監(jiān)檢視野下監(jiān)察留置措施體系完善研究
——以退補(bǔ)調(diào)查換押措施責(zé)任劃分為切入點(diǎn)

陳麗娜

（貴州大學(xué) 法學(xué)院，貴州 貴陽(yáng) 550000）

2018 年《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法》（以下簡(jiǎn)稱《監(jiān)察法》）通過(guò)，監(jiān)察體制改革涉及《刑法》《刑事訴訟法》等諸多部門(mén)法領(lǐng)域，是近年來(lái)國(guó)家反腐體制最為重大的一次變革。對(duì)此，“法法銜接”成為理論界和實(shí)務(wù)界探討的重大課題，對(duì)監(jiān)察體制改革的順利進(jìn)行也能起到重要作用。在監(jiān)察機(jī)關(guān)各類(lèi)調(diào)查措施當(dāng)中，留置措施是引發(fā)關(guān)注最多的一個(gè)，也是具有中國(guó)特色的監(jiān)察制度的一個(gè)全新重要組成部分。2021 年9 月20 日，《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法實(shí)施條例》（以下簡(jiǎn)稱《監(jiān)察法實(shí)施條例》）第四章第六節(jié)對(duì)留置對(duì)象、不得采取留置措施的情形、協(xié)助留置程序、被留置人權(quán)益保障等內(nèi)容予以了細(xì)化和規(guī)定。但是，目前對(duì)監(jiān)察留置措施的適用仍存在規(guī)則不完善、配套體系建構(gòu)的供給不足等問(wèn)題，以至于在職務(wù)犯罪案件中存在監(jiān)檢程序銜接不當(dāng)?shù)默F(xiàn)象。監(jiān)察調(diào)查措施內(nèi)部規(guī)則體系不完善、外部監(jiān)督規(guī)范化程度不高，導(dǎo)致訴訟程序中其與刑事偵查措施轉(zhuǎn)換出現(xiàn)了新問(wèn)題，甚至在傳統(tǒng)刑事訴訟法學(xué)原理下呈現(xiàn)“悖論現(xiàn)象”。囿于篇幅，本文擬以職務(wù)犯罪案件在退補(bǔ)調(diào)查期間換押措施責(zé)任不明為切入點(diǎn)，進(jìn)一步對(duì)監(jiān)察留置措施體系的制度完善展開(kāi)討論。

一、職務(wù)犯罪案件退補(bǔ)調(diào)查換押措施責(zé)任不明

十九大報(bào)告明確了“留置”的前身為紀(jì)委辦案時(shí)采取的“兩規(guī)”措施。“兩規(guī)”通常也被稱作“雙規(guī)”。雖源自“雙規(guī)”，但留置措施被《監(jiān)察法》規(guī)定，適用于《監(jiān)察法》所明確的對(duì)象。留置是國(guó)家監(jiān)察措施而非黨內(nèi)措施。留置措施的適用對(duì)象及適用情形意味著在職務(wù)犯罪案件中必然存在監(jiān)檢銜接等程序問(wèn)題。留置措施由于在被調(diào)查人的權(quán)利保障、留置場(chǎng)所等問(wèn)題上規(guī)定得不夠細(xì)化，如今，如何完善留置措施成為法學(xué)界目前亟待解決的問(wèn)題。本文以職務(wù)犯罪案件退補(bǔ)調(diào)查換押措施問(wèn)題為切入點(diǎn)，以進(jìn)一步剖析留置措施體系的不完善之處，以期通過(guò)完善留置措施體系提高查處職務(wù)犯罪案件的效率，并對(duì)實(shí)現(xiàn)制度反腐進(jìn)而推進(jìn)治理腐敗體系和治理腐敗能力現(xiàn)代化起到促進(jìn)作用。

職務(wù)犯罪案件移送審查起訴與退補(bǔ)調(diào)查期間涉及羈押程序轉(zhuǎn)換問(wèn)題。《監(jiān)察法》第四十七條規(guī)定：審查起訴階段，檢察機(jī)關(guān)對(duì)事實(shí)證據(jù)問(wèn)題存疑，認(rèn)為需要補(bǔ)充調(diào)查以查明事實(shí)補(bǔ)充收集證據(jù)的，可以退補(bǔ)調(diào)查。該條款在立法層面上確定了監(jiān)檢機(jī)關(guān)訴訟銜接的補(bǔ)充調(diào)查機(jī)制。該機(jī)制本身設(shè)計(jì)非常合理，但制度實(shí)際運(yùn)用遇到了一些問(wèn)題。司法實(shí)踐中，為了保證程序和措施的連貫性和一致性，檢察機(jī)關(guān)會(huì)根據(jù)監(jiān)察機(jī)關(guān)先前對(duì)被調(diào)查人采取的措施相應(yīng)地變更刑事強(qiáng)制措施。然而，當(dāng)案件方向退補(bǔ)調(diào)查時(shí)，辦案機(jī)關(guān)發(fā)生變更、辦案權(quán)限出現(xiàn)位移，對(duì)于此時(shí)再次履職的監(jiān)察機(jī)關(guān)是否可繼續(xù)采取原來(lái)強(qiáng)制措施以及如何變更采取措施的問(wèn)題，立法不置可否。

在監(jiān)察體制改革之前，檢察機(jī)關(guān)退補(bǔ)偵查期間行為的責(zé)任劃分是比較明確的：《刑事訴訟法》第一百七十五條、2019 年《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》（以下簡(jiǎn)稱《檢察院刑訴規(guī)則2019》）第三百四十二條、2012 年修訂的《公安機(jī)關(guān)辦理刑事案件程序規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱《公安機(jī)關(guān)辦理刑事案件程序規(guī)定（2012）》）第一百三十四條形成了我國(guó)刑事案件基本責(zé)任劃分框架。公安機(jī)關(guān)偵查終結(jié)后對(duì)案件進(jìn)行移送，檢察機(jī)關(guān)在審查的結(jié)果上作出判定。若出現(xiàn)“事實(shí)不清、證據(jù)不足，遺漏了人、遺漏了罪”等特定法定情形，可以根據(jù)個(gè)案的情況決定自行或退補(bǔ)偵查。對(duì)于退補(bǔ)偵查的案件，檢察機(jī)關(guān)需完善相關(guān)移交手續(xù)。除此之外，還要將羈押場(chǎng)所進(jìn)行清楚告知。收到案件的公安機(jī)關(guān)按照對(duì)應(yīng)的大綱提示展開(kāi)偵查工作。這就是公檢機(jī)關(guān)在刑事訴訟程序中的責(zé)任劃分和主體變更問(wèn)題在立法層面的規(guī)定和體現(xiàn)。

