新時(shí)代經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)思考

□文/沈彩云

（安徽文峰投資集團(tuán)有限公司 安徽·合肥）

［提要］ 經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)是典型的中國式國家審計(jì)，既發(fā)揮著對領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督與約束作用，也作為選拔官員和評價(jià)其績效的有效手段。但是，由于我國各地區(qū)發(fā)展不平衡、審計(jì)對象和內(nèi)容的復(fù)雜性，以及審計(jì)資源的有限性，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)也面臨著一些困難。因此，為了推動中國現(xiàn)代化治理體系的發(fā)展，應(yīng)立足于新時(shí)代中國特色社會主義發(fā)展的總目標(biāo)和所處階段，加快經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的轉(zhuǎn)型和創(chuàng)新，提升經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的審計(jì)效率和效果。

一、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的起源與發(fā)展

在經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)制度產(chǎn)生之前，最初是監(jiān)督財(cái)政資金使用的合法性，后來發(fā)展到監(jiān)督各種公共資源使用的合法性，再發(fā)展到監(jiān)督公共資源使用的合法性與績效。由于財(cái)政資金的使用往往與各級政府各黨政干部的事權(quán)結(jié)合在一起，為了提高審計(jì)監(jiān)督的有效性和全面性，就擴(kuò)展到對“事”的審計(jì)監(jiān)督，結(jié)果就衍生出一種新的審計(jì)制度——專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查。這意味著國家審計(jì)已經(jīng)從財(cái)政監(jiān)督轉(zhuǎn)向政府責(zé)任監(jiān)督。但是，專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查主要涉及普遍性、政策性或者體制、機(jī)制等宏觀方面的問題，因此在監(jiān)督的范圍和對象上存在不足。與此同時(shí)，微觀領(lǐng)域出現(xiàn)了一項(xiàng)基礎(chǔ)性的審計(jì)監(jiān)督制度創(chuàng)新——1986年我國創(chuàng)設(shè)廠長離任經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)制度，此時(shí)的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)依然是面向客體的監(jiān)督制度，但是在實(shí)踐中人們很快發(fā)現(xiàn)：財(cái)政資金或國有資產(chǎn)的存在形式并不僅限于國有企業(yè)，因?yàn)樗泄操Y源的使用都離不開資源的使用者，尤其是我國實(shí)行公有制基本經(jīng)濟(jì)制度和黨委領(lǐng)導(dǎo)政治制度的背景下，為了減少機(jī)會主義行為和降低代理成本，于是，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)就脫胎、演化為一項(xiàng)具有一定程度普適性的、對干部的監(jiān)督，這也契合了國家審計(jì)邁向監(jiān)督公共資源使用的合法性與績效的基本走向。經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)制度也就從最初僅僅針對國有企業(yè)的廠長進(jìn)行的審計(jì)監(jiān)督，發(fā)展為對省、地級市、縣地方各級黨委、政府、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、中央和地方各級黨政工作部門、事業(yè)單位和人民團(tuán)體等黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部以及國有資產(chǎn)占控股地位或者主導(dǎo)地位的企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行的審計(jì)監(jiān)督。

二、新時(shí)代經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)面臨的主要困境

（一）經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)覆蓋面廣泛與審計(jì)資源不足之間的矛盾始終存在。截至2018年底，全國共有34個(gè)省級行政區(qū)（不含港澳臺）、333個(gè)地級行政區(qū)、2，851個(gè)縣級行政區(qū)、39，945個(gè)鄉(xiāng)級行政區(qū)，102戶國務(wù)院國資委監(jiān)管的中央企業(yè)以及各部委各地方下屬的國有控股企業(yè)與事業(yè)單位。上述各級行政區(qū)和各企事業(yè)單位的領(lǐng)導(dǎo)干部均為經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的監(jiān)督對象，而各級審計(jì)機(jī)關(guān)和企事業(yè)單位的內(nèi)部審計(jì)人員數(shù)量有限，難以在短時(shí)間內(nèi)兼顧經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的廣度和寬度，更難做到審深審?fù)?。中央審?jì)委員會第一次會議對國家審計(jì)包括經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)內(nèi)容提出了新的更高要求。實(shí)踐中，作為經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)監(jiān)督核心的經(jīng)濟(jì)活動必然涉及重大事項(xiàng)決策、宏觀政策落實(shí)、風(fēng)險(xiǎn)隱患排査、黨風(fēng)廉政建設(shè)等方面，對審計(jì)人員的專業(yè)背景、政策研究能力、行業(yè)熟悉度、綜合素質(zhì)都提出了更高要求，需要將“政策、業(yè)務(wù)、財(cái)務(wù)、法律”有機(jī)結(jié)合，才能有效開展審計(jì)監(jiān)督，但這類復(fù)合型審計(jì)人才仍較為稀缺；同時(shí)，大數(shù)據(jù)環(huán)境不健全、技術(shù)方法不統(tǒng)一、審計(jì)人員數(shù)據(jù)分析能力不足等問題又直接限制了審計(jì)效率的提升，審計(jì)時(shí)間卻往往較短，從而造成審計(jì)難度和審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)加大。

