“金融政策+財政政策”普惠信貸機制探究
——以贛州“三通”樣本為例

鐘承斌

贛州是原中央蘇區(qū)所在地。2012 年國務院出臺《關(guān)于支持贛南等原中央蘇區(qū)振興發(fā)展的若干意見》，提出贛州要達到2020 年與全國同步實現(xiàn)小康的目標，其中，如何補足“三農(nóng)”和小微企業(yè)等領(lǐng)域的發(fā)展短板是關(guān)鍵。為此，贛州市積極凝聚金融政策和財政政策合力，2013年以來陸續(xù)建立“小微信貸通”“創(chuàng)業(yè)信貸通”“產(chǎn)業(yè)扶貧信貸通”（簡稱“三通”）模式，大力推動金融資源精準靶向小微企業(yè)和建檔立卡貧困戶，2016-2020 年全市累計發(fā)放“三通”貸款近300 億元，有效幫助小微企業(yè)解決發(fā)展資金問題并降低融資成本，支持贛州2019 年底實現(xiàn)11 個貧困縣全部脫貧摘帽，為贛州普惠金融改革積累了工作經(jīng)驗。

一、推進背景

（一）如何提升普惠金融“普”的問題

普惠金融的精髓在于讓更多的群體能享受金融服務，提高小微企業(yè)的首貸率，加大對農(nóng)戶特別是建檔立卡貧困戶的信貸支持。2016 年，贛州市有小微企業(yè)10 余萬家，解決了全市100 多萬就業(yè)人口，全市有建檔立卡貧困人員139 萬人，占全市總?cè)丝诘谋壤咏?5%，這其中，有一定比例的群體由于自身經(jīng)濟基礎(chǔ)較弱，抵押擔保難以實現(xiàn)導致求貸無門。如何加大對小微企業(yè)和貧困群體的金融覆蓋，不僅事關(guān)贛州能否如期脫貧摘帽、與全國同步實現(xiàn)小康，也事關(guān)地方經(jīng)濟能否可持續(xù)發(fā)展。

（二）如何解決普惠金融“惠”的問題

普惠金融的融資成本問題，一方面，要考慮如何降低貧弱群體的綜合融資負擔：包括貸款實際發(fā)生的利率水平，抵押、登記、評估等中介費用，以及各個環(huán)節(jié)帶來的交通成本和時間成本等；另一方面，要考慮金融機構(gòu)的綜合放貸成本：其中包括金融機構(gòu)攬儲、發(fā)債、內(nèi)部轉(zhuǎn)移或人民銀行再貸款、再貼現(xiàn)資金成本，客戶調(diào)查、風險甄別等成本，以及抵押、登記、評估、擔保等費用。普惠貸款由于金額相對較小、筆數(shù)較多，綜合放貸成本要比一般貸款高，加上普惠貸款總體經(jīng)濟實力所限，面臨更高的違約風險和清收難度。

（三）如何強化普惠金融導向“準”的問題

一方面是貸款對象的精準識別問題，小微企業(yè)和貧困人員是一個非常龐大的群體，也是一個動態(tài)變化的群體，普惠信貸要對貸款對象進行精準識別，識別機制既要保證遴選出符合政策要求的貸款群體，又要防止識別機制本身不過于繁雜而影響普惠信貸的運行效率。另一方面是貸款資金的精準使用問題，要確保普惠貸款資金真正用于支持小微企業(yè)發(fā)展經(jīng)營，或用于貧困人員發(fā)展生產(chǎn)，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

二、推進機制

2013 年11 月，贛州市建立“小微信貸通”，2015年9 月建立“創(chuàng)業(yè)信貸通”，2016 年2 月建立“產(chǎn)業(yè)扶貧信貸通”模式，并建立了完善的多方協(xié)作推進機制。

（一）多層級負責解決普惠增信“籌資難”問題

“三通”貸款的金融財政融合效應源自于風險緩釋基金，通過風險緩釋基金為貸款提供清償保障，并實現(xiàn)財政資金的杠桿放大效應。風險緩釋基金采取分層級籌集模式，由市縣兩級財政根據(jù)工作方案要求，按比例籌集風險緩釋基金?！爱a(chǎn)業(yè)扶貧信貸通”風險緩釋基金全部由市財政統(tǒng)一籌集，2016-2018 年每年籌集10 億元；“小微信貸通”、“創(chuàng)業(yè)信貸通”由市、縣兩級按1：1比例籌資風險緩釋金，風險緩釋基金保持與貸款金額同步增減。發(fā)生不良首先由風險緩釋金進行代償，銀行追索后的最終貸款損失由市、縣兩級各按1：1 比例承擔?！爱a(chǎn)業(yè)扶貧信貸通”及“小微信貸通”按不低于8 倍的杠桿撬動貸款發(fā)放，“創(chuàng)業(yè)信貸通”按不低于5 倍的杠桿撬動貸款發(fā)放。