《檢察院刑訴規(guī)則2019》第三百四十三條對(duì)于補(bǔ)充調(diào)查出具的文書(shū)、補(bǔ)充的具體事項(xiàng)要求等進(jìn)行了規(guī)定，但對(duì)于其間換措施責(zé)任主體的分配、如何進(jìn)行等并無(wú)具體規(guī)定。當(dāng)監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查終結(jié)案件移送審查起訴后，辦案主體相應(yīng)會(huì)進(jìn)行轉(zhuǎn)變，此前采取的調(diào)查措施將變更為刑事強(qiáng)制措施。這是第一次辦案主體的變更，此時(shí)兩個(gè)機(jī)關(guān)采取的措施在法律層面和立法邏輯上保持著順承一致。但是，這種和諧的趨勢(shì)在出現(xiàn)案件退補(bǔ)調(diào)查時(shí)就會(huì)被打破。案件退回后，此時(shí)辦案主體又變?yōu)榱吮O(jiān)察機(jī)關(guān)，相應(yīng)的羈押措施也應(yīng)變更，根據(jù)“權(quán)責(zé)統(tǒng)一”的原則由應(yīng)監(jiān)察機(jī)關(guān)采取。但監(jiān)察機(jī)關(guān)只能采取監(jiān)察調(diào)查措施，不具有羈押權(quán)，無(wú)法采取刑事強(qiáng)制措施進(jìn)行換押，否則將與“監(jiān)察機(jī)關(guān)無(wú)權(quán)采取刑事強(qiáng)制措施”的定位相悖。《檢察院刑訴規(guī)則2019》第三百四十三條規(guī)定說(shuō)明：對(duì)于犯罪嫌疑人已被采取強(qiáng)制措施且監(jiān)察機(jī)關(guān)決定將案件退補(bǔ)調(diào)查的，人民檢察院應(yīng)當(dāng)配合監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)犯罪嫌疑人進(jìn)行訊問(wèn)。有學(xué)者從文意解釋出發(fā)，基于訴訟經(jīng)濟(jì)的角度，將上述立法規(guī)定解讀為退補(bǔ)調(diào)查期間應(yīng)堅(jiān)持“只退卷不退人”。[1]《監(jiān)察法實(shí)施條例》第五章第七節(jié)“移送審查起訴”涉及退補(bǔ)調(diào)查的條款亦未就上述問(wèn)題作出回應(yīng)。另外，該條例第二百八十條規(guī)定了監(jiān)察機(jī)關(guān)及其工作人員行使職權(quán)發(fā)生法定情形的，受害人可申請(qǐng)國(guó)家賠償?shù)姆秶?。但是，上文所述這種“人案分離”的做法極易導(dǎo)致辦案主體與責(zé)任主體分離。一旦案件的處理結(jié)果被質(zhì)疑甚至被推翻，則易由于責(zé)任主體不明而無(wú)法實(shí)現(xiàn)國(guó)家賠償，導(dǎo)致立法流于形式。

立法規(guī)定，檢查機(jī)關(guān)收到移送的案件后，根據(jù)監(jiān)察機(jī)關(guān)事前是否采取留置措施，相應(yīng)決定具體強(qiáng)制措施的適用；而案件退補(bǔ)調(diào)查后，是否重回到“留置”狀態(tài)，立法卻未予以明確，以致司法實(shí)踐中出現(xiàn)了處理不一的情形。該現(xiàn)象的出現(xiàn)僅是監(jiān)察留置措施規(guī)則體系不夠完善的表現(xiàn)之一。根據(jù)當(dāng)前立法，監(jiān)察留置措施的適用并未從根本上與其他監(jiān)察調(diào)查措施予以區(qū)分。監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查職務(wù)犯罪案件程序上存在特殊性，但立法采用“隔斷式”借鑒引入《刑事訴訟法》的內(nèi)容，將二者進(jìn)行了有意“切割”，人為制造的屬性差異導(dǎo)致程序銜接的實(shí)踐困境。[2]本文以上訴監(jiān)檢銜接問(wèn)題為切入點(diǎn)以清晰地呈現(xiàn)監(jiān)察留置措施體系規(guī)定不完善的問(wèn)題，以期進(jìn)一步解決《監(jiān)察法》同《刑事訴訟法》《公安機(jī)關(guān)辦理刑事案件程序規(guī)定（2012）》等“老法”程序銜接錯(cuò)位所導(dǎo)致的困境，以確保各機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)并相互監(jiān)督。

二、監(jiān)察留置措施體系的缺陷

問(wèn)題的成因需要究其根本。根據(jù)立法統(tǒng)一性原則，厘清監(jiān)察留置措施的屬性，完善留置措施的規(guī)則細(xì)分，有助于實(shí)現(xiàn)監(jiān)察權(quán)與司法權(quán)的有效銜接以實(shí)現(xiàn)監(jiān)察體制改革的順利進(jìn)行。監(jiān)察監(jiān)督權(quán)得到徹底的貫徹實(shí)施并接受有效的外部監(jiān)督，對(duì)實(shí)現(xiàn)人權(quán)保障的目標(biāo)，進(jìn)而促進(jìn)我國(guó)法律體系內(nèi)部的協(xié)調(diào)統(tǒng)一有重要的理論價(jià)值和實(shí)踐意義。由此，立法規(guī)則的不完善、司法實(shí)踐的不一致，歸根到底需要我們反思“法法銜接”不暢背后的原理性矛盾。反思法理基礎(chǔ)理論與國(guó)家政策之間的邏輯交流，以改善目前監(jiān)檢關(guān)系呈現(xiàn)出的掣肘狀態(tài)，并提出行之有效的改革路徑，最終實(shí)現(xiàn)我國(guó)監(jiān)察體制改革法治化建設(shè)目標(biāo)。筆者認(rèn)為，職務(wù)犯罪案件退補(bǔ)調(diào)查期間措施轉(zhuǎn)換責(zé)任不明所反映的留置措施體系不完善問(wèn)題，可從包括但不限于以下幾方面進(jìn)行分析。

