論利益集團對我國地方立法的影響

金 瑾

（安徽大學法學院，安徽 合肥 230601）

無論從人類歷史的發(fā)展還是從日常生活的經(jīng)驗來看，利益都是一個人為某事或不為某事的驅動之一。當然這里所說的利益不是單指經(jīng)濟上的利益，是包括感情上的利益等的廣義利益。同樣，任何一個集團或團體，它們存在的基礎就是它們自身所特有的利益追求。所以，從這個層面上來講，所有的社會團體都可以被稱為“利益集團”。

行政立法權作為一種權力，它的行駛也必然受到某些限制[1]。這時程序規(guī)則就顯得尤為重要，而行政立法程序規(guī)制的重要目的之一就是公正，使行政立法在不違背公共利益的同時，又不損害個人正當利益。參與制度便是在人類社會發(fā)展的過程中不斷形成的，我們通常所說的利益集團影響行政立法，它們的方式主要就是通過參與制度。利益集團影響行政立法無非是希望通過影響立法來保障本團體的利益,對于別的利益集團的利益是不予考慮的，所以在利益集團影響立法的過程中，就會出現(xiàn)正面以及負面的影響，而作為行政立法者在這時就要小心謹慎，以公共利益為重。

一、利益集團的特征

個人在追求利益的過程中，往往會遇到些許困難，這時候就產(chǎn)生了利益集團?，F(xiàn)代利益集團參與立法的制度主要發(fā)展于英美等主要資本主義國家，尤其在美國，自19世紀末利益集團真正成為影響美國的政治力量[1]。到20世紀70年代勢力加強，各種利益集團尤其那些實力雄厚的，對政府政策制定及運行、國會立法乃至行政立法影響極深，有的甚至已經(jīng)達到過分干涉的程度。

對于利益集團的釋義，不同的學者持有不同的觀點，從古往今來學者研究綜述中，我們可以歸納出其特征大致有以下幾個方面：

其一，利益集團具有群體性。這是利益集團的基本特征，即利益集團的外在表現(xiàn)形式就是群體性、組織性[2]。

其二，利益集團都有著明確的目的性。利益集團存在的基礎就是它們自身所特有的利益追求。這也是利益集團之所以存在的基礎所在。

利益集團影響地方立法是由其根本目的所決定的。利益集團的目的是實現(xiàn)其自身的利益，而在一個國家內部，能夠影響利益集團的一個很重要的因素就是國家的政策，這就驅使著利益集團為了實現(xiàn)自身利益而去影響政府決策。在我國社會經(jīng)濟快速發(fā)展的同時，各種利益集團數(shù)量也越來越多，他們大多帶有明確的利益訴求，對地方政策、法規(guī)制定產(chǎn)生越來越大的影響。尤其我國正處于深刻的社會變遷之中，需要大量的行政規(guī)范來調節(jié)、規(guī)范行政機構對國家和社會事務管理，利益集團也不可避免地要影響到行政立法的制定和運行。

二、利益集團參與行政立法的必要性

（一）利益集團參與行政立法是行政法價值理念和基本原則的體現(xiàn)

首先，如前文所述，權力的實施不是無邊無界的，世界上任何一種權力的行駛都伴隨著規(guī)范的限制。在人類社會發(fā)展過程中，人們發(fā)現(xiàn)參與是對權力最好的限制。即使公民參與到行政立法權的行使中，以保證行政立法沒有被濫用。利益集團參與行政立法是為了本集團以及本集團所代表的利益服務的，倘若良好運作，也是能夠并且可以代表公眾的利益的[3]。

其次，利益集團參與行政立法較一般比公眾大規(guī)模參與更有效率。一定規(guī)模的普通大眾參與行政立法容易導致高成本，浪費行政資源。而在行政立法的過程中，不僅要考慮到它的公平性也要考慮到效益性。因此，逐漸的選擇一些代表公共利益的利益集團參與到行政立法的進程中來，這樣不僅能夠保證行政立法的公正性，也能夠一定程度上兼顧效率，這是人類社會在發(fā)展中在公正與效率的博弈中找到的平衡點。

再次，利益集團參與行政立法是維護公共利益和個人利益的需要。而實施法律的目的主要是在于維護社會的基本秩序，在維護秩序之上促使社會公平。尤其是在當今社會，法治是每個國家治國的基本要求，其根本目的就在于盡可能地保障個人權益的實現(xiàn)，自由社會立基于法律之下。一定意義上，每個人的權益的實現(xiàn)便可能實現(xiàn)了一種普遍利益。這種普遍利益在個別情況下可能會與有悖于公共利益。但是當它與公共利益相一致的情況時，如果利益集團一定程度上代表了許多個人利益的集合，那么不排除其代表公共利益的可能性。這個時候，利益集團參與行政立法就是保障了公共利益的同時也保障了個人利益?；蛘哒f利益集團參與形成了個人權益與公共利益之間的一種平衡。因此，利益集團參與行政立法并不必然導致行政立法的不公正性。恰恰相反，代表不同利益的利益集團都參與到行政立法中，在立法的過程中，各個利益集團之間進行博弈，這是民主的體現(xiàn)。

