新時(shí)期我國公安外國人管理分析與思考

周奕含 劉宏斌

（中國人民公安大學(xué)，北京 100038）

近年來，隨著我國改革開放和經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，中國已經(jīng)成為世界第二大經(jīng)濟(jì)體，2019 年國民總收入988528.9億元，國內(nèi)生產(chǎn)總值990865.1 億元，同時(shí)我國也是第一大對外貿(mào)易國，2019 年進(jìn)出口總額達(dá)到315504.75 億元。中國穩(wěn)定的社會(huì)環(huán)境和良好的社會(huì)秩序，以及多元社會(huì)文化，對世界其他國家及周邊國家的吸引力巨大，吸引了越來越多的外國人來到中國。同時(shí)，隨著中國國際影響力的不斷增強(qiáng)，中國境內(nèi)開展的國際交流和國際會(huì)議不斷增加，來自世界各地的外國人在中國開展旅行、學(xué)習(xí)、就業(yè)、定居、探親、訪問、商貿(mào)、交流等活動(dòng)，他們的到來推動(dòng)了我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)的進(jìn)一步發(fā)展，與此同時(shí)，也給我國的公安外國人管理工作帶來了更大的挑戰(zhàn)。如何界定外國人，中國有多少外國人，如何進(jìn)行管理等問題亟待解決。

一、外國人身份的確認(rèn)

公安行政管理的基本對象是自然人，包括本國公民和外國人，他們在公安管理工作中的法律地位有著本質(zhì)的區(qū)別，他們所適用的法律法規(guī)更是存在巨大的差異，例如，外國人由于不具有中國國籍，在實(shí)施拘留、逮捕時(shí)，應(yīng)該及時(shí)上報(bào)（見《公安部關(guān)于及時(shí)報(bào)告涉外案件事件情況的通知》）。因此，正確地判斷和認(rèn)定公安管理對象是否屬于外國人，是公安機(jī)關(guān)管理工作有效進(jìn)行的前提和基礎(chǔ)。

外國人，一般指在一個(gè)國境內(nèi)，不具有居留國的國籍，而具有其他國家國籍的人。依照我國《出境入境管理法》第89 條規(guī)定：“外國人，是指不具有中國國籍的人。”具體而言，不具有中華人民共和國國籍的自然人和法人的統(tǒng)稱為外國人。實(shí)際上，不具有中華人民共和國國籍的外國人既包括具有其他國家國籍的人，又包括不具有其他國家國籍的人，也就是無國籍人。[1]

擁有雙重國籍或多重國籍的外國人進(jìn)入我國境內(nèi)的身份認(rèn)定，根據(jù)《中華人民共和國出境入境管理法》的相關(guān)規(guī)定，外國人入境時(shí)應(yīng)向出入境邊防檢查機(jī)關(guān)交驗(yàn)本人的護(hù)照或者其他國際旅行證件、簽證或者其他入境許可證明，以其入境時(shí)交驗(yàn)的國籍身份證件進(jìn)行認(rèn)定。[2]

二、我國外國人數(shù)量和結(jié)構(gòu)

掌握我國境內(nèi)外國人數(shù)量和結(jié)構(gòu)是開展公安外國人管理的基礎(chǔ)，是國家行政管轄權(quán)的基礎(chǔ)。相關(guān)部門對我國境內(nèi)外國人數(shù)量和結(jié)構(gòu)，目前還沒有一個(gè)清楚的整體認(rèn)識(shí)。首先我國境內(nèi)的外國人可以分為持合法證件合法入境的外國人、非法越境偷渡入境的外國人、以及持合法證件非法滯留的外國人三大類。我國對于非法入境的外國人數(shù)量沒有一個(gè)官方數(shù)據(jù)，所能查到的數(shù)據(jù)僅僅是一些案件偵破后的查獲非法偷渡人員數(shù)量，非法滯留外國人數(shù)量也是同樣情況，僅有個(gè)別查獲案件數(shù)量。例如，2012 年4 月，《國務(wù)院關(guān)于外國人入出境及居留、就業(yè)管理工作情況的報(bào)告》中，“1995 年，全國公安機(jī)關(guān)出入境管理部門查處‘三非’外國人首次突破1 萬人次，此后逐年遞增，2007 年后有所下降。2011 年，全國公安機(jī)關(guān)出入境管理部門查處‘三非’外國人2 萬余人次?！笨傮w看，我國境內(nèi)非法入境、非法滯留外國人數(shù)量缺乏整體真實(shí)數(shù)據(jù)。由于此類人員的違法入境、滯留，他們的具體數(shù)據(jù)即便是人口普查也難以查清。

