檔案行政監(jiān)督改革的方向和路徑

陰志芳 秦 敏

(1.呼倫貝爾學院 內蒙古 海拉爾 021008； 2.內蒙古師范大學 內蒙古 呼和浩特 010022)

在“依法治國”戰(zhàn)略實施的大背景下，貫徹依法治檔方針，引領新時代檔案發(fā)展。當前，我國檔案行政監(jiān)督主要依據《檔案法》行使權利。檔案行政監(jiān)督管理，既是法律的要求、社會公眾的需要，也是推動我國檔案工作規(guī)范化、法制化發(fā)展的重要途徑。從內容上看，檔案行政監(jiān)督包括對檔案行政工作，國家機關和各級政府、社會組織處理檔案事務，檔案管理和監(jiān)督。但隨著檔案業(yè)務領域多元化發(fā)展和檔案管理方式的變化，檔案行政監(jiān)督也亟需改革。當前，我國檔案行政監(jiān)督還存在著監(jiān)督主體缺乏、監(jiān)督機制和程序不完善等問題，這也給我國檔案行政監(jiān)督改革的方向和路徑提供了新的思考。如何更好地發(fā)揮檔案行政監(jiān)督的效力、充分貫徹《檔案法》的法律精神、強化行政監(jiān)督主體和客體的認識，應成為檔案行政管理部門著力解決的問題。

一、檔案行政監(jiān)督概述

我國對檔案行政監(jiān)督的內容在總體上做岀了規(guī)定，但要做好檔案行政的監(jiān)察督促工作,必須要清楚具體操作內容。就我國目前的檔案工作實際而言，檔案行政監(jiān)督具體內容是指以檔案行政機關為監(jiān)督主體對被監(jiān)督客體所進行的行政監(jiān)督。主要包括以下幾個方面：

(一)對檔案行政工作的監(jiān)督

檔案行政工作的監(jiān)督，包括檔案行政機關的內部監(jiān)督和外部監(jiān)督。內部監(jiān)督就是對其自身各職能部門、工作者以及所屬單位的監(jiān)督；外部則包括對下級檔案行政部門的監(jiān)督。在一定意義上說，對檔案行政工作的監(jiān)督是縱向的監(jiān)督。這種監(jiān)督內容主要包括政治、業(yè)務和機關管理方面。

在政治方面，一看其是否認真貫徹執(zhí)行黨的路線、方針、政策；二看其是否認真貫徹執(zhí)行相關法律、法規(guī)、規(guī)章；三看其是否加強思想政治工作，在檔案工作的黨性、政治原則和政治方向、專業(yè)方向和服務方向能否保持正確的堅持。

在業(yè)務方面，一看是否貫徹執(zhí)行檔案工作“統(tǒng)一領導、分級管理”的基本原則；二看是否將檔案工作列入本單位工作規(guī)劃；三看檔案事業(yè)系統(tǒng)內部各方面是否和諧,與外部各有關方面的關系是否協(xié)調。

在機關管理方面，一看檔案行政機關的樞紐部門是否工作有序；二看在人事管理方面是否正確貫徹我黨的選拔任用干部政策，正確執(zhí)行國家公務員和技術人員的有關政策；三看在財務管理方面是否有健全的財務制度，制度執(zhí)行情況如何。

(二)對國家機關和各級政府、社會組織處理檔案事務的監(jiān)督

檔案行政部門對同級國家機關、社會組織和下級黨委、人民政府等進行檢查，或向被監(jiān)督客體通報其檢查情況，提出意見和建議，為橫向的監(jiān)督。這種監(jiān)督包括兩方面，一是本地區(qū)、本部門、本單位的檔案工作是否以法制建設為基礎，并嚴格執(zhí)行政策法規(guī)；二是檔案工作的內部建設和外部工作條件。內部建設著重點在檔案工作領導體制和管理體制是否理順，檔案工作所必需的機構和人員是否列入機構設置和人員編制方案，以及檔案工作開展的物質條件是否列入財政預算；外部的工作條件則包括檔案工作是否能夠有效協(xié)調，檔案工作人員是否參加與檔案工作有關的業(yè)務活動的控制環(huán)節(jié)，比如在工程驗收階段、設備開箱過程、項目洽談等環(huán)節(jié)。