（二）多渠道增信解決普惠貸款“抵押難”問題

“產(chǎn)業(yè)扶貧信貸通”“小微信貸通”都為無抵押、無擔保貸款。前者致力于支持建檔立卡貧困戶發(fā)展生產(chǎn)經(jīng)營，每戶貸款最高5 萬元，或支持帶動型的各類涉農(nóng)經(jīng)營主體以就業(yè)、入股等方式帶動建檔立卡貧困戶增收脫貧的經(jīng)營主體，每聯(lián)結(jié)1 戶貧困戶可獲得貸款10 萬元。后者聚焦園區(qū)外小微企業(yè)，對帶動就業(yè)突出、經(jīng)營風格穩(wěn)健、經(jīng)營效益良好的小微企業(yè)進行支持，貸款額度每戶最高100 萬元，后提高到400 萬元?！皠?chuàng)業(yè)信貸通”主要面向雙創(chuàng)型小微企業(yè)發(fā)放無抵押貸款，允許要求提供一定的擔保，每戶最高50 萬元，后提高到100 萬元。

（三）多部門協(xié)作解決普惠信貸“調(diào)查難”問題

建檔立卡貧困戶申請“產(chǎn)業(yè)扶貧信貸通”時，須經(jīng)當?shù)卮逦瘯Ⅰv村扶貧工作隊、駐村干部根據(jù)扶貧部門確定的名單，對身份進行確認，對申請人的生產(chǎn)情況、資信情況以及貸款用途等進行調(diào)查、核實、簽署意見，再由承辦銀行再對其開展貸前調(diào)查；帶動型經(jīng)營主體申請“產(chǎn)業(yè)扶貧信貸通”貸款，重點審核其對建檔立卡貧困戶利益聯(lián)結(jié)的真實性和緊密性?！靶∥⑿刨J通”和“創(chuàng)業(yè)信貸通”則由民企局、財政局牽頭進行小微企業(yè)篩選，并尋求人民銀行、銀監(jiān)、工商、稅務等部門的支持與配合，重點對小微企業(yè)的信用記錄、連續(xù)經(jīng)營和納稅、資產(chǎn)負債率等情況進行審核，確保貸款真實用于支持小微企業(yè)發(fā)展生產(chǎn)和經(jīng)營。

（四）多手段督導解決普惠機制“落地難”問題

一是，強化調(diào)度，根據(jù)各區(qū)域?qū)嶋H情況，及時開展風險緩釋金的預撥預付和后續(xù)補充。二是，提高放貸效率，在把控風險的基礎(chǔ)上，切實簡化貸款程序，提高貸款發(fā)放效率，如“小微信貸通”要求有關(guān)部門收到申請后3 個工作日內(nèi)提交給金融機構(gòu)，金融機構(gòu)20 個工作日內(nèi)完成審核。三是，加強督查，組建由財政局、金融局、人民銀行、銀監(jiān)局等部門組成的督查組，對“三通”貸款發(fā)放情況、風險緩釋基金撥付、代償、追償?shù)惹闆r進行督查，確?！叭ā辟J款發(fā)放合理、合規(guī)。四是，加強激勵，人民銀行通過再貸款、再貼現(xiàn)以及差別存款準備金率等方式，對“三通”貸款發(fā)放情況良好的金融機構(gòu)進行支持，市、縣兩級政府每年均組織對金融機構(gòu)以及有關(guān)部門“三通”貸款工作情況進行考核、獎勵。

三、普惠成效

經(jīng)過多年的推進，“三通”貸款逐步成為贛州普惠金融的特色產(chǎn)品。據(jù)統(tǒng)計，2016-2020 年，全市累計發(fā)放“三通”貸款近300 億元，支持小微企業(yè)近1.8 萬戶（次），直接支持建檔立卡貧困戶23 萬戶，累計降低融資成本近22 億元。

