區(qū)，也要與同類地方院校錯(cuò)位，避免同質(zhì)化發(fā)展傾向?！保?3］國(guó)家深入推進(jìn)“一帶一路”倡議的歷史機(jī)遇使西部地區(qū)從開放的“末梢”變成開放的前沿，也為西部地區(qū)高校提供了廣闊的成長(zhǎng)空間。對(duì)口支援西部地區(qū)高校應(yīng)該著重支持與區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展契合度高的學(xué)科專業(yè)建設(shè)，支持區(qū)域支柱產(chǎn)業(yè)、新興產(chǎn)業(yè)、特色領(lǐng)域的急需緊缺人才培養(yǎng)，提升受援高校服務(wù)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的能力。加大對(duì)西部地區(qū)高校自然科學(xué)、哲學(xué)社會(huì)科學(xué)研究項(xiàng)目的傾斜支持，提高立項(xiàng)規(guī)模和資助力度。加大力度支持西部地區(qū)高校服務(wù)區(qū)域發(fā)展的基礎(chǔ)研究和特色研究，繼續(xù)深入實(shí)施西部和邊疆地區(qū)項(xiàng)目以及新疆、西藏地區(qū)項(xiàng)目，逐步擴(kuò)大西部地區(qū)高校受益范圍。鼓勵(lì)支援高校與受援高校聯(lián)合申報(bào)，把區(qū)位劣勢(shì)轉(zhuǎn)變?yōu)榭蒲袃?yōu)勢(shì)。為推動(dòng)西部大開發(fā)形成新格局和“一帶一路”建設(shè)提供人才支撐和智力支持。

（六）推進(jìn)數(shù)字化資源共建共享

教育信息化是推動(dòng)教育現(xiàn)代化的有效路徑，“互聯(lián)網(wǎng)+教育”的時(shí)代背景為對(duì)口支援模式的創(chuàng)新注入活力。“對(duì)口支援西部地區(qū)高校計(jì)劃”的進(jìn)一步實(shí)施，要大力推進(jìn)教育與信息技術(shù)深度融合。通過援建數(shù)字化教室、數(shù)字化圖書館等校園信息化網(wǎng)絡(luò)以及實(shí)現(xiàn)國(guó)家精品公開課程向西部地區(qū)高校免費(fèi)開放，將東部地區(qū)高校的優(yōu)質(zhì)教學(xué)資源輸送到西部地區(qū)高校，建立東西部地區(qū)高校之間優(yōu)質(zhì)數(shù)字化資源的共建共享機(jī)制。

（七）建立健全科學(xué)有效的對(duì)口支援評(píng)估監(jiān)督體系

對(duì)口支援西部地區(qū)高校政策評(píng)估監(jiān)督主要涉及到支援高校和受援高校的資源投入、政策執(zhí)行過程和政策執(zhí)行效果。應(yīng)該更加突出績(jī)效導(dǎo)向，建立健全對(duì)口支援績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制，積極采用第三方評(píng)價(jià)，激發(fā)東西部地區(qū)各對(duì)口支援高校的內(nèi)生動(dòng)力和發(fā)展活力。