(三)對檔案管理工作的監(jiān)督

1．對文件材料工作監(jiān)督的重點著眼于本單位的文件材料管理的組織領導工作網絡、組織形式、控制措施、工作計劃和規(guī)章制度等能否與檔案管理平穩(wěn)銜接；文件材料的編制、制作材料與制作技術是否符合檔案工作規(guī)范要求；文件的形成程序和規(guī)律是否與產生它的職能活動程序相符；文件材料的形成、積累、立卷和歸檔工作是否有章可循，對業(yè)務規(guī)范和規(guī)章制度的執(zhí)行情況如何；在機構改革和產權轉制過程中的文件材料管理是否齊全完整等。

2．對單位檔案管理工作的監(jiān)督主要是指檔案業(yè)務工作的相關制度、標準是否建立健全并得到有效執(zhí)行；各環(huán)節(jié)檔案業(yè)務工作是否符合相關標準和要求。在收集環(huán)節(jié)著重其歸檔的完整率、準確率；在整理環(huán)節(jié)看其全宗內分類、案卷排列、編目、零散文件的整理、案卷調整等是否符合要求；在鑒定環(huán)節(jié)，看其歸檔案卷保管期限的檢查與調整、期滿檔案的鑒定與銷毀是否符合標準；在保管環(huán)節(jié)，看其檔案上架排列與案卷排列是否一致，檔案庫房與裝具管理、日常檔案保護技術設施是否有利于檔案的保存條件。

3．對檔案開發(fā)與利用工作的監(jiān)督。檔案開發(fā)與利用涉及到多個主體，因此監(jiān)督工作的內容和對象也較為繁雜。從對象上看主要包括三個方面：一是對單位檔案利用的監(jiān)督。這主要是單位檔案利用工作有無相關制度、條件和組織落實情況如何，檔案利用手續(xù)是否完善并且對于利用的效果、反饋有無完整的記錄；二是對檔案館的監(jiān)督。主要包括檔案館是否有開放利用檔案制度，檔案館公布檔案權限管理是否明晰，檔案利用的環(huán)境條件及組織落實如何，公民利用檔案的權利是否得到保障，開放利用檔案的收費是否符合有關規(guī)定；三是對個人和集體所有檔案的監(jiān)督，監(jiān)督重點在于對利用過程的監(jiān)督。

二、檔案行政執(zhí)法監(jiān)督存在的問題

(一)行政監(jiān)督主體方面

表現在行政監(jiān)督主體上的問題主要包括三個方面：一是執(zhí)法監(jiān)督主體不明確、不清晰，根據《檔案執(zhí)法監(jiān)督檢查工作暫行規(guī)定》對檔案行政執(zhí)法監(jiān)督主體的規(guī)定，縣級以上檔案行政管理部門是監(jiān)督執(zhí)行檔案法規(guī)的機關。但在實際工作情況中，由于區(qū)域間的不平衡性和檔案管理體制的不完善，很多縣級檔案行政管理部門缺乏行政執(zhí)法部門，這也導致行政監(jiān)督主體缺位的情況；二是存在多頭執(zhí)法的情況。上文中提到，檔案行政管理部門有權進行橫向監(jiān)督，既對同級國家機關、社會組織和下級黨委、人民政府等進行檢查。但從現行的運行機制上看，執(zhí)法監(jiān)督的客體也有權進行檔案行政監(jiān)督與處罰，如衛(wèi)生部門、財務部門等都能夠在本系統(tǒng)內進行檔案行政監(jiān)督。同時，又由于同級部門間的信息壁壘和溝通不暢，在執(zhí)法監(jiān)督中各自為政，容易出現重復監(jiān)督與監(jiān)督缺位的情況，大大降低了檔案執(zhí)法監(jiān)督的效率。