（一）本源——監(jiān)察留置措施的定位和功能不符

留置措施屬于《監(jiān)察法》規(guī)定的12 項(xiàng)調(diào)查措施之一，屬性、定位同另外11 項(xiàng)調(diào)查措施相同。根據(jù)立法，監(jiān)察機(jī)關(guān)可同時(shí)采用非單一式綜合調(diào)查取證措施，這樣的制度設(shè)計(jì)是為了給監(jiān)察機(jī)關(guān)更好的取證保障?！皞烧{(diào)分離”的根本意圖在于從立法層面盡可能保障監(jiān)察機(jī)關(guān)充分的反腐權(quán)限，最大化發(fā)揮其職能優(yōu)勢(shì)和職能特點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)犯罪控制職能。從立法上來(lái)看，監(jiān)察權(quán)本質(zhì)上為監(jiān)察機(jī)關(guān)的國(guó)家機(jī)構(gòu)性質(zhì)，正如行政權(quán)由行政機(jī)關(guān)行使、審判權(quán)由法院行使一般，究其本質(zhì)，監(jiān)察權(quán)是國(guó)家權(quán)力體系中監(jiān)督權(quán)的專(zhuān)門(mén)化。[3]監(jiān)察調(diào)查與刑事偵查同屬于基本的、獨(dú)立的訴訟階段，目的均為查明案件事實(shí)、收集提取證據(jù)，以推動(dòng)訴訟程序的進(jìn)行，銜接立案與審查起訴階段。但是，從理論上來(lái)看，調(diào)查權(quán)與偵查權(quán)的關(guān)系并未形成統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)。監(jiān)察機(jī)關(guān)在政紀(jì)調(diào)查和黨紀(jì)調(diào)查的過(guò)程中，其調(diào)查權(quán)沒(méi)有偵查的屬性。針對(duì)這一問(wèn)題，學(xué)界沒(méi)有爭(zhēng)議。職務(wù)犯罪案件中，監(jiān)察機(jī)關(guān)行使的監(jiān)察調(diào)查權(quán)的法律屬性引起了理論界和實(shí)務(wù)界的爭(zhēng)議。有關(guān)監(jiān)察權(quán)的性質(zhì)，典型觀點(diǎn)有以下幾種：第一，根據(jù)憲法的立法指導(dǎo)思想，監(jiān)察權(quán)與先前的國(guó)家三大立、行、司權(quán)明顯不同，“監(jiān)察機(jī)關(guān)為執(zhí)法監(jiān)督機(jī)關(guān)，依法獨(dú)立檢察職能”；[4]第二，監(jiān)察權(quán)與國(guó)家先前的三大立、行、司權(quán)并列；[5]第三，監(jiān)察權(quán)是一種新型的權(quán)力類(lèi)型，是獨(dú)立于國(guó)家的三大權(quán)利之外第四種權(quán)力；[6]第四，監(jiān)察機(jī)關(guān)針對(duì)行為人職務(wù)犯罪行為的違規(guī)違紀(jì)、違法、構(gòu)成犯罪等不同情形，依法獨(dú)立行使綜合調(diào)查權(quán)；[7]第五，從權(quán)力性質(zhì)和法律地位來(lái)看，監(jiān)察委員會(huì)不同于三大權(quán)力機(jī)關(guān)，屬于依法實(shí)行自我監(jiān)督與對(duì)外監(jiān)督的國(guó)家政治機(jī)關(guān)。[8]

國(guó)家設(shè)定監(jiān)察權(quán)旨在形成一個(gè)獨(dú)立的權(quán)力體系，塑造中立的權(quán)力制衡力量。監(jiān)察機(jī)關(guān)是行使國(guó)家監(jiān)察權(quán)的專(zhuān)職機(jī)關(guān)，監(jiān)察程序行使的調(diào)查權(quán)本質(zhì)是監(jiān)察權(quán)內(nèi)容一部分并隨之依附。監(jiān)察機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)在國(guó)家組織來(lái)源上是并列且平行關(guān)系，權(quán)力行使主體的不同決定了監(jiān)察調(diào)查權(quán)不同于刑事偵查權(quán)。二者不同之處包括但不限于以下幾個(gè)方面：（1）權(quán)利內(nèi)容不同。監(jiān)察調(diào)查的內(nèi)容包含黨紀(jì)檢查、行政監(jiān)察、犯罪調(diào)查三方面，具有強(qiáng)烈的復(fù)合型。其行使權(quán)限大于刑事偵查權(quán)，除調(diào)查職務(wù)犯罪行為，更包括職務(wù)違法和違規(guī)違紀(jì)行為[9]。（2）被調(diào)查對(duì)象不同。調(diào)查權(quán)針對(duì)的對(duì)象具有單一特殊性，僅包括行使國(guó)家權(quán)力的公職人員，而刑事偵查權(quán)指向其他非職務(wù)犯罪案件，偵查對(duì)象更加廣泛和普遍，泛指不具有特殊身份性的一般犯罪人。（3）權(quán)利主體不同。根據(jù)《監(jiān)察法》規(guī)定，職務(wù)犯罪案件調(diào)查權(quán)由監(jiān)察機(jī)官專(zhuān)屬行使，而根據(jù)《刑事訴訟法》規(guī)定，刑事偵查權(quán)的行使主體是公安、國(guó)安、檢察、監(jiān)獄等部門(mén)。（4）法律依據(jù)不同?！侗O(jiān)察法》《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則》等授予監(jiān)察機(jī)關(guān)行使相應(yīng)職權(quán)，《刑事訴訟法》《公安機(jī)關(guān)辦理刑事案件程序規(guī)定（2012）》等授予公安機(jī)關(guān)行使相應(yīng)職權(quán)。雖然監(jiān)察調(diào)查權(quán)與刑事偵查權(quán)存在上述不同，但監(jiān)察留置措施的功能作用卻是與刑事偵查措施相同的。留置措施適用的案情和對(duì)象具有復(fù)雜性，留置措施屬于監(jiān)察措施，類(lèi)似于《刑事訴訟法》中逮捕的強(qiáng)制措施[10]。留置措施具有限制被調(diào)查人人身自由、保障調(diào)查程序順利進(jìn)行的功能作用，這一功能是其他的監(jiān)察調(diào)查措施所沒(méi)有的。然而，監(jiān)察調(diào)查措施體系并未由于留置措施的本質(zhì)特殊性通過(guò)立法將其特別對(duì)待，導(dǎo)致其法律定位和司法功能無(wú)法對(duì)應(yīng)，以至于司法實(shí)踐中存在適用不能的情形。

