重在制度框架與政策體系的改革創(chuàng)新
——論鄉(xiāng)村振興(之二)

宋亞平

我常常研磨，中國(guó)“三農(nóng)”問題為什么會(huì)像“虐疾”一樣時(shí)熱時(shí)冷，具有極其頑固的反復(fù)性，吃遍“中西藥”亦始終難以痊愈，“病灶”恐怕不在于“三農(nóng)”本身，很大程度上反映的是傳統(tǒng)體制機(jī)制存在的諸多缺陷與弊端，也暴露了我們領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作方式方法的陳舊與落后。因此，我覺得要想卓有成效地推行鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，就必須徹底改造“三農(nóng)”問題賴以生存與發(fā)展的土壤、氣候及人文環(huán)境。辯證法講究“不破不立”，強(qiáng)調(diào)“破字當(dāng)頭，立在其中”。如果不徹底摧毀這些舊的東西，著力推進(jìn)制度框架、政策體系、領(lǐng)導(dǎo)方式方法等系統(tǒng)工程的改革創(chuàng)新，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略在貫徹之中就會(huì)遭遇到一大堆問題。就算集中全國(guó)人力、物力、財(cái)力和精力，咬緊牙關(guān)把鄉(xiāng)村振興搞起來了，成果也是難以鞏固且遲早會(huì)走“回頭路”的。

從這個(gè)角度看，要最終順利實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略(包括農(nóng)村社會(huì)治理體系與治理能力現(xiàn)代化)的宏偉目標(biāo)，最為重要的方向、最為正確的路徑、最為關(guān)鍵的措施，不是擔(dān)憂人從何來、錢該誰(shuí)出、產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目怎么推進(jìn)、工作責(zé)任如何落實(shí)等這些具體的技術(shù)性問題的解決上，而是必須從體制機(jī)制的改革和領(lǐng)導(dǎo)方式方法的創(chuàng)新著手，通過對(duì)大格局、系統(tǒng)化、長(zhǎng)遠(yuǎn)期、根本性事物的科學(xué)把握，全面準(zhǔn)確地操控鄉(xiāng)村振興整個(gè)工程建設(shè)的發(fā)展進(jìn)程。

哪些問題需要我們?nèi)ジ母飫?chuàng)新呢？我認(rèn)為主要在以下幾方面。

一、以原子化和內(nèi)卷化為基因的農(nóng)業(yè)發(fā)展方式

長(zhǎng)期以來，我們一直堅(jiān)持“以糧為綱”戰(zhàn)略，依靠拼人工畜力、拼土地資源、拼化肥農(nóng)藥來促進(jìn)農(nóng)業(yè)增產(chǎn)豐收。結(jié)果，既造成農(nóng)產(chǎn)品綜合成本不斷抬升，土地資源與生態(tài)環(huán)境“硬約束”不斷加劇，農(nóng)民持續(xù)增收越來越艱難，也使得農(nóng)產(chǎn)品有效供給、食品質(zhì)量安全等國(guó)計(jì)民生最基本的秩序體系和功能作用日益遭受嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。實(shí)踐證明：傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)發(fā)展方式不僅不可持續(xù)，而且貽害無窮。所以，2015年國(guó)務(wù)院辦公廳頒布《關(guān)于加快轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式的意見》，要求走“高效、安全、資源節(jié)約、環(huán)境友好”的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展道路。

其實(shí)，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)發(fā)展方式的這些“短板”與“毛病”早在1985年就顯露出蛛絲馬跡。此后，隨著國(guó)家改革與發(fā)展重心向城市轉(zhuǎn)移，惠農(nóng)強(qiáng)農(nóng)政策弱化，工業(yè)產(chǎn)品價(jià)格飆升，農(nóng)民各種負(fù)擔(dān)加重，務(wù)農(nóng)積極性逐漸衰退，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與社會(huì)發(fā)展的步伐明顯放緩。整個(gè)20世紀(jì)90年代的基本狀況是：農(nóng)產(chǎn)品“賣難”現(xiàn)象周期化，涉農(nóng)勞動(dòng)不能致富，涉農(nóng)投資不能賺錢，涉農(nóng)財(cái)政不能增收，誰(shuí)姓“農(nóng)”誰(shuí)背時(shí)，誰(shuí)沾“農(nóng)”誰(shuí)倒霉，全社會(huì)皆視農(nóng)業(yè)如陷阱，幾乎所有的生產(chǎn)要素都風(fēng)聲鶴唳、草木皆兵，爭(zhēng)先恐后地望風(fēng)而逃，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)的凋敝、農(nóng)民的潰散、農(nóng)村的衰敗現(xiàn)象日趨加劇，“三農(nóng)”問題死灰復(fù)燃、卷土重來。

