自然保護(hù)地登記單元?jiǎng)澐值姆椒皢?wèn)題探討

王璟，郭學(xué)松，嚴(yán)洪亮，李倩怡，陳湘

摘 要 開展自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記工作是推動(dòng)生態(tài)文明的基礎(chǔ)性工作，自然保護(hù)地作為自然資源的重要組成部分，準(zhǔn)確合理地劃分自然保護(hù)地登記單元范圍能夠有效提高自然資源確權(quán)登記效率。本文以湖南莽山國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)自然資源確權(quán)登記為例，詳細(xì)介紹了登記單元?jiǎng)澐值馁Y料收集、資料預(yù)處理、登記單元預(yù)劃分、核實(shí)確認(rèn)的工作流程，并探討了自然保護(hù)地登記單元?jiǎng)澐值碾y點(diǎn)及方法。

關(guān)鍵詞 自然資源;統(tǒng)一確權(quán)登記;自然保護(hù)地;登記單元?jiǎng)澐?/p>

中圖分類號(hào)：P272 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

Discussion on Methods and Problems of Nature Reserve Registration Unit Division

—— A case study of Mang Mountain National Nature Reserve in Hunan Province

Wang Jing ， Guo Xuesong ， Yan Hongliang ， Li Qianyi ， Chen Xiang

（Hunan Real Estate Registration Center， Changsha Hunan 410119）

Abstract： To carry out the unified right and registration of natural resources is the basic work to promote the construction of ecological civilization. Nature reserves are an important part of natural resources. Accurate and reasonable division of the Nature Reserve Registration Unit scope can effectively improve the efficiency of natural resources right registration. Taking the right registration of natural resources Mang Mountain national nature reserve in Hunan as an example， the workflow of data collection， data processing， pre-division and verification of registration units， was introduced in details. The difficulties and suggestions for the division of registration units in nature reserves are discussed.

Keywords： natural resources; unified right and registration; nature reserves; division of registration units

實(shí)施自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記是推進(jìn)生態(tài)文明領(lǐng)域國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要舉措，能夠有效解決因自然資源資產(chǎn)底數(shù)不清、所有者不到位、權(quán)責(zé)不明晰、權(quán)益不落實(shí)、監(jiān)管保護(hù)制度不健全等因素而導(dǎo)致產(chǎn)權(quán)糾紛多發(fā)、資源保護(hù)乏力、開發(fā)利用粗放、生態(tài)退化嚴(yán)重等問(wèn)題，對(duì)滿足人民群眾生態(tài)需要，推動(dòng)生態(tài)文明體制改革，落實(shí)新發(fā)展理念具有支撐作用。作為自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記的基本單位，自然資源登記單元范圍的劃分意味著確定了開展確權(quán)登記的生態(tài)空間范圍，確定了地籍調(diào)查范圍，是確權(quán)登記至關(guān)重要的一個(gè)環(huán)節(jié)。

2019年，自然資源部等五部門聯(lián)合印發(fā)的《自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記暫行辦法》（以下簡(jiǎn)稱為《暫行辦法》）及2020年自然資源部辦公廳印發(fā)的《自然資源確權(quán)登記操作指南（試行）》（以下簡(jiǎn)稱為《操作指南》）從預(yù)劃登記單元的原則、登記單元預(yù)劃的順序以及各類自然資源登記單元的預(yù)劃要求進(jìn)行了基本規(guī)定，但實(shí)操過(guò)程中情況復(fù)雜多樣，具體操作時(shí)如何劃分自然資源登記單元尚缺少實(shí)例和經(jīng)驗(yàn)借鑒[1-2]。經(jīng)統(tǒng)計(jì)，湖南省建有4個(gè)級(jí)別3大類型自然保護(hù)地，共計(jì)584處，去除交叉重疊后的落圖總面積為 245.84 萬(wàn)hm2，占全省國(guó)土總面積的11.61%[3]。而自然保護(hù)地作為生態(tài)文明建設(shè)的核心載體，是自然資源的重要組成部分，探討自然保護(hù)地自然資源登記單元?jiǎng)澐值墓ぷ髁鞒碳胺椒ㄒ饬x重大。

