基層自然資源領(lǐng)域信訪問題及對策研究

范小虎，何先凱

摘 要 基層自然資源領(lǐng)域信訪工作是自然資源管理部門聯(lián)系人民群眾的橋梁和紐帶。隨著人民群眾民主法制意識、參政意識和維權(quán)意識的逐漸提高，涉及土地、礦產(chǎn)等與人民群眾自身利益密切相關(guān)的自然資源領(lǐng)域信訪問題越來越引起社會各界的關(guān)注和各級領(lǐng)導(dǎo)的重視。本文科學(xué)分析近年來基層自然資源信訪的特點(diǎn)和規(guī)律，與時俱進(jìn)，提出有效解決自然資源信訪問題特別是群體性上訪事件的對策措施，對維護(hù)社會和諧穩(wěn)定具有重要意義。

關(guān)鍵詞 基層;自然資源;信訪

中圖分類號：D632.8 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

Research on the Problems and Countermeasures of Petitions in the Field of Grass-roots Natural Resources

Fan Xiaohu1 ， He Xiankai2

（1. Hunan Real Estate Registration Center，Changsha Hunan 410119; 2. Tongdao Autonomous County Real Estate Registration Center， Huaihua Hunan 418500）

Abstract： The petition work in the field of grass-roots natural resources is the bridge and link between the natural resources management department and the people. With the gradual improvement of the people's awareness of democracy and legal system， political participation and rights protection， the problems of letters and visits involving land， minerals and other natural resources fields closely related to the people's own interests have aroused universal attention and great importance have been attached to it. The characteristics and laws of grass-roots natural resources petition in recent years was scientifically analyzes. Countermeasures and measures to effectively solve the problems of natural resources petition were put forward， especially mass petition events. It is of great significance to maintain social harmony and stability.

Keywords： grass roots; natural resources; petition

近年來，隨著經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展以及城市化進(jìn)程的不斷深入，個別地方涉及不動產(chǎn)登記、礦產(chǎn)開發(fā)、征地拆遷補(bǔ)償?shù)葯?quán)屬糾紛矛盾頻繁出現(xiàn)，自然資源領(lǐng)域的信訪量呈上升趨勢，有些難點(diǎn)問題已經(jīng)影響了當(dāng)?shù)厣鐣€(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。筆者借在湖南省通道侗族自治縣自然資源主管部門工作的機(jī)會，通過走訪信訪對象、群眾溝通等方式，并參閱自然資源領(lǐng)域歷年信訪相關(guān)工作檔案，分析其現(xiàn)狀以及問題產(chǎn)生的原因，并提出幾點(diǎn)建議。

1 基層自然資源領(lǐng)域信訪問題的現(xiàn)狀

自然資源領(lǐng)域信訪問題隨機(jī)性強(qiáng)，數(shù)量多，預(yù)防難，該縣自然資源局將信訪問題歸類為不動產(chǎn)登記類、地政管理類、礦政管理類、其他類。從相關(guān)檔案資料統(tǒng)計(jì)結(jié)果來看，自2016年至2019年期間，該縣受理自然資源領(lǐng)域信訪案件55起。其中不動產(chǎn)登記類14起，涉及辦理房產(chǎn)證、土地證、不動產(chǎn)權(quán)證等事項(xiàng);地政管理類19起，集中在用地報批、宅基地權(quán)屬糾紛、占用耕地補(bǔ)償、征地拆遷矛盾、收取相關(guān)稅費(fèi)矛盾等事項(xiàng);礦政管理類9起，涉及非法開采、偷挖礦產(chǎn)資源等事項(xiàng)。其他13起涉及地質(zhì)災(zāi)害、環(huán)境污染、信息公開等信訪事項(xiàng)。

從信訪發(fā)生地域看，主要集中在瀕臨縣城城區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)及稍發(fā)達(dá)鄉(xiāng)鎮(zhèn)。其中政府所在地鄉(xiāng)鎮(zhèn)受理24起信訪案件。鄉(xiāng)鎮(zhèn)的建設(shè)規(guī)劃和土地管理相對滯后，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和城市化建設(shè)而進(jìn)行的土地資源開發(fā)利用，相關(guān)的權(quán)屬糾紛也就會隨之出現(xiàn)，這是必然趨勢。

