生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)膶?shí)踐省思與制度走向

廖 華

《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點(diǎn)方案》(以下簡(jiǎn)稱《試點(diǎn)方案》)和《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》(以下簡(jiǎn)稱《改革方案》)①頒布，都將生態(tài)環(huán)境損害賠償制度推上了研究熱點(diǎn)的位置；《最高人民法院關(guān)于審理生態(tài)環(huán)境損害賠償案件的若干規(guī)定(試行)》(以下簡(jiǎn)稱《若干規(guī)定》)的出臺(tái)，又將“兩訴關(guān)系”這一課題推向新的研究高潮。既有研究已經(jīng)分別從公法、私法的角度深刻論證了生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)睦碚撨M(jìn)路與權(quán)利基礎(chǔ)，充分討論了磋商行為的法律性質(zhì)，多角度重構(gòu)生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與環(huán)境民事公益訴訟的關(guān)系。但對(duì)于一個(gè)已歷經(jīng)四年多實(shí)踐的新生事物，還有必要結(jié)合其實(shí)踐過(guò)程反思制度初心、實(shí)現(xiàn)程度及阻礙因素，以探索制度定位及優(yōu)化路徑。尤其在《民法典》規(guī)定了生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任條款，解決了索賠主體“國(guó)家規(guī)定的機(jī)關(guān)或者法律規(guī)定的組織”缺乏實(shí)體請(qǐng)求權(quán)的問(wèn)題后，“法律規(guī)定的組織”可依據(jù)《環(huán)境保護(hù)法》和《民事訴訟法》的規(guī)定行使索賠權(quán)，“國(guó)家規(guī)定的機(jī)關(guān)”如何依法行使索賠權(quán)呢？這有待對(duì)試點(diǎn)期間各地政策和典型案例進(jìn)行分析，從而總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)上升為制度規(guī)范。鑒于《若干規(guī)定》已對(duì)生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)脑V訟規(guī)則作了系統(tǒng)規(guī)定，以下將圍繞實(shí)踐中突出但尚未在地方政策中得到回應(yīng)的問(wèn)題展開(kāi)探討：(1)索賠主體以及索賠作為新的行政職能其履職標(biāo)準(zhǔn)的認(rèn)定、(2)磋商行為的規(guī)制問(wèn)題、(3)司法確認(rèn)的困境與出路、(4)生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)闹贫茸呦蚣扒熬啊?/p>

一、賠償權(quán)利人的確定及其履職標(biāo)準(zhǔn)

生態(tài)環(huán)境損害賠償依然選擇了政策試點(diǎn)這一我國(guó)環(huán)境治理改革的常見(jiàn)機(jī)制，對(duì)一些爭(zhēng)議較大的問(wèn)題暫未作出規(guī)定，其中最基礎(chǔ)的一個(gè)問(wèn)題就是賠償權(quán)利人及其履職標(biāo)準(zhǔn)如何認(rèn)定。賠償權(quán)利人這個(gè)概念來(lái)源于《最高人民法院關(guān)于審理人身?yè)p害賠償案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》，從這個(gè)《解釋》來(lái)看，賠償權(quán)利人不同于受侵害人身權(quán)益的權(quán)利人，而是包括了權(quán)利人、受益于權(quán)利人的被撫養(yǎng)人以及與權(quán)利人有法定關(guān)系的近親屬三類(lèi)主體?！度舾梢?guī)定》引入賠償權(quán)利人這個(gè)概念就暗含了并不要求生態(tài)環(huán)境損害的索賠主體與生態(tài)利益的權(quán)利主體是一致的，妥善解決了主要表現(xiàn)為公共利益的生態(tài)利益受侵害后，利益主體缺位從而導(dǎo)致索賠主體缺位的問(wèn)題。學(xué)者則更習(xí)慣于用索賠權(quán)或索賠主體這個(gè)概念，突出索取賠償?shù)闹鲃?dòng)性，如“索賠權(quán)人是有資格對(duì)生態(tài)環(huán)境損害請(qǐng)求賠償?shù)娜恕盵1]。從七省市試點(diǎn)到全國(guó)試點(diǎn)期間各地頒發(fā)的規(guī)范性文件來(lái)看，賠償權(quán)利人的規(guī)定與改革方案保持了高度的一致，實(shí)踐中也是由一級(jí)人民政府決定是否啟動(dòng)生態(tài)環(huán)境損害賠償①，且環(huán)境行政主管部門(mén)在索賠工作中占據(jù)了主導(dǎo)地位。但無(wú)論是中央到地方的各種試點(diǎn)文件，還是地方的實(shí)踐探索，都沒(méi)有回答有關(guān)索賠主體的幾個(gè)問(wèn)題：一是政府作為索賠主體的權(quán)力基礎(chǔ)是什么？是自然資源國(guó)家所有權(quán)還是代表公共利益的環(huán)境監(jiān)管權(quán)？這關(guān)乎索賠主體的確定。二是《改革方案》規(guī)定由政府作為索賠主體，其本意何在？試點(diǎn)情況能否實(shí)現(xiàn)行政主體作為索賠主體的本意？三是索賠作為政府的行政履職行為，履職的標(biāo)準(zhǔn)是什么，誰(shuí)來(lái)監(jiān)督履職？在該制度行將進(jìn)行立法的背景下，厘清這些問(wèn)題背后的理論分歧，為制度構(gòu)建提供思路，尤為必要。

(一)行政索賠主體的權(quán)力基礎(chǔ)

學(xué)者認(rèn)為的《改革方案》意圖以自然資源國(guó)家所有權(quán)為依據(jù)主張生態(tài)環(huán)境損害賠償[2]的狀況在現(xiàn)實(shí)中并沒(méi)有發(fā)生，以自然資源國(guó)家所有權(quán)還是以國(guó)家環(huán)境行政管理權(quán)為基礎(chǔ)提起生態(tài)環(huán)境損害賠償，可能本身不是一個(gè)問(wèn)題。真正的問(wèn)題在于如何界定國(guó)家自然資源所有權(quán)，私法學(xué)者主張“純粹私法物權(quán)說(shuō)”[3]，公法學(xué)者提出“純粹公權(quán)說(shuō)”，亦有“雙階構(gòu)造”[4]“三層結(jié)構(gòu)”[5]這樣的公私法混合說(shuō)。從自然資源全民所有的社會(huì)主義性質(zhì)出發(fā)，自然資源所有權(quán)并不是私法意義上的物權(quán)，有學(xué)者從主體、客體、權(quán)能、行使、經(jīng)濟(jì)社會(huì)趕超發(fā)展模式五個(gè)方面論證了國(guó)家所有權(quán)遁入私法的原因，并指出民事立法無(wú)法拒絕社會(huì)主義國(guó)家通過(guò)設(shè)計(jì)國(guó)家所有權(quán)制度，利用民法制度資源完成公共財(cái)產(chǎn)管理任務(wù)的政治決定[6]。為實(shí)現(xiàn)從全民所有到國(guó)家所有的路徑轉(zhuǎn)變，公共信托理論被引入，“自然資源國(guó)家所有，是實(shí)現(xiàn)資源有效管理的手段，其最終目的在于服務(wù)于自然資源全民所有”[7]。公共信托理論下的國(guó)家所有權(quán)也不存在國(guó)家非自然人不能享有生態(tài)利益的問(wèn)題，從政府索賠的權(quán)力基礎(chǔ)來(lái)看，以全民所有為目的的自然資源國(guó)家所有權(quán)為借鑒德國(guó)環(huán)境損害法通過(guò)擴(kuò)張損害的概念依托既有權(quán)利解決生態(tài)利益損害問(wèn)題[8]提供了理論支撐。

