淺析大型水利工程的PPP模式

高國亮

(四川省涼山州大橋水電開發(fā)有限責(zé)任公司，四川 西昌，615000)

1 概述

PPP(Public-Private Partnership)模式，是指政府與社會(huì)資本之間，為了提供某種公共物品和服務(wù)，以特許權(quán)協(xié)議為基礎(chǔ)，彼此之間形成一種伙伴式的合作關(guān)系，并通過簽署合同來明確雙方的權(quán)利和義務(wù)，以確保合作的順利完成，最終使合作各方達(dá)到比預(yù)期單獨(dú)行動(dòng)更為有利的結(jié)果。大型水利工程采用PPP模式，引進(jìn)社會(huì)資本不僅可減輕政府當(dāng)期財(cái)政壓力、平滑財(cái)政年度波動(dòng)，有效緩解政府財(cái)政支出壓力，同時(shí)還能拓展社會(huì)資本的市場發(fā)展空間，符合經(jīng)濟(jì)內(nèi)循環(huán)的發(fā)展方向，也符合市場化改革要求。

2 水利工程特點(diǎn)

水利工程的效益具有隨機(jī)性，根據(jù)每年水文狀況不同而效益不同，灌區(qū)水利工程還與氣象條件的變化有密切聯(lián)系。大型水利工程一般具有規(guī)模大，技術(shù)復(fù)雜，工期較長，投資大，經(jīng)濟(jì)效益回收慢等特點(diǎn)，且大多數(shù)水利工程社會(huì)效益大于經(jīng)濟(jì)效益。水利工程是解決流域或地方防洪、排澇、城鄉(xiāng)供水、農(nóng)田灌溉、生態(tài)保護(hù)等必要的基礎(chǔ)設(shè)施。因此，地方政府均會(huì)想方設(shè)法興建水利工程，保一方平安，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)發(fā)展。

2.1 大型水利工程采用PPP模式的優(yōu)點(diǎn)

(1)解決水利工程缺口性資金，平滑政府財(cái)政支出，降低政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。若項(xiàng)目資金缺口大，由政府直接投資建設(shè)，需要大量舉債，增大政府債務(wù)率。通過PPP模式，引入社會(huì)資本，可將政府短期建設(shè)支出轉(zhuǎn)化為合作期內(nèi)的分期支付，有利于平滑政府支出壓力，降低政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

(2)優(yōu)化項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分配，降低全壽命周期成本，提高公共服務(wù)效率和公共產(chǎn)品供應(yīng)質(zhì)量。項(xiàng)目通過引入資金雄厚、專業(yè)、運(yùn)營管理經(jīng)驗(yàn)豐富的社會(huì)資本負(fù)責(zé)投資、建設(shè)和運(yùn)行維護(hù)，在風(fēng)險(xiǎn)最優(yōu)分配的激勵(lì)約束機(jī)制下，在保障服務(wù)質(zhì)量的前提下切實(shí)降低項(xiàng)目全壽命周期的成本，提高自身收益水平。同時(shí)還可以提升地方水利工程的運(yùn)營管理水平。

(3)有利于推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變。在與社會(huì)資本合作中政府“既不越位也不失位”，切實(shí)保障項(xiàng)目和服務(wù)質(zhì)量得到改善，達(dá)到物有所值。

2.2 水利工程采用PPP模式注意事項(xiàng)與建議

2.2.1 項(xiàng)目實(shí)施方案編制

項(xiàng)目實(shí)施方案的編制工作需要委托具有豐富水利工程PPP模式實(shí)施方案編制經(jīng)驗(yàn)的單位開展。在實(shí)施方案中分析“缺口性資金”要盡可能準(zhǔn)確，即使不能將缺口資金具體化，也需說明哪些類資金屬缺口資金，這樣便于社會(huì)資本對(duì)融資的綜合分析；實(shí)施方案中的風(fēng)險(xiǎn)分析也必須詳盡，讓社會(huì)資本充分了解項(xiàng)目實(shí)施的風(fēng)險(xiǎn)因素，充分論證項(xiàng)目PPP模式的必要性與可行性。

2.2.2 社會(huì)資本與施工單位招標(biāo)