中國境內(nèi)合法入境的外國人整體數(shù)據(jù)情況，根據(jù)外國人入境目的、居留狀況、結(jié)合各主管部門公布的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，具體如下：

根據(jù)2010 年全國人口普查，我國境內(nèi)居住的外國人數(shù)量593832，男性336245，女性257587。在2010 年，約有108716 名外國人在我國進(jìn)行商業(yè)活動(dòng)，134889 名外國人在我國就業(yè)，64179 名定居，153608 名學(xué)習(xí)，56527 名探親，還有75913 名進(jìn)行其他活動(dòng)。

2019 年4 月科技部部長王志剛在第十七屆中國國際人才交流大會(huì)上介紹，2018 年中國累計(jì)發(fā)放外國人才工作許可證33.6 萬份，在中國境內(nèi)工作的外國人已經(jīng)超過95 萬人[3]?！赌甓热肆Y源和社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》顯示，2016年末持外國人就業(yè)證在中國工作的外國人共23.5萬人①。

到中國留學(xué)的外國留學(xué)生數(shù)量，教育部2018 年3 月30日公布的一組數(shù)字顯示，2017 年共有48.92 萬名來華留學(xué)生，預(yù)計(jì)今后將會(huì)每年以10%速度增加。目前中國已是亞洲最大留學(xué)目的國，成為除美國、英國之外的全球第三大留學(xué)目的國。

到中國旅游的外國人數(shù)量，根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布數(shù)據(jù)，2015 年外國人入境游客約2598.12 萬人次，2016 年約2815.12 萬 人 次，2017 年 約2917.00 萬 人 次，2018 年 約3054.29 萬人次，2019 年約有3188.34 萬人次。②

就外國人入境旅游而言，2015 年外國人入境游客約2598.12 萬 人 次，2016 年 約2815.12 萬 人 次，2017 年 約2917.00 萬 人 次，2018 年 約3054.29 萬 人 次，2019 年 約 有3188.34 萬人次。③④

雖然從我國外國人總體數(shù)量上看，我國境內(nèi)外國人數(shù)量相對全國總?cè)丝跀?shù)較小，但是外國人數(shù)量增長快，出現(xiàn)了大散居現(xiàn)象，全國處處都有外國人，外國人已經(jīng)成為我國社會(huì)生活中的一個(gè)重要組成部分。2017 年，匯豐銀行發(fā)布的“全球移居人士年度調(diào)查”中稱，中國內(nèi)地作為移居目的地，在職業(yè)發(fā)展機(jī)會(huì)方面目前已位列全球第二位，僅次于美國。

近年來，全球經(jīng)濟(jì)進(jìn)入低增長狀態(tài)，全球就業(yè)形式嚴(yán)峻，在這樣的背景下，許多外籍人士選擇來到中國，去往海外工作也不再是大部分精英的選擇，中國由一個(gè)人才輸出國變成了具備巨大競爭力的人才聚集地。

總體上看，我國外國人數(shù)量不多，從發(fā)展趨勢上看始終呈現(xiàn)持續(xù)增長態(tài)勢，這體現(xiàn)了我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展，對外國人的吸引力越來越高，但同時(shí)可見公安外國人管理的難度也將會(huì)越來越大。

