行政處分與政務(wù)處分并行的現(xiàn)實問題與完善路徑

張詩瑤，伍華軍

（武漢大學(xué) 黨內(nèi)法規(guī)研究中心，湖北 武漢 430072）

引言

國家監(jiān)察體制改革是一項事關(guān)全局的重大政治體制改革，其作為強化黨和國家自我監(jiān)督的重大決策部署，[1]旨在“整合反腐敗資源力量，加強黨對反腐敗工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，構(gòu)建集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的中國特色國家監(jiān)察體制，實現(xiàn)對所有行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察全覆蓋”[2]。因此，推進(jìn)國家監(jiān)察體制改革、制定國家監(jiān)察法至少有兩個重要目標(biāo)，其一是整合處分權(quán)，解決處分主體分散所導(dǎo)致的協(xié)調(diào)不暢問題；其二是通過政務(wù)處分實現(xiàn)監(jiān)察權(quán)對公權(quán)力的監(jiān)督全覆蓋，以填補“政紀(jì)不適用，黨紀(jì)管不了”的“空白地帶”。

然而《中華人民共和國公職人員政務(wù)處分法》（以下簡稱《政務(wù)處分法》）在規(guī)定監(jiān)察機關(guān)對違法的公職人員給予政務(wù)處分的同時，保留了公職人員任免機關(guān)、單位對違法的公職人員的處分權(quán)。這就標(biāo)志著監(jiān)察體制改革后，對于公職人員的處分形成了監(jiān)察機關(guān)作出的政務(wù)處分與公職人員任免機關(guān)、單位作出的“處分”這一傳統(tǒng)處分類型并行的體制。

本文對《政務(wù)處分法》文本中的“任免機關(guān)處分”進(jìn)行主體上的限縮，以行政機關(guān)公務(wù)員為對象進(jìn)行討論。監(jiān)察體制改革前，除黨的紀(jì)律檢查委員會作出的紀(jì)律處分及刑罰處罰外，行政機關(guān)公務(wù)員還受到《中華人民共和國公務(wù)員法》（以下簡稱《公務(wù)員法》）、《行政機關(guān)公務(wù)員處分條例》（以下簡稱《公務(wù)員處分條例》）、原《中華人民共和國行政監(jiān)察法》（以下簡稱原《行政監(jiān)察法》）的規(guī)制，并在違反上述規(guī)范時受到由行政機關(guān)或原行政監(jiān)察機關(guān)所作出的行政處分。而監(jiān)察體制改革后，在黨紀(jì)處分與刑罰處罰外，行政機關(guān)公務(wù)員還可能受到行政處分或監(jiān)察機關(guān)作出的政務(wù)處分。質(zhì)言之，行政處分與政務(wù)處分并行模式并未在實質(zhì)上增加行政機關(guān)公務(wù)員最終受到的處分種類——政務(wù)處分與行政處分的適用情形與法律后果都具有高度的一致性，“擇一適用”。

盡管比照監(jiān)察體制改革的目標(biāo)，行政處分與政務(wù)處分擇一適用不符合整合反腐資源、集中反腐力量的大方向，監(jiān)察體制改革卻并未將行政機關(guān)的內(nèi)部監(jiān)察職能收歸國家監(jiān)察權(quán)，而是繼續(xù)保留行政處分。何以保留目的、適用、方式等要素均一致的兩種處分類型，并將其交由不同主體作出？這是否意味著內(nèi)部監(jiān)督的制度功能是國家監(jiān)察所無法代替的？又是否意味著政務(wù)處分與行政處分并行體制具有將二者整合所不具備的特殊功能？

一、概念界定

（一）作為紀(jì)律責(zé)任的行政處分

行政處分就是行政機關(guān)公務(wù)員的任免機關(guān)或原行政監(jiān)察機關(guān)基于自身所具有的行政權(quán)力，對行政機關(guān)公務(wù)員違紀(jì)違法行為作出的行政系統(tǒng)內(nèi)部的懲戒措施。對于其法律性質(zhì)，學(xué)界的基本共識是“行政處分是一種內(nèi)部責(zé)任形式”，[3]有學(xué)者認(rèn)為，“公職人員懲戒的單軌制，是指任免機關(guān)、單位始終是唯一能夠?qū)`法公職人員作出處分的有權(quán)主體。這種處分機制是一種對違法公職人員的懲戒制度，在法律性質(zhì)上屬于公職人員任免機關(guān)、單位的內(nèi)部管理行為”[4]；還有學(xué)者認(rèn)為行政處分“本質(zhì)上是行政機關(guān)僅針對其工作人員的內(nèi)部事務(wù)管理行為，效力上只發(fā)生在行政機關(guān)內(nèi)部”[5]。上述觀點的共同之處是都將行政處分看作是行政機關(guān)的內(nèi)部行為，這種內(nèi)部性即說明行政處分是一種紀(jì)律責(zé)任。規(guī)范條文也可以證明這一觀點，如《行政機關(guān)公務(wù)員處分條例》第二條第一款規(guī)定，“行政機關(guān)公務(wù)員違反法律、法規(guī)、規(guī)章以及行政機關(guān)的決定和命令，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)紀(jì)律責(zé)任的，依照本條例給予處分?！币虼?，從法律性質(zhì)上看，行政處分是一種紀(jì)律責(zé)任而非法律責(zé)任。