生態(tài)環(huán)境損害政府索賠的另一個(gè)法理基礎(chǔ)，源于原環(huán)保部對(duì)《試點(diǎn)方案》的解讀意見(jiàn)，實(shí)施生態(tài)環(huán)境損害賠償制度，保護(hù)和改善人民群眾生產(chǎn)生活環(huán)境，是政府履行環(huán)境保護(hù)職責(zé)的需要②?！稇椃ā返?6條與第9條共同構(gòu)成我國(guó)環(huán)境保護(hù)之國(guó)家目標(biāo)條款，對(duì)包括立法、行政、司法在內(nèi)的國(guó)家公權(quán)力具有約束力，是國(guó)家環(huán)境保護(hù)義務(wù)的憲法依據(jù)[9]。憲法上規(guī)定的國(guó)家環(huán)境保護(hù)義務(wù)派生出國(guó)家的環(huán)境監(jiān)管職責(zé)及相應(yīng)的環(huán)境監(jiān)管權(quán)力，行政機(jī)關(guān)應(yīng)依法行使行政權(quán)來(lái)保護(hù)環(huán)境公益[10]。如果視索賠是政府環(huán)境監(jiān)管的手段之一，則可由監(jiān)管權(quán)延伸出索賠權(quán)，依循公法路徑保護(hù)環(huán)境公共利益。從實(shí)踐來(lái)看，生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革通過(guò)上級(jí)機(jī)關(guān)的督查加以推行，省級(jí)、市地級(jí)人民政府雖為賠償權(quán)利人，其實(shí)質(zhì)上并無(wú)選擇是否啟動(dòng)索賠的自由[11]，索賠是環(huán)境行政執(zhí)法的補(bǔ)充，是地方政府承擔(dān)環(huán)境監(jiān)管責(zé)任的一種新型方式。

其實(shí)，從法解釋學(xué)的角度，無(wú)論是國(guó)家自然資源所有權(quán)還是國(guó)家環(huán)境行政管理權(quán)，都可以擔(dān)當(dāng)?shù)胤秸鳛樗髻r權(quán)利人的權(quán)源基礎(chǔ)。國(guó)家自然資源所有權(quán)以作為全民所有權(quán)的代行方式就擴(kuò)張的所有權(quán)損害請(qǐng)求救濟(jì)，國(guó)家環(huán)境行政管理權(quán)以履行國(guó)家環(huán)境職責(zé)的行權(quán)方式保護(hù)環(huán)境公共利益，兩者統(tǒng)一于“良好生態(tài)環(huán)境是最公平的公共產(chǎn)品，是最普惠的民生福祉”。代行自然資源所有權(quán)和行使環(huán)境監(jiān)管權(quán)，都是政府依法運(yùn)用公權(quán)力保護(hù)人民的良好生活環(huán)境、選擇以何種權(quán)力作為索賠權(quán)的權(quán)源，區(qū)別僅在于政府內(nèi)部的職能分工，說(shuō)到底是由自然資源部門(mén)還是由生態(tài)環(huán)境部門(mén)履行索賠職責(zé)?！对圏c(diǎn)方案》對(duì)賠償權(quán)利人的規(guī)定止步于省市級(jí)政府，由省市級(jí)政府再指定相關(guān)部門(mén)索賠，實(shí)為授權(quán)地方政府探索哪個(gè)職能部門(mén)作為索賠主體更有益于實(shí)現(xiàn)制度目標(biāo)，即具體索賠主體的確定，取決于政府內(nèi)部的職能分工所決定的履職效率問(wèn)題。

(二)索賠的履職效率

針對(duì)生態(tài)環(huán)境損害，立法及政策已經(jīng)先后規(guī)定了環(huán)境民事公益訴訟和生態(tài)環(huán)境損害賠償兩種救濟(jì)制度，環(huán)境民事公益訴訟成就有目共睹，然而，作為一種新興的、關(guān)乎行政與司法關(guān)系重大調(diào)整的復(fù)雜制度，其實(shí)踐之路并不平坦[12]。由于環(huán)境民事公益訴訟的原告不具備行政部門(mén)的專業(yè)優(yōu)勢(shì)，出現(xiàn)了起訴難、鑒定難、舉證難、執(zhí)行難等問(wèn)題，而在案源線索的發(fā)現(xiàn)、前期的損害調(diào)查評(píng)估、修復(fù)方案的后期執(zhí)行監(jiān)督、損害賠償金的使用等方面，行政部門(mén)都具有先天優(yōu)勢(shì)?！百x予環(huán)保行政機(jī)關(guān)以生態(tài)損害賠償訴訟的原告資格可避免檢察機(jī)關(guān)或社會(huì)公眾因缺乏生態(tài)修復(fù)相關(guān)的監(jiān)測(cè)、科研、修復(fù)等技術(shù)能力而降低社會(huì)公共利益維護(hù)的效果和效率?！盵13]《改革方案》和《若干規(guī)定》的出臺(tái)本意在于發(fā)揮行政主體處置環(huán)境問(wèn)題專業(yè)、高效的優(yōu)勢(shì)，及時(shí)有效地進(jìn)行生態(tài)修復(fù)并合理管理利用損失賠償金。

但現(xiàn)實(shí)中的問(wèn)題在于，生態(tài)環(huán)境損害賠償設(shè)置了嚴(yán)格的逐級(jí)授權(quán)機(jī)制。從環(huán)保部門(mén)在日常執(zhí)法中發(fā)現(xiàn)案源到賠償權(quán)利人提出索賠或指定政府部門(mén)索賠，需經(jīng)歷請(qǐng)示—會(huì)商—決定索賠(指定索賠)的過(guò)程，針對(duì)生態(tài)環(huán)境破壞的評(píng)估和修復(fù)工作遲滯。雖然環(huán)境行政部門(mén)可以通過(guò)行政命令、行政處罰立即制止污染環(huán)境和破壞生態(tài)行為的持續(xù)，但超過(guò)自然凈化和再生能力的生態(tài)環(huán)境損害后果，必須經(jīng)由人為的修復(fù)工作才能恢復(fù)受損的生態(tài)系統(tǒng)功能，修復(fù)啟動(dòng)越早，修復(fù)成本越低。試點(diǎn)中，各地環(huán)境行政部門(mén)內(nèi)部尚未形成固定的職責(zé)分配機(jī)制，多部門(mén)的聯(lián)合工作機(jī)制也具有臨時(shí)性、松散型特點(diǎn)，無(wú)法針對(duì)損害快速啟動(dòng)索賠機(jī)制，政府部門(mén)的內(nèi)部博弈過(guò)程也導(dǎo)致融合應(yīng)急、評(píng)估、恢復(fù)行動(dòng)于一體的高效機(jī)制難以運(yùn)轉(zhuǎn)。

