基于“放管服”改革的營商環(huán)境優(yōu)化研究

游昭妮

營商環(huán)境已成為衡量一個國家或地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平的重要標尺。近年來，我國持續(xù)深化“放管服”改革，優(yōu)化營商環(huán)境，2020 年中國營商環(huán)境在全球排名31 位，取得了卓越成效。從中央層面來看，習近平總書記在多個場合強調(diào)打造市場化、法治化、國際化營商環(huán)境；從地方層面來看，“地區(qū)發(fā)展，短期靠項目，中期靠政策，長期靠環(huán)境”，營商環(huán)境在一定程度上反映了區(qū)域綜合實力以及未來發(fā)展?jié)摿Α！昂玫臓I商環(huán)境就是生產(chǎn)力”已成為共識，各級政府作為優(yōu)化營商環(huán)境的主力軍，應當以“放管服”改革為基點推動營商環(huán)境日趨優(yōu)化完善。

一、優(yōu)化營商環(huán)境與“放管服”改革的嵌入關系

（一）優(yōu)化營商環(huán)境是“放管服”改革的新目標

營商環(huán)境指市場主體在經(jīng)濟活動中“軟環(huán)境”和“硬環(huán)境”的集合，涵蓋市場主體全生命周期。自2015 年首次正式提出“放管服”改革以后，全國每年都會定期召開一次全國性會議對“放管服”改革作出具體部署，而且多次會議都以營商環(huán)境排名來衡量改革成效，尤其在2019 和2020 年，優(yōu)化營商環(huán)境直接作為了會議主題和重點，這標志著優(yōu)化營商環(huán)境已成為我國“放管服”改革的新目標。立足新發(fā)展階段，優(yōu)化營商環(huán)境對“放管服”改革提出新要求：一是改革目標的深化，注重從量變到質(zhì)變的轉(zhuǎn)化，“放管服”改革成效的衡量不能局限于削減了多少審批事項，而是要從整體環(huán)境的改善加以評判，重點在于是否營造了穩(wěn)定、公平、透明、可預期的營商環(huán)境；二是改革視角的切換，注重從關注政府自身到關注市場需求的轉(zhuǎn)變，不再是從政府供給的視角向市場提供一攬子政策，而是更加貼合市場需求，急市場之所急，想市場之所想，堅持問題導向，為市場的高效運轉(zhuǎn)提供支持；三是改革動力的變化，注重從政府單兵突進到政府、企業(yè)、社會三方發(fā)力的轉(zhuǎn)變。

（二）“放管服”改革是優(yōu)化營商環(huán)境的制度安排

良好的營商環(huán)境是一項準公共產(chǎn)品，政府作為公共產(chǎn)品的提供者，扮演營商環(huán)境優(yōu)化的主導者、組織者、執(zhí)行者以及監(jiān)督者的角色。無論是“硬環(huán)境”譬如基礎設施建設還是“軟環(huán)境”譬如政策法規(guī)完善，都要依托政府作用的發(fā)揮，“放管服”改革以政府自我革命為市場鋪路，是優(yōu)化營商環(huán)境的制度安排。營商環(huán)境評估指標，譬如開辦企業(yè)、辦理施工許可、獲得電力供應等，都涉及到辦理手續(xù)，而辦理手續(xù)是否便捷、高效，直接指向政府簡政放權是否有效，市場監(jiān)管是否有力，服務供給是否到位，直接指向政府“放管服”改革。政府作為制度供給主體，以簡政放權釋放市場活力，以放管結(jié)合維護公平市場秩序，以優(yōu)化服務提供優(yōu)良環(huán)境，在法律的邊界內(nèi)，“寬進、嚴管、強服務”，為營造市場化法治化國際化營商環(huán)境奠定堅實的基礎。只有規(guī)范的政府行為和有效的制度安排，才能從根本上改善營商環(huán)境。

（三）優(yōu)化營商環(huán)境與“放管服”改革統(tǒng)一于政府治理現(xiàn)代化

優(yōu)化營商環(huán)境與“放管服”改革實質(zhì)都在于重塑政府與市場關系，這也是改革的核心和重點。政府治理現(xiàn)代化要求轉(zhuǎn)變政府職能、提升治理效能，是“放管服”改革和優(yōu)化營商環(huán)境的目標所在。從黨的十八屆三中全會首次提出“建立法治化營商環(huán)境”的目標，到2019年《優(yōu)化營商環(huán)境條例》的出臺，政府不斷把營商環(huán)境優(yōu)化推到新高度，而黨的十九屆五中全會明確提出“推動有效市場和有為政府更好結(jié)合”，這意味著深化“放管服”改革，優(yōu)化營商環(huán)境是當前和今后一段時期全面深化改革的關鍵環(huán)節(jié)。營商環(huán)境關乎一個國家或地區(qū)的綜合實力、競爭力，在區(qū)域競爭已從商品競爭上升到管理體制和市場規(guī)則競爭的今天，深化“放管服”改革，優(yōu)化營商環(huán)境已成為我國政府治理能力現(xiàn)代化的新考驗。

