鄉(xiāng)村微腐敗的異質(zhì)性表現(xiàn)及其法治化治理之維

徐銅柱 張 恩

一、問(wèn)題的提出

(一)研究緣起

國(guó)家治理現(xiàn)代化與腐敗治理是一個(gè)統(tǒng)一整體，沒(méi)有有效的腐敗治理，國(guó)家治理就會(huì)失去免疫力。在人類社會(huì)的發(fā)展過(guò)程中，腐敗是人類社會(huì)的一大頑疾，治理腐敗也是人類社會(huì)的一大難題，世界各國(guó)都在努力探索治理腐敗之道。習(xí)近平總書記指出：“人民群眾最痛恨腐敗現(xiàn)象，腐敗是我們黨面臨的最大威脅”，反腐敗要堅(jiān)持“無(wú)禁區(qū)、全覆蓋、零容忍”“加大整治群眾身邊腐敗問(wèn)題的力度?！?1)習(xí)近平：《決勝全面建成小康社會(huì)奪取新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義偉大勝利》，北京：人民出版社，2017年，第66-67頁(yè)。近年來(lái)，不僅有身居高位的“大老虎”連續(xù)被查處，而且有大量的基層“蒼蠅”被挖掘出來(lái)，而村干部腐敗是“蒼蠅”式腐敗的“重災(zāi)區(qū)”。黨的十八大以來(lái)，全國(guó)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)共處分村黨支部書記、村委會(huì)主任27.8萬(wàn)人。(2)段相宇：《整治群眾身邊腐敗問(wèn)題力度只會(huì)加強(qiáng)不會(huì)削弱》，2017年12月7日，http://www.ccdi.gov.cn/special/bwzp/wqhg_bwzp/201712/t20171207_113397.html，2020年12月23日。據(jù)中國(guó)民政部公布的數(shù)據(jù)顯示，截至2018年底，全國(guó)基層群眾性自治組織共計(jì)65萬(wàn)個(gè)，其中村委會(huì)54.2萬(wàn)個(gè)，村委會(huì)成員221.5萬(wàn)人。(3)民政部：《2018年民政事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，2019年8月15日，http://www.mca.gov.cn/article/sj/tjgb/201908/20190800018807.shtml，2020年12月23日。由于一些村干部存在以權(quán)牟私、欺上瞞下、作風(fēng)不實(shí)、貪污腐化等問(wèn)題，導(dǎo)致鄉(xiāng)村權(quán)力“最后一公里”被扭曲，引起廣大群眾強(qiáng)烈不滿，“小村官、大腐敗”成為中國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型期難以回避的鄉(xiāng)村治理大問(wèn)題。2017年習(xí)近平總書記在徐州市考察時(shí)指出：“農(nóng)村要發(fā)展好，很重要的一點(diǎn)就是要有好班子和好帶頭人。”(4)習(xí)近平：《農(nóng)村要發(fā)展需要好的帶頭人》，2017年12月12日，http://www.xinhuanet.com/politics/2017-12/12/c_1122100825.htm，2021年12月23日。基于此，鄉(xiāng)村廉政治理問(wèn)題自然成為黨和政府新時(shí)期國(guó)家治理的重要政治責(zé)任，成為國(guó)家廉政治理的重要組成部分，是新時(shí)期解決“三農(nóng)”問(wèn)題的重要保障。在全面從嚴(yán)治黨向基層延伸、向縱深推進(jìn)的時(shí)代背景下，治理腐敗同樣延伸到基層，延伸到鄉(xiāng)村，治理村干部腐敗問(wèn)題儼然成為微腐敗治理和鄉(xiāng)村振興的大問(wèn)題。村干部腐敗之所以被納入鄉(xiāng)村微腐敗的核心部分，主要原因在于：一是村干部位于行政權(quán)力運(yùn)行的最末端，有人比作為權(quán)力的“神經(jīng)末梢”，屬于真正的權(quán)力運(yùn)行的“最后一公里”；二是在腐敗程度與領(lǐng)域等方面多數(shù)案件具有小微性特征，并廣泛存在于鄉(xiāng)村社會(huì)當(dāng)中?？梢哉f(shuō)在鄉(xiāng)村社會(huì)這個(gè)特定場(chǎng)域中對(duì)村干部微腐敗問(wèn)題的治理，抓住了鄉(xiāng)村微腐敗的最大主體，聚焦了鄉(xiāng)村微腐敗的核心領(lǐng)域，是開(kāi)展鄉(xiāng)村廉政治理的重中之重，在理論和實(shí)踐上都具有合理性。特別是在鞏固脫貧攻堅(jiān)成果和實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的關(guān)鍵期，更需要鄉(xiāng)村廉政治理的護(hù)航，塑造更加風(fēng)清氣正的鄉(xiāng)村政治生態(tài)，為推進(jìn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化提供可靠的政治保障。

(二)相關(guān)研究回顧

目前對(duì)鄉(xiāng)村微腐敗及其治理問(wèn)題的研究正逢其時(shí)。梳理以村干部微腐敗及其治理問(wèn)題為核心內(nèi)容的研究成果，學(xué)術(shù)專著不多，學(xué)術(shù)論文較豐富，大體可分為兩大類：一是綜合分析類；二是特殊視角研究類。綜合分析類主要是遵循村干部腐敗特征、形式、原因及對(duì)策探討的研究路徑所取得的成果。微腐敗形式與特征方面有：民生領(lǐng)域多、“虎蠅型”并存、窩案明顯、手段隱蔽(5)楊群紅：《新形勢(shì)下村官腐敗的類型、特征及治理對(duì)策》，《中州學(xué)刊》2016年第12期。；政治腐敗與經(jīng)濟(jì)腐敗并存(6)劉子平：《村干部“微權(quán)力”腐敗治理機(jī)制創(chuàng)新探究》，《中州學(xué)刊》2018年第7期。；案件易發(fā)、方式翻新、“抱團(tuán)”突出、領(lǐng)域眾多(7)孔繼海、劉學(xué)軍：《新時(shí)代鄉(xiāng)村“微腐敗”及其治理路徑研究》，《中共天津市委黨校學(xué)報(bào)》2019年第3期。；主體由個(gè)體向群體轉(zhuǎn)變、腐敗手段由侵占型向擅權(quán)型轉(zhuǎn)變、腐敗領(lǐng)域由侵占村集體資產(chǎn)等傳統(tǒng)領(lǐng)域向征地拆遷等新型領(lǐng)域轉(zhuǎn)變等(8)張昱泉：《法治視野中預(yù)防村干部腐敗路徑的實(shí)證分析——以H市X區(qū)村干部職務(wù)犯罪案件調(diào)查為樣本》，《行政與法》2017年第4期。。原因方面有：鄉(xiāng)村法治文化缺失(9)徐銅柱、楊海鶯：《鄉(xiāng)村治理中法治文化的缺失與建構(gòu)——兼論村干部腐敗的治理》，《湖北民族學(xué)院學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2017年第6期。；與村干部亦公亦農(nóng)的身份相關(guān)(10)王曉毅：《工資低不是村干部腐敗的主因》，2018年1月28日，https://guancha.gmw.cn/2018-01/28/content_27479371.htm，2020年1月3日。；道德失范、思想失守、管理失位、制度失靈、監(jiān)督失效、懲戒失力(11)張傳秀：《村官腐敗：形式·特點(diǎn)·危害·原因·對(duì)策》，《中共云南省委黨校學(xué)報(bào)》2014年第5期。、村莊自主能力差、村民自治虛化(12)喬德福：《新農(nóng)村建設(shè)中村官腐敗治理機(jī)制構(gòu)建》，《浙江師范大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2010年第1期。等。對(duì)策方面有：制度治腐、管理治腐、機(jī)制治腐、文化治腐等方面，即制定并完善法律制度、加強(qiáng)農(nóng)村“三資”監(jiān)管(13)鐘紀(jì)研：《防治“村官腐敗”須加強(qiáng)“三資”監(jiān)管——關(guān)于防治農(nóng)村基層干部腐敗的調(diào)研報(bào)告》，《中國(guó)監(jiān)察》2012年第3期。，健全預(yù)防、監(jiān)督、懲戒村干部腐敗機(jī)制、培育鄉(xiāng)村“法治文化”等路徑。關(guān)于特殊視角類研究成果，主要是指基于某一領(lǐng)域或維度進(jìn)行的研究成果，如自治、扶貧、審計(jì)等角度探究村干部腐敗的形成機(jī)理并提出相應(yīng)的解決思路。例如“扶貧”視角，農(nóng)村扶貧中村干部腐敗問(wèn)題呈現(xiàn)手段多樣、范圍廣泛、涉案金額相差懸殊等特點(diǎn)，并探討依法預(yù)防扶貧領(lǐng)域村干部腐敗的路徑(14)彭小霞：《農(nóng)村扶貧中村干部的腐敗問(wèn)題及其法治化治理》，《蘭州學(xué)刊》2019年第1期。等。