(三)履職標(biāo)準(zhǔn)和誰(shuí)來(lái)監(jiān)督

《改革方案》的出臺(tái)再一次證明，基于職權(quán)分工和專業(yè)優(yōu)勢(shì)，行政部門(mén)對(duì)環(huán)境公共利益負(fù)有首要的實(shí)施責(zé)任[14]。就像20世紀(jì)經(jīng)濟(jì)與工業(yè)的深刻變遷逐漸創(chuàng)設(shè)出各種新的政府義務(wù)一樣，21世紀(jì)隨著我國(guó)的發(fā)展理念向生態(tài)文明建設(shè)轉(zhuǎn)型，擔(dān)當(dāng)生態(tài)環(huán)境損害賠償權(quán)利人是新時(shí)代發(fā)展觀賦予行政部門(mén)的一項(xiàng)新職能。社會(huì)發(fā)展早已把行政行為的概念擴(kuò)展到了行政行為本質(zhì)上是一種為社會(huì)提供公共服務(wù)的行為，任何因其與社會(huì)團(tuán)結(jié)的實(shí)現(xiàn)與促進(jìn)不可分割而必須由政府來(lái)加以規(guī)范和控制的活動(dòng)，就是一項(xiàng)公共服務(wù)[15]。萊昂·狄驥進(jìn)一步指出，“政府控制的權(quán)力如今不再是一項(xiàng)權(quán)利，而純粹是一項(xiàng)采取行動(dòng)的權(quán)力”[16]。政府作為賠償權(quán)利人要求環(huán)境損害的責(zé)任人履行修復(fù)義務(wù)，即為行政部門(mén)代表社會(huì)公共利益而采取行動(dòng)。這種采取行動(dòng)的權(quán)力外化為行政職能，從行政職能履職行為的義務(wù)性出發(fā)，我國(guó)學(xué)者解釋了義務(wù)對(duì)主體行為的強(qiáng)制力優(yōu)于權(quán)利對(duì)主體的強(qiáng)制力，畢竟義務(wù)是“應(yīng)當(dāng)”做，而權(quán)利則是“可以”做，顯然視其為義務(wù)優(yōu)于視其為權(quán)利，故賠償磋商作為政府及其職能部門(mén)的法定義務(wù)，其受重視程度高于被歸結(jié)為權(quán)利范疇的環(huán)境民事公益訴訟；該學(xué)者進(jìn)而提出設(shè)立賠償訴訟制度的目的并非針對(duì)賠償義務(wù)人或者保護(hù)生態(tài)環(huán)境，在強(qiáng)大的公權(quán)力面前，實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)并非必須通過(guò)訴訟，而是針對(duì)行政機(jī)關(guān)自身，“行政職權(quán)公開(kāi)化”，既是一種制衡，也是一種保護(hù)[17]。

但試點(diǎn)反映出“行政職權(quán)公開(kāi)化”制度供給嚴(yán)重不足，履行賠償權(quán)利人職責(zé)的政府行為缺乏履職標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)督主體。首先，負(fù)責(zé)索賠的主體不是一個(gè)明確穩(wěn)定的主體，可能是省、市級(jí)政府，也可能是同級(jí)別的環(huán)境行政部門(mén)，甚至是臨時(shí)、松散的組織，如多部門(mén)聯(lián)合索賠。其次，行為過(guò)程的規(guī)制缺失。整個(gè)政府索賠行為，歷經(jīng)認(rèn)定責(zé)任人、啟動(dòng)索賠機(jī)制、前期調(diào)查評(píng)估、磋商、申請(qǐng)司法確認(rèn)或訴訟、執(zhí)行全過(guò)程，但地方試點(diǎn)文件中僅有山東省和貴州省的生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商辦法中規(guī)定了合理費(fèi)用的處分和讓渡，體現(xiàn)對(duì)行政主體的權(quán)力控制。第三，行為對(duì)象的權(quán)益保障不足。試點(diǎn)文件均未明確規(guī)定賠償義務(wù)人權(quán)益受損時(shí)的申訴救濟(jì)渠道，違反“有權(quán)利必有救濟(jì)”原則的基本要求。第四，公眾參與的社會(huì)監(jiān)督機(jī)制闕如?！陡母锓桨浮穬H規(guī)定鼓勵(lì)公眾參與，缺乏參與主體、參與程序、參與效力的明確規(guī)定。尤其當(dāng)政府部門(mén)對(duì)生態(tài)環(huán)境損害負(fù)有責(zé)任的情況下，囿于問(wèn)責(zé)機(jī)制的壓力，“出于僥幸心理，地方政府的領(lǐng)導(dǎo)干部或者相關(guān)公職人員就有可能以漏報(bào)、瞞報(bào)等行為來(lái)逃避問(wèn)責(zé)追究”[18]，更遑論讓公眾了解生態(tài)環(huán)境損害的問(wèn)題。如果這些問(wèn)題不解決，政府部門(mén)可以自主決定是否啟動(dòng)索賠機(jī)制、索賠過(guò)程缺乏監(jiān)督、索賠行為缺乏履職標(biāo)準(zhǔn)，那么整個(gè)行為過(guò)程是否滿足于公共目的，不得而知，制度設(shè)計(jì)的初衷也難以實(shí)現(xiàn)。

二、磋商作為過(guò)濾機(jī)制其性質(zhì)不明

在《改革方案》中，中央提出“主動(dòng)磋商”原則，后《若干規(guī)定》明確了磋商是提起訴訟的前置程序，凸顯磋商作為訴訟過(guò)濾機(jī)制的重要性，2018—2019年間，全國(guó)生態(tài)環(huán)境損害賠償案件辦結(jié)206件，其中磋商結(jié)案186件，訴訟結(jié)案30件③。磋商強(qiáng)調(diào)行政機(jī)關(guān)與賠償義務(wù)人通過(guò)合作的、以利益為基礎(chǔ)的協(xié)商模式來(lái)解決糾紛[19]，但這種形式上的雙方協(xié)商是真正意義上的意思自治還是放低姿態(tài)的高權(quán)行政行為，試點(diǎn)實(shí)踐沒(méi)有給出確定答案，由此帶來(lái)的問(wèn)題是應(yīng)否及如何對(duì)磋商行為進(jìn)行規(guī)制。

(一)磋商實(shí)踐帶來(lái)困惑之厘清

在《改革方案》規(guī)定磋商主體和磋商內(nèi)容的基礎(chǔ)上，多地頒布了針對(duì)磋商制度的規(guī)范性文件，一類(lèi)是生態(tài)環(huán)境損害改革方案這種綜合性文件，一類(lèi)是專門(mén)針對(duì)磋商程序的具體操作性文件④。前者多為重復(fù)《改革方案》的內(nèi)容，后者在磋商程序如磋商的次數(shù)和時(shí)間限制上作了更具操作性的規(guī)定，但總體而言都與《改革方案》保持了高度一致。雖然“民事行為說(shuō)”已成為官方的主流說(shuō)法，如生態(tài)環(huán)境部有關(guān)負(fù)責(zé)人曾解讀“賠償權(quán)利人對(duì)責(zé)任者進(jìn)行索賠時(shí)，雙方不再是行政管理者與被管理者的身份，而是平等的民事主體”[20]，規(guī)范性文件中作為磋商權(quán)利人的行政主體也被賦予了提起磋商、委托評(píng)估、組織磋商、監(jiān)督執(zhí)行諸多權(quán)利，部分地方試點(diǎn)文件體現(xiàn)了磋商環(huán)節(jié)向公眾公開(kāi)的想法，但“可以”“應(yīng)當(dāng)”的措辭及缺乏相應(yīng)責(zé)任條款的規(guī)定，使得是否允許公眾參與成了政府部門(mén)一種可以支配處分的權(quán)利。但賠償義務(wù)人抗衡行政機(jī)關(guān)的權(quán)利設(shè)計(jì)歷歷可數(shù)，雙方信息不對(duì)等、交流不平等，公平的磋商環(huán)境沒(méi)有營(yíng)造出來(lái)。民事行為說(shuō)似乎更多給了賠償權(quán)利人意思自治的空間，這導(dǎo)致理論界對(duì)磋商性質(zhì)的認(rèn)識(shí)隨試點(diǎn)實(shí)踐推行而逐漸分化。在民事行為說(shuō)的基礎(chǔ)上，行政行為說(shuō)的支持者日漸增多，行政行為說(shuō)認(rèn)為磋商主要是借助行政機(jī)關(guān)的公權(quán)管理職能和公益保護(hù)使命，從磋商的主體、客體、過(guò)程及目的都體現(xiàn)了行政機(jī)關(guān)公權(quán)力行使的主導(dǎo)地位[21]。

