美國(guó)訴中國(guó)主糧市場(chǎng)價(jià)格支持措施案分析及法律應(yīng)對(duì)

王 倩

(全國(guó)農(nóng)業(yè)展覽館，北京 100026)

2016年9月13日，美國(guó)依據(jù)《關(guān)于爭(zhēng)端解決規(guī)則與程序的諒解》第1條和第4條、《農(nóng)業(yè)協(xié)定》第19條以及GATT 1994第22條，向中國(guó)提出磋商請(qǐng)求，美國(guó)認(rèn)為2012-2015年間，中國(guó)對(duì)小麥、秈稻、粳稻、玉米生產(chǎn)者的國(guó)內(nèi)支持總量超過(guò)微量允許8.5%的入世承諾，違反《農(nóng)業(yè)協(xié)定》第3.2條①、第6.3條②以及第7.2(b)條③規(guī)定。

中美雙方經(jīng)磋商未能達(dá)成解決方案，雙方同意通過(guò)提交專家組裁決④。2019年4月，爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)通過(guò)專家組報(bào)告，美國(guó)訴中國(guó)稻谷、小麥、玉米國(guó)內(nèi)支持措施案件最終落下帷幕。⑤本文將圍繞專家組報(bào)告，結(jié)合《農(nóng)業(yè)協(xié)定》及其附件有關(guān)法律規(guī)定，分析中美雙方關(guān)于中國(guó)國(guó)內(nèi)措施的主張以及專家組的意見⑥，探析《農(nóng)業(yè)協(xié)定》有關(guān)國(guó)內(nèi)支持法律規(guī)定和法律術(shù)語(yǔ)，通過(guò)分析爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)裁決作出過(guò)程，提出有針對(duì)性的法律應(yīng)對(duì)思路。

一、先決法律問題

(一)美方訴中方國(guó)內(nèi)支持措施的性質(zhì)

美方認(rèn)為，中方為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者提供的國(guó)內(nèi)支持水平超過(guò)中國(guó)入世承諾減讓表第四部分農(nóng)產(chǎn)品：支持水平為“無(wú)”的承諾，違反了《農(nóng)業(yè)協(xié)定》3.2條和6.3條。特別是中國(guó)對(duì)國(guó)內(nèi)小麥、秈稻、粳稻、和玉米生產(chǎn)者提供的支持，構(gòu)成綜合支持總量(Total AMS)，2012、2013、2014、2015年都超過(guò)中國(guó)對(duì)每種農(nóng)產(chǎn)品最終約束承諾補(bǔ)貼不超過(guò)8.5%的水平，違反了《農(nóng)業(yè)協(xié)定》7.2(b)條規(guī)定。同時(shí)羅列了中國(guó)的中央、國(guó)務(wù)院文件等作為證據(jù)。⑦

中方認(rèn)為美方的爭(zhēng)端訴求限于小麥、稻谷和玉米的市場(chǎng)價(jià)格支持規(guī)定，因?yàn)槊婪皆诖枭陶?qǐng)求中羅列的一系列法律文件，都是對(duì)小麥、秈稻、粳稻和玉米的市場(chǎng)價(jià)格支持。美方關(guān)于“對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的國(guó)內(nèi)支持規(guī)定”范圍過(guò)大，涵蓋了“黃箱”“藍(lán)箱”和“綠箱”措施。

專家組認(rèn)為美方羅列出的一系列法律文件不僅僅是對(duì)其所提訴求的支持，還表明了起訴措施的實(shí)質(zhì)，即對(duì)小麥、秈稻、粳稻和玉米生產(chǎn)者的市場(chǎng)價(jià)格支持。美方在磋商請(qǐng)求中明確羅列了上訴四項(xiàng)農(nóng)產(chǎn)品，專家組認(rèn)為其他農(nóng)產(chǎn)品的國(guó)內(nèi)支持由于缺乏具體證據(jù)措施支持，不在審查范圍之內(nèi)。

(二)玉米臨時(shí)收儲(chǔ)政策的時(shí)效問題

中方認(rèn)為，美方提出的玉米臨時(shí)收儲(chǔ)政策已于專家組成立前過(guò)期，2016年對(duì)玉米開始實(shí)施生產(chǎn)者補(bǔ)貼和市場(chǎng)化收購(gòu)，同時(shí)援引上訴機(jī)構(gòu)此前關(guān)于歐盟-雞塊案和美國(guó)-歐盟特定產(chǎn)品案的裁決，已經(jīng)停止實(shí)施的措施不應(yīng)在專家組的審查范圍之內(nèi)。

美方認(rèn)為玉米臨時(shí)收儲(chǔ)政策的過(guò)期并不必然意味著成員的國(guó)內(nèi)支持符合其入世承諾。同時(shí)，認(rèn)為2016年內(nèi)蒙古玉米的市場(chǎng)化收購(gòu)價(jià)與之前措施有相似之處，包括所涉企業(yè)、收購(gòu)和價(jià)格要求、政策目標(biāo)、收儲(chǔ)要求等。

專家組認(rèn)為2016年的玉米市場(chǎng)化收購(gòu)價(jià)格由市場(chǎng)決定，反映了市場(chǎng)的供求關(guān)系，并低于2012-2015年間的平均價(jià)格，與2012-2015年間的政府指導(dǎo)價(jià)有實(shí)質(zhì)區(qū)別，據(jù)此認(rèn)為中國(guó)的玉米臨時(shí)收儲(chǔ)政策確已停止。專家組認(rèn)為，雖然其有權(quán)對(duì)已經(jīng)失效的措施作出裁決。但是經(jīng)實(shí)質(zhì)分析，認(rèn)為玉米臨儲(chǔ)政策最關(guān)鍵的措施——政府指導(dǎo)價(jià)已經(jīng)取消，中國(guó)政府也不再對(duì)玉米設(shè)定政府收購(gòu)價(jià)。是否對(duì)該項(xiàng)措施進(jìn)行裁決將不會(huì)影響專家組的后續(xù)裁決，因此，專家組拒絕對(duì)2012-2015年間的政府臨儲(chǔ)政策進(jìn)行裁決。因此，本案的爭(zhēng)議焦點(diǎn)將主要集中于小麥、稻谷。

二、實(shí)體法律問題

(一)小麥、稻谷所涉爭(zhēng)議措施

專家組依據(jù)中國(guó)政府每年發(fā)布的最低收購(gòu)價(jià)通知和執(zhí)行預(yù)案進(jìn)行事實(shí)認(rèn)定，在裁決報(bào)告中指出，2012到2015年，中國(guó)國(guó)家發(fā)改委、財(cái)政部、農(nóng)業(yè)部和國(guó)家糧食局每年聯(lián)合發(fā)布通知，公布當(dāng)年對(duì)小麥和稻谷的最低收購(gòu)價(jià)，同時(shí)發(fā)布執(zhí)行預(yù)案。根據(jù)每年的最低收購(gòu)價(jià)執(zhí)行預(yù)案，所涉企業(yè)為中糧和農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行及其各地分支機(jī)構(gòu)。措施覆蓋地區(qū)為糧食主產(chǎn)區(qū)⑧，實(shí)施期限為收獲季節(jié)⑨，質(zhì)量要求為三等⑩。因此，爭(zhēng)議措施為中國(guó)針對(duì)小麥、稻谷實(shí)施的最低收購(gòu)價(jià)措施。