二、優(yōu)化營商環(huán)境的實踐及成效

（一）有效市場活力凸顯

優(yōu)化營商環(huán)境為市場解綁，激發(fā)了市場活力，使市場在資源配置中的決定性作用得到充分發(fā)揮。一方面，“放管服”改革大力推行簡政減稅減費，有效降低了制度性交易成本和生產(chǎn)經(jīng)營成本，為市場主體尤其是中小企業(yè)減負，助力市場主體輕裝上陣。2020 年，我國市場主體仍逆勢大幅增長并保持活躍度，對經(jīng)濟增長的貢獻率和新增就業(yè)的貢獻率居于高位，這不僅展現(xiàn)了市場主體強大的生命力，也彰顯了市場主體對我國營商環(huán)境的信心。另一方面，“放管服”改革激發(fā)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)潛能，推動新舊動能轉(zhuǎn)換和產(chǎn)業(yè)結(jié)構升級，催生大量市場主體。比如，市場準入門檻的放開，催生了更多市場主體，使市場競爭更加充分；包容審慎監(jiān)管為新興業(yè)態(tài)托底，深刻改變生產(chǎn)生活方式，倒逼傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)改造升級；“青創(chuàng)貸”等系列政策推行，切實為市場主體做好服務，解決融資難、融資貴等困擾企業(yè)發(fā)展的主要問題等?！?020 年全球創(chuàng)新指數(shù)》反映中國排名第14 位，這也與營商環(huán)境的優(yōu)化有著密不可分的關系。

（二）有為政府作用突出

優(yōu)化營商環(huán)境需要政府有所為有所不為。首先，“三張清單”明確了政府邊界，即以權力清單明確政府能做什么、以責任清單明確政府該做什么、以負面清單明確對市場主體有哪些約束。目前我國已基本實現(xiàn)權責清單全覆蓋，并以負面清單區(qū)分政府和市場邊界，對市場限制進一步放開。其次，行政審批制度改革和商事登記制度改革走向縱深，審批事項壓減，政務流程再造，推行“多證合一”“證照分離”改革等，為市場主體準入、準營、準建進一步降門檻。最后，加強事中事后監(jiān)管和優(yōu)化服務，構筑更加科學完善的政府職能體系。大力推進綜合行政執(zhí)法體制改革、“雙隨機、一公開”監(jiān)管、互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管、信用監(jiān)管等，初步構筑了比較全面的監(jiān)管體系，同時堅持問題導向，以市場需求為導向辦成辦好一件事，不斷優(yōu)化服務流程，提高了市場主體的獲得感，取得了實實在在的效果。

（三）地方實踐大量涌現(xiàn)

因為各區(qū)域特點優(yōu)勢定位的不同，我國優(yōu)化營商環(huán)境并非“一刀切”，而是尊重基層首創(chuàng)精神，各地摸索出許多獨具特色的經(jīng)驗做法。比如，以“投資建設環(huán)境更高效、市場環(huán)境更便利、外資外貿(mào)環(huán)境更開放、就業(yè)環(huán)境更穩(wěn)定、政務環(huán)境更優(yōu)質(zhì)、監(jiān)管執(zhí)法環(huán)境更規(guī)范、法治環(huán)境更公平公正”為特色的北京營商環(huán)境4.0 版改革；圍繞“優(yōu)化政務環(huán)境、提升企業(yè)全生命周期管理服務、強化安商穩(wěn)商企業(yè)服務”等開展的上海營商環(huán)境改革等。除此之外，21 個自貿(mào)試驗區(qū)作為全國改革開放的試驗田，用制度創(chuàng)新為優(yōu)化營商環(huán)境探路，多項制度創(chuàng)新成果和經(jīng)驗在全國復制推廣。

三、營商環(huán)境優(yōu)化的現(xiàn)實困境及成因分析

（一）營商環(huán)境優(yōu)化的現(xiàn)實困境

1.簡政放權有待提質(zhì)