綜上，已有研究成果對(duì)認(rèn)知鄉(xiāng)村微腐敗問(wèn)題具有重要的理論意義，對(duì)鄉(xiāng)村腐敗治理具有普遍性指導(dǎo)價(jià)值。特別是基于宏觀視角的反腐敗研究成果對(duì)治理鄉(xiāng)村微腐敗具有基礎(chǔ)性作用。本文從基層腐敗治理的視角出發(fā)，立足鄉(xiāng)村微腐敗的治理目標(biāo)，遵循基層治理現(xiàn)代化的內(nèi)涵邏輯，認(rèn)為村干部腐敗作為一種具體的或次級(jí)的腐敗類型，其行為表現(xiàn)除了具有腐敗的共性化特征外，也有與地理空間、發(fā)展層次、時(shí)間階段相聯(lián)系的異質(zhì)性表現(xiàn)，并從法治維度探究鄉(xiāng)村微腐敗治理的有效路徑，正是本文的意義所在。

二、鄉(xiāng)村微腐敗的異質(zhì)性表現(xiàn)

鄉(xiāng)村微腐敗主要以村干部腐敗為主體，而村干部身份及其權(quán)力的產(chǎn)生具有特定的制度背景、時(shí)代特征和社會(huì)生態(tài)。本文在遵循規(guī)范分析的同時(shí)，更需要來(lái)自現(xiàn)實(shí)的可靠的案例作支撐，通過(guò)翔實(shí)的實(shí)踐資料，從中找出相關(guān)事物的固有規(guī)律，用實(shí)證研究的結(jié)果論述鄉(xiāng)村微腐敗的特殊表征。

(一)樣本來(lái)源

本文采用的樣本主要來(lái)自中央紀(jì)委國(guó)家監(jiān)委網(wǎng)站《監(jiān)督舉報(bào)》欄中“群眾身邊的腐敗和作風(fēng)問(wèn)題”通報(bào)的村干部腐敗案例，時(shí)間從2015年5月至2017年12月，隨機(jī)選取了2218個(gè)案例。(15)文中用“根據(jù)中央紀(jì)委國(guó)家監(jiān)委網(wǎng)站通報(bào)案例統(tǒng)計(jì)”表述，不再一一注釋。樣本特征主要體現(xiàn)在真實(shí)性、全面性和代表性等方面。所謂真實(shí)性，是指數(shù)據(jù)全部來(lái)自紀(jì)委監(jiān)察機(jī)關(guān)已經(jīng)辦結(jié)并公開(kāi)發(fā)布的現(xiàn)實(shí)案件；所謂全面性，是指數(shù)據(jù)包含了除臺(tái)灣省、香港特別行政區(qū)、澳門特別行政區(qū)之外的每一個(gè)省、市、區(qū)，具體樣本數(shù)分布是安徽省122件、北京市27件、福建省36件、甘肅省117件、廣東省78件、廣西壯族自治區(qū)60件、貴州省59件、海南省64件、河北省97件、河南省78件、黑龍江省46件、湖北省96件、湖南省143件、吉林省95件、江蘇省22件、江西省69件、遼寧省108件、內(nèi)蒙古自治區(qū)146件、寧夏回族自治區(qū)70件、青海省70件、山東省67件、山西省81件、陜西省66件、上海市10件、四川省112件、天津市55件、西藏自治區(qū)10件、新疆維吾爾自治區(qū)24件、云南省22件、浙江省92件、重慶市76件。所謂代表性，是指相關(guān)案例都是經(jīng)過(guò)專業(yè)化辦理并由權(quán)威平臺(tái)發(fā)布，具有很強(qiáng)的公信力。

(二)鄉(xiāng)村微腐敗的異質(zhì)性特征

當(dāng)前語(yǔ)境下的“村干部”群體，是20世紀(jì)80年代以來(lái)，中國(guó)實(shí)行“三自四民主”的農(nóng)村自治體制中的村級(jí)“官員”，他們由村民通過(guò)民主選舉產(chǎn)生，權(quán)威性地代表村民行使和主導(dǎo)村級(jí)管理權(quán)。同時(shí)，國(guó)家權(quán)力滲透和基層行政管理的現(xiàn)實(shí)需要，又使該群體身份特征多重化，理論界將其概括為“雙重代理人”，使得該群體中出現(xiàn)的腐敗行為具有若干異質(zhì)性特征。