（二）作為法律責(zé)任的政務(wù)處分

對于政務(wù)處分的法律性質(zhì)，學(xué)界存在法律責(zé)任和紀(jì)律責(zé)任兩種觀點。部分學(xué)者認(rèn)為政務(wù)處分是一種內(nèi)部懲戒措施，因為監(jiān)察機關(guān)與監(jiān)察對象同屬于國家機關(guān)內(nèi)部，即“體制內(nèi)”，因此政務(wù)處分屬于國家機關(guān)對公職人員的紀(jì)律處分。[6]還有學(xué)者指出，“政務(wù)處分在法律性質(zhì)上仍然屬于國家機關(guān)內(nèi)部紀(jì)律處分行為?！侗O(jiān)察法》上使用政務(wù)處分取代行政處分，主要依據(jù)是監(jiān)察對象擴大以及紀(jì)律處分體制效能優(yōu)化之需要?！盵7]究其原因，一方面，持此種觀點的學(xué)者將《監(jiān)察法》視為原《行政監(jiān)察法》的替代。但事實上，除名稱具有相似性外，《監(jiān)察法》與原《行政監(jiān)察法》在主體、對象等方面均存在較大差異；另一方面，從實踐中看，《政務(wù)處分法》第二條事實上確立了政務(wù)處分和公職人員任免機關(guān)處分并行的模式，而行政處分屬于處分中以公務(wù)員及參公管理人員為對象的一類，可見，行政處分仍存在于當(dāng)今的法律實踐中，并未被政務(wù)處分所取代。因此，筆者認(rèn)為，“《監(jiān)察法》上使用政務(wù)處分是行政處分的取代”這一論據(jù)并不成立，自然也無法證成政務(wù)處分“在法律性質(zhì)上仍然屬于國家機關(guān)內(nèi)部紀(jì)律處分行為”這一結(jié)論。倘若政務(wù)處分的法律性質(zhì)與行政處分一致，則任免機關(guān)處分與政務(wù)處分無并行之必要。

還有學(xué)者認(rèn)為，政務(wù)處分是各級監(jiān)察委員會針對公職人員職務(wù)違法行為所作出的實體行為，是一種法律責(zé)任而非紀(jì)律責(zé)任，與行政處分明顯不同。[8]這種觀點明確了政務(wù)處分與行政處分的根本差異，并基于此認(rèn)為政務(wù)處分的性質(zhì)為法律責(zé)任。此種觀點雖未直接明確指出政務(wù)處分的概念，但通過對其特點的闡釋已經(jīng)在一定程度上勾勒出了政務(wù)處分概念的邊界。筆者在此種觀點的基礎(chǔ)上，結(jié)合《政務(wù)處分法》文本中關(guān)于行政責(zé)任的主體及適用范圍進(jìn)行分析發(fā)現(xiàn)，行政責(zé)任之所以為紀(jì)律責(zé)任，除明文規(guī)定外，還由于其屬于行政系統(tǒng)內(nèi)部處分，依據(jù)行政紀(jì)律進(jìn)行處分。而政務(wù)處分一方面以專門的國家監(jiān)察機關(guān)為主體，依據(jù)《監(jiān)察法》《政務(wù)處分法》等法律進(jìn)行，即處分事由為公職人員違反《政務(wù)處分法》相關(guān)規(guī)定；另一方面，監(jiān)察委員會對公務(wù)員違紀(jì)行為并無管轄權(quán)。[9]因此，政務(wù)處分在法律性質(zhì)上屬于法律責(zé)任而非紀(jì)律責(zé)任，與作為內(nèi)部紀(jì)律責(zé)任的行政處分不同。

（三）行政處分與政務(wù)處分并行模式

基于規(guī)范文本考察，《政務(wù)處分法》中涉及任免機關(guān)、單位處分（對于行政機關(guān)公務(wù)員而言也即行政處分）與政務(wù)處分關(guān)系的規(guī)定主要體現(xiàn)在兩個方面，其一是關(guān)于兩種處分的作出主體、適用程序等基本要素的規(guī)定，如第二條第二款規(guī)定了公職人員任免機關(guān)、單位的處分及其程序、申訴等具體適用。其二是關(guān)于兩種處分相互關(guān)系及適用原則的規(guī)定，如第三條第三款規(guī)定了監(jiān)察機關(guān)有權(quán)提出“監(jiān)察建議”的情形；第十六條確定了“一事不二罰”原則，規(guī)定不得重復(fù)給予行政處分與政務(wù)處分，這實質(zhì)上明確了政務(wù)處分與行政處分并行的模式。

上述規(guī)定從任免機關(guān)處分的概念、任免機關(guān)處分與政務(wù)處分的關(guān)系兩個方面對任免機關(guān)處分作出限定，從概念角度看，根據(jù)上述條款在主體、程序、適用依據(jù)等方面的規(guī)定，《政務(wù)處分法》中所謂“與政務(wù)處分并行”之“處分”為：公職人員任免機關(guān)、單位依據(jù)“其他法律、行政法規(guī)、國務(wù)院部門規(guī)章和國家有關(guān)規(guī)定”對所管轄公職人員作出的處分。將被處分對象限縮為行政機關(guān)公務(wù)員時，任免機關(guān)處分即為行政處分。在此基礎(chǔ)上，從行政處分與政務(wù)處分的關(guān)系角度看，對于同一行為，政務(wù)處分與行政處分擇一適用，體現(xiàn)“一事不二罰”原則，此處的“一事不二罰”原則實際上包含兩個方面的要求：其一，公職人員任免機關(guān)、單位與監(jiān)察機關(guān)不得就該公職人員的同一違法違紀(jì)行為重復(fù)處分；其二，正是由于對同一行為政務(wù)處分與處分只能擇一適用，因而為避免“同案不同罰”，政務(wù)處分與任免機關(guān)處分在適用對象、處分事由以及懲戒力度方面保持了一致性。同時，在任免機關(guān)未履行或未適當(dāng)履行處分職能時，監(jiān)察機關(guān)可以直接作出政務(wù)處分，也有權(quán)提出“監(jiān)察建議”。