反思制度產(chǎn)生的初衷有利于我們準(zhǔn)確檢視制度實(shí)踐的過(guò)程。磋商制度的產(chǎn)生源于傳統(tǒng)的單方行政行為及通過(guò)司法程序進(jìn)行民事救濟(jì)在生態(tài)修復(fù)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)上的瑕疵。盡管有學(xué)者主張應(yīng)通過(guò)傳統(tǒng)公法形式如補(bǔ)強(qiáng)行政處罰及行政罰款的補(bǔ)償性功能，恢復(fù)生態(tài)環(huán)境損害[22]，但在法理上，行政處罰是一種懲罰性的責(zé)任形態(tài)，不是一種救濟(jì)性和補(bǔ)救性的責(zé)任形態(tài)，行政處罰在避免生態(tài)環(huán)境損害的擴(kuò)大和修復(fù)損害這兩方面都不能發(fā)揮作用[23]。責(zé)令改正的行政命令雖有及時(shí)高效的救濟(jì)效果，但適用于生態(tài)修復(fù)的范圍和程度有限、內(nèi)容模糊，且忽視了利害關(guān)系人的參與[24]。而司法路徑由于程序制約，在救濟(jì)的及時(shí)性方面遠(yuǎn)遠(yuǎn)不如行政救濟(jì)，大量環(huán)境公益訴訟案件審結(jié)后的執(zhí)行問(wèn)題也反映出作為原告的環(huán)境保護(hù)公益社團(tuán)和檢察機(jī)關(guān)及作為審判機(jī)關(guān)的法院都無(wú)法投入資源跟蹤、監(jiān)督后期的修復(fù)工作或賠償資金的管理和使用。

為彌補(bǔ)傳統(tǒng)的單方行政行為和前期公益訴訟在生態(tài)修復(fù)方面的缺陷，磋商機(jī)制寄希望于行政機(jī)關(guān)在環(huán)境治理中創(chuàng)新行為模式，但采取協(xié)議的私法形式不等于行為屬性就是民事行為，磋商仍應(yīng)是行政行為。首先，磋商是索賠的一個(gè)環(huán)節(jié)，在索賠定性為行政職權(quán)的前提下，如何解釋將一個(gè)法律行為認(rèn)定為具有兩種法律性質(zhì)？實(shí)踐中也不可能將一個(gè)行政行為進(jìn)行拆分定性并適用不同的法律規(guī)范。其次，磋商中行政主體代表了公共利益，磋商協(xié)議的簽訂及履行都是為了實(shí)現(xiàn)行政管理公益目標(biāo)，政府合同中只有以非公務(wù)目標(biāo)為履行目的的被視為民事協(xié)議，如行政機(jī)關(guān)與經(jīng)營(yíng)者簽訂的購(gòu)買(mǎi)辦公用品的協(xié)議。再者，磋商中公權(quán)力運(yùn)用的痕跡明顯，前期的調(diào)查評(píng)估、后期的監(jiān)督執(zhí)行甚至商談本身得以進(jìn)行都依賴于行政主體的監(jiān)督管理權(quán)力。

(二)行政協(xié)議作為規(guī)制磋商行為的可能道路

行政行為的定性回答了磋商應(yīng)否受規(guī)制的問(wèn)題，規(guī)制路徑則取決于磋商能否歸入具體行政行為。磋商所欲實(shí)現(xiàn)的生態(tài)修復(fù)及修復(fù)前的應(yīng)急處理、調(diào)查評(píng)估都是典型的技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)定活動(dòng)，在貝慈倫法官看來(lái)，技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)難題的復(fù)雜性是固有的，要求考慮許多不同的事實(shí)因素，其中科學(xué)不確定性要求許多決策必須是根據(jù)自己的想法和意見(jiàn)作出，所以關(guān)鍵問(wèn)題在于可得事實(shí)是否允許行政機(jī)關(guān)和更大范圍內(nèi)的公眾展開(kāi)適當(dāng)辯論[25]。根據(jù)《改革方案》的規(guī)定，生態(tài)環(huán)境損害賠償適用于突發(fā)環(huán)境事件及特定區(qū)域發(fā)生的環(huán)境污染、生態(tài)破壞事件。針對(duì)這些環(huán)境事件的生態(tài)修復(fù)，一方面需要綜合考慮修復(fù)行為引起的多種后果，如修復(fù)活動(dòng)可能在降低環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)產(chǎn)生二次污染，在改善場(chǎng)地環(huán)境的同時(shí)消耗能源及稀缺資源等[26]，決策者要在風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、風(fēng)險(xiǎn)分析和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)定的基礎(chǔ)上進(jìn)行多目標(biāo)決策過(guò)程，是一個(gè)需要官方主導(dǎo)的活動(dòng)；另一方面，最佳修復(fù)技術(shù)的選擇需要從污染場(chǎng)地的實(shí)際情況出發(fā)，而賠償義務(wù)人往往是最了解污染物質(zhì)及其清除技術(shù)、污染場(chǎng)地周邊條件的主體，吸納其參與修復(fù)方案決策有助于快速高效確定修復(fù)方案，也有益于其接受定責(zé)結(jié)果并積極履責(zé)?？梢?jiàn)，磋商機(jī)制在主體、目的、內(nèi)容、行為模式等方面與行政協(xié)議機(jī)制高度契合。

行政協(xié)議機(jī)制在我國(guó)雖尚未統(tǒng)一立法，但隨著現(xiàn)代公共行政的發(fā)展，柔性、非權(quán)力性乃至混合性的多元化行政活動(dòng)愈發(fā)常見(jiàn)，將非權(quán)力性行政活動(dòng)納入自洽的行政法體系的需要日益凸顯[27]?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問(wèn)題的規(guī)定》(以下簡(jiǎn)稱《若干問(wèn)題》)已于2019年11月12日通過(guò)，明確了行政協(xié)議的內(nèi)涵包括四個(gè)要素：一是主體要素，即必須一方當(dāng)事人為行政機(jī)關(guān)；二是目的要素，即必須是為了實(shí)現(xiàn)行政管理或者公共服務(wù)目標(biāo)；三是內(nèi)容要素，協(xié)議內(nèi)容必須具有行政法上的權(quán)利義務(wù)內(nèi)容；四是意思要素，即協(xié)議雙方當(dāng)事人必須協(xié)商一致⑤。將磋商定性為行政協(xié)議的初衷，我們關(guān)心的非僅法律形式選擇之問(wèn)題，而是行政機(jī)關(guān)之契約行為應(yīng)如何受到法之規(guī)制的問(wèn)題，也就是“依法行政”之基本性問(wèn)題[28]。一方面，在磋商協(xié)議訂立過(guò)程中，需要遵循“公開(kāi)、公平、公正”的行政法原則，特別是以行政私法方式行使裁量權(quán)時(shí)，不得無(wú)故違反比例原則和從平等權(quán)衍生而來(lái)的行政自我拘束原則[29]。另一方面，明確磋商協(xié)議中賠償義務(wù)人的行政訴訟主體資格，保障當(dāng)事人訴訟權(quán)利。