1.腐敗行為發(fā)生在經(jīng)濟(jì)地理空間的分異性。村干部腐敗在不同的地區(qū)會(huì)有差異。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，“千萬(wàn)級(jí)村官”大多來(lái)自廣東省、浙江省、江蘇省以及北京市等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)。(16)《關(guān)注小村官成大碩鼠：去年全國(guó)各地村官吞22億元》，2014年11月6日，http://www.china.com.cn/cppcc/2014-11/06/content_33983263_2.htm，2020年12月23日。發(fā)達(dá)地區(qū)村干部腐敗主要集中在工程建設(shè)、征地拆遷等領(lǐng)域；而貧困地區(qū)村干部腐敗往往集中在國(guó)家投入的資源上，比如對(duì)扶貧資金、惠農(nóng)資金的侵占等方面。除此，伴隨著城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，使得一些“城中村”“城郊村”價(jià)值倍增，這些地方的征地拆遷就會(huì)產(chǎn)生巨大的獲利空間，有些腐敗涉案金額上億元的案件就是依靠獨(dú)有的資源實(shí)現(xiàn)的。此外，村干部在腐敗目標(biāo)的訴求上亦有較大差異，發(fā)達(dá)地區(qū)的村干部腐敗的目標(biāo)訴求呈現(xiàn)出從追求物質(zhì)向獲取公共權(quán)力轉(zhuǎn)變的趨勢(shì)，而落后地區(qū)村干部腐敗的目標(biāo)訴求主要還集中在對(duì)物質(zhì)利益的追求上。

2.腐敗行為發(fā)生在資源流向領(lǐng)域的分異性。從國(guó)家與鄉(xiāng)村的關(guān)系角度看，公共資源包含兩種類型和兩種流向：一是國(guó)家輸入給農(nóng)村的資源，自上而下流動(dòng)；二是農(nóng)村輸送給國(guó)家或國(guó)家對(duì)農(nóng)村的資源汲取，自下向上流動(dòng)。中國(guó)農(nóng)村，同時(shí)擁有兩種發(fā)展資源，但在不同時(shí)期的資源結(jié)構(gòu)存在差異。大致以2006年農(nóng)村稅費(fèi)改革為界，中國(guó)農(nóng)村的資源結(jié)構(gòu)由輸出型轉(zhuǎn)向輸入型為主。通過(guò)分析發(fā)現(xiàn)，在國(guó)家資源輸入的背景下，在國(guó)家惠農(nóng)資源、土地補(bǔ)償、集體資源等領(lǐng)域的腐敗發(fā)生更為顯著。根據(jù)中央紀(jì)委國(guó)家監(jiān)委網(wǎng)站通報(bào)案例統(tǒng)計(jì)，村干部“腐敗領(lǐng)域”的分布情況有：侵占扶貧款(8.2%)、惠農(nóng)保障金(17.6%)、工程項(xiàng)目資金(2.9%)、房屋改造款(8.4%)等國(guó)家資源占37.1%；侵占土地補(bǔ)償款占15.4%；侵占集體所有耕地、林地、礦山、灘涂、荒地(10.2%)及公共財(cái)產(chǎn)(8.7%)等集體資源占比18.9%；貪污受賄(7.5%)、濫用職權(quán)(16.7%)的占24.2%。應(yīng)該說(shuō)，濫用職權(quán)貫穿于村干部腐敗的全過(guò)程。

3.腐敗主體發(fā)生數(shù)量上的膨脹性。村干部腐敗現(xiàn)象以往沒(méi)有形成一種嚴(yán)重的社會(huì)現(xiàn)象，且有貪腐的往往以個(gè)體為主，而且人數(shù)少，影響小。但近年來(lái)查處的一系列村干部腐敗案件中，參與腐敗行為的人遠(yuǎn)遠(yuǎn)不是單個(gè)行為，而是人數(shù)眾多，表現(xiàn)在兩個(gè)層面。一方面，某一個(gè)腐敗案件中參與的人員多，也就是人們常說(shuō)的“窩案”，根據(jù)中央紀(jì)委國(guó)家監(jiān)委網(wǎng)站通報(bào)案例統(tǒng)計(jì)，“是否為窩案”這類情況的選項(xiàng)占31.4%，幾乎占了案件總數(shù)(2218件)的三分之一。隨著村民民主意識(shí)的增強(qiáng)，信息化技術(shù)的不斷普及，特別是近些年來(lái)國(guó)家通過(guò)轉(zhuǎn)移支付的資金到農(nóng)村的非常多，在使用上有嚴(yán)格的要求和程序，要想獨(dú)自一人占有公共資金、瓜分集體資源是十分困難的，尤其是一些鄉(xiāng)村換屆選舉中的賄選行為更是需要多人參與才能完成。因此，一些地方的村干部就采用聯(lián)手作案、利益均沾的方式形成了集體作案，腐敗人數(shù)逐漸多起來(lái)，從而導(dǎo)致村干部腐敗團(tuán)伙式的“窩案”增多。另一方面，是整個(gè)村干部隊(duì)伍中有腐敗行為的人增多。比如，2014年至2015年，云南省全省共查處村干部違法違紀(jì)的案件2128件2358人，占立案總數(shù)的37.69%。(17)楊大慶、黃波：《云南查處2000余村官》，《中國(guó)紀(jì)檢監(jiān)察報(bào)》2015年6月1日，第2版。2016年8月8日中紀(jì)委通報(bào)的湖南省25起典型的“雁過(guò)拔毛”式的腐敗案件中，有14起就發(fā)生在村干部身上。(18)楊群紅：《新形勢(shì)下村官腐敗的類型、特征及治理對(duì)策》，《中州學(xué)刊》2016年第12期?？梢哉f(shuō)，在某一特殊時(shí)期內(nèi)，腐敗村干部數(shù)量的增長(zhǎng)是極其危險(xiǎn)的信號(hào)。

4.腐敗主體層次與貪腐規(guī)模的非對(duì)稱性。村干部作為村級(jí)領(lǐng)導(dǎo)者，其權(quán)力范圍特定，所能調(diào)動(dòng)和掌握的資源相對(duì)有限。但由于發(fā)展中的村莊異質(zhì)性極高，村干部腐敗所涉之資源、資金既有“小微”性特征，又有“小官巨腐”這一表現(xiàn)結(jié)果。近年來(lái)各地查處的一些村干部腐敗大案要案觸目驚心。根據(jù)中央紀(jì)委國(guó)家監(jiān)委網(wǎng)站通報(bào)案例統(tǒng)計(jì)，“腐敗數(shù)額”在3萬(wàn)元以下的占比35.2%、3萬(wàn)到20萬(wàn)元的占比39.2%、20萬(wàn)到300萬(wàn)元占比18.4%、300萬(wàn)元以上的占7.2%。值得注意的是，腐敗金額在3萬(wàn)到20萬(wàn)元的占比最高，說(shuō)明獲取這個(gè)區(qū)間的“腐敗數(shù)額”相對(duì)容易。在300萬(wàn)元以上的案例已有相當(dāng)高的比例，其中有的涉案金額高達(dá)20多億元，成為典型的“小官巨貪”，身份與貪腐金額形成反差。盡管村干部位于行政權(quán)力的最底層，形式上的小微權(quán)力如果得不到有效規(guī)制，同樣會(huì)產(chǎn)生出“巨貪”的結(jié)果，這種非對(duì)稱性的存在進(jìn)一步彰顯了鄉(xiāng)村廉政治理的現(xiàn)實(shí)必要性。