為了阻止和挽救農(nóng)業(yè)的頹勢(shì)，各級(jí)政府殫精竭慮，努力作為，針對(duì)農(nóng)民負(fù)擔(dān)過重、產(chǎn)品難賣、生產(chǎn)資料細(xì)碎、農(nóng)村人口與勞力過剩等問題，先后開出了諸如減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)、減免農(nóng)業(yè)稅費(fèi)、調(diào)整產(chǎn)品結(jié)構(gòu)、加強(qiáng)小城鎮(zhèn)建設(shè)、支持農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)、鼓勵(lì)土地流轉(zhuǎn)、推行規(guī)模經(jīng)營(yíng)等一系列“藥方”，希望能夠藥到病除、“妙手回春”，將“三農(nóng)”問題消解于上述政策措施之中。但實(shí)踐證明：政府炮制出來的這幾副“藥劑”僅僅只是暫時(shí)性地緩解了一下“病痛”和“傷情”，并未產(chǎn)生治本治根的“療效”。農(nóng)民的原子化、農(nóng)業(yè)的兼業(yè)化、農(nóng)村的空心化依然還是我行我素、濤聲依舊。

那么，問題真正的“癥結(jié)”到底在哪里？

很多人異口同聲地回答：“癥結(jié)”就是以一家一戶為單位的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)方式。如張來武就講過：“一家一戶的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)方式難以為繼，農(nóng)業(yè)日益淪為投入高、回報(bào)見效慢的弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)；工業(yè)化、城鎮(zhèn)化又在與農(nóng)業(yè)爭(zhēng)奪人力、土地等資源；糧食增產(chǎn)又面臨對(duì)農(nóng)業(yè)投入能力和投入意愿不足的困擾等。因此，改變農(nóng)業(yè)的組織方式和經(jīng)營(yíng)方式，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)是我國(guó)必須要啃的‘硬骨頭’?！?1)張來武：《創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展》，《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》2014年第48期。

張來武是原國(guó)家科技部副部長(zhǎng)，他的觀點(diǎn)極具代表性也很有權(quán)威性。我在基層接觸到的絕大多數(shù)從事“三農(nóng)”工作的基層干部亦同意他的說法，覺得中國(guó)目前在廣大農(nóng)村普遍推行以一家一戶為單位的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，實(shí)際上與傳統(tǒng)的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)模式相差無幾，性質(zhì)上沒有太大的不同。監(jiān)利縣(既是湖北省的農(nóng)業(yè)大縣，也是中國(guó)農(nóng)業(yè)大縣)分管農(nóng)業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)同志對(duì)我講，改革開放之初農(nóng)村的主要矛盾是落后的生產(chǎn)力，現(xiàn)在的主要矛盾是落后的生產(chǎn)關(guān)系。他坦言，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制已經(jīng)不能適應(yīng)先進(jìn)生產(chǎn)力的發(fā)展要求了。其實(shí)，持此種觀點(diǎn)的人很普遍，在省級(jí)以下的干部群體中隨便都能找到一大堆。他們認(rèn)為，要想徹底擺脫當(dāng)前“三農(nóng)”工作的困境，就必須下決心在改革創(chuàng)新生產(chǎn)關(guān)系上下工夫，把生產(chǎn)力從傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)發(fā)展方式中解放出來。

我不敢茍同上述觀點(diǎn)，認(rèn)為這很可能是片面地或武斷地把中國(guó)當(dāng)前普遍推行的農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度等同于封建時(shí)代傳統(tǒng)的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)模式。如果這個(gè)“定盤星”不準(zhǔn)確，后面的結(jié)論便會(huì)漏洞百出。

什么叫做“小農(nóng)經(jīng)濟(jì)”？按照通俗的說法，小農(nóng)經(jīng)濟(jì)就是以家庭為單位，完全或主要依靠家庭成員自己勞動(dòng)，把滿足自身的溫飽和維持簡(jiǎn)單再生產(chǎn)作為基本動(dòng)能的小規(guī)模農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)。生產(chǎn)要素配置的核心與關(guān)鍵在于土地制度的安排，可以是自有，也可以租賃，抑或兩者兼之。傳統(tǒng)的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)有3個(gè)顯著特征:一是組織形態(tài)分散，二是生產(chǎn)過程封閉，三是目標(biāo)追求為自給自足。