同時，行政處分與政務(wù)處分各自的概念及其相互關(guān)系也反映出兩個問題，其一，盡管為了政務(wù)處分與行政處分的并行，在制度設(shè)計上保持了二者處分種類的一致——《政務(wù)處分法》第七條規(guī)定的六種政務(wù)處分方式與《行政機關(guān)公務(wù)員處分條例》第六條規(guī)定的行政機關(guān)公務(wù)員處分的種類完全一致，都是警告、記過、記大過、降級、撤職、開除。盡管上述規(guī)定可以在處分結(jié)果上保證同種行為所應(yīng)受到的政務(wù)處分與行政處分種類、程度相同，但這種責(zé)任性質(zhì)的差異仍會在理論上導(dǎo)致同一行為在定性上存在紀(jì)律責(zé)任與法律責(zé)任兩種可能性。這種可能出現(xiàn)的定性差異可能正是“同案不同罰”的體現(xiàn)？其二，《政務(wù)處分法》僅規(guī)定了監(jiān)察機關(guān)可通過提出監(jiān)察建議的方式對行政機關(guān)進(jìn)行監(jiān)督，卻并未明確規(guī)定行政機關(guān)對監(jiān)察機關(guān)的監(jiān)督方式。這就可能導(dǎo)致實踐中缺少對監(jiān)察機關(guān)進(jìn)行實質(zhì)監(jiān)督的主體。

二、行政處分與政務(wù)處分并行亟須解決的現(xiàn)實問題

（一）如何承接原行政監(jiān)察機關(guān)職能

《監(jiān)察法》規(guī)定原《行政監(jiān)察法》在《監(jiān)察法》公布實施的同時廢止，但原行政監(jiān)察機關(guān)被取消，其職能是否能夠完全為國家監(jiān)察委員會所承接？根據(jù)原《行政監(jiān)察法》規(guī)定，“監(jiān)察機關(guān)對監(jiān)察對象執(zhí)法、廉政、效能情況進(jìn)行監(jiān)察”，即原行政監(jiān)察機關(guān)的職能包括執(zhí)法監(jiān)察、廉政監(jiān)察與效能監(jiān)察等三個方面。其中，執(zhí)法監(jiān)察和效能監(jiān)察是行政監(jiān)察機關(guān)對于行政機關(guān)及其工作人員在行政執(zhí)法中貫徹落實法律、法規(guī)、決定或命令的情況以及行政管理活動的效率、效果和效益進(jìn)行的日常性的內(nèi)部監(jiān)察活動。

根據(jù)《中華人民共和國監(jiān)察法實施條例》（以下簡稱《監(jiān)察法實施條例》）規(guī)定，“監(jiān)察機關(guān)依法履行監(jiān)察監(jiān)督職責(zé)，對公職人員政治品行、行使公權(quán)力和道德操守情況進(jìn)行監(jiān)督檢查”。即監(jiān)察機關(guān)的職責(zé)集中體現(xiàn)在政治、道德等方面，缺乏對公職人員行政活動效果的監(jiān)督。且從監(jiān)察委員會作為“專職反腐敗工作機構(gòu)”的性質(zhì)定位，其與監(jiān)察對象之間的外部監(jiān)督關(guān)系以及監(jiān)察內(nèi)容僅限于對人監(jiān)督特性來看，不宜整合這兩種監(jiān)察職能。[10]事實上，據(jù)《監(jiān)察法》與《政務(wù)處分法》來看，這兩項職能的確未被納入監(jiān)察機關(guān)的職能中。也就是說，在監(jiān)察委員會“取代”行政監(jiān)察機關(guān)后，原本由行政監(jiān)察機關(guān)依據(jù)原《行政監(jiān)察法》履行的執(zhí)法監(jiān)察與效能監(jiān)察兩項職能被空置了。

然而，筆者認(rèn)為實踐中針對行政機關(guān)的執(zhí)法監(jiān)察與效能監(jiān)察確有必要存在。一方面，執(zhí)法監(jiān)察是指行政監(jiān)察機關(guān)針對作為監(jiān)察對象的國家行政機關(guān)在遵守和執(zhí)行法律、法規(guī)和人民政府的決定、命令中存在的問題而開展的監(jiān)察活動，其目的是保證政令暢通。[11]效能監(jiān)察是指為維護(hù)公共利益、保障行政機關(guān)及其工作人員的勤政，對行政管理行為的經(jīng)濟性、效率性和效果性進(jìn)行的整體性監(jiān)察活動，其目的是保證行政行為的結(jié)果有效性。這兩種監(jiān)督既能在行政行為作出時保證指導(dǎo)思想和行為方向的正確，又能在行政行為作出后保證其預(yù)期效果的實現(xiàn)。因而，基于其自身的作用，有必要存在。另一方面，由于執(zhí)法監(jiān)察與效能監(jiān)察具有經(jīng)常性與全面性特征，要求監(jiān)督主體參與被監(jiān)督對象的日常工作，呈現(xiàn)出一種內(nèi)部監(jiān)督的屬性，體現(xiàn)出外部監(jiān)督所不具有的特征和優(yōu)勢，因此具有不可替代性。