5.腐敗主體職位上的集中性。數(shù)據(jù)顯示，村干部腐敗人群的職位集中在正職，即 “一把手”，也就是農(nóng)村“兩委”中的村支部書記和村委會(huì)主任。換句話講，農(nóng)村“蒼蠅”腐敗的核心就是“一把手”腐敗。基層組織中除正職以外的其他委員不是貪腐的主體。根據(jù)河南省三門峽市檢察院的一項(xiàng)調(diào)查統(tǒng)計(jì)：村黨支部書記、村委會(huì)主任職務(wù)犯罪的比例占到農(nóng)村基層組織人員犯罪總數(shù)的46%，其中發(fā)生在土地轉(zhuǎn)讓、資金管理環(huán)節(jié)的村干部腐敗案件達(dá)到92%。(19)郭宛：《“村官”為何成“村霸”？警惕農(nóng)村干部官僚化》，《騰訊評(píng)論 今日話題》2016年10月第3691期。據(jù)中央紀(jì)委國(guó)家監(jiān)委網(wǎng)站通報(bào)案例統(tǒng)計(jì)，“腐敗村干部”職務(wù)為村主任或村支部書記的占到總數(shù)的78.1%，村支“兩委”委員腐敗的占比14%，另外村會(huì)計(jì)腐敗占比2.4%，小組長(zhǎng)腐敗占比2.3%。在鄉(xiāng)村治理中，鄉(xiāng)村公共權(quán)力往往集中在村支書和村委會(huì)主任等少數(shù)“一把手”手中，對(duì)村里的重大事項(xiàng)擁有“決策大權(quán)”，尤其是在項(xiàng)目立項(xiàng)、資金使用、貧困戶認(rèn)定及扶貧資金發(fā)放等事關(guān)農(nóng)民切身利益的事項(xiàng)都主要由“一把手”決定，也為“一把手”的腐敗提供了條件。村“一把手”腐敗的形式有兩種，一種是單個(gè)“一把手”腐敗，別一種是兩個(gè)“一把手”共同腐敗。

6.腐敗程度上違紀(jì)與違法的疊加性。根據(jù)調(diào)查分析，村干部的腐敗行為并非一開(kāi)始就膽大妄為、恣意腐敗，而是經(jīng)歷了一個(gè)漸進(jìn)的發(fā)展過(guò)程。起初膽量小，受賄少，行為含蓄，隨著擔(dān)任干部的時(shí)間延長(zhǎng)，特別是手中掌管的資源越來(lái)越多的時(shí)候，就不滿足吃點(diǎn)、拿點(diǎn)等“小敲小打”的方式，而是膽量增大、受賄增多，甚至公開(kāi)索賄，或者直接貪占、截留、瓜分國(guó)家劃撥的救濟(jì)救災(zāi)款、扶貧款等等，從輕度違規(guī)違紀(jì)發(fā)展到嚴(yán)重的違法犯罪。根據(jù)中央紀(jì)委國(guó)家監(jiān)委網(wǎng)站通報(bào)案例統(tǒng)計(jì)，村干部腐敗而受到“黨紀(jì)處理”占98.9%、“法紀(jì)處理”占42.3%、“黨紀(jì)法紀(jì)處理”占41.5%。諸多案件表明，一些村干部從最初的違規(guī)行為逐步發(fā)展到嚴(yán)重的犯罪行為，腐敗程度由輕到重，違紀(jì)與違法同時(shí)存在又相互疊加，行為性質(zhì)也發(fā)生根本性改變。

三、鄉(xiāng)村微腐敗治理的法治化路徑

所謂法治化，是指運(yùn)用國(guó)家法律法規(guī)和黨法黨規(guī)等規(guī)范體系對(duì)公權(quán)力的運(yùn)行和公民權(quán)利的保障進(jìn)行全面規(guī)范，形成用法治思維和法治方式分析和解決問(wèn)題的治理結(jié)構(gòu)與治理能力的技術(shù)呈現(xiàn)。特別說(shuō)明的是，這里所講的“法”的淵源不限于國(guó)家制定或認(rèn)可的成文法，還包括黨法黨規(guī)等具有約束力的特殊規(guī)范?；谏鲜鰧?duì)鄉(xiāng)村微腐敗異質(zhì)性的剖析，要有效治理微腐敗問(wèn)題既要從一般性的規(guī)范層面強(qiáng)化國(guó)家立法、制度更新以實(shí)現(xiàn)國(guó)家與社會(huì)的權(quán)力格局塑造，又要深入鄉(xiāng)村社會(huì)的具體時(shí)空情境中進(jìn)行體系重構(gòu)、生態(tài)重塑，這一現(xiàn)實(shí)訴求與當(dāng)前國(guó)家主導(dǎo)的治理現(xiàn)代化的系統(tǒng)性思維是一致的?；诖耍谥匦吕迩宕甯刹可矸莸姆蓪傩缘幕A(chǔ)上，通過(guò)構(gòu)建鄉(xiāng)村有效的法治化體系來(lái)實(shí)現(xiàn)治理鄉(xiāng)村微腐敗之目的，從而契合鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的內(nèi)在邏輯要求。

(一)村干部身份的法律屬性

以往村干部俗稱“村官”，并非一個(gè)法學(xué)概念，它在國(guó)家治理與社會(huì)組織體系中是一個(gè)區(qū)別于公務(wù)員的特殊群體，游離于國(guó)家行政干部體制之外。從社會(huì)學(xué)意義上看，學(xué)者們對(duì)于晚清以來(lái)鄉(xiāng)村基層精英所扮演的實(shí)際角色，總的來(lái)說(shuō)，有3種看法，即鄉(xiāng)村社區(qū)利益的“保護(hù)人”、國(guó)家利益的“代理人”以及介于兩者之間的“雙重”身份。(20)孫秀林：《村莊民主、村干部角色及其行為模式》，《社會(huì)》2009年第1期。從法律意義上，村干部通過(guò)村民自治機(jī)制選舉產(chǎn)生，在基層黨組織和村民委員會(huì)及其配套組織中擔(dān)任一定職務(wù)，行使公共權(quán)力，管理公共事務(wù)，提供公共服務(wù)，并享受一定的政治和經(jīng)濟(jì)待遇。村干部基于其村干部的身份進(jìn)行一定的管理或服務(wù)行為時(shí)，會(huì)與其他相關(guān)主體之間產(chǎn)生不同的法律關(guān)系，在不同的法律關(guān)系中，調(diào)整其行為的法律規(guī)范也就不同。雖然現(xiàn)行法律規(guī)范中未見(jiàn)有對(duì)村干部的明確界定，但在不同法律規(guī)范中，村干部都是相應(yīng)法律所調(diào)整法律關(guān)系的主體，只是稱謂各不相同。