與此概念相對(duì)照，當(dāng)今世界凡以一家一戶為基本單位的家庭經(jīng)營(yíng)模式，并不能簡(jiǎn)單地與傳統(tǒng)的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)畫等號(hào)。之所以要采取以家庭為單位分散經(jīng)營(yíng)的方法，原因在于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)的地域性、季節(jié)性、周期性、分散性很強(qiáng)，加之受自然界環(huán)境的嚴(yán)格約束，很難像工業(yè)活動(dòng)那樣大規(guī)模、廣集約、高標(biāo)準(zhǔn)、程式化地進(jìn)行生產(chǎn)，而特別適合于家庭條件下多元化、多樣性、因地制宜、因時(shí)制宜、機(jī)動(dòng)靈活的分散型生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)。所以，即使在美國(guó)、加拿大、澳大利亞、日本、韓國(guó)、以色列等已經(jīng)成功實(shí)現(xiàn)了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的國(guó)家，最為普遍或者說占主導(dǎo)地位的農(nóng)業(yè)發(fā)展方式仍然還是以家庭經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)平臺(tái)。

美國(guó)、加拿大、澳大利亞等西方國(guó)家耕地資源豐富，無論是全國(guó)人均耕地還是農(nóng)民人均耕地都很多，加之資本雄厚，家庭經(jīng)營(yíng)模式已經(jīng)日益農(nóng)場(chǎng)化。由于規(guī)模大，除了家庭成員參加農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)之外，還得雇傭農(nóng)業(yè)工人甚至經(jīng)營(yíng)團(tuán)隊(duì)。同時(shí)，家庭農(nóng)場(chǎng)亦積極參與區(qū)域性或全國(guó)性分工協(xié)作，充分利用各種社會(huì)化服務(wù)。這些國(guó)家農(nóng)場(chǎng)的基本特征是：以資本化為戰(zhàn)略支撐，以機(jī)械化為生產(chǎn)手段，以專業(yè)化為發(fā)展路徑，以商品化和高效益為經(jīng)營(yíng)目標(biāo)。諸多要素的流動(dòng)與農(nóng)產(chǎn)品的流通始終被“鑲嵌”在市場(chǎng)化的制度體系之中。

日本、韓國(guó)、以色列的家庭經(jīng)營(yíng)由于戶均土地較少，無法與美國(guó)、加拿大、澳大利亞等耕地資源豐富的國(guó)家比拼集約化、機(jī)械化和規(guī)?；ㄟ^國(guó)家政策的大力支持，科學(xué)技術(shù)的不斷改造、基礎(chǔ)設(shè)施的不斷完善、社會(huì)化服務(wù)體系的不斷健全，特別是農(nóng)民綜合協(xié)會(huì)和農(nóng)村合作社制度的不斷優(yōu)化，有效地避免了一家一戶生產(chǎn)資料細(xì)碎化、要素配置差、資本構(gòu)成低、人力成本高、抵御自然與市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)能力弱等許多缺陷與弊端，在宏觀格局上同樣達(dá)到了社會(huì)化大規(guī)模生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的客觀效果，引導(dǎo)農(nóng)業(yè)走上了現(xiàn)代化的道路。

實(shí)事求是地講，中國(guó)的家庭經(jīng)營(yíng)模式有著比較復(fù)雜的社會(huì)背景，同時(shí)滲透著中國(guó)的特殊國(guó)情，很難與上述國(guó)家的家庭經(jīng)營(yíng)模式畫等號(hào)。因?yàn)槲覀冋羞M(jìn)在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的大道上，新型的大國(guó)小農(nóng)的時(shí)代步伐已經(jīng)與中國(guó)2000多年來那種封閉自守的傳統(tǒng)小農(nóng)經(jīng)濟(jì)模式漸行漸遠(yuǎn)。但是，有一個(gè)現(xiàn)象值得我們高度警惕：當(dāng)前的農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度是很不完善的，從而使得我們的農(nóng)業(yè)發(fā)展方式具有明顯的不確定性。倘若國(guó)家政策措施一旦出現(xiàn)偏差，農(nóng)戶家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制便很容易形成覆水難收的發(fā)展態(tài)勢(shì)，甚至有可能朝著傳統(tǒng)的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)方向回歸。

我國(guó)雖然疆域遼闊，卻一直存在人多地少的尖銳矛盾。根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局公布的有關(guān)數(shù)據(jù)，截至2018年底，全國(guó)共有2.2億農(nóng)戶，居住農(nóng)村半年以上的農(nóng)業(yè)人口56 401萬人，勞動(dòng)力為34 178萬人，人均耕地為1060平方米。人均少于666.7平方米(1畝)的省級(jí)行政單位有7個(gè)。在2800多個(gè)縣級(jí)行政單位中，人均耕地低于聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織所確定的533平方米(0.8畝)警戒線的有666個(gè)，占總數(shù)的23.7%，低于333平方米(0.5畝)的有463個(gè)，占16.5%。即使到2030年城市化率達(dá)到70%，仍將有4億農(nóng)業(yè)人口長(zhǎng)期待在農(nóng)村，需要依靠一小塊土地資源來養(yǎng)家糊口和安身立命。