（二）外部——監(jiān)察辦案強(qiáng)制措施體系不完善

監(jiān)察機(jī)關(guān)兼有黨紀(jì)檢查、行政監(jiān)察、犯罪調(diào)查三種職能，監(jiān)察調(diào)查之多元權(quán)力屬性為程序規(guī)則設(shè)計(jì)帶來(lái)了現(xiàn)實(shí)的困難?！侗O(jiān)察法》第四十一條規(guī)定了監(jiān)察調(diào)查程序可采取包括但不限于訊問(wèn)、詢問(wèn)、留置、搜查檢查等調(diào)查措施?！缎淌略V訟法》第三條規(guī)定說(shuō)明：在刑事訴訟程序中公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)分別對(duì)其負(fù)責(zé)的案件行使偵查權(quán)，依法進(jìn)行證據(jù)收集、案情查明以及采取必要強(qiáng)制措施的工作。由上觀之，盡管監(jiān)察權(quán)被賦予了全新的使命，但是歸根究底沒(méi)有逃離《刑事訴訟法》的影響和其本身的制度設(shè)計(jì)邏輯，尤其是在偵查手段和證據(jù)規(guī)則部分如出一轍。但是，與《刑事訴訟法》相比，在強(qiáng)制措施的制度設(shè)計(jì)上，《監(jiān)察法》的規(guī)定卻大相徑庭?！侗O(jiān)察法》以《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)案件檢查工作條例》中的“雙規(guī)”為制度基礎(chǔ)構(gòu)建強(qiáng)制措施制度，并在原有的制度基礎(chǔ)和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)上予以進(jìn)一步法治化改造，形成了《監(jiān)察法》自身的強(qiáng)制措施制度，避免了生搬硬套刑事訴訟程序。但是這樣的動(dòng)作導(dǎo)致《監(jiān)察法》在相關(guān)立法時(shí)并不能充分考慮既有刑事訴訟強(qiáng)制行為體系的基本價(jià)值，只是對(duì)強(qiáng)制措施進(jìn)行了單獨(dú)設(shè)計(jì)，無(wú)疑會(huì)造成監(jiān)察調(diào)查在理論和實(shí)踐中的雙重困境。

根據(jù)《刑事訴訟法》《監(jiān)察法》的相關(guān)規(guī)定可知，立法上刑事訴訟程序的偵查主體就排除了監(jiān)察委員會(huì)，檢察機(jī)關(guān)無(wú)權(quán)采取刑事強(qiáng)制措施。強(qiáng)制措施概念體系的“缺位”使得具有限制被調(diào)查人人身自由的留置措施并沒(méi)有在《監(jiān)察法》中得到一個(gè)契合的位置，繼而引起了屬性定位的模糊和偏頗。理論的混亂進(jìn)一步引發(fā)實(shí)踐中諸如到案手段缺失的困境?！侗O(jiān)察法實(shí)施條例》第五十五條對(duì)初步核實(shí)和立案兩階段的監(jiān)察調(diào)查措施予以列明，但具體情形下的適用仍未明確。在當(dāng)前立法下，監(jiān)察辦案強(qiáng)制措施體系的不完善導(dǎo)致其無(wú)法滿足司法實(shí)踐中監(jiān)檢程序的銜接以及換押措施等現(xiàn)實(shí)需求。

（三）內(nèi)部——監(jiān)察留置措施規(guī)范化程度不高

《監(jiān)察法》規(guī)定說(shuō)明，國(guó)家各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)享有“監(jiān)察獨(dú)立權(quán)”，不受任何行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉。由立法可知，監(jiān)察機(jī)關(guān)從法律定位來(lái)看，其并非傳統(tǒng)的行政機(jī)關(guān)或司法機(jī)關(guān)[11]。其與國(guó)家三大立法、行政、司法機(jī)關(guān)相平行，獨(dú)立行使監(jiān)察權(quán)。[12]《監(jiān)察法》對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)依法行使的監(jiān)察調(diào)查措施進(jìn)行了總結(jié)式規(guī)定，對(duì)調(diào)查手段進(jìn)行了列舉式說(shuō)明，但并未像《刑事訴訟法》規(guī)定刑事強(qiáng)制措施一樣，對(duì)各項(xiàng)調(diào)查措施適用的情形、適用的邊界及適用的具體細(xì)則予以規(guī)定，導(dǎo)致司法適用中各類(lèi)問(wèn)題不斷顯現(xiàn)。例如，《監(jiān)察法》規(guī)定嚴(yán)重職務(wù)違法可以采取留置、凍結(jié)等措施，然而行為是否構(gòu)成違法以及違法程度都存在規(guī)則制度的缺位。理論上的缺漏和實(shí)踐上的嚴(yán)重地域化極易產(chǎn)生認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)區(qū)域畸形化的現(xiàn)象。結(jié)合對(duì)訴訟進(jìn)程以及對(duì)公民權(quán)利的影響程度等因素，應(yīng)對(duì)調(diào)查措施的審批及種類(lèi)作出類(lèi)型化區(qū)分。程序的嚴(yán)格和明確是規(guī)范權(quán)利運(yùn)行的保障和約束，但同時(shí)邏輯上的自洽度也是值得注意的，尤其是概括性較高的法條之下的精確實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)和細(xì)則。