1.村干部的憲法身份。我國(guó)農(nóng)村基層治理實(shí)行的是村民自治，村民自治制度是由《中華人民共和國(guó)憲法》確定并由《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》具體確立并完善的?！稇椃ā返谝话僖皇粭l、《村民委員會(huì)組織法》第二條均明確村民委員會(huì)為基層群眾性自治組織，在村一級(jí)履行相應(yīng)的管理和服務(wù)職能。(21)《中華人民共和國(guó)憲法》第一百一十一條：“城市和農(nóng)村按居民居住地區(qū)設(shè)立的居民委員會(huì)或者村民委員會(huì)是基層群眾性自治組織。居民委員會(huì)、村民委員會(huì)的主任、副主任和委員由居民選舉。居民委員會(huì)、村民委員會(huì)同基層政權(quán)的相互關(guān)系由法律規(guī)定。居民委員會(huì)、村民委員會(huì)設(shè)人民調(diào)解、治安保衛(wèi)、公共衛(wèi)生等委員會(huì)，辦理本居住地區(qū)的公共事務(wù)和公益事業(yè)，調(diào)解民間糾紛，協(xié)助維護(hù)社會(huì)治安，并且向人民政府反映群眾的意見(jiàn)、要求和提出建議?！薄吨腥A人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》第二條：“村民委員會(huì)是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督。村民委員會(huì)辦理本村的公共事務(wù)和公益事業(yè)，調(diào)解民間糾紛，協(xié)助維護(hù)社會(huì)治安，向人民政府反映村民的意見(jiàn)、要求和提出建議?！薄洞迕裎瘑T會(huì)組織法》第六條第一款規(guī)定：村主任、副主任和委員三至七人組成村民委員會(huì)。根據(jù)該法第四條規(guī)定：村基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)和支持村民委員會(huì)行使職權(quán)。(22)《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》第四條：“中國(guó)共產(chǎn)黨在農(nóng)村的基層組織，按照《中國(guó)共產(chǎn)黨章程》進(jìn)行工作，發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用，領(lǐng)導(dǎo)和支持村民委員會(huì)行使職權(quán)；依照《憲法》和法律，支持和保障村民開(kāi)展自治活動(dòng)、直接行使民主權(quán)利?！薄稇椃ā泛汀洞迕裎瘑T會(huì)組織法》規(guī)定的村基層黨組織和村民委員會(huì)中的工作人員，即是我們所稱的村干部，主要包括村黨支部工作人員(委員、副書記、書記)、村委會(huì)工作人員(委員、副主任、主任)、村民小組和下設(shè)委員會(huì)人員、村經(jīng)濟(jì)合作社工作人員。其中村黨支部書記和村委會(huì)主任是主職村干部，它是農(nóng)村基層組織管理主體，是村級(jí)工作的具體執(zhí)行者。

2.村干部的監(jiān)察法身份?！吨腥A人民共和國(guó)監(jiān)察法》(2018年3月20日通過(guò))的頒布實(shí)施，是我國(guó)政治體制改革的重要舉措，是構(gòu)建有中國(guó)特色監(jiān)察體制的重要步驟，為反腐敗斗爭(zhēng)提供了政治保障和法治保障，標(biāo)志著反腐敗的法治轉(zhuǎn)型。監(jiān)察對(duì)象范圍的確定是監(jiān)察法規(guī)定的重要內(nèi)容。中華人民共和國(guó)成立以來(lái)，我國(guó)監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)察對(duì)象范圍經(jīng)歷了一個(gè)歷史演變過(guò)程：1950年中央人民政府頒布的《政務(wù)院人民監(jiān)察委員會(huì)試行組織條例》將人民監(jiān)察委員會(huì)的監(jiān)察對(duì)象范圍規(guī)定為“政府機(jī)關(guān)和公務(wù)人員”；1955年《監(jiān)察部組織簡(jiǎn)則》確定監(jiān)察部的監(jiān)察對(duì)象范圍為“國(guó)務(wù)院各部門、地方各級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)，國(guó)營(yíng)企業(yè)、公私合營(yíng)企業(yè)，合作社；國(guó)務(wù)院各部門、國(guó)營(yíng)企業(yè)工作人員”；1997年《行政監(jiān)察法》確定監(jiān)察部的監(jiān)察對(duì)象范圍為“國(guó)家行政機(jī)關(guān)及其工作人員和國(guó)家行政機(jī)關(guān)任命的其他人員”；2010年《行政監(jiān)察法》擴(kuò)大了監(jiān)察對(duì)象的范圍，增加“法律、法規(guī)授權(quán)的具有公共事務(wù)管理職能的組織及其從事公務(wù)的人員和國(guó)家行政機(jī)關(guān)依法委托從事公共事務(wù)管理活動(dòng)的組織及其從事公務(wù)的人員”為監(jiān)察對(duì)象。為解決行政監(jiān)察法監(jiān)察對(duì)象范圍規(guī)定過(guò)窄的問(wèn)題，《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法》在監(jiān)察對(duì)象上可以說(shuō)是實(shí)現(xiàn)了全覆蓋，《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法》第十五條將監(jiān)察對(duì)象區(qū)分為公職人員和有關(guān)人員，規(guī)定了六類監(jiān)察對(duì)象(23)《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法》第十五條：“監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)下列公職人員和有關(guān)人員進(jìn)行監(jiān)察：(一)中國(guó)共產(chǎn)黨機(jī)關(guān)、人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)機(jī)關(guān)、人民政府、監(jiān)察委員會(huì)、人民法院、人民檢察院、中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議各級(jí)委員會(huì)機(jī)關(guān)、民主黨派機(jī)關(guān)和工商業(yè)聯(lián)合會(huì)機(jī)關(guān)的公務(wù)員，以及參照《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》管理的人員；(二)法律、法規(guī)授權(quán)或者受國(guó)家機(jī)關(guān)依法委托管理公共事務(wù)的組織中從事公務(wù)的人員；(三)國(guó)有企業(yè)管理人員；(四)公辦的教育、科研、文化、醫(yī)療衛(wèi)生、體育等單位中從事管理的人員；(五)基層群眾性自治組織中從事管理的人員；(六)其他依法履行公職的人員?！?，第一款第(五)項(xiàng)明確把“基層群眾性自治組織中從事管理的人員”列入監(jiān)察對(duì)象。根據(jù)該規(guī)定，村干部屬監(jiān)察法上監(jiān)察委員會(huì)的監(jiān)察對(duì)象，其職務(wù)行為受監(jiān)察法監(jiān)察。