三、磋商協(xié)議司法確認(rèn)的困境及出路

《試點(diǎn)方案》對(duì)磋商協(xié)議的效力未作規(guī)定，實(shí)踐中，對(duì)貴州清鎮(zhèn)市法院作出全國(guó)首例磋商協(xié)議的司法確認(rèn)，實(shí)務(wù)界給予了高度評(píng)價(jià)，認(rèn)為這是保證磋商結(jié)果落到實(shí)處的一種開(kāi)拓性探索[30]，隨后《改革方案》予以明確規(guī)定。

(一)磋商協(xié)議司法確認(rèn)的問(wèn)題

但以司法確認(rèn)的方式來(lái)保障磋商協(xié)議的執(zhí)行力存在以下問(wèn)題：一是司法確認(rèn)的標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題。由于“人民調(diào)解員的證據(jù)審核能力和人民調(diào)解程序的嚴(yán)格性較弱，人民調(diào)解和司法確認(rèn)均實(shí)行免費(fèi)主義，司法確認(rèn)程序具有略式性”[31]，司法確認(rèn)程序本身只是確認(rèn)其協(xié)議是否合法有效，法院只能做出確認(rèn)的判斷，而無(wú)權(quán)對(duì)當(dāng)事人雙方的權(quán)利義務(wù)關(guān)系作出裁定[32]。而《若干規(guī)定》提供的司法確認(rèn)標(biāo)準(zhǔn)涵蓋了“不違反法律法規(guī)強(qiáng)制性規(guī)定且不損害國(guó)家利益、社會(huì)公共利益”，已經(jīng)涉及對(duì)雙方當(dāng)事人的實(shí)體權(quán)利義務(wù)內(nèi)容審查。因?yàn)榇枭虆f(xié)議商談確認(rèn)的是受損生態(tài)環(huán)境的修復(fù)方式、修復(fù)方法、修復(fù)期限、生態(tài)環(huán)境損害數(shù)額、鑒定評(píng)估費(fèi)等內(nèi)容，這些既構(gòu)成賠償義務(wù)人需履行義務(wù)的內(nèi)容，又是社會(huì)公共利益。且實(shí)踐中責(zé)任形態(tài)呈現(xiàn)多樣化，有的協(xié)商決定由責(zé)任人建設(shè)一個(gè)占地面積 6 372 平方米的生態(tài)環(huán)境警示公園替代修復(fù)責(zé)任，有的約定實(shí)施履約保證金制度，保障對(duì)受侵害生態(tài)利益的救濟(jì)。審查磋商協(xié)議是否損害社會(huì)公共利益，需要識(shí)別分析受損生態(tài)利益的廣度及深度，判斷選擇修復(fù)責(zé)任的形式與樣態(tài)，要求基層法院審判員在15天的期限內(nèi)根據(jù)書(shū)面材料進(jìn)行確認(rèn)，有一定的難度。

二是司法確認(rèn)要求以調(diào)解的形式達(dá)成合意，但實(shí)踐中磋商涵蓋了雙方協(xié)商和第三方調(diào)解兩種情形。各地的磋商實(shí)踐中，僅有湖南、貴州、云南規(guī)定了由調(diào)解機(jī)構(gòu)作為磋商主持人，其他各省均由賠償權(quán)利人與責(zé)任人直接進(jìn)行磋商。湖南依托人民調(diào)解委員會(huì)，貴陽(yáng)在律師事務(wù)所設(shè)立生態(tài)環(huán)境保護(hù)人民調(diào)解委員會(huì)，云南保山市則在律師協(xié)會(huì)成立調(diào)解工作室，三省調(diào)解主體均依據(jù)各省的政策性主張，先天欠缺法律上的正當(dāng)性和權(quán)威保障[33]。至于三省的磋商調(diào)解能否適用《人民調(diào)解法》，學(xué)者也明確表示反對(duì)。《人民調(diào)解法》規(guī)范解決的是民間糾紛，而民間糾紛的特點(diǎn)往往是“家長(zhǎng)里短”、與老百姓的生活息息相關(guān)、金額小、糾紛不大、解決相對(duì)簡(jiǎn)單，但生態(tài)環(huán)境損害賠償關(guān)聯(lián)公益，適用《人民調(diào)解法》并不合適[34]。

三是司法確認(rèn)不利于磋商協(xié)議的達(dá)成。司法確認(rèn)的要求說(shuō)明磋商協(xié)議本身不具備終局效力，即便磋商的雙方當(dāng)事人就生態(tài)損害事實(shí)、修復(fù)方式或賠償金額達(dá)成一致意見(jiàn)，協(xié)議也可能被司法程序撤銷(xiāo)。這降低了磋商制度的穩(wěn)定性和可預(yù)測(cè)性，使賠償義務(wù)人無(wú)法判定磋商協(xié)議確定的權(quán)利義務(wù)關(guān)系能否成為自己經(jīng)營(yíng)行為的新起點(diǎn)，不利于市場(chǎng)交易秩序的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。因?yàn)榇蟛糠仲r償義務(wù)人是企業(yè)，它們?cè)诒蛔坟?zé)的同時(shí)仍需持續(xù)經(jīng)營(yíng)，從快速定分止?fàn)幍男枨蟪霭l(fā)，企業(yè)希望的糾紛解決方式是終局性的，以往各種糾紛都更傾向于依靠法院裁判。雖然磋商制度的設(shè)計(jì)，彌補(bǔ)了訴訟周期長(zhǎng)、耗時(shí)耗力的缺陷，讓企業(yè)從訴累中解脫出來(lái)，但司法確認(rèn)給企業(yè)帶來(lái)新的顧慮，如磋商協(xié)議經(jīng)人民法院審查做出不予確認(rèn)的裁定，還要重新磋商或進(jìn)入訴訟，企業(yè)可能會(huì)故意選擇拒絕磋商和消極磋商導(dǎo)致磋商失敗而直接進(jìn)入訴訟程序。

(二)司法權(quán)監(jiān)督行政權(quán)的路徑修正

從司法確認(rèn)的角度觀察，司法確認(rèn)制度作為非訟程序，其功能“主要是從法律上確認(rèn)申請(qǐng)人是否享有某項(xiàng)民事權(quán)益或確認(rèn)某項(xiàng)民事法律事實(shí)是否存在”[35]，目的和優(yōu)勢(shì)在于促進(jìn)以人民調(diào)解為主體的替代性糾紛解決機(jī)制的發(fā)展，簡(jiǎn)便、快捷、經(jīng)濟(jì)和徹底地解決糾紛[36]，并無(wú)運(yùn)用司法權(quán)監(jiān)督行政權(quán)的意圖。雖然一度有司法解釋⑥擴(kuò)大司法確認(rèn)的范圍至經(jīng)行政機(jī)關(guān)調(diào)解達(dá)成的具有民事合同性質(zhì)的協(xié)議，但2017年修正的《民事訴訟法》將司法確認(rèn)程序的適用對(duì)象重新限定于雙方當(dāng)事人依照《人民調(diào)解法》等法律達(dá)成的協(xié)議，否定了擴(kuò)大司法確認(rèn)適用范圍的內(nèi)容。甚至有學(xué)者進(jìn)一步指出，非訟裁判權(quán)是法院代表國(guó)家監(jiān)督民事主體的法律行為，且沒(méi)有為當(dāng)事人提供充分的程序保障，已經(jīng)不是典型意義上的審判權(quán)，與訴訟裁判權(quán)相比，它更類(lèi)似于行政行為，或者說(shuō)行政活動(dòng)的一個(gè)側(cè)面[37]。究其本質(zhì)，司法確認(rèn)是快速、便捷解決民事生活領(lǐng)域糾紛的一種保障機(jī)制，通過(guò)賦予調(diào)解協(xié)議強(qiáng)制力彌補(bǔ)社會(huì)調(diào)解力量權(quán)威性不足的弊端，預(yù)防民事糾紛再度訟爭(zhēng)。