試點(diǎn)以來(lái)，《監(jiān)察法》將留置與其他監(jiān)察調(diào)查手段統(tǒng)一規(guī)定于第四章“監(jiān)察權(quán)限”。從體系解釋的角度分析，在立法層面上，監(jiān)察留置措施并未因其強(qiáng)制程性高而與其他一般監(jiān)察調(diào)查手段有所區(qū)分。留置具有同刑事強(qiáng)制措施相同的限制被調(diào)查人人身自由的功能，因而監(jiān)察留置的本質(zhì)屬性在理論和實(shí)踐上紛繁不一。對(duì)留置的屬性，理論上大體存在以下四種觀點(diǎn)：學(xué)者王曉認(rèn)為，“行政權(quán)的行使可通過(guò)采取系列行政措施保障調(diào)查活動(dòng)的順利進(jìn)行，監(jiān)察留置措施的行使可實(shí)現(xiàn)上述功能，因此其屬于行政權(quán)的變式”。[13]這屬于行政措施屬性說(shuō)。學(xué)者卞建林認(rèn)為，“監(jiān)察留置措施對(duì)被調(diào)查人的人身自由有所限制，其強(qiáng)度接近于逮捕。名稱或所屬法律體系并不能改變監(jiān)察留置措施的刑事偵查屬性，從法律定位來(lái)看其體現(xiàn)了偵查的本質(zhì)。為保護(hù)公民的實(shí)體權(quán)利及訴訟權(quán)利，應(yīng)將留置措施的定位予以重置，以更合理地行使該項(xiàng)調(diào)查措施”。[14]這屬于偵查措施學(xué)說(shuō)。持獨(dú)立屬性說(shuō)觀點(diǎn)的學(xué)者認(rèn)為，監(jiān)察權(quán)具有“第四權(quán)”屬性，其為限制公權(quán)力濫用而創(chuàng)設(shè)，監(jiān)察機(jī)關(guān)的立法定位決定其行使的三大監(jiān)察調(diào)查權(quán)獨(dú)立于過(guò)去傳統(tǒng)的三大國(guó)家權(quán)利。由此，留置調(diào)查措施基于行使主體地位的特殊性，本身亦理應(yīng)具有獨(dú)立性。[15]贊同雙重屬性說(shuō)的學(xué)者指出，“留置措施限制了被調(diào)查人的人身權(quán)、自由權(quán)，具有行政措施與刑事強(qiáng)制措施的外觀性”。[16]監(jiān)察機(jī)關(guān)依法對(duì)行使公權(quán)力的公職人權(quán)進(jìn)行法律監(jiān)督，以監(jiān)察相關(guān)人員的行為是否違規(guī)違紀(jì)、違法，甚至構(gòu)成犯罪。然而，在性質(zhì)存異的不同案件中，調(diào)查措施的法律屬性卻截然不同，由此導(dǎo)致調(diào)查措施的法律定位不準(zhǔn)確，被調(diào)查人的合法權(quán)益難以獲得充分保障。具體而言，監(jiān)察機(jī)關(guān)采取的留置措施將因被調(diào)查人行為違法程度的不同而分別呈現(xiàn)出行政執(zhí)法屬性和刑事司法的屬性。留置措施相較其他監(jiān)察調(diào)查措施更加嚴(yán)厲，但《監(jiān)察法》對(duì)留置場(chǎng)所的具體設(shè)置、換押程序的具體轉(zhuǎn)換等等規(guī)定語(yǔ)焉不詳。一言以蔽之，調(diào)查措施缺少細(xì)致的規(guī)范性指引，留置的統(tǒng)一化適用對(duì)程序的銜接、責(zé)任主體的確定均帶來(lái)了不利的影響，上述問(wèn)題應(yīng)當(dāng)通過(guò)立法予以釋明。

三、監(jiān)察留置措施規(guī)則及配套措施的完善

如上文所述，本文認(rèn)為退補(bǔ)調(diào)查期間換押措施責(zé)任主體不明是由于監(jiān)察辦案的強(qiáng)制措施體系缺失和留置措施屬性不明所導(dǎo)致的。但是，筆者首先想要提出的核心觀點(diǎn)的是：監(jiān)察調(diào)查強(qiáng)制措施體系不完備導(dǎo)致辦案不便是現(xiàn)實(shí)，但監(jiān)察機(jī)關(guān)從立法和理論上確不應(yīng)享有偵查權(quán)于理有據(jù)——堅(jiān)持“權(quán)責(zé)法定”是為深入貫徹落實(shí)十八屆四中全會(huì)精神所提出的法治建設(shè)要求。公安機(jī)關(guān)和人民檢察院為我國(guó)法定的偵查權(quán)行使主體，刑事強(qiáng)制措施是享有偵查職能的主體依據(jù)偵查權(quán)所進(jìn)行的活動(dòng)。監(jiān)察委員會(huì)由全國(guó)人大和地方人大選舉，獨(dú)立行使監(jiān)察權(quán)，是人大監(jiān)督下與法院審判獨(dú)立、檢察機(jī)關(guān)檢察獨(dú)立相并行的國(guó)家專(zhuān)門(mén)機(jī)關(guān)。強(qiáng)制措施是偵查權(quán)的內(nèi)容，《檢察院刑訴規(guī)則2019》第六章“強(qiáng)制措施”以專(zhuān)節(jié)規(guī)定銜接監(jiān)察程序。刑事強(qiáng)制措施決定主體具有法定性，監(jiān)察機(jī)關(guān)不具有偵查職能，甚至并非司法機(jī)關(guān)，其不具有行使刑事強(qiáng)制措施的權(quán)利依憑，與司法機(jī)關(guān)的職能權(quán)限、定位屬性存在明顯的差異。若為解決司法實(shí)踐中出現(xiàn)的個(gè)別問(wèn)題便肆意賦予特定機(jī)關(guān)權(quán)力甚至違反基本法的規(guī)定，這是于法無(wú)據(jù)且得不償失的。

基于以上觀點(diǎn)，筆者認(rèn)為，根據(jù)“有權(quán)必有責(zé)，失責(zé)必追究”的基本原則，為了避免辦案主體與責(zé)任主體出現(xiàn)不一致、責(zé)任不明的情形，當(dāng)前亟需完善監(jiān)察留置規(guī)則及相關(guān)配套措施與制度，從宏觀層面構(gòu)建行之有效的框架體系以指導(dǎo)微觀程序。區(qū)別案情以兩分法適用留置規(guī)則，如職務(wù)犯罪案件檢察機(jī)關(guān)退補(bǔ)調(diào)查的，變更后措施應(yīng)由此時(shí)的辦案機(jī)關(guān)——監(jiān)察機(jī)關(guān)決定并采取。通過(guò)設(shè)置靈活的辦案規(guī)則以保證退補(bǔ)調(diào)查階段順利進(jìn)行、押解措施依法轉(zhuǎn)換，以及監(jiān)檢銜接整體程序的有效進(jìn)行。