(二)《農(nóng)業(yè)協(xié)定》3.2條和6.3條下的法律爭(zhēng)議

《農(nóng)業(yè)協(xié)定》第3.2條規(guī)定“在遵守第6條規(guī)定的前提下，成員國(guó)提供的有利于國(guó)內(nèi)生產(chǎn)者的支持不應(yīng)超過(guò)其在承諾表第四部分第一節(jié)的承諾水平”，第6.3條規(guī)定“成員國(guó)在下述情況下才能被視為符合其國(guó)內(nèi)支持減讓承諾，即任一年通過(guò)現(xiàn)行綜合支持總量(Current Total AMS)對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的國(guó)內(nèi)支持不超過(guò)成員承諾表第四部分相對(duì)應(yīng)的年度或最終約束承諾水平。”

因此，問題的關(guān)鍵在于計(jì)算中國(guó)的綜合支持量(Aggregate Measurement of Support，簡(jiǎn)稱AMS)，計(jì)算出AMS后判斷是否超過(guò)微量允許8.5%，超出部分則被納入現(xiàn)行綜合支持總量(Current Total AMS)，再據(jù)此判斷是否符合中國(guó)最終承諾水平。

專家組依據(jù)《農(nóng)業(yè)協(xié)定》第1條(a)和(h)款認(rèn)為，AMS和Total AMS都指為基本農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)者提供具有貨幣價(jià)值的支持。AMS一般既可以是針對(duì)特定產(chǎn)品，也可以針對(duì)非特定產(chǎn)品。在本案中，AMS指向特定產(chǎn)品，即小麥和稻谷。

(三)綜合支持量(AMS)的計(jì)算

專家組依據(jù)《農(nóng)業(yè)協(xié)定》第1條、附件3以及承諾表中的組成數(shù)據(jù)和方法(constituent data and methodology，簡(jiǎn)稱CDM)計(jì)算AMS。附件3羅列了通過(guò)市場(chǎng)價(jià)格支持提供的國(guó)內(nèi)支持AMS內(nèi)容:

第1段規(guī)定AMS的計(jì)算應(yīng)當(dāng)以具體產(chǎn)品為基礎(chǔ)，計(jì)算每種基本農(nóng)產(chǎn)品接受的市場(chǎng)價(jià)格補(bǔ)貼、非豁免直接支付或者其他不經(jīng)減讓表豁免的補(bǔ)貼。

第7段授權(quán)AMS的計(jì)算應(yīng)當(dāng)盡可能接近所涉基本農(nóng)產(chǎn)品的初次銷售點(diǎn)。

第8段提供了計(jì)算AMS的公式：MPS=(AAP - FERP)*QEP，即市場(chǎng)價(jià)格支持=(適用管理價(jià)-固定外部參考價(jià))*適格產(chǎn)量。

第9段表明外部參考價(jià)(FERP)應(yīng)當(dāng)以1986至1988年為基期，凈出口國(guó)家以基本農(nóng)產(chǎn)品的平均離岸價(jià)(FOB)，凈進(jìn)口國(guó)家以基本農(nóng)產(chǎn)品的平均到岸價(jià)(CIF)為基準(zhǔn)。

上述關(guān)于AMS計(jì)算的參數(shù)，將成為爭(zhēng)端雙方的關(guān)注焦點(diǎn)，下文將基于該案中所涉敏感參數(shù)對(duì)雙方主張及專家組裁決進(jìn)行分析。

1.中方適用管理價(jià)AAP

美方認(rèn)為中方每年宣布的“最低收購(gòu)價(jià)”即構(gòu)成適用管理價(jià)。中方主張《農(nóng)業(yè)協(xié)定》并未專門定義“適用管理價(jià)”，也未就使用管理價(jià)的計(jì)算方法有具體規(guī)定。中方認(rèn)為“適用管理價(jià)”是指由行政行為而非市場(chǎng)行為決定的價(jià)格。

專家組認(rèn)為自2012到2015年中方實(shí)施的措施中，適用管理價(jià)就是指最低收購(gòu)價(jià)，并采用以下表格中的數(shù)據(jù)進(jìn)行計(jì)算。

表1 2012-2015年間中國(guó)實(shí)施最低收購(gòu)價(jià) 單位：元(人民幣)/每噸

2.固定外部參考價(jià)FERP

美方認(rèn)為外部參考價(jià)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格根據(jù)《農(nóng)業(yè)協(xié)定》附件3第9段規(guī)定，以1986至1988年為基期。

中方認(rèn)為應(yīng)當(dāng)以1996至1998為基期計(jì)算。中方認(rèn)為附件3的規(guī)定只適用于1994年烏拉圭回合談判結(jié)束后加入WTO的成員，而中方的固定外部參考價(jià)是依據(jù)WTO秘書處向后加入成員發(fā)布的一則技術(shù)通告作出的，通告表明“外部參考價(jià)由近三年的數(shù)據(jù)計(jì)算得來(lái)”，并且在1995年世貿(mào)組織成立之后加入的成員都沒有以1986-1988為基期。同時(shí)，為保證基期總量和現(xiàn)行綜合支持總量的一致性，固定外部參考價(jià)應(yīng)當(dāng)以1996-1998為基準(zhǔn)。

專家組首先分析了中方的入世支持材料表，中方均以1996-1998為基期，并且已經(jīng)包含了三年的平均外部參考價(jià)，并與《農(nóng)業(yè)協(xié)定》附件3第9段規(guī)定的方式一致。因此，專家組認(rèn)為中方的入世支持表基于1996-1998年間的平均值，已經(jīng)足夠計(jì)算出固定外部參考價(jià)。并且調(diào)查發(fā)現(xiàn)1995年后加入WTO的36個(gè)成員除3個(gè)成員外均未以1986-1988年為基期。因此，本案中，專家組認(rèn)為固定外部參考價(jià)是依據(jù)附件3第9段，以1996-1998年為基期進(jìn)行計(jì)算。

3.接受適用管理價(jià)的適格產(chǎn)量QEP

適格產(chǎn)量主要體現(xiàn)在《農(nóng)業(yè)協(xié)定》附件3第8段，“有資格接受適用的管理價(jià)格的產(chǎn)量”，對(duì)此，中美雙方有不同主張，并且爭(zhēng)議點(diǎn)主要體現(xiàn)在“eligible”。美方認(rèn)為，首先，附件3中規(guī)定的產(chǎn)量指有資格接受適用的管理價(jià)格的產(chǎn)量，并非以實(shí)際管理價(jià)格購(gòu)買的產(chǎn)量，同時(shí)援引韓國(guó)-關(guān)于牛肉的多種措施案支持其主張。其次，在沒有限制收購(gòu)產(chǎn)量的情況下，所有最低收購(gòu)價(jià)適用省份的農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量都是“適格的”。