可見，執(zhí)法監(jiān)督與效能監(jiān)督所具有的特殊作用尚無法為現(xiàn)有的其他監(jiān)督方式所涵蓋。因此，監(jiān)察體制改革后，通過何種方式發(fā)揮原執(zhí)法監(jiān)督、效能監(jiān)督的作用，是當(dāng)前政務(wù)處分與行政處分并行體制所面臨的重要現(xiàn)實問題之一。

（二）如何明確監(jiān)察機關(guān)與行政機關(guān)職責(zé)界限

根據(jù)“一事不二罰”原則，2019 年6 月1 日起實施的《公務(wù)員法》對公務(wù)員任免機關(guān)作出的處分與監(jiān)察機關(guān)作出的政務(wù)處分進(jìn)行了抽象的界分，其中第五十七條規(guī)定，“對公務(wù)員涉嫌職務(wù)違法和職務(wù)犯罪的，應(yīng)當(dāng)依法移送監(jiān)察機關(guān)處理”。第六十一條規(guī)定，“公務(wù)員因違紀(jì)違法應(yīng)當(dāng)承擔(dān)紀(jì)律責(zé)任的，依照本法給予處分或者由監(jiān)察機關(guān)依法給予政務(wù)處分”，“對同一違紀(jì)違法行為，監(jiān)察機關(guān)已經(jīng)作出政務(wù)處分決定的，公務(wù)員所在機關(guān)不再給予處分”（《公務(wù)員法》第五十三條規(guī)定的十六項公務(wù)員“不得為”的行為，就是我國公務(wù)員所必須遵守的紀(jì)律的基本內(nèi)容）。質(zhì)言之，對于公務(wù)員涉嫌職務(wù)違法和職務(wù)犯罪的，只能由監(jiān)察機關(guān)給予政務(wù)處分；對于公務(wù)員因違紀(jì)違法應(yīng)當(dāng)承擔(dān)紀(jì)律責(zé)任的，可以由任免機關(guān)給予行政處分，也可以移送監(jiān)察機關(guān)，并由監(jiān)察機關(guān)給予政務(wù)處分。根據(jù)《監(jiān)察法》《政務(wù)處分法》所規(guī)定的監(jiān)察機關(guān)職能，監(jiān)察機關(guān)是行使國家監(jiān)察職能的專責(zé)機關(guān)，對所有行使公權(quán)力的公職人員進(jìn)行監(jiān)察，調(diào)查職務(wù)違法和職務(wù)犯罪。質(zhì)言之，由監(jiān)察機關(guān)作出政務(wù)處分的情形包含：公職人員職務(wù)違法行為、職務(wù)犯罪行為以及《政務(wù)處分法》第三章所規(guī)定的違法行為。

根據(jù)《公務(wù)員法》中關(guān)于行政機關(guān)何種情況下“應(yīng)當(dāng)移送監(jiān)察機關(guān)”的規(guī)定以及監(jiān)察機關(guān)自身職能進(jìn)行分析，發(fā)現(xiàn)存在以下問題：其一，屬于《公務(wù)員法》第五十三條規(guī)定的十六項違紀(jì)行為，但不屬于應(yīng)當(dāng)由監(jiān)察機關(guān)作出政務(wù)處分的情形時，如何處理規(guī)定不明。例如《公務(wù)員法》對于工作紀(jì)律規(guī)定“不得曠工或者因公外出、請假期滿無正當(dāng)理由逾期不歸”，該項規(guī)定即不屬于職務(wù)違法行為、職務(wù)犯罪行為或《政務(wù)處分法》第三章規(guī)定的違法行為，但屬于公務(wù)員違紀(jì)行為的情形，根據(jù)《公務(wù)員法》，在這種情況出現(xiàn)時可以移送監(jiān)察機關(guān)給予政務(wù)處分；但該行為又不屬于應(yīng)當(dāng)受到政務(wù)處分的情形，此時是否存在實踐上的適用矛盾？因而當(dāng)涉及行政機關(guān)公務(wù)員違紀(jì)時，任免機關(guān)是否應(yīng)當(dāng)移送監(jiān)察機關(guān)存疑。

其二，“職務(wù)違法”的情形與“違紀(jì)違法應(yīng)當(dāng)承擔(dān)紀(jì)律責(zé)任”的情形都存在“違法”這一共同要素，如何界分“職務(wù)違法”與“違法應(yīng)承擔(dān)紀(jì)律責(zé)任”規(guī)定不明。二者是否存在交叉關(guān)系也未進(jìn)行說明。如果這一問題無法得到解決，那么任免機關(guān)何時應(yīng)當(dāng)將案件移送監(jiān)察機關(guān)，何時又可以主動作出處分決定就無從明確。對于這一問題，有學(xué)者提出，“職務(wù)違法行為應(yīng)當(dāng)專屬于監(jiān)察機關(guān)作出政務(wù)處分；一般違法行為應(yīng)當(dāng)專屬于任免機關(guān)、單位作出處分；行為人同時具備職務(wù)違法行為和一般違法行為應(yīng)當(dāng)由監(jiān)察機關(guān)作出政務(wù)處分?！盵12]按照這種方式的確可以確定政務(wù)處分與行政處分適用的明確界限，但如果界限明確到一個確定行為僅可能出現(xiàn)一種處分結(jié)果，那行政處分與政務(wù)處分何以“并行”？筆者認(rèn)為，此處所謂的界分“職務(wù)違法”與“違法應(yīng)承擔(dān)紀(jì)律責(zé)任”指的是任免機關(guān)何時“應(yīng)當(dāng)”移送監(jiān)察機關(guān)，何時“可以”移送監(jiān)察機關(guān)——是一種任免機關(guān)有無裁量權(quán)的界限，而非確定應(yīng)當(dāng)適用何種處分方式的界限。