（一）制度構(gòu)建——以“兩分法”設(shè)置不同的留置規(guī)則

根據(jù)《監(jiān)察法》規(guī)定，監(jiān)察留置的適用對(duì)象為涉嫌嚴(yán)重職務(wù)違法、職務(wù)犯罪以及行賄犯罪和共同職務(wù)犯罪的人員。通常，監(jiān)察調(diào)查程序終結(jié)后，案件遵循兩條路徑處理方式：第一，對(duì)于行為違法性不足以構(gòu)成犯罪的，通過(guò)適用黨紀(jì)和政務(wù)處分的方式結(jié)案；第二，對(duì)于行為違法性達(dá)到犯罪程度需追究刑事責(zé)任的，將案件移送人民檢察院審查起訴。筆者認(rèn)為，監(jiān)察權(quán)并非司法權(quán)，監(jiān)察調(diào)查程序亦與刑事偵查程序在程序設(shè)置與措施規(guī)定方面存在很大的不同。監(jiān)察調(diào)查是一項(xiàng)新型政治權(quán)力，強(qiáng)制措施的適用對(duì)象從理論上和立法上都是不能對(duì)被調(diào)查人毫無(wú)差別適用的，兩種措施體系之間并非并簡(jiǎn)單的重疊或包容關(guān)系。從行為性質(zhì)和行為后果上看，違紀(jì)違規(guī)、職務(wù)違法和職務(wù)犯罪三者截然不同，不可混為一談。若是將三者之間的差異模糊化，不區(qū)分行為差異而直接按照單一模式啟動(dòng)和運(yùn)行調(diào)查程序，則很容易造成行為結(jié)果和處罰措施之間的錯(cuò)位。但是，調(diào)查模式的一體化不等同于調(diào)查環(huán)節(jié)、手段和規(guī)則的固定化和同一化：行為的性質(zhì)并不能采用非此即彼的方式來(lái)認(rèn)定，這意味著行為不構(gòu)成違紀(jì)不能被直接認(rèn)定行為構(gòu)成了犯罪，在理論研究和司法實(shí)踐中必須要脫離這種邏輯思維兩極化的怪圈；《監(jiān)察法》作為全新的法律，必須要避免和既有部門(mén)法之間的沖突和重疊，同時(shí)也不能代替紀(jì)律規(guī)范的存在。相比新法代替舊法的做法，在全案整體理論下針對(duì)具體行為進(jìn)行針對(duì)性的判定和處理更加明智和合理。

一方面，如表1 所示，監(jiān)察調(diào)查措施可以根據(jù)是否限制被調(diào)查人人身自由大致分為兩類(lèi)：留置措施與其他一般監(jiān)察調(diào)查措施。留置措置的適用分為三種情形；監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)察權(quán)屬根據(jù)權(quán)能來(lái)源、規(guī)范依據(jù)和法律效果的不同可分為三個(gè)分支。筆者認(rèn)為留置措施不能完全以統(tǒng)一規(guī)則不加區(qū)分地既適用于嚴(yán)重職務(wù)違法行為，也適用于職務(wù)犯罪行為。監(jiān)察機(jī)關(guān)行使調(diào)查權(quán)時(shí)應(yīng)當(dāng)將黨紀(jì)政務(wù)調(diào)查與刑事調(diào)查相分離，由監(jiān)察委員會(huì)設(shè)立不同的部門(mén)行使。[17]正如學(xué)者所言，強(qiáng)制措施對(duì)適用人的權(quán)利有所限制，根據(jù)寬嚴(yán)相濟(jì)的刑事政策與比例原則，強(qiáng)制措施應(yīng)根據(jù)適用人的社會(huì)危險(xiǎn)性、對(duì)程序予以影響程度的不同等因素進(jìn)行立法規(guī)定。留置措施的強(qiáng)度與逮捕類(lèi)似，對(duì)于不同性質(zhì)的行為適用應(yīng)當(dāng)有所區(qū)分，否則將違反上述立法宗旨。[18]因此，筆者認(rèn)為應(yīng)根據(jù)違法行為本身的社會(huì)危害程度以及對(duì)案件處理進(jìn)程的影響程度對(duì)監(jiān)察留置措施的適用采取遞進(jìn)式體系規(guī)定細(xì)則。

表1 留置措施完善體系建議

另一方面，退一步說(shuō)，即使要保留對(duì)涉嫌嚴(yán)重職務(wù)違法的被調(diào)查人適用留置措施限制其人身自由，在措施實(shí)施強(qiáng)度上也應(yīng)有所區(qū)分，即可以保留當(dāng)前留置措施，既適用于嚴(yán)重職務(wù)違法，也適用于涉嫌職務(wù)犯罪的被調(diào)查人的立法規(guī)定，但具體措施的內(nèi)容、方式應(yīng)當(dāng)有所區(qū)分。具體而言，考慮可以列舉的形式將監(jiān)察機(jī)關(guān)辦理的職務(wù)案件進(jìn)行分類(lèi)，根據(jù)行為的違法性、社會(huì)危害性以及可能影響程序正常進(jìn)行的嚴(yán)重程度對(duì)上述兩類(lèi)被調(diào)查人分別設(shè)置不同的調(diào)查手段內(nèi)容及規(guī)則，結(jié)合效率原則和人權(quán)保障原則，制定更為合理和完善的多元調(diào)查措施體系。此外，若構(gòu)成嚴(yán)重職務(wù)違法的行為涉及多位當(dāng)事人，那么對(duì)共同行為人采取的措施就不能“一視同仁”，行為和結(jié)果最終還是要落實(shí)在個(gè)體行為本身。最后，調(diào)查措施的適用應(yīng)當(dāng)與被調(diào)查人自身的人身危險(xiǎn)性、行為對(duì)社會(huì)的危害性以及對(duì)后續(xù)證據(jù)收集、提取難度影響的大小相稱，不宜一律從重處理，以體現(xiàn)立法的比例原則。言而總之，監(jiān)察調(diào)查措施體系設(shè)計(jì)應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)比例原則、適當(dāng)原則，根據(jù)對(duì)被調(diào)查人人身影響程度大小的不同等因素設(shè)置層次合理的監(jiān)察調(diào)查措施體系，以體現(xiàn)依法行政、依法司法、依法治國(guó)的法治基本理念。