(二)監(jiān)督機制和程序方面

監(jiān)督機制存在的問題主要包括內部和外部兩個方面。內部監(jiān)督主要表現為對同級部門的監(jiān)督不力。檔案行政執(zhí)法的監(jiān)督還要接受外部監(jiān)督，包括人大、司法、社會和公眾等；在所有外部監(jiān)督中，人大應是最權威和最有效地監(jiān)督，但由于缺乏明確的監(jiān)督內容程序，人大更多的是扮演執(zhí)法者的角色，監(jiān)督職能被弱化；司法監(jiān)督方面也缺乏監(jiān)督內容，同時檔案行政執(zhí)法機關也缺乏接受司法監(jiān)督的意識；在輿論監(jiān)督方面，由于檔案工作長期處于封閉管理的狀態(tài)，產生的社會影響較小，新聞媒體對檔案監(jiān)督執(zhí)法的情況也缺乏相應的報道，又由于檔案工作具有滯后性，輿論監(jiān)督能起到的作用極為有限；社會和公眾的檔案行政執(zhí)法監(jiān)督意識較為薄弱。一方面，除民生檔案外社會大眾的檔案利用率較低，日常生活中接觸到的檔案種類和內容極為有限，在利用過程中發(fā)生的問題會直接向所屬部門進行反饋；另一方面，傳統(tǒng)檔案的行政管理執(zhí)法體制給公眾留下了較為“神秘”的印象，公眾不會監(jiān)督、不知監(jiān)督的情況普遍存在，這使得社會公眾監(jiān)督效果不佳。檔案行政監(jiān)督過程中“重實體、輕程序”的思想還普遍存在，現行法律、法規(guī)中對執(zhí)法監(jiān)督程序方面的規(guī)定不清晰、不完善，這使得在實際監(jiān)督工作中缺乏正規(guī)、完善的程序指引，執(zhí)法監(jiān)督過程中的人為主觀因素影響較大。

(三)執(zhí)法監(jiān)督環(huán)境方面

在內部環(huán)境上，檔案工作者執(zhí)法監(jiān)督觀念保守，執(zhí)行力不強。從檔案行政管理部門的領導到基層工作人員，對于檔案執(zhí)法監(jiān)督的重視不夠。在實際的監(jiān)督工作中，檔案行政執(zhí)法存在著“剛性不足、柔性過度”的情況，這使得行政監(jiān)督的效力弱化，久而久之就產生思想上的懈怠，認為檔案行政監(jiān)督工作可有可無。而對于行政相對人來說，執(zhí)法監(jiān)督的疏忽也導致他們置檔案法律法規(guī)的威嚴性于不顧，在日常工作過中不照章辦事；在外部環(huán)境上，社會檔案意識還較為薄弱，民眾對于《檔案法》的知曉度不高，對自己在檔案方面享有的權利和應盡的義務不夠了解，更不知道運用《檔案法》維護自身的合法權益。社會檔案意識的缺失，既使得檔案行政監(jiān)督中社會公眾監(jiān)督的缺位，也使得檔案行政監(jiān)督缺乏良好的環(huán)境和群眾基礎。

三、我國檔案行政監(jiān)督改革的方向和路徑

(一)完善檔案立法，強化內部監(jiān)督

1.著力加快檔案行政監(jiān)督相關法律法規(guī)“立改廢”進程，解決不同層面行政法規(guī)相抵觸的問題。對檔案行政監(jiān)督的主體問題進行明確的說明和規(guī)定，同時，重點關注相關法律法規(guī)的實施和執(zhí)行情況，對于尚未建立行政監(jiān)督隊伍的檔案管理部門加緊督促、實時追蹤。理順監(jiān)督主體，首先要從立法層面進行。通過基層行政監(jiān)督主體的落實情況來建議立法的質量。此外，還要建立常態(tài)化的持續(xù)改進制度，對于不適應當前檔案行政監(jiān)督實際情況與《憲法》沖突、實際執(zhí)行可行性不強的法律法規(guī)及時的修改和補充。

2.針對重復監(jiān)督和監(jiān)督缺位的問題，應進一步理順內部監(jiān)督體制。首先應進一步明確各個監(jiān)督主體的行政權力清單，讓各個部門的監(jiān)督權公開運行，同時也能夠直觀的了解各個垂直體系下的重復監(jiān)督和監(jiān)督缺位問題，提高監(jiān)督和運作效率。在管理模式上，可改革探索垂直管理模式，即在不改變國家檔案局歸屬的前提下，將各級檔案局獨立出來，行政標準統(tǒng)一的監(jiān)督管理模式，同時在監(jiān)督過程中還能夠有效的避免地方政府和同級部門的干擾，真正的做到監(jiān)督的公平公正。此外，這種管理模式還能夠優(yōu)化資源配置，有利于檔案行政執(zhí)法監(jiān)督與其他工作的均衡發(fā)展。

