淺談上海市產(chǎn)業(yè)用地精細(xì)化管理舉措及對(duì)長(zhǎng)沙的啟示

王紅?，寧艷梅

摘 要 本文綜合運(yùn)用文獻(xiàn)閱讀法、定性分析等方法，對(duì)上海市產(chǎn)業(yè)用地精細(xì)化管理舉措進(jìn)行全面梳理與分析。結(jié)果顯示，上海市推行的產(chǎn)業(yè)用地混合利用、彈性供地、低效用地處置及全生命周期監(jiān)管等措施在促進(jìn)產(chǎn)業(yè)用地精細(xì)化管理中發(fā)揮了重要作用。結(jié)合長(zhǎng)沙市工業(yè)用地利用現(xiàn)狀及存在的問(wèn)題，提出長(zhǎng)沙市促進(jìn)產(chǎn)業(yè)用地集約、高效、可持續(xù)利用的對(duì)策建議，重點(diǎn)從分類分層的差異化供應(yīng)方式、產(chǎn)業(yè)用地復(fù)合利用、工業(yè)“標(biāo)準(zhǔn)地”供應(yīng)等方面落實(shí)。

關(guān)鍵詞 產(chǎn)業(yè)用地;精細(xì)化管理;差異化供應(yīng);土地復(fù)合利用

中圖分類號(hào)：F293.2 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

Refinement Management Measures of Industrial Land in Shanghai and Its Enlightenment to Changsha

Wang Hong ， Ning Yanmei

（Changsha Yongxin Land Planning Consulting Co.， Ltd.， Changsha Hunan 410007）

Abstract： Literature reading methods and qualitative analysis were used to comprehensively sort out and analyze Shanghai's industrial land fine management measures. The results show that the mixed measure of industrial land， flexible land supply， inefficient land disposal and strengthening of full life cycle supervision promoted by Shanghai have played an important role in promoting the fine management of industrial land. Combining the current status and existing problems of industrial land use in Changsha City， countermeasures and suggestions were put forward to promote the intensive， efficient and sustainable use of industrial land.Differentiated supply methods based on classification and stratification， combined use of industrial land and industrial "standard land" supply should be focused on to implement.

Keywords： industrial land; refined management; differentiated supply; compound land use

長(zhǎng)沙作為湖南省會(huì)城市，為貫徹落實(shí)“三高四新”戰(zhàn)略，亟需思考如何實(shí)施產(chǎn)業(yè)用地精細(xì)化管理，推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展。土地精細(xì)化管理是新時(shí)期對(duì)土地資源利用提出的新任務(wù)和新要求[1]，在土地資源管理和監(jiān)管過(guò)程中，要通過(guò)土地資源利用來(lái)發(fā)揮助推產(chǎn)業(yè)發(fā)展的效能[2]，要立足精準(zhǔn)化的思路規(guī)范土地管理、服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展[3]。在土地精細(xì)化管理的基礎(chǔ)上，為促進(jìn)產(chǎn)業(yè)質(zhì)量變革，引導(dǎo)區(qū)域產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，實(shí)施工業(yè)“標(biāo)準(zhǔn)地”供應(yīng)是深化資源要素配置市場(chǎng)化改革的重大舉措[4]?？v覽國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)用地高質(zhì)量發(fā)展的成效，上海走在全國(guó)前列，上海經(jīng)驗(yàn)是長(zhǎng)沙尋找產(chǎn)業(yè)用地精細(xì)化管理的出路。

1 上海市產(chǎn)業(yè)用地精細(xì)化管理舉措

上海市2013年以來(lái)率先轉(zhuǎn)變土地利用方式，提出了 “五量調(diào)控”的土地利用基本策略，經(jīng)過(guò)多年實(shí)踐，上海市土地利用質(zhì)量和效益穩(wěn)步提升，節(jié)約集約用地水平邁上新臺(tái)階。上海土地資源的高質(zhì)量利用，首要和最迫切的是產(chǎn)業(yè)用地高質(zhì)量利用，在建設(shè)用地增量空間極有限的情況下，產(chǎn)業(yè)發(fā)展是保障城市發(fā)展的持續(xù)動(dòng)能。

1.1 提高產(chǎn)業(yè)用地利用效率

（1）實(shí)施產(chǎn)業(yè)用地開(kāi)發(fā)強(qiáng)度下限管控。根據(jù)產(chǎn)業(yè)需求核定項(xiàng)目開(kāi)發(fā)強(qiáng)度，其中工業(yè)用地容積率大于等于2.0，研發(fā)用地容積率大于等于2.0，使用特殊工藝的工業(yè)用地容積率可根據(jù)實(shí)際情況確定。