三、公安外國人管理工作中存在的問題

公安機(jī)關(guān)的外國人管理，是指公安機(jī)關(guān)在其職責(zé)范圍內(nèi)就外國人進(jìn)入、居留、就業(yè)、過境、離開我國國境等事務(wù)實(shí)施行政管理，包括入出境等移民管理的警察職能。公安外國人管理的主要內(nèi)容有外國人入境出境、在中國境內(nèi)停留居留、加入或恢復(fù)中國國籍、違反我國外國人管理的行為的查處、違反我國法律法規(guī)相關(guān)法律責(zé)任的行為的追究、為外國人提供相應(yīng)的法律救濟(jì)等。公安機(jī)關(guān)對外國人在華事務(wù)的管理，是我國國家主權(quán)的體現(xiàn)，也是國家管轄的重要組成部分。

隨著我國對外開放，外國人進(jìn)入我國的數(shù)量和結(jié)構(gòu)日趨復(fù)雜，外國人在中國境內(nèi)所進(jìn)行的社會(huì)活動(dòng)也日趨多樣化，公安外國人管理的重要性凸顯，全警涉外的格局已經(jīng)形成，與此同時(shí)，公安外國人管理工作中的問題也日益顯性化。

（一）出境入境管理工作中存在外國人的信息孤島現(xiàn)象

《中華人民共和國出境入境管理法》第五條規(guī)定：“國家建立統(tǒng)一的出境入境管理信息平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)有關(guān)管理部門信息共享?！钡珡木瘎?wù)實(shí)踐角度看，境外外國人入境擬入境信息（身份信息、目的地、居停留時(shí)間、來華目的等），在外國人申報(bào)入境簽證后，地方公安機(jī)關(guān)外國人管理部門難以及時(shí)獲知，同時(shí)，出入境邊檢機(jī)關(guān)對于入境外國人信息，也只是從內(nèi)部專用信息平臺(tái)進(jìn)行登錄、儲(chǔ)存，地方公安機(jī)關(guān)也無法及時(shí)獲知。

（二）公安外國人管理職責(zé)有待進(jìn)一步明確

外國人進(jìn)入中國境內(nèi)所產(chǎn)生的社會(huì)關(guān)系復(fù)雜多樣，行政管理機(jī)關(guān)根據(jù)社會(huì)關(guān)系的法律屬性實(shí)施相應(yīng)管理，公安外國人管理主要針對外國人開展公安行政管理，由此在實(shí)踐中產(chǎn)生了公安機(jī)關(guān)與其他行政管理部門之間的分工協(xié)作，以及公安機(jī)關(guān)內(nèi)部的分工協(xié)作。

公安機(jī)關(guān)與其他行政管理部門之間的分工，在實(shí)踐中往往相互交叉。例如，外國人非法就業(yè)管理，根據(jù)《中華人民共和國出境入境管理法》第八十條規(guī)定：“外國人非法就業(yè)的，處五千元以上二萬元以下罰款；情節(jié)嚴(yán)重的，處五日以上十五日以下拘留，并處五千元以上二萬元以下罰款。介紹外國人非法就業(yè)的，對個(gè)人處每非法介紹一人五千元，總額不超過五萬元的罰款；對單位處每非法介紹一人五千元，總額不超過十萬元的罰款；有違法所得的，沒收違法所得。非法聘用外國人的，處每非法聘用一人一萬元，總額不超過十萬元的罰款；有違法所得的，沒收違法所得?！备鶕?jù)《中華人民共和國勞動(dòng)法》第八十五條規(guī)定：“縣級(jí)以上各級(jí)人民政府勞動(dòng)行政部門依法對用人單位遵守勞動(dòng)法律、法規(guī)的情況進(jìn)行監(jiān)督檢查，對違反勞動(dòng)法律、法規(guī)的行為有權(quán)制止，并責(zé)令改正?！备鶕?jù)2017 年《國家外國專家局人力資源社會(huì)保障部外交部公安部關(guān)于全面實(shí)施外國人來華工作許可制度的通知》，實(shí)際上針對外國人工作許可管理應(yīng)該屬于勞動(dòng)部門管轄。雖然在執(zhí)法實(shí)踐中，針對外國人非法就業(yè)的行政處罰是由公安機(jī)關(guān)出入境管理部門，根據(jù)《中華人民共和國出境入境管理法》進(jìn)行處罰，但是，從法理上看，存在著權(quán)屬劃分不清的問題。