中方認(rèn)為，鑒于《農(nóng)業(yè)協(xié)定》并未對(duì)上述“有資格接受適用的管理價(jià)格的產(chǎn)量”進(jìn)行準(zhǔn)確定義，在確定適格產(chǎn)量的時(shí)候，要充分考慮入世材料表中的數(shù)據(jù)和信息。中方在材料支持表部分關(guān)于“基期適格產(chǎn)量”在腳注19部分已經(jīng)作出說(shuō)明：保護(hù)價(jià)的適格產(chǎn)量是指為保護(hù)農(nóng)民的收入，國(guó)有企業(yè)以保護(hù)價(jià)格向農(nóng)民收購(gòu)的糧食產(chǎn)量。

專家組認(rèn)為，首先，并非所有信息都可以構(gòu)成CDM，中方在腳注中標(biāo)注的“適格產(chǎn)量”并非計(jì)算適格產(chǎn)量的方法；其次，中方引用的“適格產(chǎn)量”定義是在當(dāng)時(shí)“保護(hù)價(jià)格計(jì)劃”下的定義，對(duì)本案中的適格產(chǎn)量計(jì)算不適用。

同時(shí)，中方還提出對(duì)適格產(chǎn)量的限制因素進(jìn)行抗辯：適用地理范圍有限、適用期限具有臨時(shí)性、適用情形為低于政府指導(dǎo)價(jià)時(shí)適用、收購(gòu)產(chǎn)品有嚴(yán)格質(zhì)量要求、小農(nóng)戶大部分糧食留作自用。

對(duì)此，專家組認(rèn)為：中美雙方均認(rèn)可最低收購(gòu)價(jià)適用的省份，已經(jīng)是在地理上有所限定，并非中國(guó)的全部區(qū)域；關(guān)于最低收購(gòu)價(jià)適用的臨時(shí)性，專家組認(rèn)為實(shí)行期間為每年的收獲季節(jié)，也是小麥和稻谷上市交易的最高峰，在特定期限內(nèi)實(shí)施最低收購(gòu)價(jià)，不會(huì)對(duì)適格產(chǎn)量造成影響；關(guān)于最低收購(gòu)價(jià)適用情形，當(dāng)市場(chǎng)價(jià)格低于適用管理價(jià)時(shí)，對(duì)所有特定農(nóng)產(chǎn)品以最低收購(gòu)價(jià)購(gòu)買，直至市場(chǎng)價(jià)格回升，因此，專家組認(rèn)為，適用管理價(jià)的激活與否，并不會(huì)降低適格產(chǎn)量；關(guān)于谷物質(zhì)量要求，專家組認(rèn)為，根據(jù)每年中國(guó)發(fā)布的最低收購(gòu)價(jià)執(zhí)行預(yù)案，收購(gòu)的谷物皆要求質(zhì)量合格，不合格產(chǎn)品不在收購(gòu)范圍之內(nèi)，因此，計(jì)算適格產(chǎn)量時(shí)，應(yīng)當(dāng)減去不合格產(chǎn)品數(shù)量；關(guān)于中方提出，2012-2015年間，有17%-22%的稻谷由農(nóng)民自留，不在收購(gòu)范圍內(nèi)，專家組認(rèn)為，問題的關(guān)鍵在于當(dāng)農(nóng)民想要出售谷物時(shí)，是否會(huì)受益于最低收購(gòu)價(jià)，鑒于中國(guó)從未明確表示，當(dāng)市場(chǎng)價(jià)格低于最低收購(gòu)價(jià)時(shí)，以市場(chǎng)收購(gòu)價(jià)收購(gòu)的產(chǎn)量具體限制是多少。因此，專家組只贊同了中方關(guān)于收購(gòu)產(chǎn)品質(zhì)量的抗辯，這也引出了下述關(guān)于綜合支持總量計(jì)算的調(diào)整。

4.AMS計(jì)算變量的調(diào)整

根據(jù)計(jì)算市場(chǎng)價(jià)格支持總量的公式，適格產(chǎn)量、適用管理價(jià)和固定外部參考價(jià)下農(nóng)產(chǎn)品的加工程度不同，中美雙方都同意對(duì)中國(guó)入世材料表中的出米率進(jìn)行調(diào)整。

適格產(chǎn)量QEP 未碾磨稻谷Paddy/unmilled rice適用管理價(jià)AAP未碾磨稻谷Paddy/unmilled rice固定外部參考價(jià)FERP半碾磨或全碾磨稻谷semi-milled or wholly-milled rice, whether or not polished or glazed.

根據(jù)《農(nóng)業(yè)協(xié)定》附件3第7段，AMS的計(jì)算應(yīng)當(dāng)盡可能接近初級(jí)農(nóng)產(chǎn)品的初次銷售點(diǎn)；根據(jù)《農(nóng)業(yè)協(xié)定》1(b)(ii)，國(guó)內(nèi)支持承諾中的初級(jí)農(nóng)產(chǎn)品指成員減讓表及支持材料表中的初次銷售的農(nóng)產(chǎn)品。

美方認(rèn)為初次銷售點(diǎn)即為農(nóng)民首次出售谷物、未經(jīng)加工的價(jià)格，因此，固定外部參考價(jià)應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)化為與未經(jīng)加工同樣的價(jià)值。美方認(rèn)為應(yīng)當(dāng)根據(jù)中方12年間的精米和未經(jīng)碾磨谷物的價(jià)格比率來(lái)計(jì)算，比例應(yīng)當(dāng)為60%。

中方認(rèn)為中方承諾表中的初級(jí)農(nóng)產(chǎn)品代表了已經(jīng)加工的農(nóng)產(chǎn)品，初次銷售點(diǎn)不僅僅指產(chǎn)業(yè)鏈的開始端，也可以是經(jīng)過(guò)加工的產(chǎn)品，與上述材料支持表中的FERP對(duì)應(yīng)的加工水平一致。在計(jì)算調(diào)整變量時(shí)，中方主張根據(jù)2016年OECD[1]計(jì)算方法，應(yīng)以未碾磨谷物的70%計(jì)算適格產(chǎn)量和適用管理價(jià)，固定外部參考價(jià)保持不變。

專家組認(rèn)為《農(nóng)業(yè)協(xié)定》中“初級(jí)農(nóng)產(chǎn)品”即為未經(jīng)加工過(guò)的農(nóng)產(chǎn)品，在初次銷售點(diǎn)和調(diào)整變量上支持了美方主張，認(rèn)為秈稻和粳稻的初次銷售點(diǎn)即為未經(jīng)加工的農(nóng)產(chǎn)品出售價(jià)。MPS=(AAP/r- FERP)*rQ=(AAP- rFERP)*Q，認(rèn)為據(jù)此計(jì)算修改固定外部參考價(jià)為未經(jīng)加工的價(jià)格即可。

關(guān)于具體的調(diào)整比例，專家組在中美雙方提供的70%和60%之間進(jìn)行比較，中方是基于數(shù)量調(diào)整的比率，美方是基于價(jià)格調(diào)整的比率，鑒于中方提供的支持材料有更多數(shù)據(jù)支撐，專家組支持按照70%的比例計(jì)算固定外部參考價(jià)，最終計(jì)算方式為：市場(chǎng)價(jià)格支持=(適用管理價(jià)-固定外部參考價(jià)*70%)*適格產(chǎn)量。