優(yōu)化營商環(huán)境的邏輯起點是政府“瘦身”，盡管近年來簡政放權步伐較快，但實踐中不同程度仍存在權力錯配、權力缺位、放權不徹底等問題。權力錯配表現(xiàn)在放權主體變相留權減責，導致權責出現(xiàn)分割，出現(xiàn)權責不對等情況。權力缺位表現(xiàn)在放權主體一放了之，缺乏配套支持和必要培訓，接權主體囿于人財物資源匱乏以及自身能力不足，無法承接權限，導致權力下放后“上面不管、下面不會管”。放權不徹底表現(xiàn)在放權主體的單邊主義邏輯，放權隨意性大，涉及到多部門協(xié)同放權時，溝通協(xié)調(diào)不足，導致放權數(shù)量多質(zhì)量不高，市場主體辦事仍需“兩頭跑”。

2.市場監(jiān)管仍待加強

公正透明競爭的市場環(huán)境是營商環(huán)境的主要組成部分，我國監(jiān)管理念先進可行，但實踐中仍存在多頭監(jiān)管、監(jiān)管轉(zhuǎn)型滯后、監(jiān)管乏力等問題。多頭監(jiān)管表現(xiàn)在針對同一事項，不同監(jiān)管部門目標、要求、方式各有差異，相比權力清單的審批剛性而言，責任清單的監(jiān)管是彈性的，容易出現(xiàn)多頭監(jiān)管、重復監(jiān)管問題。監(jiān)管轉(zhuǎn)型滯后表現(xiàn)在傳統(tǒng)監(jiān)管方式諸如運動式監(jiān)管、罰款處罰式監(jiān)管等無法適應現(xiàn)代經(jīng)濟發(fā)展需要，例如，直播帶貨虛假宣傳、社區(qū)團購擾亂價格秩序等都對監(jiān)管轉(zhuǎn)型提出更高要求。監(jiān)管乏力表現(xiàn)在出于傳統(tǒng)思維，監(jiān)管過多依賴政府力量，市場自覺性和社會參與度不高，與數(shù)目龐大的市場主體和復雜的市場行為形成強烈反差，而且一些領域需要復合型、專業(yè)型的監(jiān)管人才，但人才供給不足，導致監(jiān)管合力尚未成型，監(jiān)管“應然”和“實然”間存在很大的差距。

3.服務水平亟需提升

優(yōu)質(zhì)服務環(huán)境也是營商環(huán)境的重要一環(huán)，近年來我國服務型政府建設收效明顯，為市場主體提供了多元化和可及性公共服務，政府形象也有了大幅改善。但水漲船高，市場主體對政府服務期望值也在不斷攀升，這要求政府從市場需求破題，考慮服務途徑、方式的多樣化，在滿足市場主體共性需求的基礎上，還要為市場主體提供個性化、便捷化的服務。

（二）營商環(huán)境優(yōu)化的困境成因分析

1.部分公職人員思想轉(zhuǎn)變要到位

公共選擇理論將經(jīng)濟人假設移植到政治領域，認為政治領域的個人也是個人利益最大化的經(jīng)濟人，這解釋了在優(yōu)化營商環(huán)境中部分公職人員越位、缺位的根源所在?！胺殴芊备母锸堑度邢騼?nèi)的自我革命，部分公職人員大局意識不強，或權力本位思想作祟，或偏安一隅不作為，或搞形式主義，主動擔當作為不夠，對改革有著不同程度的抵觸情緒，這使改革必須面臨來自政府內(nèi)部的壓力。

2.治理主體協(xié)同推進動力要加強

營商環(huán)境優(yōu)化呼喚治理主體多元化，需要縱向上中央到地方各級政府相互配合，橫向上政府和市場、社會之間協(xié)同發(fā)力。實踐中，因治理碎片化傾向還未能完全整合，地方政府尤其是基層政府的積極性、主動性、創(chuàng)造性需充分激活，加之市場力量和社會力量培育尚有不足，各級政府之間、政府各部門之間、政府與市場和社會之間的協(xié)同性、整體性、系統(tǒng)性要進一步的強。

3.信息互通共享互認機制要順暢

營商環(huán)境的改善依托信息的集成整合，這種整合隨著改革的深入將會成為常態(tài)。目前，政府各部門的信息系統(tǒng)大都是國家或省管的垂直系統(tǒng)，經(jīng)由多年的實踐信息縱向共享已基本完成，但地方政府之間或政府各部門之間信息共享仍需要完善，企業(yè)重復填報信息時有發(fā)生，影響市場主體對營商環(huán)境的感知度和滿意度。

4.法律法規(guī)配套要完善

優(yōu)化營商環(huán)境不僅僅是微觀層面的小修小補，還需要強有力的頂層設計，即需要用法律來保駕護航。法治是最好的營商環(huán)境，但因法律天然的穩(wěn)定性和滯后性，仍存在法治建設配套性協(xié)調(diào)性差、“立改廢釋”滯后等問題。比如，因法規(guī)不健全導致電子證照認證使用難、跨區(qū)辦理難；新興業(yè)態(tài)的發(fā)展中觸及法律“天花板”的情況逐漸變多，政策的滯后、制度的缺失、規(guī)則的沖突令市場主體無所適從。

