對(duì)于完善我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的一些思考和建議

楊秉君 南開大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院

一、引言

“農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民”的發(fā)展一直以來都是國(guó)家高度重視的問題，2004年至2020年我國(guó)連續(xù)十七年發(fā)布以“三農(nóng)”為主題的中央一號(hào)文件，強(qiáng)調(diào)了“三農(nóng)”問題在中國(guó)社會(huì)主義現(xiàn)代化時(shí)期“重中之重”的地位。解決“三農(nóng)”問題的一個(gè)關(guān)鍵是穩(wěn)定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，提高農(nóng)民收入。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)是國(guó)民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)，面臨著來自自然和經(jīng)濟(jì)的雙重風(fēng)險(xiǎn)，如極端天氣、自然災(zāi)害、病蟲害、價(jià)格下降等。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)作為財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)的重要組成部分，為農(nóng)業(yè)、農(nóng)村的生產(chǎn)發(fā)展提供了切實(shí)有效的避險(xiǎn)措施，具有穩(wěn)定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、推動(dòng)新農(nóng)村建設(shè)的重要作用，正在成為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村發(fā)展的助推器和穩(wěn)定器，為解決“三農(nóng)”問題起到至關(guān)重要的作用。此外農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)也是WTO的“綠箱”政策，發(fā)揮利用好農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)也有利于增強(qiáng)我國(guó)農(nóng)業(yè)在國(guó)際市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)力。

我國(guó)于2007年開始試行政策補(bǔ)貼農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，承保品種覆蓋種植險(xiǎn)、養(yǎng)殖險(xiǎn)和生豬價(jià)格指數(shù)保險(xiǎn)等，經(jīng)過10多年發(fā)展取得了較大進(jìn)步，截至2018年底，農(nóng)作物承保面積達(dá)17.56億畝，農(nóng)林牧漁業(yè)保費(fèi)收入從2007年的51.94億元，發(fā)展到2019年的672億元。從數(shù)據(jù)上看，我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的規(guī)模在逐年穩(wěn)定增長(zhǎng)，但相對(duì)于我國(guó)農(nóng)林牧漁業(yè)的總產(chǎn)值來說，其保險(xiǎn)深度仍然是比較小的，據(jù)統(tǒng)計(jì)2019年底我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)深度還不足0.60%，遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國(guó)家水平（如美國(guó)2013年農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)深度為7.47%）。

二、我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展中存在的一些問題

我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)收入在總量上已經(jīng)成為僅次于美國(guó)的世界第二，但在發(fā)展中仍然面臨著一些問題需要解決，如缺乏全面統(tǒng)一的協(xié)調(diào)管理、弱可保性導(dǎo)致的有效需求不足、大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散制度有待進(jìn)一步完善、“一省一費(fèi)率”帶來的經(jīng)營(yíng)困境等一些問題需要解決。

（一）缺乏全面統(tǒng)一的協(xié)調(diào)管理

近年來，我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)迅速發(fā)展，納入中央政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的品種逐漸增加，但由于中央和各省、自治區(qū)、直轄市等地方缺乏統(tǒng)一的監(jiān)督、管理及協(xié)調(diào)部門，對(duì)應(yīng)部門之間協(xié)調(diào)不到位，很大程度上降低了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度的運(yùn)行效率。

2012年頒布的《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)條例》明確了以“橫向多部門推進(jìn)，縱向多層級(jí)政府共同引導(dǎo)”為方向的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)管理體系；就該條例而論，農(nóng)險(xiǎn)管理體系涉及中央、省、市、縣、鄉(xiāng)五級(jí)政府的十多個(gè)部門，但并未明確各部門職能范圍，在中央層面，沒有明確指定農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)牽頭管理部門，財(cái)政部、銀保監(jiān)會(huì)和農(nóng)業(yè)農(nóng)村部等部門所涉及工作都與農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)有關(guān)，但卻又都不是農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)管理的牽頭負(fù)責(zé)人；在地方層面，不同地方的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)牽頭管理部門也不盡相同。面對(duì)如此龐大且復(fù)雜的管理體系，中央層面牽頭管理機(jī)構(gòu)缺位、地方?jīng)]有相應(yīng)的工作機(jī)構(gòu)或者有工作機(jī)構(gòu)但牽頭單位不明確，相互協(xié)調(diào)不到位，導(dǎo)致存在監(jiān)管真空，致使農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的監(jiān)督管理工作滯后于實(shí)踐發(fā)展。