引入司法確認(rèn)程序賦予磋商協(xié)議強(qiáng)制力，無(wú)非有兩種意圖，一是保護(hù)商談達(dá)成的成果，提高索賠效率，即立足司法確認(rèn)的本質(zhì)屬性，強(qiáng)化磋商協(xié)議效力，避免“議而不行”浪費(fèi)談判資源；二是希冀司法權(quán)發(fā)揮監(jiān)督行政權(quán)的作用，衡平磋商中賠償義務(wù)人與行政主體的不對(duì)等地位。第一種意圖通過(guò)將磋商協(xié)議認(rèn)定為公法屬性的行政協(xié)議即可實(shí)現(xiàn)，《若干問(wèn)題》已經(jīng)明確賦予行政協(xié)議具有執(zhí)行的強(qiáng)制力。第二種意圖實(shí)現(xiàn)的可能性不大，因?yàn)樗痉ù_認(rèn)的程序設(shè)計(jì)不具備監(jiān)督行政權(quán)的能力，司法權(quán)對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督需按照“越權(quán)無(wú)效”原則來(lái)審查行政機(jī)關(guān)的行為是否合法，這種越權(quán)表現(xiàn)主要是不合法、目的不正當(dāng)、濫用權(quán)力，等等，另外，法院還采用“合理性”標(biāo)準(zhǔn)對(duì)行政機(jī)關(guān)的行為進(jìn)行審查[38]。具體到對(duì)磋商協(xié)議的司法審查，法院在科學(xué)鑒定客觀評(píng)估的基礎(chǔ)上，既要判定治污修復(fù)措施是否合法，又要權(quán)衡賠償金數(shù)額是否合理。而司法確認(rèn)程序既不同于普通行政訴訟，也不同于檢察機(jī)關(guān)提起的行政公益訴訟，僅對(duì)協(xié)議的合法性和自愿性進(jìn)行審查。因而有必要考慮取消司法確認(rèn)程序，修正司法權(quán)監(jiān)督行政權(quán)的路徑：一是在磋商成功的情況下，賦予磋商協(xié)議行政協(xié)議的屬性，若賠償義務(wù)人認(rèn)為磋商協(xié)議有損自身利益，可提起行政訴訟；若公眾擔(dān)憂磋商協(xié)議有損社會(huì)公共利益，可進(jìn)一步強(qiáng)化磋商過(guò)程中的公眾參與機(jī)制，并引入行政公益訴訟發(fā)揮司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督職能。二是在義務(wù)人拒絕磋商的情況下，按照已有方案賠償權(quán)利人直接起訴，由法院判決裁定修復(fù)及賠償?shù)木唧w內(nèi)容。

四、生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)闹贫茸呦蚣扒熬?/h2>

以《民法典》第9條為代表的綠色規(guī)則體系意味著生態(tài)法治文化進(jìn)入民法的視域，生態(tài)法治“把公共事物置于舞臺(tái)的中央”，“保護(hù)生態(tài)與保護(hù)個(gè)人自由、保護(hù)社會(huì)秩序分庭抗禮，成了民法的基本價(jià)值”[39]。《民法典》中生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任條款的價(jià)值在于賦予生態(tài)環(huán)境獨(dú)立價(jià)值，違反國(guó)家規(guī)定造成生態(tài)環(huán)境損害的侵權(quán)人需承擔(dān)修復(fù)責(zé)任或賠償責(zé)任，無(wú)需再借由人的利益來(lái)保護(hù)生態(tài)。但生態(tài)環(huán)境獲得獨(dú)立價(jià)值不等于獲得獨(dú)立法律主體地位，生態(tài)環(huán)境獨(dú)立價(jià)值的代表機(jī)制及權(quán)利主張機(jī)制是《民法典》綠色規(guī)則得以實(shí)施的關(guān)鍵問(wèn)題。實(shí)踐中，生態(tài)環(huán)境部等九個(gè)部委聯(lián)合最高人民法院、最高人民檢察院頒布的《關(guān)于推進(jìn)生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革若干具體問(wèn)題的意見(jiàn)》也意圖規(guī)范試點(diǎn)中的生態(tài)環(huán)境損害索賠工作。這些發(fā)展變化預(yù)示了生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的未來(lái)走向。

(一)有效權(quán)利代表機(jī)制的定位

《民法典》第1234條和第1235條表述的“國(guó)家規(guī)定的機(jī)關(guān)或者法律規(guī)定的組織”是構(gòu)建生態(tài)環(huán)境獨(dú)立價(jià)值權(quán)利主張機(jī)制的核心所在?！皩?duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)而言，公共利益損害不僅較之于私益損害的受害人規(guī)模更大、范圍更廣、程度更嚴(yán)重；而且救濟(jì)公共利益損害是保障環(huán)境安全、實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的立法宗旨所必需”[40]。但私益損害有明確的權(quán)利主張主體，公共利益損害的救濟(jì)首先需要確定權(quán)利代表機(jī)制?！皣?guó)家規(guī)定的機(jī)關(guān)或者法律規(guī)定的組織”指向了《改革方案》所規(guī)定的生態(tài)環(huán)境損害賠償權(quán)利人和《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定的符合法定條件的社會(huì)組織、《民事訴訟法》規(guī)定的檢察機(jī)關(guān)?！睹穹ǖ洹肪G色條款的價(jià)值在于以生態(tài)價(jià)值限制民事行為，為所有民事行為人確立了生態(tài)保護(hù)的行為紅線，但生態(tài)價(jià)值受損后的修復(fù)賠償還需仰仗這些特別規(guī)定的救濟(jì)條款得以實(shí)施。

雖然行政主體、社會(huì)組織、檢察機(jī)關(guān)都可以對(duì)環(huán)境侵權(quán)人主張生態(tài)利益的救濟(jì)，但現(xiàn)行立法僅確認(rèn)了社會(huì)組織、檢察機(jī)關(guān)環(huán)境利益救濟(jì)代表的地位，且《環(huán)境保護(hù)法》《民事訴訟法》均用“可以”的字眼賦予社會(huì)組織、檢察機(jī)關(guān)公益訴訟的訴權(quán)，社會(huì)組織和檢察機(jī)關(guān)得自主決定是否行使公益訴訟的原告起訴權(quán)，無(wú)法確保受損環(huán)境利益得到救濟(jì)。而行政主體無(wú)論是從救濟(jì)效率上還是從救濟(jì)能力上，都具有社會(huì)組織和檢察機(jī)關(guān)無(wú)法比擬的優(yōu)勢(shì)。實(shí)踐中也開(kāi)始出現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)通過(guò)發(fā)送檢察建議的方式，將生態(tài)環(huán)境損害案件的線索告知行政主體，如重慶市人民檢察院發(fā)現(xiàn)企業(yè)違法行為造成生態(tài)環(huán)境損害后，向兩江新區(qū)管理委員會(huì)發(fā)送了檢察建議書(shū)，將案件線索移交給行政主體以啟動(dòng)生態(tài)環(huán)境損害賠償程序。為保證環(huán)境利益權(quán)利主張的主體不缺位，尚需立法總結(jié)生態(tài)環(huán)境損害賠償試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，完成“國(guó)家規(guī)定的機(jī)關(guān)”落實(shí)及確定問(wèn)題，從而形成穩(wěn)定的環(huán)境利益救濟(jì)機(jī)制。