（三）如何發(fā)揮兩種處分并行體制的增益

在監(jiān)察體制改革整合反腐資源的大背景下，要論證行政處分與政務(wù)處分作為兩種可以選擇適用的處分方式是否具有足夠的必要性，除了證明二者并行不會導(dǎo)致現(xiàn)實問題外，還應(yīng)當(dāng)證明二者并行能夠產(chǎn)生一定的“制度增益”，即達(dá)到“1+1>2”的效果。然而在現(xiàn)階段，兩種處分并行體制的增益尚未發(fā)揮。

國家監(jiān)察體制改革基于監(jiān)察權(quán)獨立行使的改革理念將監(jiān)察權(quán)從行政權(quán)當(dāng)中“剝離”出來。[13]《監(jiān)察法》規(guī)定：“監(jiān)察委員會依照法律規(guī)定獨立行使監(jiān)察權(quán)，不受行政機關(guān)、社會團體和個人的干涉?！北O(jiān)察權(quán)的獨立是保證其有效行使的重要前提，然而《監(jiān)察法》具有內(nèi)部制約措施多于外部制約措施、權(quán)力之間的制約相對薄弱、監(jiān)察對象的權(quán)利設(shè)置相對薄弱的特征。[14]在實踐中，過度強調(diào)監(jiān)察機關(guān)行使職權(quán)的獨立性，在某種程度上也會人為地導(dǎo)致監(jiān)察機關(guān)與任免機關(guān)的信息不對稱，銜接不連貫等問題。

這些問題在實踐中限制了兩種處分并行體制的潛在優(yōu)勢。其一，政務(wù)處分與行政處分并行的一大優(yōu)勢即兩種處分可以“相互兜底”“資源共享”，發(fā)揮各自的獨特功能。具體來說，行政機關(guān)公務(wù)員任免機關(guān)作為對其進(jìn)行日常管理的機關(guān)，對于管理對象的違紀(jì)違法信息掌握更為充分，且較之于監(jiān)察機關(guān)的監(jiān)督更為日?；腿绦?；而監(jiān)察機關(guān)以其外部監(jiān)督的屬性更能保證處分的客觀公正，一定程度上避免了同體監(jiān)督可能產(chǎn)生的包庇等情況。但二者的適用方式是“選擇性”的，即以作出處分的先后順序為依據(jù)進(jìn)行適用，但是這種處理原則或方法更偏重于操作技術(shù)，而未考慮處分雙軌制存在的實際價值[15]，機械地以客觀時間先后而非處分決定合理性、科學(xué)性為標(biāo)準(zhǔn)的選擇，使得兩種處分呈現(xiàn)一種絕對的平行關(guān)系。如果行政處分先于政務(wù)處分作出，而監(jiān)察機關(guān)認(rèn)為任免機關(guān)作出的行政處分決定違法或不當(dāng)，尚且能夠通過監(jiān)察建議的方式進(jìn)行糾正；但反之，如果政務(wù)處分先于行政處分作出，則該政務(wù)處分無論是否科學(xué)合理，均無審核途徑及變更可能性，這是否會導(dǎo)致監(jiān)察機關(guān)權(quán)力失去監(jiān)督與制約？不僅如此，上述適用方式一旦失度，則可能使得并行體制走向三種困境，第一個困境是造成反腐資源的浪費。盡管《監(jiān)察法實施條例》規(guī)定監(jiān)察機關(guān)開展監(jiān)察工作，可以依法提請有關(guān)部門、單位予以協(xié)助配合，但行政機關(guān)卻無法主動請求監(jiān)察機關(guān)進(jìn)行信息交換。這就可能導(dǎo)致調(diào)查取證以及處分作出的過程重復(fù)，而最終的處理結(jié)果又只能擇一適用，無疑會造成調(diào)查過程中人力物力的極大浪費；第二個困境是造成監(jiān)督權(quán)力怠于行使。一旦任免機關(guān)與監(jiān)察機關(guān)均希冀對方行使職能，則可能導(dǎo)致處分權(quán)怠于行使的情況；第三個困境是監(jiān)察機關(guān)和任免機關(guān)、單位可能爭奪懲戒管轄權(quán)。監(jiān)察機關(guān)可能不顧主責(zé)主業(yè)，將懲戒管轄權(quán)從職務(wù)違法行為盲目擴大到所有違法行為；而任免機關(guān)、單位為了偏袒隸屬的公職人員，可能爭奪懲戒管轄權(quán)，在“一事不再罰”的情況下對違法公職人員作出“降格”處分。[16]