（2）鼓勵(lì)產(chǎn)業(yè)用地混合利用。提高單一用途產(chǎn)業(yè)用地中其他產(chǎn)業(yè)用途混合比例，實(shí)施多用途混合利用。單一用途產(chǎn)業(yè)用地內(nèi)，可建其他產(chǎn)業(yè)用途和生活配套設(shè)施的比例提高到地上建筑總量的30%，其中用于零售、餐飲、宿舍等生活配套設(shè)施的比例不超過(guò)地上建筑總量的15%。

1.2 優(yōu)化產(chǎn)業(yè)用地供應(yīng)方式

（1）推行產(chǎn)業(yè)“標(biāo)準(zhǔn)地”出讓模式。將已具備出讓條件的產(chǎn)業(yè)用地，明確產(chǎn)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化準(zhǔn)入信息，通過(guò)市場(chǎng)提前發(fā)布，意向用地者申請(qǐng)確認(rèn)后，直接進(jìn)入地塊交易環(huán)節(jié)，實(shí)現(xiàn)“項(xiàng)目等地”向“地等項(xiàng)目”轉(zhuǎn)變。

（2）實(shí)施差別化的產(chǎn)業(yè)用地供應(yīng)方式。根據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要，通過(guò)“帶產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目”掛牌、長(zhǎng)期租賃、先租后讓等多渠道保障產(chǎn)業(yè)用地供給。

（3）實(shí)現(xiàn)地價(jià)底線管理。針對(duì)產(chǎn)業(yè)用地建立地價(jià)與產(chǎn)業(yè)績(jī)效掛鉤機(jī)制，根據(jù)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目預(yù)期績(jī)效、能級(jí)等情況，綜合確定新增產(chǎn)業(yè)用地出讓起始價(jià)。其中工業(yè)用地出讓起始價(jià)的最低價(jià)可按全國(guó)工業(yè)用地出讓最低價(jià)標(biāo)準(zhǔn)確定;研發(fā)用地出讓起始價(jià)的最低價(jià)可按研發(fā)用地基準(zhǔn)地價(jià)確定。

（4）完善彈性出讓年期和自動(dòng)續(xù)期政策。上海市全面實(shí)行工業(yè)用地20年彈性年期+有條件續(xù)期制度，提高工業(yè)用地利用的周轉(zhuǎn)效率，降低企業(yè)用地成本，增加靈活性。

1.3 推進(jìn)存量盤活和低效處置

（1）鼓勵(lì)存量產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目提升能級(jí)。一是用足規(guī)劃保留產(chǎn)業(yè)空間，鼓勵(lì)存量產(chǎn)業(yè)用地“零增地”提容，提高土地利用效率。二是按照規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向，存量工業(yè)和倉(cāng)儲(chǔ)用地經(jīng)批準(zhǔn)提高容積率和增加地下空間的，不再增收土地價(jià)款。三是支持利用劃撥土地上的存量房產(chǎn)，在滿足安全底線要求的基礎(chǔ)上，發(fā)展各類新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)新模式，土地用途和權(quán)利人、權(quán)利類型在5年過(guò)渡期內(nèi)可暫不變更。

（2）支持存量工業(yè)用地盤活轉(zhuǎn)型。建立了以區(qū)政府為主體，以規(guī)劃為引導(dǎo)，以企業(yè)、社會(huì)、政府利益共享機(jī)制為政策核心的存量工業(yè)用地盤活機(jī)制，在確保規(guī)劃公共空間、公共服務(wù)設(shè)施優(yōu)先實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ)上，明確了土地收儲(chǔ)再出讓、區(qū)域整體轉(zhuǎn)型、有條件零星轉(zhuǎn)型等實(shí)施路徑。

（3）堅(jiān)持推進(jìn)低效產(chǎn)業(yè)用地退出。一是產(chǎn)業(yè)部門牽頭開(kāi)展資源利用效率評(píng)價(jià)，制定、落實(shí)財(cái)稅、電價(jià)、環(huán)保、金融服務(wù)等差別化配置政策，開(kāi)展低效產(chǎn)業(yè)用地認(rèn)定、處置專項(xiàng)行動(dòng)。二是積極探索市場(chǎng)化退出路徑，鼓勵(lì)園區(qū)平臺(tái)試點(diǎn)“優(yōu)質(zhì)物業(yè)換低效用地”等市場(chǎng)化方式，引導(dǎo)企業(yè)通過(guò)節(jié)余土地轉(zhuǎn)讓、節(jié)余房屋轉(zhuǎn)租等市場(chǎng)化方式退出。