從信訪形式看，群訪主要集中在有關(guān)土地征用拆遷補(bǔ)償、工程項(xiàng)目拖欠農(nóng)民工工資、土地山林權(quán)屬糾紛和非法占有村集體土地、林地等問題。這類信訪由于涉及人員多，經(jīng)濟(jì)價值大，潛伏期長，影響大，容易引發(fā)群訪或越級上訪，嚴(yán)重影響社會正常秩序。

從信訪處理難易程度看，難處理的主要集中在因政策變動導(dǎo)致的土地權(quán)屬糾紛。這類信訪往往由于歷史原因和上訪人對政策的理解偏差，在不斷上訪的過程中又產(chǎn)生新的內(nèi)容，形成歷史遺留問題和新問題相互交織，再加上時間跨度大，人事變遷，處理和勸返非常艱難，導(dǎo)致重訪和無理訪。

2 基層自然資源領(lǐng)域信訪問題的原因分析

自然資源領(lǐng)域信訪案件相較其他縣直部門數(shù)量較多，特別是近年來有所上升，是基于多方面原因形成的。涉土涉礦信訪問題是源于經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)性變化的問題，本質(zhì)上講是我國在社會經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化過程中，生產(chǎn)資料人均占比少、利益分配不均衡帶來的社會問題。其中既有政府宏觀調(diào)控不及時和依法行政不到位的原因，也有群眾對政府公信力持疑以及對政策不理解等原因。具體可以分為如下幾個方面。

2.1? 信訪人不理解或片面理解相關(guān)政策

這是引發(fā)信訪的一項(xiàng)經(jīng)常性原因。特別在不動產(chǎn)登記、土地征收、土地權(quán)屬糾紛的工作中尤為明顯。一是對相關(guān)政策理解不透徹。自然資源領(lǐng)域政策相對較為專業(yè)，基層在宣傳政策或者執(zhí)行政策時候不一定完全到位;同時信訪人受信息閉塞和文化水平影響，難以及時準(zhǔn)確了解有關(guān)政策，這樣在雙方對政策理解不一致時，信訪人往往會聯(lián)想到自身利益可能會受到損害，甚至前往上級政府或自然資源主管部門信訪。

其次，自然資源領(lǐng)域的政策有些時效性非常強(qiáng)，不同時期政策不一致甚至完全相反造成信息不對稱，有些人沒有及時享受到政策。由于信息不對稱，不會從自身原因找問題，只會認(rèn)為別人有而單單自己沒有，認(rèn)為是別人有關(guān)系，而自己沒有去“疏通關(guān)系”，因而上訪要求同等對待，但是政策過時已經(jīng)不允許了。

2.2? 遺留信訪問題處理的積極性較差

在基層自然資源領(lǐng)域的信訪問題一般既是熱點(diǎn)又是難點(diǎn)問題，往往比較棘手，遺留下來確實(shí)難以解決。原因主要是主觀上領(lǐng)導(dǎo)重視程度不夠。其次信訪處理的直接負(fù)責(zé)人一般對于上級比較關(guān)注的信訪問題，或者是不解決會影響自身地位或者利益的問題，才會去全力解決。

而有的問題不難解決卻未有效解決，主要是由于行政部門及相關(guān)工作人員未依法行政但不愿糾錯;本著多一事不如少一事的態(tài)度處理相關(guān)問題，或者接訪處置不當(dāng)，如工作態(tài)度馬虎、答復(fù)草率等?？陀^上信訪人不了解政策或者就某項(xiàng)提出過高的要求，而自然資源領(lǐng)域的信訪問題往往牽涉到其他諸如林業(yè)，發(fā)改委、財政、住建等部門，而這些問題沒有明確的政策規(guī)定，需要集體研究才能找出或者制定解決方法，往往就耽擱下來，變成遺留問題。如果碰上換屆或者其他人員變動就更加難以解決了，如此遺留下來就非常容易造成重復(fù)上訪。