（一）全方位激發(fā)金融機構(gòu)積極性，普惠金融覆蓋面有效拓寬

“三通”貸款執(zhí)行以金融機構(gòu)為核心的推進戰(zhàn)略，充分發(fā)揮金融機構(gòu)的特點和優(yōu)勢，分類指導、分類支持、分類推進。統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，2016-2020 年，贛州市累計發(fā)放“產(chǎn)業(yè)扶貧信貸通”貸款191.3 億元，惠及建檔立卡貧困戶33.5 萬余戶（次），其中直接到戶貸款112.9 億元，支持建檔立卡貧困戶22.8 萬戶，戶均貸款4.95 萬元；累計發(fā)放“小微信貸通”貸款89.4 億元，惠及企業(yè)9300 余戶，戶均貸款96 萬元；累計發(fā)放“創(chuàng)業(yè)信貸通”貸款19.2 億元，惠及雙創(chuàng)小微企業(yè)5300 余戶，戶均貸款36 萬元。

（二）融合貨幣政策工具扶持和財政貼補效力，普惠信貸成本明顯降低

“三通”普惠貸款能夠高效落地，金融政策和財政政策的融合扶持是重要因素。首先“三通”貸款執(zhí)行優(yōu)惠利率，其中“產(chǎn)業(yè)扶貧信貸通”執(zhí)行當期基準利率，“小微信貸通”和“創(chuàng)業(yè)信貸通”較基準利率上浮不超過30%，“三通”貸款利率比同類型市場利率低3-4 個百分點，據(jù)估算，2016 年以來累計為貸款對象節(jié)省利息成本近22 億元。并且“三通”貸款均免抵押、免擔保，2016 年以來累計節(jié)省登記、評估、抵押等費用近4 億元。同時，“產(chǎn)業(yè)扶貧信貸通”對建檔立卡貧困戶實施全額貼息，對帶動型經(jīng)營主體實施50%的貼息，帶動型經(jīng)營主體貸款利息成本低至2%左右，2016 以來“產(chǎn)業(yè)扶貧信貸通”累計貼息近13 億元。

（三）構(gòu)建普惠金融風險屏障，普惠金融的社會效應全面體現(xiàn)

“三通”普惠信貸模式既體現(xiàn)了財政政策對金融政策的風險屏障和杠桿撬動作用，也體現(xiàn)了金融政策對財政政策的信貸導向和資金放大效應?！叭ā辟J款的首貸比率較高，市場主體通過貸款的獲得增強了發(fā)展動力和發(fā)展信心，進而提升資金使用效率和生產(chǎn)經(jīng)營效益。建檔立卡貧困戶將“產(chǎn)業(yè)扶貧信貸通”貸款用于發(fā)展臍橙、油茶、光伏等產(chǎn)業(yè)，每年帶來穩(wěn)定收益支持其增收脫貧，喚醒了脫貧志氣，增強了脫貧底氣，有效支持贛州市最后一批4 個國家級貧困縣于2019 年底順利脫貧摘帽。小微企業(yè)或小微企業(yè)主獲得“三通”普惠貸款扶持，現(xiàn)代運營管理和財務規(guī)劃意識水平進一步提高，企業(yè)運營質(zhì)效不斷提升。據(jù)調(diào)查，2019 年“小微信貸通”和“創(chuàng)業(yè)信貸通”獲貸企業(yè)利潤平均增長率分別為16.25%、25.22%，分別高出一般企業(yè)平均利潤增長率5.45 和14.42 個百分點。

（四）完善普惠金融風險分擔機制，普惠金融實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展

普惠貸款筆數(shù)多、金額小、成本高、清收難，“三通”貸款建立了以各級財政出資的風險分擔緩釋機制，為金融機構(gòu)構(gòu)筑了不良貸款清償保障，緩解了金融機構(gòu)的懼貸、慎貸心理，為普惠金融可持續(xù)發(fā)展打下良好基礎(chǔ)。統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，2016-2020 年，全市共籌集“產(chǎn)業(yè)扶貧信貸通”風險緩釋基金23.9 億元，籌集“小微信貸通”和“創(chuàng)業(yè)信貸通”風險緩釋基金分別為11.1 億元、3.8 億元。累計運用風險緩釋基金代償“產(chǎn)業(yè)扶貧信貸通”不良貸款128 筆，總金額1639 萬元；代償“小微信貸通”不良貸款93 筆，總金額9950 萬元；代償“創(chuàng)業(yè)信貸通”不良貸款32 筆，總金額1060 萬元。

四、政策建議

贛州“三通”普惠信貸模式在金融政策和財政政策融合方面積累了經(jīng)驗，但在融合步調(diào)一致性、風險代償效率、數(shù)字化管理手段等方面仍需進一步改進。