三、裁決的作出和執(zhí)行

根據(jù)上述計(jì)算方法，專家組計(jì)算出中國(guó)2012、2013、2014、2015年對(duì)小麥、秈稻、粳稻的市場(chǎng)價(jià)格支持均超過(guò)了微量允許8.5%的承諾，超出部分構(gòu)成綜合支持總量，超出中國(guó)入世產(chǎn)品承諾減讓表第四部分第一節(jié)“0”綜合支持量的承諾。因此裁定中國(guó)違反了《農(nóng)業(yè)協(xié)定》3.2條和6.3條關(guān)于國(guó)內(nèi)支持承諾的規(guī)定。

根據(jù)《關(guān)于爭(zhēng)端解決規(guī)則與程序的諒解》第19.1條，專家組建議中國(guó)修改爭(zhēng)議措施，實(shí)現(xiàn)在《農(nóng)業(yè)協(xié)定》下的合規(guī)。作為多邊貿(mào)易體制的堅(jiān)定維護(hù)者，中方在裁決作出后沒有向上訴機(jī)構(gòu)提起上訴，表示接受專家組的建議，在合理期限內(nèi)修改小麥和稻谷的國(guó)內(nèi)支持措施。

作為WTO成員和《農(nóng)業(yè)協(xié)定》締約方，成員有盡職遵守協(xié)議的國(guó)際法義務(wù)(due diligence)[2]，《農(nóng)業(yè)協(xié)定》本身為成員國(guó)國(guó)內(nèi)支持措施的合規(guī)性提供了國(guó)際法依據(jù)。那么，WTO裁決執(zhí)行的國(guó)內(nèi)法依據(jù)是什么？關(guān)于WTO裁決的性質(zhì)，有國(guó)際法庭判決、WTO協(xié)定附屬部分以及履行國(guó)際義務(wù)等不同觀點(diǎn)。各國(guó)立法實(shí)踐不同，并未有統(tǒng)一的模式，但鑒于WTO下的貿(mào)易報(bào)復(fù)機(jī)制設(shè)置，使得各國(guó)在不同程度上執(zhí)行裁決，但執(zhí)行的透明度不一。[3]美國(guó)國(guó)內(nèi)關(guān)于WTO裁決的執(zhí)行，主要通過(guò)國(guó)會(huì)將國(guó)際法裁決轉(zhuǎn)化為國(guó)內(nèi)法下的執(zhí)行依據(jù)，在我國(guó)國(guó)內(nèi)有《執(zhí)行世界貿(mào)易組織貿(mào)易救濟(jì)爭(zhēng)端裁決暫行規(guī)定》，但適用范圍僅為“兩反一保”[4]，對(duì)《農(nóng)業(yè)協(xié)定》下的國(guó)內(nèi)支持措施不適用。關(guān)于是否建立專門的WTO裁決執(zhí)行法律規(guī)范，學(xué)界對(duì)此頗有爭(zhēng)議，本文對(duì)此不作深究。鑒于目前國(guó)內(nèi)并未有統(tǒng)一的關(guān)于WTO裁決執(zhí)行的機(jī)制，僅在現(xiàn)行法框架內(nèi)尋找合法性依據(jù)。

2012年《農(nóng)業(yè)法》第六章設(shè)“農(nóng)業(yè)投入與支持保護(hù)”專章，其中，第三十七條規(guī)定，“在不與我國(guó)締結(jié)或加入的有關(guān)國(guó)際條約相抵觸的情況下，國(guó)家對(duì)農(nóng)民實(shí)施收入支持政策，具體辦法由國(guó)務(wù)院制定。”該條為我國(guó)國(guó)內(nèi)支持措施的設(shè)定提供了法律依據(jù)，同時(shí)，也為在《農(nóng)業(yè)協(xié)定》下的國(guó)內(nèi)支持措施合規(guī)提供了法律依據(jù)。

2020年2月28日，發(fā)改委會(huì)同多部門發(fā)布《關(guān)于完善稻谷最低收購(gòu)價(jià)有關(guān)政策的通知》，首次對(duì)最低收購(gòu)價(jià)稻谷限定收購(gòu)總量，以使得最低收購(gòu)價(jià)符合《農(nóng)業(yè)協(xié)定》關(guān)于市場(chǎng)價(jià)格支持的規(guī)定，遵守入世承諾。至此，裁決以該種方式得以執(zhí)行，歷經(jīng)兩年多的稻谷、小麥?zhǔn)袌?chǎng)價(jià)格支持爭(zhēng)端告一段落，但同時(shí)也為未來(lái)應(yīng)對(duì)WTO成員關(guān)于我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)價(jià)格支持措施的挑戰(zhàn)敲響了警鐘，在市場(chǎng)在資源配置中起主導(dǎo)作用的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)下，我國(guó)農(nóng)業(yè)市場(chǎng)價(jià)格支持如何在WTO規(guī)則框架下實(shí)現(xiàn)制度層面的合規(guī)，兼具學(xué)術(shù)和現(xiàn)實(shí)意義。下文將就設(shè)計(jì)更為長(zhǎng)效的農(nóng)業(yè)市場(chǎng)支持法律應(yīng)對(duì)制度體系進(jìn)一步進(jìn)行探討。

四、長(zhǎng)效法律應(yīng)對(duì)機(jī)制——構(gòu)建市場(chǎng)價(jià)格支持法律規(guī)范體系

(一)建立市場(chǎng)價(jià)格支持法律規(guī)范的必要性

1.現(xiàn)行市場(chǎng)價(jià)格支持制度規(guī)定寬泛

關(guān)于市場(chǎng)價(jià)格支持的規(guī)定主要體現(xiàn)在《農(nóng)業(yè)法》和《糧食流通管理?xiàng)l例》中，表現(xiàn)為總括性規(guī)定?！掇r(nóng)業(yè)法》第三十三條規(guī)定，“在糧食的市場(chǎng)價(jià)格過(guò)低時(shí)，國(guó)務(wù)院可以決定對(duì)部分糧食品種實(shí)行保護(hù)價(jià)制度。保護(hù)價(jià)應(yīng)當(dāng)根據(jù)有利于保護(hù)農(nóng)民利益、穩(wěn)定糧食生產(chǎn)的原則確定。”2016年修訂的《糧食流通管理?xiàng)l例》第二十七條規(guī)定，“當(dāng)糧食供求關(guān)系發(fā)生重大變化時(shí)，為保障市場(chǎng)供應(yīng)、保護(hù)種糧農(nóng)民利益，必要時(shí)可由國(guó)務(wù)院決定對(duì)短缺的重點(diǎn)糧食品種在糧食主產(chǎn)區(qū)實(shí)行最低收購(gòu)價(jià)格?！鄙鲜龇l是目前我國(guó)關(guān)于市場(chǎng)價(jià)格支持制度的主要法律規(guī)定，籠統(tǒng)寬泛，主要為授權(quán)性規(guī)定。

2.扭轉(zhuǎn)政策法律化的局面

上述法律規(guī)定的市場(chǎng)價(jià)格支持主要通過(guò)政策形式出臺(tái)，政府在市場(chǎng)價(jià)格支持中扮演了十分重要的角色，使得農(nóng)產(chǎn)品的價(jià)格形成機(jī)制容易受到非市場(chǎng)因素引導(dǎo)，進(jìn)而容易扭曲市場(chǎng)價(jià)格，導(dǎo)致國(guó)內(nèi)、國(guó)際兩個(gè)市場(chǎng)價(jià)格脫鉤、期貨和現(xiàn)貨市場(chǎng)脫鉤。[5]