（二）經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)制度設(shè)計(jì)存在短板，評價(jià)功能難以有效發(fā)揮。作為經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)三大職能之一的“評價(jià)”職能，在實(shí)際操作中難度較大，難以作出全面評價(jià)。究其根源，首先，我國區(qū)域間經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，不同行業(yè)間的經(jīng)濟(jì)狀況也天差地別，地區(qū)、行業(yè)的明顯差異導(dǎo)致難以形成統(tǒng)一規(guī)范的標(biāo)準(zhǔn)化評價(jià)體系。其次，從經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的發(fā)展歷程來看，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的評價(jià)始終跟隨著經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展重點(diǎn)的改變而改變；審計(jì)人員必須根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的變化和實(shí)際狀況，調(diào)整評價(jià)指標(biāo)的維度和深度，導(dǎo)致評價(jià)體系的時(shí)效性難以保證。再次，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)評價(jià)指標(biāo)涉及要素龐雜，包括重大決策、財(cái)務(wù)指標(biāo)、內(nèi)部管理、風(fēng)險(xiǎn)管控、八項(xiàng)規(guī)定等，地方政府領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)還涉及就業(yè)養(yǎng)老、環(huán)境保護(hù)、節(jié)能減排等方面，評價(jià)內(nèi)容難以量化，缺乏明確標(biāo)準(zhǔn)，不同指標(biāo)之間的比重也難以平衡，直接影響評價(jià)體系的客觀性，更多依賴審計(jì)人員的經(jīng)驗(yàn)和主觀判斷，與被審計(jì)單位容易產(chǎn)生較大分歧，增加審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)。最后，不同審計(jì)機(jī)關(guān)對經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的審計(jì)指標(biāo)、審計(jì)程序也各不相同，關(guān)注重點(diǎn)不一，審計(jì)深度不同，缺乏統(tǒng)一的審計(jì)指南，難以保證審計(jì)工作的效率和質(zhì)量。

（三）問責(zé)及結(jié)果運(yùn)用不到位，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)作用的發(fā)揮低于預(yù)期?，F(xiàn)行審計(jì)問責(zé)遵循的是“劃定權(quán)限、分層處理、依法移送”的基本原則，而作為重要問責(zé)方式的“績效問責(zé)”與“無為問責(zé)”開展不到位?！翱冃栘?zé)”是指政府績效管理中，問責(zé)主體基于績效評估的結(jié)果，依法定程序追究未達(dá)基本績效目標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)的政府機(jī)關(guān)及其公務(wù)人員的公共責(zé)任。績效問責(zé)強(qiáng)調(diào)結(jié)果為本，但在經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)問責(zé)中往往過度強(qiáng)調(diào)程序合規(guī)，而結(jié)果優(yōu)劣不作為主要參考依據(jù)?！盁o為問責(zé)”源于行政訴訟中的行政不作為，是指對國家公務(wù)人員拒絕、放棄、推諉、不完全履行職責(zé)，或者不依照規(guī)定程序、權(quán)限和時(shí)限履行職責(zé)的情形進(jìn)行問責(zé)。審計(jì)實(shí)踐中，對一些公務(wù)人員不作為、懶作為的問題取證困難、問責(zé)內(nèi)容標(biāo)準(zhǔn)不一、配套政策不健全，很難上升到紀(jì)律監(jiān)督、法律監(jiān)督的層面。近年來，在經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)中，審計(jì)人員能夠很好地貫徹落實(shí)中央反腐倡廉的要求，加大對重大違法違規(guī)問題的査處揭示力度，問責(zé)移送了一批違紀(jì)違法問題。但在此基礎(chǔ)上往往缺少對體制機(jī)制是否健全的追査，對于大部分個(gè)人的違法違紀(jì)行為，問責(zé)和整改很少能延伸到被審單位的制度建立、權(quán)力運(yùn)行、政策執(zhí)行、內(nèi)部管理等領(lǐng)域，也就難以從體制機(jī)制層面杜絕權(quán)力失范、權(quán)力尋租等行為。此外，目前經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)結(jié)果運(yùn)用和督促整改的相關(guān)制度仍然不健全。先離任后審計(jì)情況仍較為普遍，此時(shí)的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)屬于典型的事后監(jiān)督，有時(shí)發(fā)現(xiàn)了已離任領(lǐng)導(dǎo)干部存在的問題，最后卻不了了之，新任領(lǐng)導(dǎo)干部出于對任期內(nèi)工作業(yè)績的考慮，處理應(yīng)對也往往較為消極，審計(jì)結(jié)果的運(yùn)用效力大打折扣，并且對審計(jì)整改的監(jiān)督不夠，多以被審計(jì)單位自査自改為主，缺少審計(jì)機(jī)關(guān)的跟蹤監(jiān)督。