（二）規(guī)則細(xì)分——細(xì)化不同證明標(biāo)準(zhǔn)與留置期間

監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)涉嫌違規(guī)違紀(jì)、職務(wù)違法和職務(wù)犯罪人員展開(kāi)的調(diào)查工作，其中涉及事實(shí)認(rèn)定、強(qiáng)制措施的適用以及后續(xù)的責(zé)任追究等事宜，上述行為對(duì)被調(diào)查人員或多或少都會(huì)產(chǎn)生消極的影響。1911 年《刑事訴訟律（草案）》、2012 年修訂的《人民警察法》和《行政強(qiáng)制法》均有關(guān)于留置措施規(guī)定，但在上述規(guī)范中具有不同的意義，分別是刑事強(qiáng)制措施和行政強(qiáng)制措施。根據(jù)上文所述，針對(duì)不同的被調(diào)查人，應(yīng)當(dāng)適用細(xì)分規(guī)則后的留置措施，根據(jù)案情區(qū)別對(duì)待。配套規(guī)范是立法得以系統(tǒng)存在與有效運(yùn)行的“粘合劑”。因此，筆者認(rèn)為，不同法律規(guī)范中留置措施的意義并非完全等同，我們應(yīng)當(dāng)跳出行政強(qiáng)制措施或刑事強(qiáng)制措施的藩籬，根據(jù)具體情形為上述不同留置細(xì)則設(shè)置不同的語(yǔ)境下的留置措施的期間、范圍等，構(gòu)建并完善多元化留置措施體系。

《監(jiān)察法實(shí)施條例》第六十二條、六十三條針對(duì)職務(wù)違法、職務(wù)犯罪案件規(guī)定了不同的證明標(biāo)準(zhǔn)，這是監(jiān)察調(diào)查程序構(gòu)建的重大突破，但其中也有可待完善的地方。我國(guó)三大訴訟由于訴訟構(gòu)造、訴訟功能狀況等差異而適用不同的證明標(biāo)準(zhǔn)。職務(wù)違紀(jì)違規(guī)、職務(wù)違法和職務(wù)犯罪的社會(huì)危險(xiǎn)性、事件影響力以及案件復(fù)雜程度不同，因而在證據(jù)的收集、固定、適用、認(rèn)定等方面也應(yīng)適用不同標(biāo)準(zhǔn)。職務(wù)違紀(jì)違規(guī)、職務(wù)違法構(gòu)成要件在立法層面和實(shí)踐層面上都比較寬松，給了相關(guān)機(jī)構(gòu)很大的能動(dòng)性，但從另一個(gè)層面來(lái)看，其暴露了認(rèn)定上述行為證據(jù)范圍狹窄的弊病。職務(wù)違紀(jì)違規(guī)、職務(wù)違法行為和職務(wù)犯罪行為在構(gòu)成要件和行為后果等方面都存在一定差異，直接套用同樣的證明標(biāo)準(zhǔn)難免會(huì)造成行為性質(zhì)認(rèn)定的混亂，增加案件調(diào)查成本，造成認(rèn)定結(jié)果混亂，但最新《監(jiān)察法實(shí)施條例》并未對(duì)違紀(jì)違規(guī)情形的證明標(biāo)準(zhǔn)予以單獨(dú)制定。證明標(biāo)準(zhǔn)并非證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)證據(jù)法學(xué)基本原理，在同一訴訟體系內(nèi)，只要證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)相同，法律的一致性就不至于受到破壞。另外，證明標(biāo)準(zhǔn)無(wú)法真正統(tǒng)一，也沒(méi)有必要統(tǒng)一。因此，筆者認(rèn)為，當(dāng)前立法可以仍可細(xì)化。具體來(lái)說(shuō)，應(yīng)進(jìn)一步區(qū)分職務(wù)違法與違紀(jì)違規(guī)的證明標(biāo)準(zhǔn)：被調(diào)查人違紀(jì)違規(guī)、違法事情的查明只會(huì)被作為處分的直接依據(jù)。由此，當(dāng)事人的政務(wù)調(diào)查相關(guān)的證明標(biāo)準(zhǔn)只需要達(dá)到“高度蓋然性”的標(biāo)準(zhǔn)足矣，對(duì)此可以類(lèi)比民事證據(jù)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的程度。需要注意的是，要避免對(duì)職務(wù)違法行為證據(jù)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)定格過(guò)高，否則極易出現(xiàn)原本實(shí)質(zhì)已經(jīng)構(gòu)成職務(wù)違法的行為在進(jìn)行性質(zhì)認(rèn)定時(shí)面臨證據(jù)不足的窘境，當(dāng)事人進(jìn)而逃避政務(wù)處分，法條設(shè)置形同虛設(shè)。再加上職務(wù)違法的行為成本比犯罪成本低得多，因而違法行為的呈現(xiàn)方式就要比犯罪行為模式更加多樣。在這種情況下如果還要硬套嚴(yán)格證明標(biāo)準(zhǔn)，要求排除合理懷疑，那職務(wù)違法行為認(rèn)定的成本就過(guò)于高昂了。

從理論和實(shí)踐的必要性出發(fā)，根據(jù)行為的違法性程度，在證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)保持一致的情形下，建立有所區(qū)別的梯度化的證明標(biāo)準(zhǔn)體系。從嚴(yán)要求影響定罪構(gòu)成的主要事實(shí)證明標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)于次要、輔助事實(shí)的證明標(biāo)準(zhǔn)可以適當(dāng)調(diào)節(jié)。各訴訟程序的待證事實(shí)不同，程序運(yùn)行的司法目的亦不完全等同，證明標(biāo)準(zhǔn)和內(nèi)容必然存在差異。由于證明標(biāo)準(zhǔn)不同，監(jiān)察機(jī)關(guān)運(yùn)用證據(jù)所要達(dá)到的證明程度也就不同，所需要的證明材料也會(huì)在數(shù)量和質(zhì)量上有所區(qū)別。為適應(yīng)不同證明標(biāo)準(zhǔn)下所需耗費(fèi)的時(shí)間和經(jīng)歷，應(yīng)當(dāng)為紀(jì)律監(jiān)察、職務(wù)違法、職務(wù)犯罪案件設(shè)置不同的留置措施期限，以適應(yīng)辦案人員收集證據(jù)材料、查明案件事實(shí)的需要，從而解決反腐之需的程序有效銜接問(wèn)題。