其二，政務(wù)處分與行政處分并行的另外一大優(yōu)勢體現(xiàn)在其相互制約上。一方面，監(jiān)察機關(guān)可以通過監(jiān)察建議的方式對任免機關(guān)“應(yīng)當(dāng)給予處分而未給予，或者給予的處分違法、不當(dāng)”的情況進(jìn)行糾正，監(jiān)察建議能夠直接產(chǎn)生法律效果；另一方面，盡管沒有具有直接法律效果的制約手段，任免機關(guān)的處分權(quán)在某種程度上也能夠起到使得監(jiān)察機關(guān)謹(jǐn)慎用權(quán)的效果——為避免處分結(jié)果差異過大，監(jiān)察機關(guān)會更大程度地提升政務(wù)處分決定的科學(xué)性。然而在實踐中兩種處分并未真正達(dá)到相互制約、確保處分決定科學(xué)性的效果。首先，任免機關(guān)對于監(jiān)察機關(guān)的制約只能基于監(jiān)察機關(guān)自覺性，這種制約實則是缺乏剛性的。其次，政務(wù)處分與行政處分并行還應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮兩種處分各自的優(yōu)勢。行政處分的作出主體為行政機關(guān)公務(wù)員的任免機關(guān)、單位，出于對業(yè)務(wù)內(nèi)容的了解，能夠?qū)ζ渌牴毴藛T的日常工作狀況及工作效果進(jìn)行及時、實質(zhì)監(jiān)督。因此，應(yīng)當(dāng)發(fā)揮任免機關(guān)的日常監(jiān)督優(yōu)勢；而政務(wù)處分的作出主體監(jiān)察機關(guān)與黨的紀(jì)律檢查機關(guān)合署辦公，在堅持法治思維和法治方式的同時，應(yīng)當(dāng)促進(jìn)執(zhí)紀(jì)執(zhí)法貫通，實現(xiàn)依紀(jì)監(jiān)督和依法監(jiān)察、適用紀(jì)律和適用法律有機融合，堅持懲前毖后、治病救人，運用懲戒與教育相結(jié)合的方式實現(xiàn)政治效果、法律效果和社會效果相統(tǒng)一。

（四）如何處理同一對象的不同違法行為

如前文所述，由監(jiān)察機關(guān)作出的政務(wù)處分在性質(zhì)上屬于法律責(zé)任，但由行政機關(guān)作出的行政處分則屬于紀(jì)律責(zé)任。因此，當(dāng)行政機關(guān)與監(jiān)察機關(guān)就同一對象的同一行為進(jìn)行處分時，需要考慮的是選擇何種主體作出的處分決定以及選擇的標(biāo)準(zhǔn)問題，但當(dāng)行政機關(guān)公務(wù)員的任免機關(guān)與監(jiān)察機關(guān)就同一對象的不同違法違紀(jì)行為分別作出行政處分和政務(wù)處分時，需要考慮的則是兩種不同主體作出的不同行政的處分如何銜接適用的問題?！墩?wù)處分法》第十五條以及《行政機關(guān)公務(wù)員處分條例》第十條分別就政務(wù)處分的并罰規(guī)則以及行政處分的并罰規(guī)則作出了規(guī)定，兩種處分各自的并罰方式都是吸收與合并執(zhí)行兩種。上述規(guī)定對于單一的政務(wù)處分而言無疑是明確的，但對于行政處分與政務(wù)處分如何“并罰”的問題，卻并未作出說明。

鑒于政務(wù)處分與行政處分都采用吸收與合并兩種并罰規(guī)則且現(xiàn)有規(guī)范未就二者的并罰規(guī)則作出特殊規(guī)定，筆者認(rèn)為對于政務(wù)處分與行政處分之間的并罰問題，可分為吸收與合并兩種情形進(jìn)行討論。首先，需要吸收的情形主要體現(xiàn)為任免機關(guān)與監(jiān)察機關(guān)同時對同一對象的不同行為分別作出了行政處分與政務(wù)處分，且其中一種處分的方式為“開除”。不考慮兩種處分的性質(zhì)，而從并罰原則的角度分析，此時顯然應(yīng)當(dāng)采取吸收原則，即執(zhí)行開除處分，而對于另一違法違紀(jì)行為的處分不執(zhí)行。但值得注意的是，此時的“不執(zhí)行”具有何種法律意義？此時被開除處分吸收的另一處分究竟被看作是“立案調(diào)查但不執(zhí)行處分”還是直接視為該處分“不產(chǎn)生效力”。如果是前者，只能依據(jù)《政務(wù)處分法》第二十七條，對于已經(jīng)離職的公職人員在履職期間有違法行為的不再給予政務(wù)處分，但是可以對其立案調(diào)查。但此條僅能為受到開除的行政處分（實際處于離職狀態(tài)）的行政機關(guān)公務(wù)員，不再給予政務(wù)處分提供依據(jù)，若一行政機關(guān)公務(wù)員受到開除的政務(wù)處分，那其另一違法違紀(jì)行為應(yīng)當(dāng)受到的行政處分依據(jù)什么法律法規(guī)不再給予？而如果是后者，將另一處分視為“不產(chǎn)生效力”，那么只存在并行關(guān)系的政務(wù)處分與行政處分，又是基于什么權(quán)限否認(rèn)對方的效力？其次，需要合并執(zhí)行的情形主要體現(xiàn)為任免機關(guān)與監(jiān)察機關(guān)對同一對象的不同行為分別給予了“開除”以下的行政處分與政務(wù)處分，此時《政務(wù)處分法》與《行政機關(guān)公務(wù)員處分條例》中對“并罰”有著類似規(guī)定，即應(yīng)當(dāng)給予撤職以下的多個相同種類處分，在一個處分期以上、多個處分期之和以下，決定處分期。這就使得政務(wù)處分與行政處分在具體合并方式上具有可操作性，亦有學(xué)者已經(jīng)針對同一違法違紀(jì)行為適用兩種處分的調(diào)試的具體執(zhí)行方式作出了設(shè)計[17]。但在理論依據(jù)層面，分屬紀(jì)律責(zé)任和法律責(zé)任的行政處分與政務(wù)處分如果合并，必然導(dǎo)致合并后的處分法律性質(zhì)不明。因此，筆者認(rèn)為行政處分與政務(wù)處分不能直接合并。