美國(guó)在訴訟中提供的法律依據(jù)包括了我國(guó)歷年的中央一號(hào)文件、各部委發(fā)布的最低收購(gòu)價(jià)實(shí)施通知等，并被專家組采納羅列為“法律文件”(legal instruments)，出現(xiàn)了政策被法律化的現(xiàn)象。因此，有必要建立專門的法律規(guī)范，將法律與政策予以區(qū)分，減少在多邊貿(mào)易體制中二者的混淆。

3.發(fā)揮法律的指引性和確定性功能

目前我國(guó)主要通過(guò)有關(guān)部門發(fā)布指導(dǎo)性文件的方式公布市場(chǎng)價(jià)格支持措施，尤其是每年的最低收購(gòu)價(jià)，以此來(lái)引導(dǎo)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。但是這種方式也存在一些弊端，比如市場(chǎng)收購(gòu)價(jià)受政府行為影響，每年市場(chǎng)價(jià)格支持力度不同，導(dǎo)致每年農(nóng)民對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)持觀望態(tài)度。

法律具有很強(qiáng)的指引性，通過(guò)法律規(guī)范的方式將市場(chǎng)價(jià)格支持措施明確和固定下來(lái)，有利于穩(wěn)定種糧農(nóng)民的長(zhǎng)期種糧積極性，引導(dǎo)種糧農(nóng)民安排長(zhǎng)期農(nóng)事活動(dòng)。美國(guó)的農(nóng)業(yè)支持措施主要體現(xiàn)在農(nóng)業(yè)法案中，向農(nóng)民傳達(dá)清晰的支持措施，法案保持基本每五年修訂一次的頻率，既有利于引導(dǎo)農(nóng)民種植預(yù)期，又保證的支持措施的靈活。同時(shí)，法律具有確定性，將市場(chǎng)價(jià)格支持措施納入法律規(guī)范中，確立宏觀的支持框架，將使得市場(chǎng)價(jià)格支持措施更加規(guī)范、有序。

因此，有必要發(fā)揮法律的確定性和指引性功能，引導(dǎo)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)，減少因政策變動(dòng)不確定性因素影響，有效規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，并為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者提供防范風(fēng)險(xiǎn)的法律保障，建立指導(dǎo)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的長(zhǎng)效機(jī)制。

4.以法治化方式應(yīng)對(duì)外部挑戰(zhàn)

中美經(jīng)貿(mào)摩擦拉開了我國(guó)應(yīng)對(duì)外部挑戰(zhàn)的序幕，毫無(wú)疑問，不論是多邊還是雙邊貿(mào)易體系下，國(guó)內(nèi)對(duì)主要農(nóng)產(chǎn)品的市場(chǎng)價(jià)格支持將不斷面臨來(lái)自外部的挑戰(zhàn)，美國(guó)在WTO框架下訴我國(guó)稻谷、小麥支持超出入世承諾僅是一個(gè)典型代表，直接針對(duì)我國(guó)重要口糧向我國(guó)提出挑戰(zhàn)。中美貿(mào)易談判第一階段文本“農(nóng)產(chǎn)品”部分明確羅列了關(guān)于“國(guó)內(nèi)支持”的條款，對(duì)中國(guó)農(nóng)產(chǎn)品國(guó)內(nèi)支持形成巨大挑戰(zhàn)。對(duì)此，未來(lái)應(yīng)對(duì)外部挑戰(zhàn)，要有相應(yīng)完備的法律規(guī)范體系應(yīng)對(duì)。

(二)構(gòu)建以《農(nóng)業(yè)協(xié)定》合規(guī)為基準(zhǔn)的市場(chǎng)價(jià)格支持法律規(guī)范體系

1.市場(chǎng)價(jià)格支持法律規(guī)范構(gòu)建形式——一般法還是特別法

關(guān)于市場(chǎng)價(jià)格支持法律規(guī)范的構(gòu)建，依據(jù)法律規(guī)范適用范圍的不同，可分為一般法和特別法兩種形式。一是將農(nóng)業(yè)市場(chǎng)價(jià)格支持措施置于農(nóng)業(yè)一般法框架中進(jìn)行羅列，二是專門立法，賦予市場(chǎng)價(jià)格支持措施以特別法的法律地位。

如果將農(nóng)業(yè)市場(chǎng)價(jià)格支持措施置于農(nóng)業(yè)一般法框架中進(jìn)行羅列，那么現(xiàn)行《農(nóng)業(yè)法》已經(jīng)作了有關(guān)制度安排，現(xiàn)行法框架下農(nóng)業(yè)市場(chǎng)價(jià)格支持措施并不完善，因此，上述第一種在一般法框架中進(jìn)行羅列的方式不具有有效性。

那么，專門創(chuàng)設(shè)市場(chǎng)價(jià)格支持法律規(guī)范，是否可??？筆者認(rèn)為，由于我國(guó)針對(duì)農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)行的市場(chǎng)價(jià)格支持措施呈現(xiàn)多變性、特定品種化趨勢(shì)，多變性是指市場(chǎng)價(jià)格支持措施在隨著國(guó)內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品形勢(shì)發(fā)生相應(yīng)的變化和調(diào)整，而特定品種化是指不同品種采用不同的市場(chǎng)價(jià)格支持，在美國(guó)起訴我國(guó)的農(nóng)產(chǎn)品國(guó)內(nèi)支持案件中，也只是限于稻谷、小麥的最低收購(gòu)價(jià)。由此看來(lái)，如果單獨(dú)創(chuàng)設(shè)市場(chǎng)價(jià)格支持特別法，會(huì)使市場(chǎng)價(jià)格支持法律的調(diào)整對(duì)象太過(guò)單一，且不利于根據(jù)生產(chǎn)形勢(shì)靈活進(jìn)行法律修訂。

鑒于此，為調(diào)整市場(chǎng)價(jià)格支持法律規(guī)范關(guān)于一般法和特別法的沖突，可以考慮創(chuàng)設(shè)國(guó)內(nèi)支持法律特別法，在國(guó)內(nèi)支持法律中設(shè)專章羅列市場(chǎng)價(jià)格支持條文。根據(jù)《農(nóng)業(yè)協(xié)定》，市場(chǎng)價(jià)格支持措施歸屬于國(guó)內(nèi)支持措施，將市場(chǎng)價(jià)格支持納入其中作為專門章節(jié)，一方面有利于我國(guó)國(guó)內(nèi)支持措施的規(guī)范化、系統(tǒng)化，另一方面有利于為國(guó)內(nèi)支持框架下的市場(chǎng)價(jià)格支持留足空間，具體執(zhí)行可通過(guò)法律授權(quán)具體部門以規(guī)章或條例的方式予以細(xì)化，增強(qiáng)市場(chǎng)價(jià)格支持的靈活性。