(二)行政職權(quán)法定的回歸

私法形式畢竟是行政主體實(shí)現(xiàn)公共性目標(biāo)的手段，磋商、起訴體現(xiàn)了行政形式的靈活性能適應(yīng)生態(tài)修復(fù)這一技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)定活動(dòng)，但為保障公益目標(biāo)的達(dá)成，行政主體不同于私法主體享有意思自治的權(quán)利，其選擇、運(yùn)用私法形式的行為均應(yīng)受到公法制約，避免發(fā)生行政機(jī)關(guān)滲透到私法領(lǐng)域的現(xiàn)象。其中“國(guó)家規(guī)定的機(jī)關(guān)”應(yīng)依照“行政職權(quán)法定主義”的原則向違反國(guó)家規(guī)定造成生態(tài)環(huán)境損害的民事主體提出生態(tài)環(huán)境損害賠償請(qǐng)求，即需要專門(mén)立法授權(quán)特定的行政主體代表生態(tài)環(huán)境公共利益主張權(quán)利，并規(guī)范該行政主體的索賠履職行為。

以特別立法的方式授權(quán)并規(guī)范行政主體作為生態(tài)環(huán)境利益的代表主張損害救濟(jì)，也是美國(guó)及歐盟這些自然資源損害救濟(jì)體系較為完善國(guó)家和地區(qū)的成熟經(jīng)驗(yàn)。美國(guó)的《綜合環(huán)境響應(yīng)、賠償與責(zé)任法》規(guī)定作為受托人的聯(lián)邦政府、州政府和印第安部落就被排放的危險(xiǎn)物質(zhì)給“自然資源造成的損害、破壞或損失，包括合理的評(píng)估費(fèi)用”向“潛在責(zé)任人”求償[41]；歐盟委員會(huì)頒布了《關(guān)于預(yù)防和補(bǔ)救環(huán)境損害的環(huán)境責(zé)任 2004/35/CE 號(hào)指令》，明確授權(quán)行政主管機(jī)關(guān)認(rèn)定責(zé)任運(yùn)營(yíng)人、決定環(huán)境預(yù)防和修復(fù)措施，責(zé)令返還補(bǔ)救措施費(fèi)用[42]。這種特別立法，以一種制度化的形式約束政府在生態(tài)環(huán)境損害賠償工作中的權(quán)力，防止索賠行為的任性與無(wú)序，也從行政公開(kāi)的角度讓賠償義務(wù)人對(duì)責(zé)任構(gòu)成要件及追責(zé)程序形成清晰的認(rèn)知，同時(shí)又提供了外部監(jiān)督的標(biāo)準(zhǔn)?！睹穹ǖ洹肪G色條款的實(shí)施需要環(huán)境法落實(shí)，也帶來(lái)環(huán)境立法的新機(jī)遇。這類(lèi)環(huán)境立法立足于規(guī)制行政主體行使索賠權(quán)的行為，旨在實(shí)現(xiàn)特定領(lǐng)域或跨領(lǐng)域的公共政策目標(biāo)[43]，根據(jù)前文論述的《改革方案》和《若干規(guī)定》出臺(tái)的目的來(lái)看，應(yīng)以效率為主的原則來(lái)構(gòu)建生態(tài)環(huán)境損害賠償特別立法，從而依法快速認(rèn)定誰(shuí)來(lái)索賠、對(duì)誰(shuí)索賠、索賠什么、如何索賠、索賠實(shí)現(xiàn)等幾個(gè)核心問(wèn)題，形成制度化、常態(tài)化的索賠機(jī)制。

(三)與公益訴訟形成遞進(jìn)關(guān)系

此處指向的問(wèn)題是如何處理生態(tài)環(huán)境損害賠償與公益訴訟的關(guān)系。一方面，可否通過(guò)環(huán)境行政公益訴訟督促賠償權(quán)利人索賠；另一方面，面對(duì)污染破壞環(huán)境的企業(yè)和個(gè)人，賠償權(quán)利人提出的生態(tài)環(huán)境損害索賠，是否應(yīng)優(yōu)先于社會(huì)組織和人民檢察院提起的環(huán)境民事公益訴訟。對(duì)于前者，越來(lái)越多的學(xué)者主張環(huán)境公益訴訟的正軌是建立環(huán)保組織或檢察機(jī)關(guān)督促生態(tài)環(huán)境部門(mén)勤勉執(zhí)法的環(huán)境行政公益訴訟⑦，因而在通過(guò)立法將生態(tài)環(huán)境損害索賠認(rèn)定為新型行政職責(zé)的基礎(chǔ)上，環(huán)境行政公益訴訟可督促行政機(jī)關(guān)采取行動(dòng)，履行索賠職責(zé)。同時(shí)，亦可擴(kuò)大環(huán)境行政公益訴訟的原告范圍，賦予社會(huì)組織訴權(quán)，在其向政府部門(mén)提交生態(tài)環(huán)境損害賠償案件線索后，有督促政府部門(mén)履行索賠職責(zé)的途徑。

對(duì)于后者，問(wèn)題較復(fù)雜。其中，檢察院提起環(huán)境民事公益訴訟與法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織的訴訟呈補(bǔ)充關(guān)系，即現(xiàn)行法律已經(jīng)規(guī)定“在沒(méi)有前款規(guī)定的機(jī)關(guān)和組織或者前款規(guī)定的機(jī)關(guān)和組織不提起訴訟的情況下”，檢察機(jī)關(guān)可以向人民法院提起訴訟，這說(shuō)明生態(tài)環(huán)境損害賠償優(yōu)先于檢察機(jī)關(guān)提起的環(huán)境民事公益訴訟。這種遞進(jìn)關(guān)系符合檢察權(quán)督促行政權(quán)的定位，檢察機(jī)關(guān)不能自己沖到訴訟的第一線啟動(dòng)司法權(quán)代替行政機(jī)關(guān)履職，從而放任行政機(jī)關(guān)不作為。至于環(huán)保組織提起的環(huán)境民事公益訴訟和生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)年P(guān)系，《若干規(guī)定》的第16—18條僅明確了生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟先于環(huán)境民事公益訴訟審理或同時(shí)提起可合并審理，表面上似乎解決了兩訴的銜接與矛盾，實(shí)則依然沒(méi)有厘清兩訴的關(guān)系。有學(xué)者提出環(huán)境民事公益訴訟在價(jià)值目標(biāo)、制度功能、請(qǐng)求權(quán)基礎(chǔ)、救濟(jì)客體、訴訟對(duì)象、訴求范圍等方面與生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟無(wú)顯著差異，并存實(shí)無(wú)必要，應(yīng)予去除，同時(shí)吸納社會(huì)組織為環(huán)境行政公益訴訟的原告[44]。也有學(xué)者主張保留環(huán)境民事公益訴訟，但回歸其兼具預(yù)防性司法救濟(jì)與補(bǔ)償性司法救濟(jì)的功能指向，將現(xiàn)行環(huán)境民事公益訴訟命名為“環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防訴訟”，形同于美國(guó)環(huán)境公民訴訟中的“禁止令”，實(shí)現(xiàn)與生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的互補(bǔ)[45]。亦有學(xué)者主張，維持現(xiàn)有環(huán)境民事公益訴訟和生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟并立的局面，但有生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟優(yōu)先民事公益訴訟和民事公益訴訟優(yōu)先生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟兩種觀點(diǎn)⑧。