(二)強化外部監(jiān)督，完善監(jiān)督程序

強化外部監(jiān)督機制，要著力發(fā)揮人大、輿論和社會公眾的監(jiān)督作用。

1.強化人大監(jiān)督作用。在很多情況下，檔案行政監(jiān)督與執(zhí)法中通常與人大進行“聯合執(zhí)法”，借助人大的影響力來實現行政執(zhí)法監(jiān)督目的。在行政監(jiān)督改革中，應強調人大的監(jiān)督職能。人大應督促檔案行政管理部門解決行政監(jiān)督中發(fā)現的各項問題并持續(xù)追蹤問題落實情況。在二者聯合執(zhí)法中，應明確職責劃分，各司其職，分別當好自己的執(zhí)法者、監(jiān)督者角色。

2.在輿論監(jiān)督方面，檔案行政執(zhí)法部門要轉變工作風格，主動與媒體接觸，不能單方面的封鎖負面消息，而是要始終遵循真實性的原則，如實的展現行政監(jiān)督的過程和情況。媒體應把握分寸，謹防“媒介審判”，要堅持自己的立場和原則，通過對典型案例的報道對個人和單位起到警示作用。

3.社會公眾監(jiān)督方面，一方面，社會公眾要主動了解檔案行政監(jiān)督的相關知識，明確自身的權力和義務；另一方面，檔案行政監(jiān)督部門也要加強普法知識宣傳，拉近與公眾的距離。

監(jiān)督程序的完善，要建立在立法和守法的基礎上。檔案行政監(jiān)督部門應加強法治觀念和程序意識，嚴格遵守相關法規(guī)和條例。在監(jiān)督程序改革上，可嘗試建立循環(huán)監(jiān)督系統(tǒng)，形成監(jiān)督閉環(huán)，對未解決的問題持續(xù)監(jiān)督直至解決為止。最后，加強行政監(jiān)督的效果評估，以監(jiān)督效果為依據結合檔案行政監(jiān)督權力清單，發(fā)現檔案行政監(jiān)督工作的薄弱點和空白點。

(三) 增加干部考核評價內容，加強監(jiān)督力度

在干部選拔任用和年度考核、任職考核、換屆時，加強監(jiān)督管理的基礎環(huán)節(jié)，建立多維度考核體系。由于檔案工作的滯后性，實時考核并不能完全體現檔案管理工作情況，所以不僅在德、勤、績、能、廉等方面對干部進行考核外，而且應增加檔案工作的量化考核項，來完善干部考核評價機制，加強檔案行政監(jiān)督工作的力度。

(四)加強普法宣傳，提高檔案意識

對于外部監(jiān)督缺失和檔案行政監(jiān)督不足的問題。首先，應加強檔案行政監(jiān)督普法宣傳。普法宣傳工作，要立足于社會公眾的需求，將檔案行政監(jiān)督的法律知識與檔案實際工作相結合，通過生動的案例展示和情景再現，讓社會公眾真正的了解檔案行政監(jiān)督工作的內容、價值和意義，進而將檔案行政監(jiān)督的場景延伸到公民的生活中，讓社會公眾認識到檔案行政監(jiān)督對其日常學習、生活和工作的深遠影響和實際價值；其次，樹立良好的公眾形象。開展多渠道的宣傳工作，融合線上線下模式，以電視、廣播等傳統(tǒng)媒體為平臺開展科普性宣傳，以微信、微博等新媒體為平臺增強與公眾的互動，拉近距離、消除神秘感。此外，加強與其他單位的合作，合力舉辦主題展覽，發(fā)揮群眾的主體傳播作用，進一步擴大檔案普法宣傳的覆蓋面和影響力。

公眾檔案意識的提高，要在檔案利用中潛移默化的施加影響。在公眾檔案內容中尤其是加強關注大眾自身相關利益的檔案，要對檔案利用的流程進行全面優(yōu)化簡化，突出利用服務的規(guī)范性和嚴謹性，進而提高檔案行政管理部門的權威性。嚴格執(zhí)法，對于行政執(zhí)法中發(fā)現的違規(guī)行為，應落實嚴格的執(zhí)法監(jiān)督程序，辦好典型案例，讓行政相對人能夠正確的認識到檔案行政監(jiān)督的權威性，促使其在工作中照章辦事，遵守法規(guī)。