2.立法價(jià)值導(dǎo)向

法律的功能不僅在于創(chuàng)設(shè)規(guī)范，更是價(jià)值導(dǎo)向，法律規(guī)范中體現(xiàn)的價(jià)值性是法律的本質(zhì)。[6]農(nóng)業(yè)立法不同于單一立法部門，其體現(xiàn)的價(jià)值更具有復(fù)合性，而針對(duì)農(nóng)業(yè)國(guó)內(nèi)市場(chǎng)價(jià)格支持措施，其立法目標(biāo)應(yīng)當(dāng)兼具一般農(nóng)業(yè)法和特別法的屬性。

立足我國(guó)國(guó)情，我國(guó)農(nóng)業(yè)立法的首要目標(biāo)應(yīng)當(dāng)是保障國(guó)家糧食安全，這是始終不可動(dòng)搖的目標(biāo)。保障糧食安全始終是各國(guó)農(nóng)業(yè)立法的首要任務(wù)，市場(chǎng)價(jià)格支持法律規(guī)范的創(chuàng)建始終要以保障國(guó)家糧食安全為首要價(jià)值目標(biāo)，也是落實(shí)總體國(guó)家安全觀的必然。

以更好發(fā)揮市場(chǎng)作用為其特殊價(jià)值目標(biāo)。市場(chǎng)價(jià)格支持法律規(guī)范的設(shè)立初衷應(yīng)當(dāng)是為了鼓勵(lì)、引導(dǎo)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，保障農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格在合理市場(chǎng)機(jī)制中運(yùn)行。對(duì)農(nóng)產(chǎn)品的市場(chǎng)價(jià)格支持不應(yīng)當(dāng)變成扭曲市場(chǎng)價(jià)格的方式和手段，而應(yīng)該為保障農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)有序、健康發(fā)展發(fā)揮作用，這也與法的秩序價(jià)值相吻合。

這也體現(xiàn)了國(guó)內(nèi)支持的兩大目標(biāo)，如何在保證糧食安全的基礎(chǔ)之上，更好發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置和價(jià)格形成中的重要作用，與《農(nóng)業(yè)協(xié)定》關(guān)于保障糧食安全和促進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易自由化的精神相吻合。

3.立法內(nèi)容以《農(nóng)業(yè)協(xié)定》下的合規(guī)為基準(zhǔn)

《農(nóng)業(yè)協(xié)定》是各國(guó)在基于本國(guó)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)之上，歷經(jīng)多輪談判協(xié)商制定的，有關(guān)的農(nóng)業(yè)國(guó)內(nèi)支持措施具有創(chuàng)設(shè)性和代表性，涵蓋范圍廣泛，對(duì)我國(guó)農(nóng)業(yè)國(guó)內(nèi)支持制度體系的構(gòu)建具有重要借鑒意義。作為多邊貿(mào)易的參與者和多邊貿(mào)易規(guī)則的維護(hù)者，我國(guó)國(guó)內(nèi)支持法律規(guī)范的構(gòu)建應(yīng)當(dāng)與多邊貿(mào)易規(guī)則接軌，與《農(nóng)業(yè)協(xié)定》有關(guān)規(guī)定相銜接。

《農(nóng)業(yè)協(xié)定》主要由國(guó)內(nèi)支持、出口補(bǔ)貼、市場(chǎng)準(zhǔn)入三大部分構(gòu)成，是農(nóng)業(yè)協(xié)定的三大支柱，其中，國(guó)內(nèi)支持措施又由“黃箱”“綠箱”“藍(lán)箱”三大部分組成，市場(chǎng)價(jià)格支持僅是國(guó)內(nèi)支持“黃箱”中的一種。[7]在構(gòu)建我國(guó)的國(guó)內(nèi)支持法律規(guī)范中，可以《農(nóng)業(yè)協(xié)定》的三個(gè)箱體為基準(zhǔn)，構(gòu)建市場(chǎng)價(jià)格支持正面清單和反面清單。

(1)市場(chǎng)價(jià)格支持正面清單——“黃箱”與“藍(lán)箱”銜接

第一，設(shè)定短期調(diào)整計(jì)劃。在該案件中，中美雙方關(guān)于最低收購(gòu)價(jià)適用的產(chǎn)量產(chǎn)生了很大分歧，中方認(rèn)為最低收購(gòu)價(jià)適用產(chǎn)量應(yīng)以實(shí)際收購(gòu)量為準(zhǔn)，而美國(guó)認(rèn)為最低收購(gòu)價(jià)適用產(chǎn)量應(yīng)當(dāng)以最低收購(gòu)價(jià)適用地區(qū)的全部產(chǎn)量為準(zhǔn)，美方的主張得到專家組支持。因此，短期調(diào)整計(jì)劃應(yīng)當(dāng)是基于最低收購(gòu)價(jià)適用產(chǎn)量的調(diào)整作出，使其符合《農(nóng)業(yè)協(xié)定》下的合規(guī)，可考慮依據(jù)《農(nóng)業(yè)協(xié)定》第6條第5款規(guī)定，將部分“黃箱”支持納入到“藍(lán)箱”支持中。具體方案有以下兩種：

一是調(diào)整最低收購(gòu)價(jià)的適用區(qū)域或產(chǎn)量。根據(jù)《農(nóng)業(yè)協(xié)定》第6.5條(a)(i)款，固定區(qū)域或產(chǎn)量下的直接支付不受國(guó)內(nèi)支持削減承諾限制。在此種方案之下，可以考慮重新劃定稻谷、小麥最低收購(gòu)價(jià)適用區(qū)域，或者直接在主產(chǎn)區(qū)確定一定比例的收購(gòu)量。此種調(diào)整方案縮小了原有最低收購(gòu)價(jià)的適用范圍，可以考慮進(jìn)一步將最低收購(gòu)價(jià)適用糧食質(zhì)量進(jìn)行提升，將高質(zhì)量谷物納入最低收購(gòu)價(jià)適用范疇，不符合標(biāo)準(zhǔn)的谷物則排除出最低收購(gòu)價(jià)適用范疇。

二是按照基期生產(chǎn)水平的85%確定最低收購(gòu)價(jià)適用范圍。根據(jù)《農(nóng)業(yè)協(xié)定》第6.5條(a)(ii)款和該案專家組報(bào)告，我國(guó)固定參考價(jià)以1996-1998基期水平為準(zhǔn)，因此，可依據(jù)裁決提供的基期和公式計(jì)算出應(yīng)當(dāng)享受最低收購(gòu)價(jià)的產(chǎn)量。

上述兩種方案都是在不取消最低收購(gòu)價(jià)的前提下，依據(jù)《農(nóng)業(yè)協(xié)定》的“藍(lán)箱”豁免規(guī)則，實(shí)施限產(chǎn)計(jì)劃下的補(bǔ)貼，可以作為裁決過(guò)渡期措施使用。