四、基于“放管服”改革的營商環(huán)境優(yōu)化路徑

（一）簡政放權打造高效便利的政務環(huán)境

政府應解開套在市場上變相審批和延伸審批繩索，營造高效便利的政務環(huán)境。一是，提高放權“含金量”。在權力下放“最先一公里”先簡政后放權，注重放權的精準、科學性，堅持權責對等，完善配套措施，要數(shù)量更要質(zhì)量。二是，統(tǒng)籌清單管理制度。從整體性視角統(tǒng)籌構建清單分類及內(nèi)容，構建系統(tǒng)化職能體系，同時動態(tài)調(diào)整清單內(nèi)容，實現(xiàn)精細化管理。三是，推動政府流程再造。實現(xiàn)行政審批和商事登記的科學化、透明化、標準化，及時總結(jié)提煉地方實踐經(jīng)驗并在條件具備的地方復制推廣，以局部帶動整體，從而整體推動改革深化。

（二）加強監(jiān)管打造競爭有序的市場環(huán)境

競爭有序的市場環(huán)境需要主體多元、職能整合、協(xié)同聯(lián)動的監(jiān)管體系。一是，推進監(jiān)管轉(zhuǎn)型，深化綜合行政執(zhí)法體制改革，發(fā)揮互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管、大眾監(jiān)督、市場主體自律的作用，形成立體化、全覆蓋、動態(tài)化的監(jiān)管體系。二是，深化公正監(jiān)管。通過“雙隨機、一公開”監(jiān)管，最大可能壓縮自由裁量權和權力尋租空間，保證監(jiān)管的公平、公正、公開。同時，根據(jù)監(jiān)管對象的特點進行差異化監(jiān)管，對于誠實守信、規(guī)范經(jīng)營的市場主體適當減少監(jiān)管頻次，而對存在較大失信風險、經(jīng)營規(guī)范問題頻出的市場主體加大監(jiān)管頻次和力度，既抓全面又抓重點，確保監(jiān)管的全覆蓋。三是，突出抓好信用監(jiān)管。加強社會信用體系建設，完善市場主體的誠信檔案，推動實施信用約束和部門聯(lián)合懲戒。四是，探索實施包容審慎監(jiān)管。對新業(yè)態(tài)的監(jiān)管應“嚴管厚愛”，既保證監(jiān)管到位又保障創(chuàng)新活力，逐步建立健全電子商務、網(wǎng)絡直播、網(wǎng)約車、共享單車、外賣食品等新經(jīng)濟監(jiān)管措施。

（三）優(yōu)化服務打造優(yōu)質(zhì)舒適的服務環(huán)境

市場對優(yōu)質(zhì)舒適服務環(huán)境的要求迫切且強烈。一是，要提高服務水平。摒棄“權力本位”和“鴕鳥心態(tài)”，強化服務意識，助推服務途徑多樣化、服務場所便利化、服務時間便民化、服務態(tài)度人性化等。二是，深化“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”。緊抓“數(shù)字政府”建設契機，促進線上線下服務融合，適應信息時代特點。三是，強化政府績效管理。以市場滿意度為導向構建政府績效管理體系，結(jié)合政務“好差評”中的市場評價，正向給激勵、反向給壓力，倒逼政府提高行政效率。

（四）多措并舉打造穩(wěn)定可期的法治環(huán)境

優(yōu)化營商環(huán)境是一項長期且系統(tǒng)的工程，需要用法治保駕護航，破解體制機制障礙。一是，加強頂層設計，善于運用法治思維和法治方式，及時調(diào)整工作重點，制定路線圖和時間表，同時加快形成配套制度體系，確保改革于法有據(jù)。二是，堅持系統(tǒng)思維，各級政府間應抓住“跨省通辦”的契機，確保關聯(lián)事項能夠同步下放，同一層級辦理，實現(xiàn)改革“一盤棋”。轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)行政思維，以“善治”為目標，整合政府、市場、公眾和社會組織等各治理主體的力量，充分發(fā)揮各自的優(yōu)勢，形成合力共同將改革推向深入。三是，打破信息壁壘，整合已有信息平臺，建設全國統(tǒng)一大數(shù)據(jù)庫，推動信息跨區(qū)互認共享，以“數(shù)據(jù)跑路”代替“群眾跑腿”，暢通政府與市場溝通渠道，同時善用數(shù)據(jù)分析為決策探路。