三、行政處分與政務(wù)處分并行的完善路徑

（一）由行政機關(guān)承接原行政監(jiān)察機關(guān)職能

如前所述，原行政監(jiān)察機關(guān)部分職能空置是政務(wù)處分出現(xiàn)后的現(xiàn)實問題之一，且空置的執(zhí)行監(jiān)督與效能監(jiān)察是有必要繼續(xù)保留的。因此，現(xiàn)階段所面臨的問題在于，應(yīng)當(dāng)由什么機關(guān)來承接原行政監(jiān)察機關(guān)的執(zhí)行監(jiān)督與效能監(jiān)察職能。

為了使得執(zhí)行監(jiān)督與效能監(jiān)察具有威懾力和執(zhí)行力，有必要賦予行使上述監(jiān)督職能的機關(guān)以相應(yīng)的處分權(quán)，據(jù)此，有學(xué)者提出為了“強化執(zhí)法監(jiān)察和效能監(jiān)察職能”，應(yīng)當(dāng)“在機構(gòu)上整合行政監(jiān)察和審計機關(guān)，組建監(jiān)審合一的行政監(jiān)督機構(gòu)”[18]，即專門成立新的機構(gòu)行使上述職權(quán)，然而“體系的融貫性觀念會導(dǎo)致知識上的保守主義……體系也自然的秉承一種保守主義的態(tài)度：相對于較大的修正，一個較小的修正更受偏愛”[19]。因此，較之于成立新的機構(gòu)并賦予其處分的權(quán)力，在現(xiàn)有能夠?qū)π姓C關(guān)公務(wù)員作出處分的主體中擇一行使執(zhí)法監(jiān)察職能以及效能監(jiān)察職能似乎是更好的選擇。當(dāng)前，能夠?qū)π姓C關(guān)公務(wù)員進(jìn)行處分的主體，第一個是司法機關(guān)，該主體能夠?qū)ζ渑刑幮塘P；第二個是黨的紀(jì)律檢查委員會，該主體能夠?qū)ζ浣o予黨紀(jì)處分；第三個是任免機關(guān)，該主體能夠?qū)ζ渥鞒鲂姓幏?；第四個是監(jiān)察機關(guān)，該主體能夠?qū)ζ渥鞒稣?wù)處分。

結(jié)合執(zhí)法監(jiān)察職能以及效能監(jiān)察職能的自身特性，對上述四個具有處分權(quán)的主體進(jìn)行進(jìn)一步分析：一方面，上述兩種職能原屬于行政監(jiān)察機關(guān)，在一定程度上具有內(nèi)部監(jiān)督的屬性，即監(jiān)督的內(nèi)容傾向于具體的行政行為及其效果，這就要求監(jiān)督具有內(nèi)部性。司法機關(guān)作為外部監(jiān)督的主體，只能就行政機關(guān)公務(wù)員的職務(wù)違法和職務(wù)犯罪行為給予刑罰處罰，而不能就行政行為的效果等具體方面作出處理，因此顯然不適宜成為執(zhí)法監(jiān)察職能以及效能監(jiān)察職能的行使主體；另一方面，行政機關(guān)公務(wù)員并非全部都具有黨員身份，如果由黨的紀(jì)律檢查委員會來行使上述兩項職能，必然會導(dǎo)致監(jiān)察的“空白地帶”。因此，黨的紀(jì)律檢查委員會也不宜成為執(zhí)法監(jiān)察職能以及效能監(jiān)察職能的行使主體。加之上文已經(jīng)論證，“從監(jiān)察委員會作為‘專職反腐敗工作機構(gòu)’的性質(zhì)定位，與監(jiān)察對象之間的外部監(jiān)督關(guān)系以及監(jiān)察對象僅限于對人監(jiān)督等特性來看，不宜整合這兩種監(jiān)察職能。”[20]

值得注意的是，監(jiān)察體制改革前，行政處分的作出主體既可以是行政機關(guān)公務(wù)員的任免機關(guān)也可以是行政監(jiān)察機關(guān)，根據(jù)《行政機關(guān)公務(wù)員處分條例》以及原《行政監(jiān)察法》關(guān)于行政處分程序的規(guī)定，任免機關(guān)對違法違紀(jì)公務(wù)員做進(jìn)一步調(diào)查時，應(yīng)當(dāng)詢問有關(guān)工作人員以及所在單位監(jiān)察機構(gòu)的意見；監(jiān)察機關(guān)也應(yīng)當(dāng)向本級人民政府或者上級監(jiān)察機關(guān)提出監(jiān)察情況報告。無論最終作出行政處分決定的主體是任免機關(guān)還是監(jiān)察機關(guān)，在作出行政處分前的調(diào)查階段，另一行政處分主體是參與其中的。因此，行政任免機關(guān)得以參與原行政監(jiān)察機關(guān)進(jìn)行的執(zhí)行監(jiān)督與效能監(jiān)督的全過程中，對于這兩項職能的作出程序十分了解。如此看來，行政機關(guān)是承接原行政監(jiān)察機關(guān)執(zhí)行監(jiān)督與效能監(jiān)督職能的最適格主體。

（二）通過行政處分的作出對監(jiān)察機關(guān)行權(quán)進(jìn)行實質(zhì)監(jiān)督

阿克頓說過，“權(quán)力導(dǎo)致腐敗，絕對權(quán)力導(dǎo)致絕對腐敗。”如果監(jiān)察權(quán)過大、過于集中，失去外部和內(nèi)部的有效監(jiān)督制約，它本身就可能轉(zhuǎn)化為貪腐之源的一部分。監(jiān)察權(quán)的良好行使，關(guān)鍵在發(fā)揮好其他權(quán)力機關(guān)對它的制約作用，并在其自身內(nèi)建立有效的自我監(jiān)督機制。[21]而我國監(jiān)察機關(guān)受到的外部監(jiān)督主要包括：人大監(jiān)督、紀(jì)委監(jiān)督與法院、檢察院的制約。