長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，是否應(yīng)當(dāng)取消市場(chǎng)價(jià)格支持，促進(jìn)糧食市場(chǎng)化收購(gòu)？作為糧食進(jìn)口大國(guó)，我國(guó)對(duì)稻谷、小麥的市場(chǎng)價(jià)格支持措施使國(guó)內(nèi)價(jià)格高于國(guó)際市場(chǎng)價(jià)格，進(jìn)而影響到國(guó)際糧食進(jìn)入我國(guó)內(nèi)市場(chǎng)，無(wú)形中在市場(chǎng)準(zhǔn)入上構(gòu)成了限制，因此，關(guān)于糧食交易完全市場(chǎng)化的呼聲不絕于耳。但是，筆者始終認(rèn)為，在糧食自由貿(mào)易的基礎(chǔ)上，應(yīng)當(dāng)為保障國(guó)內(nèi)糧食安全提供一定的市場(chǎng)價(jià)格支持。無(wú)論是發(fā)達(dá)國(guó)家還是發(fā)展中國(guó)家，對(duì)主糧的國(guó)內(nèi)支持力度都在不斷加大，尤其在當(dāng)前全球受到新冠病毒影響，多國(guó)宣布禁止糧食出口，對(duì)全球的糧食自由貿(mào)易產(chǎn)生不利影響，保障我國(guó)糧食安全，必須堅(jiān)持自給自足，保護(hù)農(nóng)民的種糧積極性，市場(chǎng)價(jià)格支持不能取消。

第二，規(guī)劃長(zhǎng)遠(yuǎn)的多樣化市場(chǎng)價(jià)格支持項(xiàng)目。市場(chǎng)價(jià)格支持最顯著的特點(diǎn)就是直接與產(chǎn)量掛鉤，如何在有限產(chǎn)量支持框架下實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)價(jià)格支持措施的效力最大化，應(yīng)當(dāng)是長(zhǎng)期規(guī)劃項(xiàng)目的重點(diǎn)。未來(lái)我國(guó)市場(chǎng)價(jià)格支持項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)以不斷提高糧食質(zhì)量為目標(biāo)，現(xiàn)行市場(chǎng)價(jià)格支持措施目標(biāo)太過(guò)復(fù)合，涵蓋了農(nóng)民增收、穩(wěn)定生產(chǎn)、保障供給、調(diào)節(jié)市場(chǎng)需求等多方面，反而導(dǎo)致國(guó)內(nèi)糧價(jià)居高不下，庫(kù)存畸高，財(cái)政壓力加大。未來(lái)的市場(chǎng)價(jià)格支持措施可針對(duì)不同糧食品種制定有針對(duì)性的目標(biāo)項(xiàng)目，明確每個(gè)項(xiàng)目執(zhí)行期限、支持區(qū)域、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，在我國(guó)入世承諾農(nóng)產(chǎn)品微量允許8.5%的水平范圍內(nèi)，準(zhǔn)確把握綜合支持總量(AMS)的計(jì)算方法，靈活設(shè)計(jì)市場(chǎng)價(jià)格支持項(xiàng)目，進(jìn)一步促進(jìn)農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。

同時(shí)，未來(lái)在構(gòu)建我國(guó)的農(nóng)業(yè)市場(chǎng)價(jià)格支持正面清單過(guò)程中，要密切把握“黃箱”和“藍(lán)箱”的規(guī)則，在制度設(shè)計(jì)中精準(zhǔn)銜接“黃箱”和“藍(lán)箱”支持政策，將“黃箱”超出部分納入“藍(lán)箱”中予以豁免。

(2)市場(chǎng)價(jià)格支持反面清單

構(gòu)建明確不適用市場(chǎng)價(jià)格支持的反面清單。明確不受市場(chǎng)價(jià)格支持的具體糧食品種、質(zhì)量等級(jí)、生產(chǎn)區(qū)域等，通過(guò)創(chuàng)設(shè)這樣的反面清單，調(diào)節(jié)糧食種植結(jié)構(gòu)、糧食質(zhì)量和生產(chǎn)結(jié)構(gòu)等，進(jìn)而與促進(jìn)農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的目標(biāo)相銜接。

將市場(chǎng)價(jià)格支持反面清單與“綠箱”支持相銜接，以綠箱支持的模式對(duì)不享受市場(chǎng)價(jià)格支持的糧食生產(chǎn)者進(jìn)行補(bǔ)貼。關(guān)于“綠箱”中的“對(duì)生產(chǎn)者的直接支付”措施，共有八類，這八類措施都需要有明確的標(biāo)準(zhǔn)，其中，有以下幾類值得我們進(jìn)一步關(guān)注。

一是“保險(xiǎn)”相關(guān)的制度，目前我們圍繞農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度開展了一系列研究，探索建立以種糧收入為保險(xiǎn)標(biāo)的物的“目標(biāo)收益保險(xiǎn)補(bǔ)貼制度”[8]，但由于保險(xiǎn)制度是與擔(dān)保制度相聯(lián)系的，農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的擔(dān)保法律實(shí)施一直處于相對(duì)薄弱環(huán)節(jié)，實(shí)踐中，無(wú)論是人保還是物保都很難發(fā)揮制度初設(shè)作用，由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)面臨自然災(zāi)害的風(fēng)險(xiǎn)較大，應(yīng)當(dāng)加大對(duì)農(nóng)業(yè)災(zāi)害的保險(xiǎn)補(bǔ)貼力度，增加農(nóng)業(yè)抵抗自然風(fēng)險(xiǎn)的能力。

二是基于保護(hù)資源和環(huán)境的援助和支付，在當(dāng)前保護(hù)環(huán)境和節(jié)約資源的現(xiàn)實(shí)情形下，該類補(bǔ)貼的適用將有利于激勵(lì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者注重生態(tài)環(huán)境保護(hù)，構(gòu)建生態(tài)友好型農(nóng)業(yè)。

三是“通過(guò)生產(chǎn)者退休計(jì)劃提供的結(jié)構(gòu)調(diào)整援助”類別，對(duì)我們具有啟示意義，尤其在未來(lái)職業(yè)農(nóng)民制度的建設(shè)中，基于職業(yè)農(nóng)民體制機(jī)制建立相應(yīng)的生產(chǎn)者退休計(jì)劃，有利于完善現(xiàn)行農(nóng)業(yè)支持制度。這方面，歐盟的經(jīng)驗(yàn)值得借鑒，歐盟進(jìn)一步明確對(duì)生產(chǎn)者的支持應(yīng)當(dāng)視為收入支持的一部分，而非福利，單獨(dú)來(lái)自農(nóng)業(yè)市場(chǎng)的收入遠(yuǎn)不能保障農(nóng)民的基本生活水平，農(nóng)業(yè)支持由價(jià)格支持轉(zhuǎn)向直接支付，由產(chǎn)品支持轉(zhuǎn)向生產(chǎn)者支持。推進(jìn)支持措施與產(chǎn)量的脫鉤，進(jìn)而使得生產(chǎn)者支付計(jì)劃符合《農(nóng)業(yè)協(xié)定》附件2的“綠箱”政策，免于國(guó)內(nèi)支持削減，也使得農(nóng)業(yè)國(guó)內(nèi)支持在《農(nóng)業(yè)協(xié)定》下有更充分的空間。[9]

五、關(guān)于《農(nóng)業(yè)協(xié)定》未來(lái)談判和WTO規(guī)則的思考

如果說(shuō)構(gòu)建以《農(nóng)業(yè)協(xié)定》為主線的農(nóng)業(yè)國(guó)內(nèi)市場(chǎng)價(jià)格支持法律規(guī)范體系是既定規(guī)則下的被動(dòng)適應(yīng)，那么未來(lái)新一輪WTO規(guī)則改革和《農(nóng)業(yè)協(xié)定》談判中，我們應(yīng)該積極參與到新規(guī)則的制定中，基于我國(guó)農(nóng)業(yè)國(guó)情，提出適應(yīng)我國(guó)國(guó)情的全新的國(guó)內(nèi)支持舉措和立場(chǎng)。