1.4 強(qiáng)化全生命周期監(jiān)管

（1）強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)績(jī)效評(píng)估和土地退出機(jī)制。強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目過(guò)程管理，由產(chǎn)業(yè)部門牽頭，按照合同約定，結(jié)合資源利用效率評(píng)價(jià)，對(duì)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目達(dá)產(chǎn)、運(yùn)營(yíng)情況開(kāi)展評(píng)估，實(shí)施相應(yīng)管理舉措。

（2）加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)用地轉(zhuǎn)讓管理。確保產(chǎn)業(yè)用地用于產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目發(fā)展，支持園區(qū)平臺(tái)、領(lǐng)軍企業(yè)通過(guò)“先租后售”方式保障企業(yè)用房需求。

2 長(zhǎng)沙市工業(yè)用地現(xiàn)狀分析

2019年長(zhǎng)沙市市區(qū)實(shí)現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值（GDP）6 577.02億元，比上年增長(zhǎng)8.06%;第二產(chǎn)業(yè)增加值為2 068.75億元，規(guī)模以上工業(yè)增加值比上年增長(zhǎng)6.4%，第二產(chǎn)業(yè)拉動(dòng)GDP增長(zhǎng)約為3.5個(gè)百分點(diǎn)，對(duì)GDP增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)率約為42%。

2.1 工業(yè)用地實(shí)行基準(zhǔn)地價(jià)底價(jià)管控

長(zhǎng)沙市市區(qū)工業(yè)用地基準(zhǔn)地價(jià)更新成果（2017年發(fā)布實(shí)施）規(guī)定，長(zhǎng)沙市工業(yè)用地僅指《土地利用現(xiàn)狀分類》（GB/T21010-2017）規(guī)定的工業(yè)用地（0601）和倉(cāng)儲(chǔ)用地（0604），土地使用年期50年，容積率1.0，土地開(kāi)發(fā)程度為五通一平，長(zhǎng)沙市市區(qū)工業(yè)用地基準(zhǔn)地價(jià)標(biāo)準(zhǔn)見(jiàn)表1。

2.2 工業(yè)用地實(shí)行計(jì)劃管理

2015—2016年，工業(yè)用地計(jì)劃供應(yīng)規(guī)模占商住工的比重在40%以上，2017—2020年，占比有一定幅度地下調(diào)，比重約為35%（見(jiàn)表2）。

2.3 工業(yè)用地供應(yīng)情況

2015—2020年，長(zhǎng)沙市本級(jí)工業(yè)用地掛牌出讓的面積、容積率、土地單價(jià)及空間布局等有關(guān)信息見(jiàn)表3。從表3可知：

（1）2015—2020年長(zhǎng)沙市本級(jí)工業(yè)用地供地宗數(shù)和供地面積占掛牌總規(guī)模的比重約44%，說(shuō)明工業(yè)用地供應(yīng)基本符合歷年工業(yè)用地供應(yīng)計(jì)劃;

（2）長(zhǎng)沙市工業(yè)用地布局主要分布在長(zhǎng)沙高新區(qū)、金霞開(kāi)發(fā)區(qū)及雨花開(kāi)發(fā)區(qū)等園區(qū)，滿足了開(kāi)發(fā)園區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求;

（3）工業(yè)用地綜合容積率平均為1.99，高于湖南省標(biāo)準(zhǔn)值0.9，符合長(zhǎng)沙市工業(yè)用地立體開(kāi)發(fā)、節(jié)約集約用地的要求;

（4）長(zhǎng)沙市工業(yè)用地成交單價(jià)約在855元/m2，成交宗地較多分布在土地Ⅳ區(qū)域，接近區(qū)域基準(zhǔn)地價(jià)800元/m2;