1 研究區(qū)概況

2020年5月，湖南正式啟動(dòng)了第一個(gè)省級(jí)自然資源確權(quán)登記項(xiàng)目——湖南莽山國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)，該保護(hù)區(qū)地處南嶺山脈北麓，位于湖南省宜章縣南部，東、南、西三面分別與廣東省乳源、陽(yáng)山、連州三縣（市）交界，北與宜章縣莽山鄉(xiāng)、天塘鄉(xiāng)毗鄰。地理坐標(biāo)為東經(jīng)112°43′19″～113°0′10″，北緯24°52′0″～25°23′12″。1984年設(shè)立莽山省級(jí)自然保護(hù)區(qū)，1992年經(jīng)原國(guó)家林業(yè)部批準(zhǔn)建立莽山國(guó)家森林公園，1994年經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)建立湖南莽山國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)，2015年6月經(jīng)原湖南省國(guó)土資源廳批準(zhǔn)設(shè)立湖南莽山省級(jí)地質(zhì)公園，2018年經(jīng)原國(guó)土資源部批準(zhǔn)取得國(guó)家地質(zhì)公園建設(shè)資格（見圖1）。

2 資料收集

自然資源確權(quán)登記工作定位“內(nèi)業(yè)為主，外業(yè)為輔”，前期的資料收集是登記單元?jiǎng)澐帧⒌丶{(diào)查、確權(quán)登記的基礎(chǔ)性工作，資料收集的完整性、準(zhǔn)確性和時(shí)效性直接影響到整個(gè)登記的質(zhì)量和效率。資料收集主要包括遙感影像、地形圖等基礎(chǔ)資料，第三次國(guó)土調(diào)查、專項(xiàng)調(diào)查等調(diào)查類資料，集體土地所有權(quán)、國(guó)有土地使用權(quán)等權(quán)屬類資料，自然保護(hù)地審批或管理范圍線、探明儲(chǔ)量礦產(chǎn)資料審批類資料，公共管制類資料等（見表1）。

3 資料處理

3.1 檢查分析

由于相關(guān)部門的信息化水平不一致，資料存儲(chǔ)方式不一;機(jī)構(gòu)改革職能職責(zé)改變導(dǎo)致資料移交不規(guī)范甚至遺失;相關(guān)部門的數(shù)據(jù)涉密暫不對(duì)外公開;不同部門的數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)不一等原因，收集的資料質(zhì)量參差不齊，對(duì)收集的資料進(jìn)行檢查分析非常必要，主要包括名稱及內(nèi)容一致性檢查、成果完整性檢查、真實(shí)性檢查、時(shí)效性檢查、數(shù)據(jù)庫(kù)內(nèi)容完整性檢查，數(shù)據(jù)庫(kù)與文本一致性檢查，可利用性分析等。如：由于歷史資料管理不夠規(guī)范，存在資料名稱與實(shí)際內(nèi)容不一致;農(nóng)村集體土地所有權(quán)確權(quán)登記成果存在界址協(xié)議書缺失或遺漏雙方權(quán)利簽字等情況;矢量范圍面積與文本描述面積不一致等。

3.2 資料預(yù)處理

（1）紙質(zhì)圖件矢量化處理。以第三次國(guó)土調(diào)查影像和不動(dòng)產(chǎn)1 ： 2000 DLG數(shù)據(jù)為坐標(biāo)基準(zhǔn)，對(duì)掃描數(shù)據(jù)進(jìn)行配準(zhǔn)、坐標(biāo)校正轉(zhuǎn)換、矢量化上圖，使其擁有空間位置信息。

（2）數(shù)據(jù)格式轉(zhuǎn)換。對(duì)收集到的不同數(shù)據(jù)格式的圖形數(shù)據(jù)，轉(zhuǎn)換成統(tǒng)一的數(shù)據(jù)格式。如在Arcgis軟件環(huán)境下開展，將收集到的dwg格式及wp/wl/wt格式文件轉(zhuǎn)換成shp格式。

（3）坐標(biāo)系轉(zhuǎn)換。對(duì)原為1954年北京坐標(biāo)系、1980西安坐標(biāo)系、WGS-84坐標(biāo)系等文件，全部轉(zhuǎn)換成CGCS2000坐標(biāo)系。

（4）坐標(biāo)點(diǎn)上圖。對(duì)無(wú)矢量數(shù)據(jù)，只有點(diǎn)位置坐標(biāo)的取水許可證等資料，進(jìn)行坐標(biāo)系轉(zhuǎn)換后上圖。