（一）強化金融政策與財政政策的協(xié)同

“三通”貸款的核心機制在于建立風險緩釋基金和實施利息貼補，但也存在風險緩釋基金籌集不均衡、撥付不及時、貼息資金被貸款戶挪用等問題。因此，要切實加強財政政策與金融政策的協(xié)調(diào)一致：一是，要提高風險緩釋基金配套效率，督促基層政府提高對普惠金融的重視程度，按時、按量籌集好配套資金，及時撥付至相關(guān)金融機構(gòu)；二是，探索預撥預付，對于普惠信貸發(fā)放總量較大的區(qū)域，或普惠信貸發(fā)放進度較快的金融機構(gòu)，可采取預先撥付風險緩釋金的方式，解決金融機構(gòu)的后顧之憂；三是，優(yōu)化貼息流程，強化與地方政府相關(guān)部門的數(shù)據(jù)共享，加強對貼息對象信息的動態(tài)管理，將貼息資金直接撥付至銀行業(yè)金融機構(gòu)，防止貼息資金被截留造成逾期；四是，進一步加強貨幣信貸政策引導，強化支農(nóng)及支小再貸款、再貼現(xiàn)和差別存款準備金率支持，引導并督促金融機構(gòu)強化普惠金融工作力度、加大普惠金融資源投入。

（二）處理好普惠金融發(fā)展中市場與行政的關(guān)系

“三通”普惠信貸利率低，且有一定程度的“政府背書”，容易出現(xiàn)道德風險；對于金融機構(gòu)來說，“三通”普惠貸款也面臨一定的成本、收益和風險壓力。普惠金融要實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，必須堅持市場在金融配置中的決定性作用：一方面要保持政策介入的合理適度，保持好政府與市場的合理邊界，防止過度干預、過度貼補造成普惠金融機制扭曲和效率低下，防止貸款主體的逆向選擇帶來局部性金融風險積聚；另一方面要加強普惠金融的宣傳與解釋，讓市場化的普惠金融發(fā)展理念深入人心，大力提升貧弱領(lǐng)域金融素養(yǎng)，充分發(fā)揮普惠金融激活微觀生產(chǎn)經(jīng)營、約束融資主體行為的重要作用。

（三）提高普惠金融風險代償效率

“三通”普惠貸款在代償?shù)臅r候，由于金額小、筆數(shù)相對較多，法院審理面臨較大的工作壓力，審判周期相對較長；再加上代償工作要經(jīng)過地方政府多個部門審核，代償資金的落實程序多、時間長，耗費大量的人力、物力，給金融機構(gòu)帶來突出的“代償難”問題。下一步，需從以下兩方面著手，提升普惠信貸代償效率：一方面是提高普惠金融案件的審判效率，健全金融案件調(diào)解機制，將金融案件處置關(guān)口前移；充分發(fā)揮各地金融審判庭的重要作用，形成標準化、高效化的金融案件審判機制；提升金融案件執(zhí)行效率，維護金融機構(gòu)合法債權(quán)。另一方面要簡化代償流程，在把控風險的前提下，縮短代償鏈條、減少代償審核部門；探索不良貸款即時代償、事后清算機制；同時引導金融機構(gòu)做好代償后的信貸資金追索工作，確保財政資金安全。

（四）強化普惠金融數(shù)字化建設

隨著普惠金融覆蓋的不斷擴大，信息不對稱的問題將以數(shù)量級的速度增長，傳統(tǒng)的手段和模式難以為繼，數(shù)字普惠金融建設迫在眉睫：一是夯實數(shù)字化金融基礎(chǔ)設施，加快信用贛州建設，歸集用水、用電、通信、司法等綜合信用信息，強化對普惠金融服務對象的信用全面畫像；二是提高金融機構(gòu)數(shù)字化管理水平，引導金融機構(gòu)強化大數(shù)據(jù)、云計算、區(qū)塊鏈等新技術(shù)的應用，強化線上平臺打造、加快線上金融產(chǎn)品開發(fā)、大力發(fā)展智能風控技術(shù)，運用好小微客戶融資服務平臺、企業(yè)收支流水查詢平臺等新型大數(shù)據(jù)平臺；三是加強普惠金融的數(shù)字化監(jiān)管，構(gòu)建全方位、多維度的數(shù)字化金融監(jiān)管平臺，實時掌控普惠金融發(fā)展動向，做好普惠金融風險監(jiān)測、研判和處置，維護普惠金融平穩(wěn)運行。