首先，從人大監(jiān)督的角度看。根據(jù)《憲法》和《監(jiān)察法》的規(guī)定，國家監(jiān)察委員會雖然受到人大監(jiān)督，但不承擔(dān)向人大報告工作的義務(wù)，因此人大對于監(jiān)委的監(jiān)督止于形式層面，無法就其工作的實質(zhì)內(nèi)容進(jìn)行監(jiān)督。不僅如此，根據(jù)《監(jiān)察法實施條例》的規(guī)定，“履行人民代表大會職責(zé)的各級人民代表大會代表”屬于監(jiān)察機關(guān)的監(jiān)察對象，盡管監(jiān)察機關(guān)對于人大代表的監(jiān)督僅是對其個人的監(jiān)督而非對于作為機關(guān)整體的各級人民代表大會的監(jiān)督，但從實踐出發(fā)，這種“監(jiān)督者同時也是被監(jiān)督對象”的矛盾仍在一定程度上削弱了人大對于監(jiān)察機關(guān)的監(jiān)督力度。

其次，從紀(jì)委監(jiān)督的角度看。理論上說黨的紀(jì)委可以對具有黨員身份的國家監(jiān)委人員進(jìn)行監(jiān)督，并有權(quán)對其作出紀(jì)律處分，且紀(jì)委監(jiān)委合署辦公為紀(jì)委對監(jiān)委工作的具體內(nèi)容進(jìn)行實質(zhì)監(jiān)督提供了可能性，但也正是因為紀(jì)委監(jiān)委合署辦公，采用“一套人馬，兩個牌子”的方式，雖然在形式上保留各自名稱，但在實質(zhì)上由于紀(jì)委監(jiān)委組織機構(gòu)全面融合，人員的重合導(dǎo)致紀(jì)委監(jiān)督也無法完全發(fā)揮效力。

最后，從法院、檢察院對監(jiān)察機關(guān)的制約角度看。根據(jù)《憲法》第一百二十七條第二款以及《監(jiān)察法》第四條第二款的規(guī)定，監(jiān)察機關(guān)應(yīng)當(dāng)與“執(zhí)法部門”“互相配合、互相制約”。然而實踐中，由于紀(jì)委監(jiān)委合署辦公，法院、檢察院中的具有黨員身份的法官、檢察官作為紀(jì)委的監(jiān)督對象無法通過分工對紀(jì)委監(jiān)委形成有效制約。且上述機關(guān)和部門與監(jiān)察機關(guān)之間的制約大多停留在形式層面，即對監(jiān)察機關(guān)行使監(jiān)察權(quán)以及作出政務(wù)處分決定的過程進(jìn)行制約，但對于一個政務(wù)處分決定的作出是否合理、科學(xué)，則缺乏實質(zhì)監(jiān)督。由此看來，監(jiān)察機關(guān)的權(quán)力與其所受到的監(jiān)督似乎不成正比。

有鑒于此，將行政機關(guān)作為對監(jiān)察機關(guān)進(jìn)行實質(zhì)監(jiān)督的主體最具可行性。一方面，從可能性的角度看，任免機關(guān)基于自身管理職能以及作出行政處分的需要，必然會對所管理對象的違法違紀(jì)事實以及相關(guān)法律法規(guī)所規(guī)定的對其進(jìn)行處分的事由、方式等信息具有全面的掌握。且由于其作出的處分與政務(wù)處分并行，二者的依據(jù)、方式等內(nèi)容實則是一致的。因此，任免機關(guān)具有對監(jiān)察機關(guān)政務(wù)處分決定之科學(xué)性進(jìn)行評價的可能性；另一方面，從必要性的角度看，由于行政處分與監(jiān)察機關(guān)政務(wù)處分并行，為避免“一事二罰”的發(fā)生，有必要通過二者間對處分決定實質(zhì)內(nèi)容的相互監(jiān)督，達(dá)到統(tǒng)一任免機關(guān)以及監(jiān)察機關(guān)在認(rèn)定違法違紀(jì)事實以及適用處分方式標(biāo)準(zhǔn)的效果。因此，綜觀我國當(dāng)前能夠?qū)ΡO(jiān)察機關(guān)產(chǎn)生監(jiān)督或制約效果的主體，能對監(jiān)察機關(guān)以行政機關(guān)公務(wù)員為對象作出的政務(wù)處分決定作出實質(zhì)監(jiān)督的主體只有行政機關(guān)公務(wù)員的任免機關(guān)。

四、結(jié)論

監(jiān)察體制改革后，政務(wù)處分與行政處分并行體制在實踐中尚存在著職責(zé)不明、銜接不暢等問題，但鑒于承接行政監(jiān)察職能以及制約監(jiān)察機關(guān)的現(xiàn)實需要，有必要通過行政機關(guān)這一主體，起到承接行政監(jiān)察的部分職能以及制約監(jiān)察權(quán)的作用。因此，盡管監(jiān)察體制改革后，政務(wù)處分已經(jīng)覆蓋全體公職人員，行政處分等由公職人員任免機關(guān)、單位作出的處分仍以其特殊功能無法完全被取代。既然行政處分與政務(wù)處分并行，與黨紀(jì)處分、刑罰處罰共同構(gòu)成處分體系已經(jīng)是當(dāng)前乃至今后很長一段時間的客觀存在，如何通過制度構(gòu)建等方式解決并行模式所帶來的實踐問題、發(fā)揮政務(wù)處分與行政處分并行的特殊優(yōu)勢便成為亟待吾人思考之命題。