（二）弱可保性導(dǎo)致的有效需求不足

可保風(fēng)險(xiǎn)需滿足“小概率、大損失”的基本可保條件，而我國(guó)農(nóng)村的資源稟賦狀況決定了當(dāng)下農(nóng)村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)靠小規(guī)模經(jīng)營(yíng)為主，根據(jù)全國(guó)農(nóng)村固定觀察點(diǎn)的調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，2016年農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)共向受災(zāi)農(nóng)戶賠款支付了348億元，合計(jì)戶均獲得的賠償金額為598.74元，這只占農(nóng)戶家庭純收入的5.03%，可見，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)標(biāo)的物損失的總價(jià)值并不高；而且隨著農(nóng)戶收入結(jié)構(gòu)多元化的進(jìn)一步加深，農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)收入占農(nóng)戶家庭總收入的比重將進(jìn)一步下降，災(zāi)害所造成的農(nóng)作物損失的總價(jià)值相對(duì)于農(nóng)戶家庭總收入來說將會(huì)變得更低。因此農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的弱可保性，導(dǎo)致了小農(nóng)戶對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的需求不足。

（三）農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散制度有待進(jìn)一步完善

農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的一個(gè)重要特征就是其標(biāo)的物通常是有經(jīng)濟(jì)價(jià)值的“活物”，因此農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)要受到自然風(fēng)險(xiǎn)和經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)的雙重制約，農(nóng)業(yè)所面臨的各種氣象災(zāi)害和生物災(zāi)害（如水災(zāi)、冰雹、低溫災(zāi)害、干熱風(fēng)、病毒等），往往是大規(guī)模的、系統(tǒng)性的。由于極端氣象事件和病蟲災(zāi)害等農(nóng)業(yè)大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)致的農(nóng)林牧漁業(yè)產(chǎn)生的損失是巨大的，往往會(huì)超出保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)著的償付能力限度，甚至?xí)卤ｋU(xiǎn)公司破產(chǎn)。而我國(guó)當(dāng)前僅僅建立了保險(xiǎn)公司層面的大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金制度，政府財(cái)政支持的多層級(jí)大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散制度還沒有出臺(tái)。在當(dāng)前大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散制度尚不完善的情況下，單個(gè)保險(xiǎn)公司通常難以對(duì)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)損失進(jìn)行賠付，導(dǎo)致保險(xiǎn)公司很可能倒閉或者退出該區(qū)域市場(chǎng)。

（四）“一省一費(fèi)率”帶來的經(jīng)營(yíng)困境

現(xiàn)階段我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的價(jià)格（即費(fèi)率）主要是由保險(xiǎn)公司厘定的，“一省一費(fèi)率”的現(xiàn)象比較普遍，統(tǒng)一費(fèi)率無法充分體現(xiàn)各地區(qū)內(nèi)部的風(fēng)險(xiǎn)程度的差異。保險(xiǎn)公司在一省內(nèi)以同一費(fèi)率展業(yè)，將面臨著極大的逆向選擇和道德風(fēng)險(xiǎn)帶來的經(jīng)營(yíng)困境。

農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者對(duì)自己經(jīng)營(yíng)的作物的情況比保險(xiǎn)人有更深刻的認(rèn)識(shí)，更加清楚作物所面臨的風(fēng)險(xiǎn)；在費(fèi)率以一省為單位確定的情況下，那些實(shí)際較低風(fēng)險(xiǎn)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者因不愿以相對(duì)較高的費(fèi)率購(gòu)買保險(xiǎn)，從而退出市場(chǎng)；而實(shí)際風(fēng)險(xiǎn)較高的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)者則會(huì)爭(zhēng)相以該費(fèi)率購(gòu)買農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，作為保險(xiǎn)公司肯定不愿意以既定的較低價(jià)格將農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)出售給實(shí)際風(fēng)險(xiǎn)較高的購(gòu)買者，致使有效供給不足，后續(xù)可能會(huì)導(dǎo)致保險(xiǎn)費(fèi)率的不斷提高，進(jìn)而加大政府財(cái)政補(bǔ)貼的負(fù)擔(dān)。因此“一省一費(fèi)率”可能會(huì)加劇農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場(chǎng)上的逆向選擇和道德風(fēng)險(xiǎn)，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)有效供給不足，給農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的經(jīng)營(yíng)發(fā)展造成困擾。

三、對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)中存在問題的建議

在今后很長(zhǎng)一段時(shí)間里，我國(guó)仍然需要大力發(fā)展現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)，使我國(guó)農(nóng)業(yè)能夠可持續(xù)穩(wěn)定增長(zhǎng)，保證14億人口的飯碗牢牢“端在自己手里”。政府補(bǔ)貼農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)是政府為實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)增產(chǎn)增收的政策目的，運(yùn)用普通保險(xiǎn)技術(shù)實(shí)現(xiàn)國(guó)家對(duì)農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理的手段，在保障糧食生產(chǎn)和供給安全、夯實(shí)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)等方面可以發(fā)揮重大作用，針對(duì)上文中提到的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)存在的一些問題，本文給出如下的建議：

（一）統(tǒng)一協(xié)調(diào)全國(guó)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)協(xié)調(diào)管理