（三）國人管理過程中的警務(wù)執(zhí)法有待加強(qiáng)

外國人在我國的違法犯罪較為常見，雖然數(shù)量不高，但是卻成為社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)。我國在防疫抗疫期間，外國人在我國境內(nèi)違反防疫措施的新聞時(shí)見報(bào)端，社會(huì)公眾對于外國人的違法行為進(jìn)行了強(qiáng)烈職責(zé)，同時(shí)對公安機(jī)關(guān)能夠及時(shí)查處也給予了高度贊揚(yáng)。這一方面反映了涉外執(zhí)法具有高度敏感性，容易激起社會(huì)公眾的涉外輿情。也說明了公安機(jī)關(guān)必須高度重視涉外警務(wù)執(zhí)法。

在涉外警務(wù)執(zhí)法實(shí)踐中，由于外國人的身份問題，例如外國使領(lǐng)館官員及其配偶具有外交豁免權(quán)，或者是外國人的語言文化問題難以溝通，或者是由于國際外交關(guān)系給外國人處理帶來的一些敏感問題，或者由于外事政策的復(fù)雜性和敏感性，導(dǎo)致在警務(wù)實(shí)踐中涉外警務(wù)執(zhí)法存在一些棘手難辦的現(xiàn)實(shí)，但是由于我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展加快，外國人大量進(jìn)入中國的時(shí)間較短，除了北上廣深等國際化大城市外，其他地方的公安民警缺乏涉外案事件處置的經(jīng)驗(yàn)和能力。

四、公安外國人管理工作面臨的挑戰(zhàn)

我國邁步進(jìn)入新時(shí)期，社會(huì)主義建設(shè)取得了巨大成績，正處于兩個(gè)一百年奮斗目標(biāo)的關(guān)鍵期，公安機(jī)關(guān)外國人管理不僅涉及到維護(hù)社會(huì)秩序、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，更關(guān)系到國家安全和政治安全，在當(dāng)前國際形勢背景下，公安外國人管理工作具有現(xiàn)實(shí)緊迫性，與此同時(shí)日漸復(fù)雜的，也面臨著諸多挑戰(zhàn)。

（一）公安外國人管理重要性對公安外國人管理提出的挑戰(zhàn)

例如，當(dāng)前云南大理因?yàn)橥刀伤鶎?dǎo)致的大理市新冠疫情出現(xiàn)緊張情況，造成這一復(fù)雜局面的原因，一是偷渡人員非法入境問題沒有管住，二是偷渡人員入境后的外國人管理問題沒有發(fā)現(xiàn)，兩者都沒有管住、防住所導(dǎo)致的疫情反復(fù)。由于我國邊境線長、地域面積廣、人口情況復(fù)雜，如何有效實(shí)現(xiàn)對外國人管理，是新時(shí)期公安外國人管理始終面臨的挑戰(zhàn)。

（二）全警涉外對公安外國人管理提出的挑戰(zhàn)

中國境內(nèi)外國人數(shù)量增長，外國人參與中國境內(nèi)社會(huì)生活的廣度和范圍增長，全警涉外格局已經(jīng)形成，治安、巡警、刑偵、交管、網(wǎng)安等警務(wù)工作都已經(jīng)具有了涉外警務(wù)活動(dòng)因素，警務(wù)實(shí)踐中涉外案事件都需要公安出入境管理部門予以協(xié)助和配合，例如核對外國人身份、提供涉外案事件處置政策、協(xié)助提供外語翻譯、協(xié)助聯(lián)系外事部門等，由此導(dǎo)致公安出入境管理部門具有了涉外案事件處置的協(xié)助辦理職能，對出入境管理部門的工作職能和能力提出了更多的挑戰(zhàn)和壓力。