（5）工業(yè)用地分類逐年細(xì)化，從單純的M，W到M1，M2和W1，W2。

3 長(zhǎng)沙市工業(yè)用地利用存在的問(wèn)題

3.1 工業(yè)用地結(jié)構(gòu)不合理

長(zhǎng)沙市工業(yè)用地主要集中布局在12個(gè)開(kāi)發(fā)園區(qū)，園區(qū)工業(yè)用地率約為53%，低于湖南省開(kāi)發(fā)園區(qū)工業(yè)用地率標(biāo)準(zhǔn)值68%。在開(kāi)發(fā)園區(qū)發(fā)展初期，為了吸引更多的企業(yè)入園，開(kāi)發(fā)園區(qū)的項(xiàng)目準(zhǔn)入門檻較低，部分園區(qū)個(gè)別企業(yè)存在“拿地多用地少”的現(xiàn)象，企業(yè)內(nèi)部尚存有空閑地。同時(shí)企業(yè)內(nèi)部用地結(jié)構(gòu)有待優(yōu)化，如企業(yè)內(nèi)部道路、停車場(chǎng)用地和行政辦公用地偏大，導(dǎo)致企業(yè)廠房與配套用地偏小，工業(yè)用地偏低，影響園區(qū)工業(yè)用地開(kāi)發(fā)強(qiáng)度和用地效益。

3.2 地均稅收普遍偏低

湖南省人民政府下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)節(jié)約集約用地的意見(jiàn)》（湘政發(fā)〔2016〕10號(hào)），提出十三五末，國(guó)家級(jí)開(kāi)發(fā)園區(qū)投資強(qiáng)度為3750萬(wàn)元/hm2，地均稅收達(dá)到450萬(wàn)元/hm2;省級(jí)開(kāi)發(fā)園區(qū)投資強(qiáng)度達(dá)到3000萬(wàn)元/hm2，地均稅收達(dá)到400萬(wàn)元/hm2。長(zhǎng)沙市國(guó)家級(jí)開(kāi)發(fā)園區(qū)工業(yè)用地地均稅收均值為458萬(wàn)元/hm2，省級(jí)開(kāi)發(fā)園區(qū)均值為305萬(wàn)元/hm2。特別是歷史存量低效產(chǎn)業(yè)用地，缺少產(chǎn)業(yè)績(jī)效管控和土地退出機(jī)制，阻礙了土地要素資源的合理流動(dòng)。

4? 上海經(jīng)驗(yàn)對(duì)長(zhǎng)沙市產(chǎn)業(yè)用地利用的啟示

4.1 細(xì)化產(chǎn)業(yè)用地分類

上海市產(chǎn)業(yè)用地高質(zhì)量利用的基礎(chǔ)是細(xì)化產(chǎn)業(yè)用地分類，針對(duì)不同的產(chǎn)業(yè)用地分類實(shí)施不同的利用政策?！渡虾．a(chǎn)業(yè)用地指南（2019版）》將產(chǎn)業(yè)用地分為工業(yè)用地產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目類、工業(yè)用地標(biāo)準(zhǔn)廠房類、研發(fā)總部產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目類、研發(fā)總部通用類以及物流倉(cāng)儲(chǔ)用地，并對(duì)各類型產(chǎn)業(yè)用地的容積率、固定資產(chǎn)投資強(qiáng)度、土地產(chǎn)出率和土地稅收產(chǎn)出率進(jìn)行了規(guī)定。為加強(qiáng)長(zhǎng)沙市工業(yè)用地精細(xì)化管理，可在上海經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，全面調(diào)查長(zhǎng)沙市12個(gè)開(kāi)發(fā)園區(qū)的產(chǎn)業(yè)用地現(xiàn)狀用途，按照工業(yè)用地類、工業(yè)地產(chǎn)、總部經(jīng)濟(jì)、科研及科創(chuàng)類高等類型細(xì)化長(zhǎng)沙市產(chǎn)業(yè)用地分類，為實(shí)施工業(yè)用地精細(xì)化管理提供基礎(chǔ)。

4.2 探索建立分類分層的差異化供應(yīng)方式

一是推行產(chǎn)業(yè)用地彈性供應(yīng)，彈性出讓年限新增15年和20年這2種，彈性供應(yīng)方式可分為長(zhǎng)期租賃、先租后讓、租讓結(jié)合等，根據(jù)法定年期工業(yè)用地標(biāo)定地價(jià)，結(jié)合地價(jià)影響因素，在價(jià)格系數(shù)比的基礎(chǔ)上綜合確定彈性年期的土地價(jià)格。二是實(shí)行分類分層的土地供應(yīng)價(jià)格工具箱，針對(duì)不同的產(chǎn)業(yè)用地類型，擬定不同的產(chǎn)業(yè)用地供應(yīng)方式和價(jià)格，如新型工業(yè)用地的高科技龍頭企業(yè)，可按工業(yè)用地地價(jià)修正至1.5倍供應(yīng);如科研機(jī)構(gòu)的科技型企業(yè)，執(zhí)行工業(yè)用地基準(zhǔn)地價(jià)的協(xié)議出讓方式供應(yīng)。