2.3? 少數(shù)以上訪為生計(jì)的人員在背后組織操縱信訪

當(dāng)前，存在少數(shù)上訪“專業(yè)戶” 在背后組織操縱信訪。為達(dá)到一己的私利，或捕風(fēng)捉影，或造謠生事，自己親自上陣或在背后煽動不明真象的群眾反復(fù)上訪，上下活動，一事不成又生一事，不達(dá)目的不罷休。這部分人在地方上多是活躍分子，有一定的組織和領(lǐng)導(dǎo)能力。他們多以上訪作為生財之道，抱著法不責(zé)眾的心理，鼓動老百姓集資上訪、集體上訪。有的胡攪蠻纏，強(qiáng)詞奪理;有的甚至還背后組織煽動群眾圍堵，擾亂辦公秩序，對此處理和協(xié)調(diào)勸返通常很難。這些人在群訪、重復(fù)上訪及群體性信訪事件中煽風(fēng)點(diǎn)火，破壞正常的信訪秩序，對社會穩(wěn)定工作有不可忽視的影響。比如某鄉(xiāng)鎮(zhèn)的一起集體土地權(quán)屬糾紛信訪問題，因?yàn)闋可娴?個村組，雖然法院已做了終審判決，但是村組仍然不滿意結(jié)果，在某些利益團(tuán)體的操縱下，堅(jiān)持要上訪，而且利益團(tuán)體推出的上訪帶頭人自身有嚴(yán)重疾病，揚(yáng)言不滿足其要求就會一直信訪。

2.4? 基層村干部與個別群眾之間的矛盾影響

在村級換屆選舉和行政村調(diào)整等特別時期，一些自然資源領(lǐng)域舉報信訪尤為敏感，在反映問題的背后，一般還牽涉到權(quán)力變更、崗位變更、私人恩怨等許多復(fù)雜的因素。一些群眾因?yàn)楹蛡€別村干部有私人矛盾，試圖以自然資源領(lǐng)域信訪問題為突破口，將信訪問題和其他經(jīng)濟(jì)糾紛、權(quán)屬糾紛等問題糾纏到一起，達(dá)到解決個人綜合問題的目的。

3 基層自然資源領(lǐng)域信訪問題的對策和建議

3.1? 加強(qiáng)基層政府依法行政和保護(hù)自然資源的意識

以前，有些基層政府領(lǐng)導(dǎo)按照以前的慣例，一味強(qiáng)調(diào)招商引資和基礎(chǔ)建設(shè)，盲目上項(xiàng)目，要政績。明知用地受指標(biāo)限制，還任意地承諾辦理用地手續(xù)。采取“先斬后奏”的方法，造成違法用地，后期需要辦證的時候卻不能如期辦理，從而造成信訪問題。在調(diào)查歷年前的歷史遺留問題引發(fā)的信訪案件時發(fā)現(xiàn)，有些是因?yàn)閷徟绦虿坏轿?，而新來的干部又沒有相應(yīng)的政策依據(jù)處理該歷史遺留問題，所以一拖再拖，使得遺留問題越來越難處理，信訪問題也越來越突出。2020年《土地管理法》出臺后，相應(yīng)的規(guī)章制度將來會更加完善，基層政府領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)該樹立加強(qiáng)保護(hù)土地的意識，從而間接減少部分涉自然資源領(lǐng)域的信訪案件。

3.2? ?基層單位主要領(lǐng)導(dǎo)要重視自然資源領(lǐng)域信訪問題

對待自然資源領(lǐng)域信訪工作，往往困難多，解決周期長，誰不重視誰被動，誰重視遲誰被動。一般情況下如果牽涉到幾個單位，如果沒有人去牽頭，或者只滿足于按程序走完，或者在一定程度內(nèi)關(guān)注一下，就忙于其他事情去了，就會使得一些信訪問題一拖再拖，老是處理不好或是處理不完全。建議基層單位主要領(lǐng)導(dǎo)務(wù)必高度重視，不斷強(qiáng)化措施，從源頭上積極主動地預(yù)防問題發(fā)生。