（二）利益集團參與行政立法是某些專業(yè)立法的需要

在一些專業(yè)性、技術性很強的領域，盡管行政機關具有一定的專業(yè)技能和知識，但是由于其需要處理的行政事務眾多，其對某些特定的專業(yè)知識的掌握必然不可能詳細精通，乃至存在一些缺陷。因而，行政立法自身就要求一些專業(yè)技能很強的利益集團參與進來。

三、利益集團對地方立法的影響

在現(xiàn)代社會中，法治成為世界上絕大多數(shù)國家的治國方式，越來越多的領域都被納入法律的管轄之下，我國也不例外。而立法又是實現(xiàn)法治的第一個關鍵環(huán)節(jié)，因而利益集團要想實現(xiàn)自身利益的最大化必然要對立法施加影響。

（一）利益集團影響行政立法的主要方式

在西方國家，利益集團主要是通過院外活動（即游說活動）來影響公共政策的制定的[2]。但是由于我國與西方國家不同的社會制度以及歷史傳統(tǒng)等，利益集團影響我過地方立法的方式也就與一般方式不同[4]。主要有以下幾個方面：

第一，通過人際關系影響地方立法。這可能是中國所特有的一個方式，中國從古至今都是熟人社會，擁有強大的社會關系，通常可以做到在別國無法做到的事。

第二，通過利益集團內部的成員的個人地位，例如政治地位或者是其他社會影響較大的成員，從而影響地方立法。這是一種合法的影響方式，在我國通常表現(xiàn)為利益集團內部成員為人大代表，他代表本集團的利益，通過參與行政立法過程彰顯自身利益，這是一種最直接的方式。還有些利益集團是通過民間活動和學者建議來為立法提供參考。

第三，通過媒體宣傳，制造社會輿論，從而引起政府的關注。這是近幾年新興的方式，但是媒體宣傳真假參半，且影響行政立法的可能性較小。

（二）利益集團影響地方立法的缺陷

利益集團，顧名思義，是為了本集團的利益而存在和發(fā)展的，它存在就具有一點的局限性，即局限于自身的利益。故利益集團在參與地方立法時，不僅會產(chǎn)生積極的影響也會產(chǎn)生消極的影。

1、降低行政效率的隱患。盡管利益集團參與行政立法在一定程度上有利于行政效率的實現(xiàn)，但是此種程序運作不當，也可能導致行政資源的浪費。每個利益集團的參與必然帶有自己的特殊需要、特定目的的，而且參與某種行政立法的相關利益集團未必都是同一行業(yè)、同一性質的。故而在決策過程中，利益集團之間很可能為了某一個利益相爭，這很有可能沒有起到效率的作用反而會加大成本。

2、利益集團的出現(xiàn)，特別是經(jīng)濟性利益集團的不斷發(fā)展為我國經(jīng)濟發(fā)展作出了突出的貢獻，這是毋庸置疑的，在我國行政立法過程中，利益集團與行政機關的合謀的現(xiàn)象可能存在，使所立之法不是公眾認同的法。但與此同時，它們?yōu)楂@得更大的經(jīng)濟利益，就會提出一定的政治要求，甚至有些利益集團還會通過非法手段影響政府決策，導致金錢政治。在利益集團參與地方立法過程中，一些利益集團通過與政府部門的特殊利益集團相勾結，控制地方政權以謀取非法利益，加之某些強勢利益集團掌握著更多的政治資源，擁有更多的利益表達渠道，在特定時候，在物質利益的驅動下，容易以權謀私。在損害弱勢利益集團利益的同時，也損害了社會整體公共利益[4]。商務部條法司官員郭京毅因涉嫌受賄在奧運期間被“雙規(guī)”便是其中一個典型的案例。

中國的利益集團剛剛起步，在組織形式和政策參與方式等方面都還很不成熟，存在的問題也較為突出。但是，盡管我們有很多的疑問，很多的制度架構的困難，當下我國利益集團參與行政立法會存在一定的缺陷。但我們不能因此否定其存在的必要。要想使地方立法兼顧公正和效率，首先就是要正視利益集團的作用，即避免利益集團參與的符號化，又要防止其參與的壟斷化[5]，還行政立法以本來應有的公正與秩序之名。

[1]李洋.我國利益集團參與行政立法的基礎分析[J].佳木斯大學社會科學學報2007-07-15

[2]程全杰.美國利益集團行為管制研究及啟示[D].中共中央黨校2009版

[3]侯健.利益集團參與立法[J].法學家.2009(04)

[4]邢樂勤，顧艷芳.論中國利益集團對地方立法的影響 [J].《浙江學刊》-2008-09-15

[5]劉恩東.中美利益集團規(guī)制制度環(huán)境比較[J].中共中央黨校學報.2009(04)