項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)在開展社會(huì)資本方的招標(biāo)時(shí)，招標(biāo)文件主要條款要確保與實(shí)施方案一致。社會(huì)資本方在投標(biāo)時(shí)要充分考慮投資回報(bào)率及融資能力。必要時(shí)，實(shí)施機(jī)構(gòu)可設(shè)置投資回報(bào)率最低限價(jià)，防止社會(huì)資本以超低回報(bào)率中標(biāo)后合同談判不能正常開展，導(dǎo)致PPP模式失敗，耽誤工程工期影響工程早日發(fā)揮效益。按發(fā)改農(nóng)經(jīng)〔2015〕488號(hào)文規(guī)定(已通過招標(biāo)方式選定的特許經(jīng)營項(xiàng)目投資人依法能夠自行建設(shè)、生產(chǎn)或者提供的，可以不進(jìn)行招標(biāo))，社會(huì)資本與項(xiàng)目施工總承包可以兩標(biāo)合一標(biāo)開展招標(biāo)。但經(jīng)實(shí)踐證明，社會(huì)資本與項(xiàng)目施工總承包合并招標(biāo)，不利于項(xiàng)目實(shí)施管理(社會(huì)資本方招標(biāo)工作根據(jù)可研階段設(shè)計(jì)成果開展)。建議社會(huì)資本與項(xiàng)目施工總承包分開招標(biāo)，且應(yīng)在確定社會(huì)資本方后，盡快組建項(xiàng)目公司。而后由項(xiàng)目公司作為項(xiàng)目法人根據(jù)設(shè)計(jì)單位提供的設(shè)計(jì)招標(biāo)資料開展施工招標(biāo)工作，這樣便于工作的高度銜接，既避免了本應(yīng)采用招標(biāo)設(shè)計(jì)成果進(jìn)行施工招標(biāo)而采用可研階段成果就開展施工招標(biāo)的不利影響，還有利于以后的項(xiàng)目建設(shè)管理。

2.2.3 PPP合同中需特別注意的事項(xiàng)

實(shí)施機(jī)構(gòu)要嚴(yán)格按照水利工程基本建設(shè)程序，確定相關(guān)的權(quán)責(zé)。不能為了強(qiáng)化項(xiàng)目管理，將項(xiàng)目法人職責(zé)通過合同簽訂轉(zhuǎn)變?yōu)閷?shí)施機(jī)構(gòu)的權(quán)責(zé)，不利于項(xiàng)目法人按照水利工程基本建設(shè)程序開展項(xiàng)目管理工作且不合規(guī)。實(shí)施機(jī)構(gòu)對(duì)項(xiàng)目的監(jiān)督管理，只能是對(duì)項(xiàng)目法人(即項(xiàng)目公司)開展的工作進(jìn)行監(jiān)督管理，不宜直接參與項(xiàng)目建設(shè)的全過程管理。合同中需明確，參股方資本金是否隨項(xiàng)目投資的增加而各方按比例增加；社會(huì)資本融資額度是否隨項(xiàng)目的缺口資金增加而增加，增加融資額度后，融資額度高于合同約定融資額度多少后需調(diào)整投資回報(bào)率或投資回報(bào)方式；社會(huì)資本方融資應(yīng)按照工程進(jìn)度按期(按比例)足額及時(shí)撥入項(xiàng)目公司用于工程進(jìn)度款支付，不應(yīng)后期一次性到位，防止社會(huì)資本方用完各級(jí)政府投資后，停滯工程。工程項(xiàng)目變更的審查、審核權(quán)限需根據(jù)《水利工程設(shè)計(jì)變更管理暫行辦法》確定。合同中應(yīng)明確，實(shí)施機(jī)構(gòu)(或政府授權(quán)單位)如何根據(jù)工程形象進(jìn)度向項(xiàng)目公司撥付政府投資資金，該項(xiàng)資金的撥付既不能超工程進(jìn)度撥付也不能影響工程正常施工的資金流轉(zhuǎn)。若項(xiàng)目不能通過使用者付費(fèi)方式平衡建設(shè)經(jīng)營成本并獲取收益的，在合同中需明確如何確定項(xiàng)目可行性缺口補(bǔ)助資金，明確可行性缺口補(bǔ)助資金來源、補(bǔ)助方式。

2.2.4 實(shí)施機(jī)構(gòu)與政府授權(quán)單位(政府出資人代表)