（5）不同比例尺套合轉(zhuǎn)化。對(duì)于不同時(shí)期，不同比例尺的圖，進(jìn)行套合轉(zhuǎn)化成工作底圖的比例尺，對(duì)于轉(zhuǎn)化誤差較大的，通過(guò)查找文本的文字描述及與主管部門共同細(xì)化確認(rèn)。

4 預(yù)劃登記單元

4.1 編制工作底圖

《操作指南》將編制工作底圖工作流程安排在預(yù)劃登記單元之前。筆者認(rèn)為編制工作底圖應(yīng)分為2個(gè)階段，分別在預(yù)劃登記單元及外業(yè)調(diào)查2個(gè)階段，2個(gè)階段的工作底圖主要目的不同。預(yù)劃登記單元階段的編制工作底圖主要是對(duì)所有資料圖形成果進(jìn)行一次全面的疊加分析，為預(yù)劃登記單元及開展內(nèi)業(yè)調(diào)查提供基礎(chǔ)準(zhǔn)備。外業(yè)地籍調(diào)查的工作底圖，主要是為進(jìn)一步外業(yè)核實(shí)進(jìn)行局部與全貌制作對(duì)照工作底圖，并按照不同職能部門不同的職責(zé)分別編制工作底圖，便于外業(yè)識(shí)圖及核實(shí)。

本階段的編制工作底圖，主要的技術(shù)要點(diǎn)是：分類分層次進(jìn)行疊加，依次自下而上可是遙感影像基礎(chǔ)類、第三次國(guó)土調(diào)查的調(diào)查類（含行政界線）、權(quán)屬界線類、其他公共管制類、自然保護(hù)地審批及管理范圍線。

4.2 預(yù)劃登記單元

4.2.1 預(yù)劃登記單元的原則

登記單元預(yù)劃的總體原則是堅(jiān)持資源公有、物權(quán)法定;堅(jiān)持集中連片，保持生態(tài)功能完整性;堅(jiān)持應(yīng)劃盡劃、不重不漏。同時(shí)需注意，同一個(gè)登記單元內(nèi)的國(guó)有自然資源，只能包含一個(gè)所有權(quán)直接行使主體或代理行使主體。當(dāng)自然保護(hù)地登記單元范圍內(nèi)存在探明儲(chǔ)量的礦產(chǎn)資源，礦產(chǎn)資源與自然保護(hù)地的國(guó)有自然資源的行使主體不一致時(shí)，就需分別劃分登記單元;當(dāng)兩者的國(guó)有自然資源的行使主體一致時(shí)，探明儲(chǔ)量的礦產(chǎn)資源不再單獨(dú)劃分登記單元。

4.2.2 莽山自然保護(hù)區(qū)登記單元的預(yù)劃分

莽山區(qū)域內(nèi)無(wú)探明儲(chǔ)量的礦產(chǎn)資源，不需考慮國(guó)有自然資源行使主體是否一致的情況。在無(wú)自然保護(hù)地整合優(yōu)化成果的情況下，以同一區(qū)域內(nèi)多個(gè)自然保護(hù)地的最大管理或?qū)徟秶缇€劃分登記單元，以主管部門提供的湖南莽山國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)、莽山國(guó)家森林公園和湖南宜章莽山地質(zhì)公園審批范圍線為依據(jù)，對(duì)3條范圍線合并取并集進(jìn)行預(yù)劃分（見圖2）。

5 登記單元核實(shí)確認(rèn)

《暫行辦法》及《操作指南》對(duì)自然保護(hù)地登記單元?jiǎng)澏ǖ拿枋鍪恰耙怨芾砘驅(qū)徟秶缇€為依據(jù)”，也就是直接依據(jù)審批范圍界線進(jìn)行劃定，但在實(shí)操過(guò)程中要區(qū)分是屬政策問(wèn)題還是技術(shù)問(wèn)題，確保預(yù)劃登記單元的準(zhǔn)確性和合理性。湖南莽山國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)登記單元的劃分結(jié)合審批文件、審批管理范圍線與規(guī)劃文本、省界以及相連的國(guó)有林場(chǎng)等方面進(jìn)行了核實(shí)確認(rèn)，對(duì)于技術(shù)層面的問(wèn)題可根據(jù)有關(guān)資料進(jìn)行核實(shí)微調(diào)，對(duì)于政策層面的問(wèn)題在當(dāng)前政策環(huán)境要求下不做突破，最后經(jīng)自然保護(hù)地管理部門分別確認(rèn)。