（三）社會(huì)發(fā)展對公安外國人管理提出的挑戰(zhàn)

社會(huì)公眾對法治、公正公平的追求，以及隨著中華民族重返世界民族之巔，中華民族的自豪感不斷增強(qiáng)，公安外國人的管理工作要既能體現(xiàn)國家主權(quán)，實(shí)現(xiàn)“四個(gè)自信”和“兩個(gè)維護(hù)”，體現(xiàn)中國特色的社會(huì)治理能力，又要遵守國際規(guī)則和慣例，防止管理工作中的超國民待遇問題。

五、公安外國人管理工作問題的解決方法和對策

新形勢下，針對公安外國人管理工作中存在的問題有以下三種對策。

（一）建立實(shí)時(shí)信息共享的公安外國人管理機(jī)制

在公安外國人管理實(shí)踐中，為了應(yīng)對目前存在著的外國人信息“孤島”現(xiàn)象，駐外使領(lǐng)館、出入境邊檢、地方出入境管理部門之間對于外國人出入境信息相互之間應(yīng)當(dāng)形成實(shí)時(shí)信息共享。在大數(shù)據(jù)時(shí)代背景下，只有各部門之間的實(shí)時(shí)信息共享，形成對于外國人管控的嚴(yán)密、高效、協(xié)同共管機(jī)制，才能對與外國人管理形成有效的預(yù)警防控。

（二）按照2003 年公安部制定的《公安機(jī)關(guān)外國人管理工作分工配合機(jī)制規(guī)定》，公安機(jī)關(guān)內(nèi)部針對外國人管理要明確權(quán)屬劃分

一是在公安派出所的實(shí)有人口管理上，外國人的轄區(qū)管理屬于實(shí)有人口管理范疇，但是由于公安派出所基層民警的外語素養(yǎng)和外國人管理能力不足，需要出入境管理部門給予配合與協(xié)調(diào)；同時(shí)，針對轄區(qū)內(nèi)外國人相對集中或數(shù)量相對較多的社區(qū)，公安派出所應(yīng)設(shè)置社區(qū)外管民警，社區(qū)外管民警需要與公安出入境管理部門相互配合；二是在處理涉外案事件執(zhí)法過程中，出入境管理部門只是針對出入境違法犯罪行為進(jìn)行執(zhí)法，外國人涉及到其他違法犯罪行為則主要是相關(guān)違法犯罪行為主管部門進(jìn)行查處，出入境管理部門進(jìn)行協(xié)助。

（三）加強(qiáng)公安民警的專業(yè)培訓(xùn)，提高處理涉外案件的業(yè)務(wù)能力

隨著我國對外交流和國際形勢不斷變化，國際關(guān)系以及法律法規(guī)的動(dòng)態(tài)發(fā)展，公安機(jī)關(guān)工作人員不僅需要具備專業(yè)的公安技能，還需要理解掌握最新的對外政策和法律法規(guī)。

我國已經(jīng)成為全球化重要組成部分，世界發(fā)展離不開中國的穩(wěn)定。在全球化格局中，加強(qiáng)我國公安外國人管理不僅體現(xiàn)我國的社會(huì)治理能力，也關(guān)系到國家的穩(wěn)定和發(fā)展。因此，研究新時(shí)代公安外國人管理的基本規(guī)律和工作制度，具有現(xiàn)實(shí)意義和價(jià)值。

注釋：

①2016 年度人力資源和社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)，中華人民共和國人力資源和社會(huì)保障部。

②中國2010 年人口普查資料，中華人民共和國國家統(tǒng)計(jì)局普查數(shù)據(jù)。

③國家數(shù)據(jù)，中華人民共和國國家統(tǒng)計(jì)局年度數(shù)據(jù)相關(guān)報(bào)表。

④國家數(shù)據(jù)，中華人民共和國國家統(tǒng)計(jì)局年度數(shù)據(jù)2015 年-2019 年外國人入境游客統(tǒng)計(jì)圖。