3.村干部的刑法身份?！吨腥A人民共和國(guó)刑法》是規(guī)定犯罪和刑罰的法律規(guī)范，從行為規(guī)范而言，其強(qiáng)制力高于其他法律規(guī)范，與民事責(zé)任行政責(zé)任等其他法律責(zé)任相比，刑罰又是最嚴(yán)厲的。從嚴(yán)反腐治腐，需要對(duì)腐敗犯罪進(jìn)行刑事治理，《刑法》不能缺位。腐敗犯罪并非我國(guó)《刑法》上一個(gè)具體的罪名，其行為體現(xiàn)為公權(quán)的濫用，我國(guó)刑法典上只專章規(guī)定了“貪污賄賂罪”“瀆職罪”等罪名。犯罪主體方面，《刑法》第三百八十二條、三百八十四條、三百八十五條、三百八十八條關(guān)于貪污罪、挪用公款罪、受賄罪等罪名的規(guī)定中，均將犯罪主體規(guī)定為“國(guó)家工作人員”。何謂國(guó)家工作人員?！缎谭ā返诰攀龡l對(duì)其做出了界定，包括國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員和非國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員但以國(guó)家工作人員論的從事公務(wù)人員。(24)《中華人民共和國(guó)刑法》第九十三條：“本法所稱國(guó)家工作人員，是指國(guó)家機(jī)關(guān)中從事公務(wù)的人員。國(guó)有公司、企業(yè)、事業(yè)單位、人民團(tuán)體中從事公務(wù)的人員和國(guó)家機(jī)關(guān)、國(guó)有公司、企業(yè)、事業(yè)單位委派到非國(guó)有公司、企業(yè)、事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體從事公務(wù)的人員，以及其他依照法律從事公務(wù)的人員，以國(guó)家工作人員論。”以國(guó)家工作人員論的人員中除了國(guó)有公司、企事業(yè)單位、人民團(tuán)體中從事公務(wù)的人員和受委派從事公務(wù)的非國(guó)有單位人員外，該條第二款兜底規(guī)定了“其他依照法律從事公務(wù)的人員”。由于該款規(guī)定的“其他依照法律從事公務(wù)的人員”是一個(gè)不確定概念，全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)立法解釋的方式對(duì)其進(jìn)行了解釋。(25)根據(jù)2000年4月29日全國(guó)人大常委會(huì)第十五次會(huì)議通過(guò)的《關(guān)于〈中華人民共和國(guó)刑法〉第九十三條第二款的解釋》的規(guī)定，村民委員會(huì)等村基層組織人員協(xié)助人民政府從事下列行政管理工作，屬于《刑法》第九十三條第二款規(guī)定的“其他依照法律從事公務(wù)的人員：(一)救災(zāi)、搶險(xiǎn)、防汛、優(yōu)撫、扶貧、移民、救濟(jì)款物的管理；(二)社會(huì)捐助公益事業(yè)款物的管理；(三)國(guó)有土地的經(jīng)營(yíng)和管理；(四)土地征收、征用補(bǔ)償費(fèi)用的管理；(五)代征、代繳稅款；(六)有關(guān)計(jì)劃生育、戶籍、征兵工作；(七)協(xié)助人民政府從事的其他行政管理工作。”根據(jù)全國(guó)人大常委會(huì)的解釋，村民委員會(huì)等村基層組織人員協(xié)助人民政府從事行政管理工作，屬于《刑法》第九十三條第二款規(guī)定的“其他依照法律從事公務(wù)的人員”。因此，村干部在協(xié)助政府從事行政管理工作的時(shí)候，屬《刑法》上“其他依照法律從事公務(wù)的人員”，是職務(wù)犯罪的主體。

(二)治理鄉(xiāng)村微腐敗的法治化體系

從法律屬性上認(rèn)識(shí)村干部的法律身份，是運(yùn)用法治思維和法治方式治理鄉(xiāng)村微腐敗的前提和基礎(chǔ)，也是鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的應(yīng)有之義。要從根本上治理鄉(xiāng)村微腐敗現(xiàn)象，重塑鄉(xiāng)村良好的村級(jí)權(quán)力生態(tài)，必須運(yùn)用法治思維和法治方式，建立完善的法治反腐體系，確保權(quán)力法定、程序法定、問(wèn)責(zé)法定，做到制度管權(quán)、程序控權(quán)、問(wèn)責(zé)保權(quán)。具體從事前、事中、事后分別構(gòu)建腐敗治理的預(yù)防體系、控制體系和懲戒體系，推進(jìn)鄉(xiāng)村治理法治化。

1.建立預(yù)防鄉(xiāng)村微腐敗的法治體系。治理腐敗最有效的時(shí)機(jī)是腐敗行為發(fā)生之前能采取有效措施遏制行為的發(fā)生，必將起到事半功倍的效果。為此，將防范腐敗工作的重心前移，在“預(yù)防”上下工夫，實(shí)施源頭治理。治理微腐敗，既要重事后的懲治，更要重事前的預(yù)防，從思想、制度、環(huán)境和保障等方面找到預(yù)防微腐敗的著力點(diǎn)。

第一，思想上防腐，建立廉潔道德教育機(jī)制，使其“不想腐”。強(qiáng)化廉潔道德教育，解決思想問(wèn)題是治理腐敗的前提。一是加強(qiáng)信仰教育。習(xí)近平總書記指出：“我們共產(chǎn)黨人的根本，就是對(duì)馬克思主義的信仰，對(duì)共產(chǎn)主義和社會(huì)主義的信念，對(duì)黨和人民的忠誠(chéng)?！?26)習(xí)近平：《習(xí)近平談信念理想》，2017年6月7日，http://cpc.people.com.cn/n1/2017/0607/c64094-29322419.html，2021年1月2日。腐敗村干部基本都是共產(chǎn)黨員，信仰教育就是精神之“鈣”。二是強(qiáng)化德行治理。陳柏峰認(rèn)為：“國(guó)家權(quán)力運(yùn)作至少有三個(gè)層面或方式：身體治理、技術(shù)治理、德行治理?！?27)謝暉、陳金釗：《民間法(第八卷)》，濟(jì)南：山東人民出版社，2009年。身體治理和技術(shù)治理用得比較多，德行治理存在短板。德行治理要求在黨性教育的基礎(chǔ)上，強(qiáng)化各種形式的道德教育，在廉潔道德教育體系中，植入包括職業(yè)倫理和法制教育在內(nèi)的底線教育，讓基層干部明確道德底線和權(quán)力邊界，從而培育基層干部特別是村干部對(duì)村莊共同體的責(zé)任感和榮譽(yù)感。

第二，制度上防腐，完善法制防范機(jī)制，使其“不能腐”。從制度層面完善法律法規(guī)預(yù)防機(jī)制，規(guī)范基層權(quán)力配置。制度上預(yù)防村干部貪腐應(yīng)從村干部腐敗重點(diǎn)領(lǐng)域國(guó)家資源下鄉(xiāng)、集體土地流轉(zhuǎn)、集體經(jīng)濟(jì)管理等方面完善相關(guān)法律法規(guī)，尤其是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)村財(cái)務(wù)預(yù)算、審批、公示、決算等方面，規(guī)范基層公權(quán)力的運(yùn)作，避免身處一線的村干部在實(shí)際操作中“鉆空子”“打擦邊球”。當(dāng)前，切實(shí)運(yùn)用黨紀(jì)和政策法規(guī)，明確規(guī)范村干部行使公權(quán)力的程序、方式，將其權(quán)利、義務(wù)、責(zé)任具體化，建立“權(quán)力清單”制度。尤其要完善財(cái)務(wù)監(jiān)督管理的制度，在涉及巨量資金的政策或項(xiàng)目上，減少村干部權(quán)力運(yùn)作的“自由裁量權(quán)”。