3.3? ?提升自然資源領(lǐng)域信訪處理相關(guān)人員責(zé)任感

一是自然資源局以及縣級相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)要積極主動對接。自然資源領(lǐng)域信訪案件應(yīng)該按照輕重緩急做好分類，對有重大影響的，自然資源局相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)積極對接，自身層面解決不了的，及時上報縣政府或者上級主管部門進(jìn)行研究。其他的也應(yīng)跟蹤案件處理進(jìn)度，確保問題得到實(shí)際解決，不出現(xiàn)新的信訪問題。二是自然資源局信訪部門要發(fā)揮好牽頭作用。自然資源領(lǐng)域信訪案件中涉及方方面面，可能涉及不動產(chǎn)、用地、規(guī)劃、地籍等一個或多個部門，信訪部門作為直接面對信訪群眾以及資料的職能部門，首先，需要加強(qiáng)業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)，對相關(guān)的業(yè)務(wù)知識有所了解，這樣才能對信訪案件的分發(fā)不張冠李戴;其次，需要加強(qiáng)調(diào)度，信訪部門收到信訪案件并分發(fā)給相關(guān)股室等職能部門后，需要經(jīng)常牽頭調(diào)度匯總，而不是分發(fā)后就當(dāng)一個甩手掌柜。信訪工作從一個部門進(jìn)一個部門出，需要信訪部門積極發(fā)揮牽頭分發(fā)、上傳下達(dá)、溝通匯報、建言獻(xiàn)策等作用。三是自然資源局其他業(yè)務(wù)部門要積極配合。對信訪案件要積極配合，查閱相關(guān)資料，弄清相關(guān)緣由，提出相關(guān)處理建議。而不是一味推脫，或者抱著多一事不如少一事的態(tài)度，認(rèn)為這是信訪部門一家之事。

3.4? ?處理好自然資源領(lǐng)域“三個關(guān)系”

一是處理好自然資源局與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的關(guān)系。土地信訪案件中涉及鄉(xiāng)鎮(zhèn)的多數(shù)是反映農(nóng)村宅基地相關(guān)權(quán)屬界限糾紛和亂圈亂占土地問題。此類糾紛協(xié)調(diào)處離不開鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府與自然資源局之間的工作協(xié)同，才能把問題在哪里發(fā)生在哪里解決。同時《土地管理法》。規(guī)定凡屬個人之間的土地使用權(quán)爭議，首先由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府處理，讓土地糾紛問題在基層就能得到妥善解決。二是處理好自然資源局與相關(guān)行政復(fù)議、法律訴訟等管理部門的關(guān)系。凡屬于土地違法行為，要及時按相應(yīng)程序進(jìn)行處理，屬于民事案件的，則迅速引導(dǎo)其到法院民事庭進(jìn)行起訴。需要進(jìn)行行政復(fù)議、行政訴訟的，及時為信訪人指明解決其信訪問題的出路，以減少他們信訪過程中的往返次數(shù)，縮短處理時間。三是處理好自然資源局與其他相關(guān)縣直部門的關(guān)系。來訪者反映拖欠工資、環(huán)境污染、拆遷等不屬于或不完全屬于自然資源局一個部門的信訪案件，要加強(qiáng)溝通協(xié)調(diào)，不能以一個不予受理告知書了之。

4 總結(jié)

隨著改革開放的不斷深入，類似矛盾還將相繼出現(xiàn)，從本行業(yè)來說，信訪問題或許將會隨著發(fā)展一直存在，只是不同時期會有不同特點(diǎn)。作為自然資源人，身在業(yè)務(wù)型單位不管在任何崗位都應(yīng)該把相關(guān)政策理解透徹和多做宣傳，同時執(zhí)行時注意方式方法。面對征地拆遷既要保證發(fā)展的需求也要保證權(quán)利人的合法權(quán)益，面對糾紛矛盾時多一份耐心多一份溝通，面對執(zhí)法工作嚴(yán)于律己公平公正，工作中善于發(fā)現(xiàn)問題總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，履行職責(zé)把矛盾解決在原點(diǎn)，及時化解把矛盾解決在起點(diǎn)。

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