（三）權(quán)利保障——引入監(jiān)察辦案律師辯護(hù)制度

縱觀整個(gè)《監(jiān)察法》，立法并未在監(jiān)察程序中賦予被調(diào)查人在被調(diào)查期間享有聘請(qǐng)律師的權(quán)利?！侗O(jiān)察法實(shí)施條例》第七章以專(zhuān)章的形式規(guī)定了對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)和監(jiān)察人員的監(jiān)督，以“自我監(jiān)督”與“人大及人?！北O(jiān)督相結(jié)合的形式確保權(quán)力受到嚴(yán)格的約束和監(jiān)督。但最新施行的相關(guān)條例未對(duì)辯護(hù)制度引入監(jiān)察調(diào)查予以規(guī)定。沒(méi)有法律的依據(jù)，辯護(hù)人無(wú)法在調(diào)查程序中提供幫助。截至目前，正是因?yàn)榱⒎▽用鎸?duì)該問(wèn)題未予以明確，在實(shí)操中才無(wú)法實(shí)現(xiàn)對(duì)被調(diào)查人權(quán)益的及時(shí)保護(hù)以及實(shí)現(xiàn)對(duì)監(jiān)察權(quán)的有效監(jiān)督。對(duì)于律師介入問(wèn)題，部分學(xué)者持否定意見(jiàn)。吳建雄教授指出：《監(jiān)察法》是為了實(shí)現(xiàn)國(guó)家反腐敗斗爭(zhēng)的程序化、法治化，其雖然也有保障人權(quán)的目標(biāo)，但它更側(cè)重的是懲治和預(yù)防腐敗，建設(shè)廉潔政府。職務(wù)違法犯罪案件通常是由人到案的調(diào)查方式，調(diào)查階段允許律師介入存在極大的證據(jù)風(fēng)險(xiǎn)，因而可以通過(guò)其他方式加強(qiáng)監(jiān)督。但大多數(shù)學(xué)者基本一致認(rèn)為應(yīng)允許律師介入調(diào)查程序。李勇、余響鈴認(rèn)為：任何權(quán)利的行使離不開(kāi)內(nèi)部與外部的有效監(jiān)督和制度保障，監(jiān)察調(diào)查權(quán)的行使當(dāng)然也不例外，否則權(quán)利過(guò)大必將滋生腐敗。監(jiān)察調(diào)查期間有效的外部監(jiān)督就是律師的及時(shí)介入以督促監(jiān)察機(jī)關(guān)的權(quán)力行使，由此，律師的會(huì)見(jiàn)權(quán)和調(diào)查取證權(quán)等權(quán)利必須有所保障。[19][20]對(duì)此，筆者認(rèn)為，監(jiān)察機(jī)關(guān)在查辦職務(wù)犯罪的過(guò)程中，不能忽視律師介入辯護(hù)的重要性。監(jiān)察程序不允許律師介入容易給社會(huì)公眾留下黑箱操作的印象，有效的外部監(jiān)督對(duì)于防止被調(diào)查人合法權(quán)益遭受侵害具有積極作用。監(jiān)察體制改革要特別注意被調(diào)查人人身自由的留置措施的少用、慎用，缺乏有效的外部監(jiān)督可能導(dǎo)致被調(diào)查人的合法權(quán)益損害。因此，在調(diào)查階段一定要重視律師辯護(hù)和介入問(wèn)題。

與一般刑事案件有異，職務(wù)犯罪案件大多涉及重大的政治問(wèn)題，甚至社會(huì)負(fù)面影響廣泛，案件結(jié)果牽扯多方利益博弈。被調(diào)查人往往比一般的犯罪嫌疑人、被告人文化程度高、法律意識(shí)強(qiáng)，甚至具備反偵查的能力，此類(lèi)案件取證難度與一般案件不可同日而語(yǔ)。因此，在開(kāi)展調(diào)查程序初期，監(jiān)察機(jī)關(guān)的調(diào)查活動(dòng)到底是職務(wù)犯罪調(diào)查活動(dòng)還是紀(jì)律檢查活動(dòng)，實(shí)踐中很難區(qū)分。此時(shí)盲目允許律師介入，將在很大程度上影響監(jiān)察委員會(huì)紀(jì)律檢查工作的開(kāi)展。但留置措施是對(duì)被調(diào)查人人身自由進(jìn)行限制的調(diào)查措施，在被留置期間，被調(diào)查人的合法權(quán)益將受到極大限制。因此，在監(jiān)察機(jī)關(guān)辦理職務(wù)犯罪案件中引入律師辯護(hù)制度是必要的。至于律師介入的具體時(shí)間點(diǎn)問(wèn)題，筆者認(rèn)為應(yīng)規(guī)定在被調(diào)查人的基本權(quán)益初次受到影響之時(shí)，以使被調(diào)查人獲得律師幫助權(quán)，并與《刑事訴訟法》的規(guī)定保持一致。

結(jié)語(yǔ)

監(jiān)察體制改革要求程序之間能夠相互銜接、措施之間能夠有效轉(zhuǎn)換、立法之上能夠協(xié)調(diào)一致，這同時(shí)也是庭審實(shí)質(zhì)化訴訟制度改革的重要指標(biāo)之一。國(guó)家各級(jí)監(jiān)察委并非司法機(jī)關(guān)，且獨(dú)立于司法機(jī)關(guān)。退補(bǔ)調(diào)查期間監(jiān)察機(jī)關(guān)換押措施的采取無(wú)法可依，羈押責(zé)任并無(wú)法定，換押程序沒(méi)有明確。對(duì)此，為完善相應(yīng)制度，并有效銜接《監(jiān)察法》和《刑事訴訟法》以更好地實(shí)現(xiàn)懲罰犯罪與保障人權(quán)的目的，應(yīng)從理論上把握兩者的特點(diǎn)，并結(jié)合具體情形進(jìn)行制度構(gòu)建。監(jiān)察體制改革尚處于起步階段，相關(guān)問(wèn)題的揭示與解決均處于摸索之中，如何解決監(jiān)察辦案與訴訟程序的有效銜接問(wèn)題，仍然需要長(zhǎng)期的研究與不懈的探索。對(duì)于退補(bǔ)調(diào)查期間的換押措施責(zé)任劃分問(wèn)題，究其根本在于我國(guó)目前監(jiān)察留置措施體系仍不完善。由此，應(yīng)從宏觀層面以我國(guó)法治建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)和邏輯為基礎(chǔ)，完善監(jiān)察留置措施多元體系，構(gòu)建使監(jiān)察程序能夠更加有效運(yùn)行。