第三，環(huán)境上防腐，強(qiáng)化治腐的輿論機(jī)制，使其 “不敢腐”。保持“反腐高壓”態(tài)勢(shì)，讓村干部感受到強(qiáng)大的反腐壓力。一是培育村莊公共空間，喚起村民的公共意識(shí)。當(dāng)下村莊結(jié)構(gòu)普遍趨向于“原子化”，村民之間聯(lián)系的厚度日漸稀薄，使得村莊輿論對(duì)村干部的監(jiān)督力衰退。只有重塑鄉(xiāng)土文化和村莊的公共空間，即依托鄉(xiāng)村的“半熟人社會(huì)”，加強(qiáng)農(nóng)村文化建設(shè)，“追求農(nóng)民的鄉(xiāng)村認(rèn)同，增強(qiáng)農(nóng)民對(duì)村莊生活的長(zhǎng)久預(yù)期”。(28)朱政：《面向農(nóng)民需求強(qiáng)化農(nóng)村文化建設(shè)》，《中國(guó)黨政干部論壇》2016年第8期。唯有如此，才能發(fā)揮村莊自發(fā)的“社會(huì)力量”監(jiān)督村干部腐敗行為的作用。二是充分發(fā)揮新聞媒體的輿論引導(dǎo)作用，將反腐工作中的正面、反面典型及時(shí)通報(bào)，讓個(gè)別腐敗村干部成為譴責(zé)的對(duì)象，營(yíng)造“天網(wǎng)恢恢”的壓力感。

第四，保障上防腐，健全廉潔干事的保障機(jī)制，使其“不易腐”。創(chuàng)造治理腐敗的有利條件，解決保障問(wèn)題，助力廉政治理效果。近些年村干部工作環(huán)境和待遇有了顯著改善，并向?qū)Ｂ毣?公職化趨勢(shì)發(fā)展。但各地區(qū)待遇差異較大，尤其是在一些欠發(fā)達(dá)地區(qū)，村干部普遍有養(yǎng)老后顧之憂。故而，有必要探索完善村干部生活保障體系，如為村干部在職期間購(gòu)買養(yǎng)老保險(xiǎn)，或者建立年金制度，待其退休，根據(jù)服務(wù)年限，付給相應(yīng)退休金等。這樣不僅能起到“保障養(yǎng)廉”的作用，也可提高村干部對(duì)長(zhǎng)久工作的預(yù)期，降低其機(jī)會(huì)主義的行為動(dòng)機(jī)。

2.建立控制鄉(xiāng)村微腐敗的法治體系。預(yù)防重在“防患于未然”，主要依靠教化、督促，導(dǎo)人向善；控制則強(qiáng)調(diào)“亡羊補(bǔ)牢”，通過(guò)訴諸法治的有效監(jiān)督、黨內(nèi)的制度性巡查，及時(shí)發(fā)現(xiàn)貪腐現(xiàn)象，減少負(fù)面社會(huì)影響。

第一，健全基層法治監(jiān)督體系，對(duì)鄉(xiāng)村“微權(quán)力”展開(kāi)常規(guī)監(jiān)控。一是依托縣紀(jì)委監(jiān)察委，向鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)置常駐派出機(jī)關(guān)，例如監(jiān)察小組、監(jiān)察辦公室等。二是設(shè)計(jì)村干部行使“微權(quán)力”的評(píng)估機(jī)制，包括監(jiān)督機(jī)關(guān)評(píng)估、第三方評(píng)估、法治評(píng)估等等，將結(jié)果納入村支“兩委”及其村干部的考核。三是建立新的基層“微權(quán)力”腐敗的糾舉制度，疏通基層監(jiān)察委員會(huì)、黨的紀(jì)委獲得監(jiān)察線索的渠道，統(tǒng)一由鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道的派出機(jī)構(gòu)履行相關(guān)職權(quán)。四是鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道一級(jí)建立權(quán)力行使的清廉報(bào)告制度，要求村干部撰寫村年度工作報(bào)告，在村內(nèi)公示，并在村民代表大會(huì)上接受和回復(fù)村民的質(zhì)詢。

第二，恰當(dāng)運(yùn)用黨內(nèi)治理工具，增強(qiáng)監(jiān)督實(shí)效。黨在不同時(shí)期創(chuàng)造了許多黨內(nèi)治理手段(治理工具)，如黨內(nèi)糾風(fēng)、巡視等制度，完全可以運(yùn)用到治理村干部腐敗的領(lǐng)域。一是黨內(nèi)糾風(fēng)制度。當(dāng)前，創(chuàng)新糾風(fēng)工作模式，將其推進(jìn)至鄉(xiāng)鎮(zhèn)、行政村是完全可行的。因?yàn)榧m風(fēng)工作針對(duì)的是損害群眾利益的不正之風(fēng)，對(duì)于防范村干部的腐敗問(wèn)題，具有治理的正當(dāng)性與倫理性。二是黨內(nèi)巡視制度。對(duì)于基層反腐敗來(lái)說(shuō)，有必要適當(dāng)擴(kuò)大巡視對(duì)象和范圍，村干部都應(yīng)納入巡查范圍，尤其是資源豐富的鄉(xiāng)鎮(zhèn)村，可依據(jù)群眾舉報(bào)等線索，實(shí)施重點(diǎn)巡查。

第三，整合社會(huì)監(jiān)督體系，提升回應(yīng)群眾舉報(bào)的實(shí)效。治理村干部腐敗應(yīng)充分發(fā)揮社會(huì)監(jiān)督體系的作用，對(duì)群眾舉報(bào)的問(wèn)題進(jìn)行“分類治理”，亦即“抓大放小”，優(yōu)先處理舉報(bào)集中的、群眾反映強(qiáng)烈的問(wèn)題，以提高回應(yīng)群眾舉報(bào)的實(shí)際效果。基層監(jiān)察組織要善于總結(jié)在不同社會(huì)結(jié)構(gòu)的村莊中村民舉報(bào)的一般規(guī)律。例如，在一些分裂型村莊，往往會(huì)因?yàn)榇迩f的派系斗爭(zhēng)出現(xiàn)不實(shí)舉報(bào)；在團(tuán)結(jié)型村莊中，群眾可能袒護(hù)大宗族出任的村干部。再如沿海發(fā)達(dá)地區(qū)、中部地區(qū)和西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)，以及資源密集型村莊和資源匱乏型村莊等實(shí)際情況都會(huì)影響村干部腐敗的方式和程度。

3.建立懲治鄉(xiāng)村微腐敗的法治體系。建構(gòu)懲治腐敗的子系統(tǒng)是治理腐敗的最后防線。將懲治腐敗納入法治化軌道，既要使腐敗村干部付出高昂的違法違紀(jì)成本，得不償失，又要警示后來(lái)者，造成“有腐必究”的巨大壓力。