三、新時(shí)代經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)完善措施

（一）強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)。中央審計(jì)委員會組建以后，理順了審計(jì)機(jī)關(guān)在黨政同審方面的體制機(jī)制矛盾，賦予審計(jì)機(jī)關(guān)對各級黨委、黨中央各個(gè)部門的領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的職權(quán)，為順利推進(jìn)黨政同審、黨政一體的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)消除了壁壘。因此，要進(jìn)一步以法律的形式將相關(guān)制度固化下來，盡快修訂完善相關(guān)制度規(guī)定，充分利用經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)平臺，拓展審計(jì)監(jiān)督的廣度和深度，消除監(jiān)督盲區(qū)，豐富經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的內(nèi)涵。

（二）堅(jiān)持創(chuàng)新驅(qū)動。創(chuàng)新驅(qū)動是供給側(cè)改革的核心，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)必須堅(jiān)持以創(chuàng)新推進(jìn)審計(jì)產(chǎn)品供給質(zhì)量和效率的提高，更好提升監(jiān)督綜合效能。要直面發(fā)展的突出矛盾，及時(shí)調(diào)研總結(jié)各地、各部門開展經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)好的經(jīng)驗(yàn)做法并加以總結(jié)提煉；堅(jiān)持做優(yōu)、做強(qiáng)、做精，因時(shí)因地制宜，創(chuàng)新審計(jì)思路、項(xiàng)目組織、評價(jià)體系、結(jié)果運(yùn)用等；大力運(yùn)用信息科技手段提升審計(jì)效率、保障審計(jì)質(zhì)量，推動科技強(qiáng)審，更好服務(wù)黨和國家完善治理的需要。

（三）持續(xù)完善制度。針對審計(jì)評價(jià)體系不健全、審計(jì)結(jié)果運(yùn)用不到位等長期存在的難點(diǎn)，要立足構(gòu)建新型的多功能經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)體系，既需要強(qiáng)化與其他監(jiān)督管理部門的協(xié)作，也要突出培育審計(jì)自身的核心競爭力，實(shí)現(xiàn)目標(biāo)設(shè)定、功能定位、產(chǎn)品供給的多元化；聚焦重點(diǎn)區(qū)域、重點(diǎn)領(lǐng)域、重點(diǎn)對象，優(yōu)化動態(tài)審計(jì)評價(jià)指標(biāo)體系，著力破除低水平、低效率的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)資源投入和產(chǎn)品供給，不斷通過調(diào)整制度、完善法治方式，緊跟治理方式的變革。

（四）突出資源整合。加快建立審計(jì)系統(tǒng)內(nèi)部的上下聯(lián)動機(jī)制，充分調(diào)動地方審計(jì)機(jī)關(guān)人員的積極性，實(shí)現(xiàn)全國一盤棋和審計(jì)“大兵團(tuán)”作戰(zhàn)。建立動態(tài)可持續(xù)的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)計(jì)劃系統(tǒng)，短期、中期、長期相結(jié)合，分類別、分范圍組織實(shí)施。加大對內(nèi)部審計(jì)與社會審計(jì)的指導(dǎo)，開展定期合作，彌補(bǔ)人力資源缺口。著力培養(yǎng)適應(yīng)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)項(xiàng)目特點(diǎn)的職業(yè)化審計(jì)隊(duì)伍，組建審計(jì)專家智囊團(tuán)隊(duì)，實(shí)現(xiàn)優(yōu)秀經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)成果分享。

綜上，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)必須更好地應(yīng)對審計(jì)體制改革的深度要求，著力推進(jìn)自身轉(zhuǎn)型，如果故步自封僅僅停留在服務(wù)組織人事部門干部考核選拔的目標(biāo)，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)就有可能因?yàn)樵u價(jià)監(jiān)督的缺位、責(zé)任界定的模糊，而難以發(fā)揮其相對于其他審計(jì)門類的優(yōu)勢以及在國家治理體系中的重要作用，甚至被逐步狹隘化、邊緣化。當(dāng)前的戰(zhàn)略布局應(yīng)當(dāng)在推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化的大格局下，與深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的進(jìn)程同步，將工作重心從制約權(quán)力向規(guī)范權(quán)力深化，防范部門局部利益凌駕于公共整體利益之上，增進(jìn)整體社會福利；同時(shí)，要著重助力“補(bǔ)短板”，消除各地區(qū)、各部門的政策漏洞和法治空白，促進(jìn)法治政府效能建設(shè)。