一是不斷爭(zhēng)取擴(kuò)大市場(chǎng)價(jià)格支持措施空間?，F(xiàn)行規(guī)則和承諾下，我國(guó)可以利用的市場(chǎng)價(jià)格支持空間極為狹小。在新一輪談判的規(guī)則制定中，可以爭(zhēng)取擴(kuò)大我國(guó)的國(guó)內(nèi)支持空間，尤其是市場(chǎng)價(jià)格支持措施的空間?？v觀歷屆農(nóng)業(yè)多邊貿(mào)易談判可以發(fā)現(xiàn)，糧食安全是一個(gè)重要的豁免理由，因此，可以考慮在此基礎(chǔ)之上，創(chuàng)設(shè)多元化的市場(chǎng)價(jià)格支持規(guī)則。

二是爭(zhēng)取擴(kuò)大市場(chǎng)價(jià)格支持措施豁免和平衡空間。保留并擴(kuò)大“藍(lán)箱”支持空間。依據(jù)《農(nóng)業(yè)協(xié)定》規(guī)定，一部分“黃箱”措施符合限產(chǎn)計(jì)劃下的直接支付，可以被納入“藍(lán)箱”補(bǔ)貼范疇，進(jìn)而緩解“黃箱”超出部分。發(fā)達(dá)國(guó)家尤其是美國(guó)，一直是“藍(lán)箱”政策的堅(jiān)定支持者，在多哈回合系列談判中，美國(guó)都堅(jiān)持保留并擴(kuò)大“藍(lán)箱”范圍[10]，足見“藍(lán)箱”政策的重要性。

降低“綠箱”適用標(biāo)準(zhǔn)，平衡市場(chǎng)價(jià)格支持措施壓力。農(nóng)業(yè)支持措施指向的目標(biāo)應(yīng)當(dāng)具有復(fù)合性，包括促進(jìn)農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的競(jìng)爭(zhēng)、支持環(huán)境友好型生產(chǎn)方式、生產(chǎn)公眾所需的高質(zhì)量產(chǎn)品、為農(nóng)業(yè)群體提供公平的生活標(biāo)準(zhǔn)和穩(wěn)定收入、促進(jìn)農(nóng)業(yè)多樣化發(fā)展、提供多樣化設(shè)施、支持鄉(xiāng)村地區(qū)發(fā)展、為公眾期待的由農(nóng)民提供的服務(wù)提供合法化支持等。[11]應(yīng)當(dāng)基于我國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展和國(guó)內(nèi)支持目標(biāo)，提出可供豁免的系列舉措清單，把握規(guī)則制定的主動(dòng)權(quán)。

三是協(xié)調(diào)市場(chǎng)準(zhǔn)入和出口補(bǔ)貼。在入世時(shí)，我國(guó)并未針對(duì)市場(chǎng)準(zhǔn)入和出口補(bǔ)貼作過(guò)多考慮，并放棄了出口補(bǔ)貼。但基于目前國(guó)情的變化，尤其在國(guó)內(nèi)農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展、糧食產(chǎn)量不斷增長(zhǎng)的情形下，在未來(lái)的WTO規(guī)則改革中，可針對(duì)農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)準(zhǔn)入和出口補(bǔ)貼作適當(dāng)?shù)恼{(diào)整和制度安排，為整個(gè)國(guó)內(nèi)支持體系創(chuàng)設(shè)空間。

六、結(jié)語(yǔ)

美國(guó)訴我國(guó)三種主糧市場(chǎng)價(jià)格支持案主要圍繞綜合支持量的計(jì)算展開，基于現(xiàn)行規(guī)則下不同的計(jì)算方法得出不同的結(jié)論。面對(duì)不利裁決，可探索在國(guó)際法和國(guó)內(nèi)法雙重基礎(chǔ)之上尋求法律應(yīng)對(duì)方式，一方面對(duì)現(xiàn)有規(guī)則和計(jì)算方法進(jìn)行準(zhǔn)確理解和把握，在《農(nóng)業(yè)協(xié)定》規(guī)范下，進(jìn)一步完善現(xiàn)行國(guó)內(nèi)市場(chǎng)價(jià)格支持體系，另一方面探索構(gòu)建市場(chǎng)價(jià)格支持法律制度體系，以長(zhǎng)效化的法律手段保障國(guó)內(nèi)糧食安全，應(yīng)對(duì)外部挑戰(zhàn)，這也有助于切實(shí)維護(hù)國(guó)際法精神，以法治的方式維護(hù)WTO多邊貿(mào)易體制。

注釋：

①3.2. Subject to the provisions of Article 6, a Member shall not provide support in favour of domestic producers in excess of the commitment levels specified in Section I of Part IV of its Schedule.

②6.3. A Member shall be considered to be in compliance with its domestic support reduction commitments in any year in which its domestic support in favour of agricultural producers expressed in terms of Current Total AMS does not exceed the corresponding annual or final bound commitment level specified in Part IV of the Member's Schedule.

③7.2(b)Where no Total AMS commitment exists in Part IV of a Member's Schedule, the Member shall not provide support to agricultural producers in excess of the relevant de minimis level set out in paragraph 4 of Article 6.

④主席: Mr Gudmundur Helgason，專家組成員 Mr Juan Antonio Dorantes Sánchez and Ms Elaine Feldman.

⑤2016年12月5日，美國(guó)提出要求成立專家組。2017年1月25日，爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)建立專家組。2017年6月24日，經(jīng)各方同意，專家組正式成立。2019年2月28日，專家組向成員方分發(fā)了專家組報(bào)告，2019年4月26日，爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)通過(guò)了專家組報(bào)告。

⑥該文中的專家組僅指為該爭(zhēng)端專門作出裁決的專家組，具有特定性。

⑦2012-2015年中央1號(hào)文件，《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步深化糧食流通體制改革的意見》(國(guó)發(fā)〔2004〕17號(hào))等。

⑧小麥：河北、江蘇、安徽、山東、河南和湖北；早秈稻：安徽、江西、湖北、湖南、廣西；中晚秈稻和粳稻：遼寧、吉林、黑龍江、江蘇、安徽、江西、河南、湖北、湖南、廣西、四川。

⑨小麥：5.21-9.30；早秈稻：7.16-9.30。

中晚秈稻和粳稻：16/09/2012-31/12/2012 (8省)；16/11/2012-31/03/2013 (東三省)；18/09/2013-31/01/2014 (8 省); 16/11/2013-31/03/2014 (東三省)；16/09/2014-31/01/2015 (8 省); 01/11/2014-31/03/2015 (東三省)；16/09/2015-31/01/2016 (8省); 10/10/2015-29/02/2016 (東三省)。

⑩谷物質(zhì)量分1至5個(gè)等級(jí)。

(i)such payments are based on fixed area and yields; or

(ii)such payments are made on 85 per cent or less of the base level of production;