第一，重視黨紀(jì)與國(guó)法銜接，實(shí)現(xiàn)治理鄉(xiāng)村微腐敗的“雙輪驅(qū)動(dòng)”。黨紀(jì)防腐是從嚴(yán)治黨的基本形式，它在法律(尤其是《刑法》)評(píng)價(jià)范圍的外圍，又設(shè)置了一道反腐的“堤壩”，能夠有效處理黨員干部的微腐敗問(wèn)題。有學(xué)者認(rèn)為，黨紀(jì)是具有中國(guó)特色的反腐利劍，承載著重要的政治價(jià)值、社會(huì)價(jià)值和法律價(jià)值。(29)龍?zhí)?、李輝：《黨紀(jì)反腐：價(jià)值、問(wèn)題及其功能開(kāi)發(fā)》，《中共浙江省委黨校學(xué)報(bào)》2016年第4期。一是要認(rèn)真執(zhí)行已有的黨紀(jì)反腐的各類條例規(guī)章。二是注重黨紀(jì)與國(guó)法的良性互動(dòng)和協(xié)作，探索兩者內(nèi)部銜接、有機(jī)結(jié)合的基層反腐的制度體系。對(duì)于治理村干部腐敗，要加強(qiáng)基層黨委的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，強(qiáng)化國(guó)家基礎(chǔ)能力建設(shè)。“司法反腐要統(tǒng)一到黨組織的領(lǐng)導(dǎo)中來(lái)，黨紀(jì)反腐則統(tǒng)一到法治的原則下，以黨紀(jì)反腐促進(jìn)司法反腐，司法反腐強(qiáng)化黨紀(jì)反腐，并在信息收集、共享及運(yùn)用一體化的基礎(chǔ)上，建構(gòu)偵查指揮與偵防一體的聯(lián)合反腐機(jī)制模式，以提升共同打擊腐敗的能力?！?30)趙愛(ài)玲：《建立黨紀(jì)與司法并重的反腐倡廉模式》，《人民論壇》2015年第23期。

第二，運(yùn)用司法反腐的核心力量，對(duì)腐敗村干部實(shí)施法律制裁。鄉(xiāng)村微腐敗的治理體系中，法律(司法)反腐，尤其是《刑法》反腐是最后的、也是最重要的一道屏障。以《刑法修正案(九)》(2015年)為代表的，《刑法》反腐采取了更為科學(xué)的“數(shù)額與情節(jié)兼顧”的彈性模式，增加了向國(guó)家工作人員近親屬等關(guān)系密切人員行賄的犯罪處罰規(guī)定。如劉憲權(quán)所言：“這不僅是黨和政府‘重點(diǎn)治吏’思想的體現(xiàn)，而且也充分表明黨和政府運(yùn)用法律武器對(duì)腐敗犯罪保持高壓態(tài)勢(shì)，以遏制腐敗蔓延勢(shì)頭的信心和決心?！?31)劉憲權(quán)：《刑法修正案草案有何反腐亮點(diǎn)》，2014年11月28日，http://cpc.people.com.cn/pinglun/n/2014/1128/c78779-26113630.html，2021年1月23日。由于村干部腐敗具有底層性、多樣性、復(fù)雜性等特征，村干部腐敗的司法治理往往更倚重法官對(duì)情節(jié)的判斷，最高院有必要面向基層反腐出臺(tái)有針對(duì)性的司法解釋，從而實(shí)現(xiàn)更為精確的刑事處罰。

第三，恰當(dāng)運(yùn)用黨內(nèi)懲治腐敗的懺悔制度，發(fā)揮黨內(nèi)治理工具的廉政效能。懺悔制度可追溯到延安時(shí)期的整風(fēng)運(yùn)動(dòng)，以及在黨內(nèi)開(kāi)展“批評(píng)與自我批評(píng)”的優(yōu)良傳統(tǒng)。有學(xué)者認(rèn)為，懺悔作為一種黨內(nèi)執(zhí)紀(jì)的實(shí)踐已經(jīng)上升為普遍適用的制度規(guī)定。(32)梁永成：《重新理解黨紀(jì)治理技術(shù)：黨治國(guó)家視角下法治與德治的關(guān)系互動(dòng)》，武漢：《第六屆“法權(quán)秩序與中國(guó)道路”研討會(huì)論文集》，2017年6月10日。某種意義上說(shuō)，這也是一種“再教育”，對(duì)于一般性違紀(jì)違法的村干部，追求“懲前毖后，治病救人”的效果；對(duì)于嚴(yán)重違紀(jì)違法的村干部，要求其從思想根源深處進(jìn)行反省與悔過(guò)，促發(fā)一種“痛苦感”。一是利用村民大會(huì)，向群眾通報(bào)村干部貪腐情況，塑造村莊公共空間，增強(qiáng)群眾監(jiān)督的積極性；二是選擇當(dāng)?shù)孛襟w公開(kāi)典型案例中腐敗村干部撰寫的懺悔書或摘錄，如《中國(guó)紀(jì)檢監(jiān)察》2017年12期刊登的《懺悔書兩則》等，對(duì)各類群體都能起到有效警示作用。實(shí)踐證明，正確運(yùn)用黨內(nèi)治理工具不僅能發(fā)揮相關(guān)制度優(yōu)勢(shì)，而且可以有效彌補(bǔ)某些法律不全和效率滯后等問(wèn)題。

四、結(jié)語(yǔ)

法治化治理村干部腐敗問(wèn)題既是全面從嚴(yán)治黨的內(nèi)在要求，也是法治社會(huì)建設(shè)的核心內(nèi)容，更是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的重要載體和基本前提。通過(guò)對(duì)權(quán)威數(shù)據(jù)的統(tǒng)計(jì)分析后，掌握了以村干部腐敗為主體的鄉(xiāng)村微腐敗的異質(zhì)性表現(xiàn)，特別是從法律屬性上厘清了村干部的憲法身份、監(jiān)察法身份、刑法身份，不僅對(duì)認(rèn)識(shí)這一社會(huì)問(wèn)題提供了新的思路，而且將村干部腐敗的治理問(wèn)題置于相應(yīng)的話語(yǔ)體系當(dāng)中，從而構(gòu)建起法治化的治理體系?？梢哉f(shuō)文章內(nèi)容呈現(xiàn)出問(wèn)題關(guān)切的底層性、所涉對(duì)象的特殊性、理論命題的時(shí)代性、路徑方案的操作性等特征，并探索性地回答了在新時(shí)期，如何將基層黨建與社會(huì)治理結(jié)合起來(lái)、將黨法黨規(guī)與法治銜接起來(lái)、將黨建質(zhì)量與法治水平統(tǒng)一起來(lái)等問(wèn)題，既豐富了基層黨建的內(nèi)容，又?jǐn)U展了中國(guó)本土經(jīng)驗(yàn)中的法治內(nèi)涵。