5.1 技術(shù)層面

自然保護(hù)地審批管理范圍線超出省級(jí)行政界線或與省界存在空隙。自然保護(hù)地審批范圍線與三調(diào)中省級(jí)行政界線進(jìn)行套合時(shí)，有部分范圍線超出省界，另有部分范圍與省界存在微小空隙（見圖3）。分析主要是不同時(shí)期的省界有所不同或不同的省界矢量成果由于坐標(biāo)系、數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)換等導(dǎo)致有所偏差。通過(guò)查找自然保護(hù)地總體規(guī)劃文本等對(duì)自然保護(hù)地邊界的文字描述為依據(jù)，文本記錄的是以兩省的省界為界線，因此對(duì)超出省界的部分或與省界有空隙的部分，以省界作為自然保護(hù)地登記單元邊界。

5.2 政策層面

一是自然保護(hù)地審批管理范圍線與溶家洞國(guó)有林場(chǎng)交叉連片。預(yù)劃登記單元范圍后，發(fā)現(xiàn)東邊的溶家洞國(guó)有林場(chǎng)有約360hm2區(qū)域劃入了地質(zhì)公園審批管理范圍內(nèi)，但國(guó)有林場(chǎng)仍有約2 210hm2區(qū)域在自然保護(hù)地范圍外，且該部分與自然保護(hù)地是集中連片的，且連片的林區(qū)的權(quán)屬全部為國(guó)有（見圖4）。從生態(tài)功能完整性的角度，看似應(yīng)一并劃入自然保護(hù)地登記單元，但在全民所有自然資源委托代理行使制度出臺(tái)前，仍以審批管理范圍劃分登記單元進(jìn)行處理，國(guó)有林場(chǎng)的其余部分在后期可單獨(dú)劃分森林資源登記單元。待全民所有自然資源委托代理行使制度出臺(tái)后再進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整。

二是自然保護(hù)地劃定的范圍歷史遺留問(wèn)題突出。依據(jù)審批管理范圍線預(yù)劃的登記單元，其北部與鄉(xiāng)鎮(zhèn)相鄰的地方存在較多狹長(zhǎng)、面積較小的集體圖斑，其中小于等于50 m2就有21個(gè)圖斑。且部分居民區(qū)納入保護(hù)地管理范圍，審批管理范圍界線穿過(guò)、切割房屋。分析主要是在自然保護(hù)地初始劃定時(shí)技術(shù)條件有限、欠科學(xué)、論證工作不夠細(xì)致等歷史原因造成[3]，劃定的范圍既不是按照行政界線，也不是按照權(quán)屬界線進(jìn)行劃定。考慮登記單元范圍內(nèi)的土地權(quán)屬不因是否劃入登記單元而改變，且單元內(nèi)的集體土地?cái)?shù)量不影響登記單元的劃分，在登記單元?jiǎng)澏ㄖ袑?duì)于零碎集體土地不做調(diào)整。筆者認(rèn)為，邊界狹小的集體土地，既不利于自然保護(hù)地的生態(tài)功能的保護(hù)，也不便于管理，建議在自然保護(hù)地整合優(yōu)化中[4]，可考慮將其調(diào)出自然保護(hù)地審批管理范圍。

6 結(jié)語(yǔ)

本文以湖南莽山國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)確權(quán)登記為例，系統(tǒng)總結(jié)了登記單元?jiǎng)澐值墓ぷ髁鞒蹋接懛治隽酥饕獑?wèn)題及解決方法，為后期開展工作提供一定的參考，但自然保護(hù)地之間交叉重疊、與水流及探明儲(chǔ)量的礦產(chǎn)資源等其他自然資源交錯(cuò)情況較多，登記單元的劃分仍存在不少問(wèn)題需進(jìn)一步探討。且自然保護(hù)地確權(quán)登記中的登記單元范圍劃定，并不是自然保護(hù)地審批或管理范圍調(diào)整的契機(jī)，應(yīng)嚴(yán)格依據(jù)自然保護(hù)地審批或管理范圍（相關(guān)機(jī)構(gòu)的審批成果）進(jìn)行劃定，實(shí)操過(guò)程中發(fā)現(xiàn)審批管理范圍線與現(xiàn)實(shí)種種不合理、不相符等情況，按照“誰(shuí)批準(zhǔn)，誰(shuí)修改”的原則，等原審批機(jī)構(gòu)依法對(duì)審批管理范圍更改后，再進(jìn)行變更登記。

參考文獻(xiàn)/References

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