4.3 探索容積率差別化管理

長(zhǎng)沙市按照《湖南省建設(shè)用地定額標(biāo)準(zhǔn)（2020年版）》對(duì)工業(yè)用地容積率進(jìn)行控制，其中通用工業(yè)項(xiàng)目的容積率大部分行業(yè)類型以不低于1.0進(jìn)行控制，不利于推動(dòng)園區(qū)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目用地的立體開(kāi)發(fā)與集約高效利用?；谏虾＝?jīng)驗(yàn)，長(zhǎng)沙市可針對(duì)不同產(chǎn)業(yè)用地類型實(shí)施容積率差別化管理，一是在片區(qū)控制性詳細(xì)規(guī)劃中，對(duì)各區(qū)域的綜合容積率進(jìn)行規(guī)定;二是根據(jù)不同產(chǎn)業(yè)用地項(xiàng)目準(zhǔn)入需求核定項(xiàng)目容積率，提高產(chǎn)業(yè)用地利用效益。

4.4 探索產(chǎn)業(yè)用地復(fù)合利用

近年來(lái)長(zhǎng)沙市本級(jí)工業(yè)用地供應(yīng)無(wú)配建商業(yè)服務(wù)業(yè)、住宅等用地的交易案例，開(kāi)發(fā)園區(qū)商業(yè)、住宅用地均為單獨(dú)供應(yīng)，部分園區(qū)僅實(shí)現(xiàn)了公共服務(wù)設(shè)施資源共享。基于上海經(jīng)驗(yàn)，探索產(chǎn)業(yè)用地復(fù)合利用，允許企業(yè)在規(guī)定的配建比例內(nèi)，合理安排產(chǎn)業(yè)用地配建的商業(yè)服務(wù)業(yè)用地、住宅用地及公共服務(wù)設(shè)施用地等，并通過(guò)物業(yè)自持比例控制商品住宅的轉(zhuǎn)讓，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)用地利用結(jié)構(gòu)，提高產(chǎn)業(yè)用地利用效率。

4.5 探索工業(yè)“標(biāo)準(zhǔn)地”供應(yīng)

先行在開(kāi)發(fā)園區(qū)探索工業(yè)“標(biāo)準(zhǔn)地”出讓，明確準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)、操作流程及全生命周期監(jiān)管的要求，實(shí)現(xiàn)“拿地即開(kāi)工”的營(yíng)商環(huán)境。

4.6 推進(jìn)園區(qū)低效用地處置

一是自然資源管理部門牽頭開(kāi)展資源利用效益評(píng)價(jià)，制定低效用地認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，開(kāi)展低效用地認(rèn)定工作;二是制定新政策，從技術(shù)改造、財(cái)稅、金融服務(wù)等方面實(shí)施差別化政策，鼓勵(lì)低效用地退出;三是在開(kāi)發(fā)園區(qū)推行政策試點(diǎn)，鼓勵(lì)園區(qū)加大低效用地再開(kāi)發(fā)工作力度，總結(jié)低效用地退出模式，為在全市范圍內(nèi)推廣提供基礎(chǔ)。

5 結(jié)論

長(zhǎng)沙經(jīng)濟(jì)發(fā)展離不開(kāi)產(chǎn)業(yè)支撐，產(chǎn)業(yè)用地的高質(zhì)量發(fā)展是助推長(zhǎng)沙落實(shí)“三高四新”戰(zhàn)略的重要抓手，借鑒上海經(jīng)驗(yàn)，思考長(zhǎng)沙市產(chǎn)業(yè)用地集約、高效、可持續(xù)利用的方向。長(zhǎng)沙市在工業(yè)用地彈性供應(yīng)、低效利用等方面都有一定的工作基礎(chǔ)，可針對(duì)工業(yè)用地用途不合理、地均稅收普遍偏低等問(wèn)題有的放矢，從分類分層的差異化供應(yīng)方式、產(chǎn)業(yè)用地復(fù)合利用、工業(yè)“標(biāo)準(zhǔn)地”供應(yīng)等方面進(jìn)行深入探索，從產(chǎn)業(yè)用地政策上、管理手段上對(duì)產(chǎn)業(yè)用地實(shí)施精細(xì)化管理，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)用地高質(zhì)量發(fā)展。

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