在目前建立一個(gè)全國(guó)統(tǒng)一的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)不現(xiàn)實(shí)的情況下，可在總結(jié)各省農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)管理的經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，進(jìn)行人為制度設(shè)計(jì)，制定一個(gè)全國(guó)大致統(tǒng)一的制度框架，建立一個(gè)全國(guó)性的專司農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)協(xié)調(diào)管理機(jī)構(gòu)或工作組，統(tǒng)籌中央到地方政府部門對(duì)全國(guó)的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)協(xié)調(diào)管理，做到各級(jí)政府有統(tǒng)一的負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)牽頭的部門，減少監(jiān)管真空，提高農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度運(yùn)行效率。此外，政府在立法方面支持是農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)健康發(fā)展不可缺少的條件，應(yīng)進(jìn)一步推進(jìn)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法律體系的完善。根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)一步對(duì)現(xiàn)有框架體系及配套法律法規(guī)進(jìn)行填補(bǔ)修法，以法律來規(guī)范農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場(chǎng)的運(yùn)行規(guī)則，促進(jìn)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的健康發(fā)展。

（二）推進(jìn)農(nóng)村集體土地所有制改革

農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)標(biāo)的物價(jià)值較低，是農(nóng)產(chǎn)品可保性弱的一個(gè)重要原因，因此提高標(biāo)的物的絕對(duì)價(jià)值或相對(duì)價(jià)值有助于農(nóng)產(chǎn)品可保性的提高，從而提高農(nóng)戶對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的有效需求。在農(nóng)戶分散經(jīng)營(yíng)的條件下，由于農(nóng)民大多參加多元化經(jīng)營(yíng)與就業(yè)，農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)收入只占其收入組成的一小部分，農(nóng)產(chǎn)品損失對(duì)農(nóng)戶造成的影響并不大，因此其對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)需求較低；在土地流轉(zhuǎn)承包農(nóng)村集體土地所有制改革的形勢(shì)下，承包經(jīng)營(yíng)者承包了百畝甚至千畝的土地，農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)收入成為其收入的主要部分，一旦風(fēng)險(xiǎn)事故發(fā)生可能導(dǎo)致承包農(nóng)戶出現(xiàn)巨額虧損乃至破產(chǎn)，因而農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)成為他們管理風(fēng)險(xiǎn)的一個(gè)非常好的工具。因此，推進(jìn)土地承包流轉(zhuǎn)和農(nóng)村集體土地所有制改革，將有利于農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)可保性的提高，將有我國(guó)利于農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)深度的提高。

（三）系統(tǒng)化完善大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)管理制度

我國(guó)目前只建立了保險(xiǎn)公司層面的大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金制度，政府財(cái)政支持的多層級(jí)大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散制度還沒有完全建立，在缺乏省級(jí)和全國(guó)大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散制度的情況下，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)還是冒很大風(fēng)險(xiǎn)的。尤其是在財(cái)政部門和保險(xiǎn)監(jiān)督管理部門明確禁止各保險(xiǎn)公司對(duì)保險(xiǎn)合同中的風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任封頂賠付之后，大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散制度的建立和完善更顯得尤為重要。

目前國(guó)際上實(shí)施巨災(zāi)保險(xiǎn)的具體情形，主要有三種巨災(zāi)保險(xiǎn)模式，分別是市場(chǎng)主導(dǎo)型、政府主導(dǎo)型和協(xié)作型，三種模式各有其優(yōu)勢(shì)和不足，也都有使用的代表性國(guó)家。我國(guó)有必要根據(jù)我國(guó)的具體國(guó)情和有關(guān)戰(zhàn)略部署進(jìn)一步完善大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)管理制度，使農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)可持續(xù)性發(fā)展。

（四）做好風(fēng)險(xiǎn)區(qū)劃建立有公信力的費(fèi)率精算制度

風(fēng)險(xiǎn)與價(jià)格相匹配是保險(xiǎn)定價(jià)的一個(gè)重要原則，對(duì)不同區(qū)域的風(fēng)險(xiǎn)程度進(jìn)行區(qū)劃，根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)程度不同科學(xué)公平地計(jì)算費(fèi)率，一方面會(huì)增加農(nóng)戶的有效需求，另一方面也有利于提高保險(xiǎn)公司的有效供給，是避免逆向選擇和道德風(fēng)險(xiǎn)的一個(gè)好辦法。由于農(nóng)戶往往缺乏保險(xiǎn)專業(yè)的相關(guān)知識(shí)，對(duì)于費(fèi)率的計(jì)算往往處于弱勢(shì)的一方，因此可以考慮建立一個(gè)有公信力第三方精算機(jī)構(gòu)，代表農(nóng)戶利益與保險(xiǎn)公司核算保險(xiǎn)費(fèi)率。