能否寄希望于行政主體一肩擔(dān)起生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)闹厝?，并借助行政公益訴訟督促其履責(zé)，從而廢止現(xiàn)行的環(huán)境民事公益訴訟，不宜盲目定論。檢察機(jī)關(guān)很難通過(guò)行政公益訴訟對(duì)同級(jí)政府進(jìn)行有效的法律監(jiān)督[46]。社會(huì)組織即使成為行政公益訴訟的原告，也不可能具有高過(guò)檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督能力，且從救濟(jì)效率的角度看，與其等待環(huán)境行政公益訴訟審結(jié)后行政主體再去索賠，不如社會(huì)組織直接提起環(huán)境民事公益訴訟。在生態(tài)文明、環(huán)境法治彰顯的時(shí)代，沒(méi)有理由將剛剛建立起來(lái)的環(huán)境保護(hù)多元主體參與機(jī)制重新限定回政府獨(dú)擔(dān)重任的老路，問(wèn)題的關(guān)鍵在于如何合理配置生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)中公權(quán)主體的義務(wù)與私權(quán)主體的權(quán)利，讓環(huán)保組織發(fā)揮提供環(huán)境公共產(chǎn)品補(bǔ)充力量的作用。兩者在索賠范圍上可以形成恰當(dāng)?shù)幕パa(bǔ)關(guān)系：行政主體負(fù)責(zé)《改革方案》中確認(rèn)的兩類(lèi)環(huán)境事件引發(fā)的生態(tài)環(huán)境損害索賠，社會(huì)組織負(fù)責(zé)這兩類(lèi)事件之外的生態(tài)環(huán)境損害索賠。一方面，這兩類(lèi)環(huán)境事件均導(dǎo)致較為嚴(yán)重的生態(tài)環(huán)境損害后果，較大及以上突發(fā)環(huán)境事件本身污染后果嚴(yán)重，發(fā)生在重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)和禁止開(kāi)發(fā)區(qū)的環(huán)境污染及生態(tài)破壞事件則影響區(qū)域主體功能定位目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，兩者都急需政府快速應(yīng)急處置和主導(dǎo)生態(tài)修復(fù)活動(dòng)，并持續(xù)監(jiān)督清理、修復(fù)行動(dòng)。另一方面，這兩類(lèi)環(huán)境事件在引發(fā)生態(tài)環(huán)境損害的同時(shí)，往往也嚴(yán)重影響一定區(qū)域范圍內(nèi)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活，環(huán)境問(wèn)題和社會(huì)問(wèn)題交織在一起，需要政府部門(mén)綜合考慮生態(tài)修復(fù)的環(huán)境影響和社會(huì)評(píng)價(jià)。此外，在生態(tài)文明建設(shè)的政策聚焦下，這兩類(lèi)環(huán)境事件引發(fā)的環(huán)境監(jiān)管在地方政府的各項(xiàng)監(jiān)管事項(xiàng)中優(yōu)先級(jí)別顯著，針對(duì)這兩類(lèi)環(huán)境事件中的政府索賠，環(huán)境行政公益訴訟的督政功效易于發(fā)揮。

結(jié)語(yǔ)

生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)牡缆芬呀?jīng)越走越清晰。首先，賠償權(quán)利人的權(quán)利來(lái)源于行政主體運(yùn)用公權(quán)力提供環(huán)境公共產(chǎn)品的職責(zé)，而且從其環(huán)境利益有效代表機(jī)制的定位來(lái)看，生態(tài)環(huán)境損害賠償將是《民法典》中生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任條款的有效實(shí)施路徑。其次，生態(tài)環(huán)境損害賠償必然涉及公共權(quán)力的運(yùn)作、公共任務(wù)的實(shí)現(xiàn)，因而磋商作為一種較為柔性的商談機(jī)制，其形式上的協(xié)議模式不是規(guī)避公法規(guī)制的理由，應(yīng)將包括磋商活動(dòng)在內(nèi)的生態(tài)環(huán)境損害索賠界定為行政主體的法定職權(quán)，并通過(guò)特別立法固定索賠主體，形成制度化、常態(tài)化的索賠機(jī)制，同時(shí)廢止現(xiàn)行的司法確認(rèn)要求，通過(guò)行政訴訟和生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟修正司法權(quán)監(jiān)督行政權(quán)的路徑。再次，環(huán)境公益訴訟的存在是不可回避的現(xiàn)實(shí)，需合理考量生態(tài)環(huán)境損害賠償與環(huán)境公益訴訟的關(guān)系。應(yīng)在優(yōu)化配置行政權(quán)、司法權(quán)和社會(huì)資源的基礎(chǔ)上，形成生態(tài)環(huán)境損害賠償和環(huán)保組織提起的環(huán)境民事公益訴訟的互補(bǔ)機(jī)制，并確定檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境民事公益訴訟的兜底地位，同時(shí)，賦予環(huán)境行政公益訴訟督促有關(guān)公權(quán)力主體履行生態(tài)環(huán)境損害索賠職責(zé)的督政功能。

注釋：

① 實(shí)踐中已經(jīng)出現(xiàn)環(huán)境行政部門(mén)因未經(jīng)人民政府指定提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟被法院裁定訴訟主體不適格而駁回起訴的案例。參見(jiàn)天津津南法院：《這起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟，法院為何裁定駁回起訴》，https://3g.163.com/news/article/FIKSF7QB0514QH2U.html，2020-07-28。

② 新華社：《破解“企業(yè)污染、政府買(mǎi)單”困局——環(huán)保部有關(guān)負(fù)責(zé)人解讀〈生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點(diǎn)方案〉》，http://www.xinhuanet.com/politics/2017-12/17/c_1122124266.htm，2019-11-1。

③ 田艷敏：《生態(tài)環(huán)境損害賠償將首次納入督察 已辦理424件涉案金額近10億》，http://news.cctv.com/2019/07/27/ARTI1YyGDGXXEqUvtGpmvlgB190727.shtml，2019-7-27。

④ 其中11省市在綜合性質(zhì)的文件中提及磋商規(guī)范，貴州省、湖南省、江蘇省、山東省和上海市等省市發(fā)布了生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商制度的專門(mén)文件。

⑤ 參見(jiàn)最高人民法院新聞局：《最高法發(fā)布審理行政協(xié)議案件的司法解釋》，https://baijiahao.baidu.com/s?id=1652517542089028574&wfr=spider&for=pc，2019-12-10。

⑥ 即2009 年 7 月發(fā)布的《關(guān)于建立健全訴訟與非訴訟相銜接的矛盾糾紛解決機(jī)制的若干意見(jiàn)》。

⑦ 此類(lèi)觀點(diǎn)參見(jiàn)王曦：《論環(huán)境公益訴訟制度的立法順序》，《清華法學(xué)》2016年第6期；趙小姣：《我國(guó)生態(tài)環(huán)境損害賠償立法：模式與難點(diǎn)》，《東北大學(xué)學(xué)報(bào)》(社會(huì)科學(xué)版)2020年第5期；薄曉波：《三元模式歸于二元模式——論環(huán)境公益救濟(jì)訴訟體系之重構(gòu)》，《中國(guó)地質(zhì)大學(xué)學(xué)報(bào)》(社會(huì)科學(xué)版)2020年第4期。

⑧ 前者參見(jiàn)史玉成：《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的學(xué)理反思與法律建構(gòu)》，《中州學(xué)刊》2019年第10期；后者參見(jiàn)張春莉：《生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的檢視與完善》，《南京社會(huì)科學(xué)》2019年第12期。