參與PPP項(xiàng)目的項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)與政府出資人代表必須由兩家獨(dú)立法人單位出任，各自按照PPP合同履行職責(zé)。PPP合同是實(shí)施機(jī)構(gòu)與社會(huì)資本方簽訂，但在簽訂合同與合同談判過程中，若涉及出資人代表需履行的職責(zé)，實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)充分征求出資人代表意見，不能代表政府出資人代表承諾合同中的履職條款。項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)根據(jù)PPP合同對(duì)項(xiàng)目公司履行項(xiàng)目建設(shè)與運(yùn)行管理責(zé)任進(jìn)行監(jiān)管，政府出資人代表則是應(yīng)政府安排與社會(huì)資本組建項(xiàng)目公司，全過程參與項(xiàng)目建設(shè)。在項(xiàng)目建設(shè)過程中，實(shí)施機(jī)構(gòu)不得單方將其職責(zé)委托予政府授權(quán)單位履行。

2.2.5 項(xiàng)目公司的組建

項(xiàng)目公司可以由社會(huì)資本方單獨(dú)出資組建，也可以由政府授權(quán)單位(不包括項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu))與社會(huì)資本方共同出資組建。若項(xiàng)目公司為股份制公司，按照相關(guān)文件要求應(yīng)由社會(huì)資本方控股，才能更好地實(shí)現(xiàn)引進(jìn)社會(huì)資本提升地方水利工程投資建設(shè)和運(yùn)營效率。在社會(huì)資本方與政府委托的出資人代表組建項(xiàng)目公司時(shí)，社會(huì)資本方出任股份公司董事長，且董事會(huì)成員數(shù)一般較政府授權(quán)單位派任人員數(shù)多。由此，項(xiàng)目公司的決策層社會(huì)資本方優(yōu)勢較大。因此，在安排執(zhí)行層工作時(shí)，首先要爭取由政府委托的出資人代表派任項(xiàng)目公司總經(jīng)理，這樣有助于日常管理工作的開展。政府委托的出資人代表派任財(cái)務(wù)總監(jiān)，更能控制好資金流。參股各方派任項(xiàng)目公司人員應(yīng)思想、業(yè)務(wù)素質(zhì)過硬，以便交流、溝通、學(xué)習(xí)，順利推進(jìn)工程建設(shè)?？傊?，無論如何安排項(xiàng)目公司組建人員的任職，均需達(dá)到參股各方權(quán)責(zé)的相互制約，才能有效控制項(xiàng)目的“單方?jīng)Q定權(quán)”。

2.2.6 建設(shè)征地與移民安置

項(xiàng)目建設(shè)征地與移民安置系地方政府職責(zé)，應(yīng)由政府負(fù)責(zé)移民征地工作，項(xiàng)目公司作為項(xiàng)目法人應(yīng)積極參與此項(xiàng)工作，不應(yīng)由實(shí)施機(jī)構(gòu)(或出資人代表)來參與此項(xiàng)工作或?qū)嵤C(jī)構(gòu)(或出資人代表)提供建設(shè)用地給項(xiàng)目公司。建設(shè)征地與移民安置工作繁雜且與工程項(xiàng)目實(shí)施計(jì)劃聯(lián)系緊密，只有項(xiàng)目法人積極參與并嚴(yán)格制定征地計(jì)劃，才能更好地推進(jìn)工程建設(shè)進(jìn)度。建設(shè)征地與移民安置費(fèi)用包括移民專業(yè)設(shè)計(jì)費(fèi)、移民專項(xiàng)設(shè)施設(shè)計(jì)費(fèi)用、地方政府配合費(fèi)、移民監(jiān)督評(píng)估費(fèi)等費(fèi)用，移民費(fèi)用涉及面廣、持續(xù)時(shí)間長，只有項(xiàng)目法人對(duì)實(shí)際工作全方位了解的基礎(chǔ)上才能合理支付。因此，為了項(xiàng)目法人統(tǒng)籌管理項(xiàng)目的各項(xiàng)費(fèi)用，應(yīng)由項(xiàng)目法人管理撥付移民費(fèi)用方能更好地開展建設(shè)征地與移民安置工作。

3 結(jié)語

做好《項(xiàng)目實(shí)施方案》，結(jié)合實(shí)際分析好《財(cái)政承受能力評(píng)價(jià)》《物有所值評(píng)價(jià)》，以發(fā)展共贏為目標(biāo)，在簽訂合同的前提下，水利工程采用PPP模式，能夠有效地緩解當(dāng)?shù)卣?cái)政壓力，還能通過引進(jìn)施工及管理經(jīng)驗(yàn)豐富、經(jīng)濟(jì)實(shí)力強(qiáng)的社會(huì)資本方帶動(dòng)地方水利工程的運(yùn)營管理，更能充分實(shí)現(xiàn)國家經(jīng)濟(jì)內(nèi)循環(huán)發(fā)展模式。