由此可以看出，中國(guó)農(nóng)業(yè)要想向美國(guó)、加拿大、澳大利亞等國(guó)學(xué)習(xí)，通過資本化的手段，包括目前我國(guó)正在運(yùn)用“依法、有償、自愿”的辦法，走土地的規(guī)?；?jīng)營(yíng)之路，顯然很難行得通，而且具有很大的風(fēng)險(xiǎn)性。所以，黨中央把家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制定為長(zhǎng)久不變的農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度，既是具體國(guó)情之宜，也算無可奈何之舉。

分田單干確實(shí)有利于調(diào)動(dòng)和發(fā)揮農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的積極性。但隨著人民公社制度的灰飛煙滅，集體經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的偃旗息鼓，農(nóng)民協(xié)會(huì)機(jī)構(gòu)的無疾而終，加之市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)因素的不斷滲透，原來體制內(nèi)農(nóng)業(yè)農(nóng)村的組織協(xié)調(diào)、資源整合、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)指揮等系統(tǒng)很快便分崩離析，包括為農(nóng)業(yè)提供服務(wù)的“七站八所”和國(guó)有銀行等金融機(jī)構(gòu)也大都“樹倒猢猻散”。雖然國(guó)家堅(jiān)持把以家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制作為農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度，然而，眾所周知的客觀實(shí)際是：長(zhǎng)期以來一直只有分散經(jīng)營(yíng)層面而缺乏統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)層面。

這種“分”有余而“統(tǒng)”不足，甚至只有“分”而沒有“統(tǒng)”的缺陷性，加之沒有政府主導(dǎo)的健全完善的社會(huì)化服務(wù)體系的堅(jiān)強(qiáng)支撐，各家各戶的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)實(shí)際上處在一種沒有專業(yè)分工，沒有相互協(xié)作，類似于自我封閉的狀態(tài)，從事著任其自生自滅式的生產(chǎn)活動(dòng)。所以，廣大農(nóng)村由原來的高度組織化格局，迅速瓦解成為一種“原子化”狀態(tài)。千家萬戶“各人自掃門前雪，莫管他人瓦上霜”，極端自由主義開始肆無忌憚地流行。

農(nóng)村的“原子化”不是指農(nóng)民的居住方式和生活方式，而是指農(nóng)民在生產(chǎn)方式中處于高度分散與嚴(yán)重封閉的一種狀態(tài)。主要是形容農(nóng)民群眾因集體意識(shí)差，合作能力弱，彼此之間熱衷于單打獨(dú)斗，被無形地分割成一個(gè)個(gè)相互孤立的社會(huì)最小化細(xì)胞。如果沒有外來力量的強(qiáng)勁引導(dǎo)，他們很難為爭(zhēng)取共同利益而有效地組織起來，形成聯(lián)合的力量狀態(tài)和組織結(jié)構(gòu)。

由于人地關(guān)系高度緊張，一家一戶只能長(zhǎng)時(shí)期地困守在自己的小塊土地上。為了使有限的土地資源產(chǎn)出更多的經(jīng)濟(jì)效益，中國(guó)的多數(shù)家庭經(jīng)營(yíng)模式具有一種排斥社會(huì)化分工協(xié)作的本能，盛行“滿場(chǎng)滾”(產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后所有生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)環(huán)節(jié)皆靠自己干到底)的作業(yè)習(xí)性。為什么我們的農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系久久難以建立和健全，政府的政策供給乏力固然應(yīng)該承擔(dān)主要責(zé)任，但多數(shù)農(nóng)民因生產(chǎn)方式的封閉性而導(dǎo)致需求不旺和市場(chǎng)發(fā)育緩慢也是重要原因。

由于生產(chǎn)方式的分散性與封閉性，真正務(wù)農(nóng)的農(nóng)民幾乎都是帶領(lǐng)老婆孩子起早貪黑、含辛茹苦、精耕細(xì)作、省吃儉用，把一切可以投入的生產(chǎn)要素都給了土地，期待在“老天爺”(風(fēng)調(diào)雨順)的幫助下能夠獲得豐收。這就是中國(guó)農(nóng)業(yè)的土地單位產(chǎn)出率普遍比發(fā)達(dá)國(guó)家高，而經(jīng)濟(jì)效益卻總是比發(fā)達(dá)國(guó)家低的緣由。經(jīng)驗(yàn)告訴我們，不計(jì)成本的高投入換來的高產(chǎn)出，能夠產(chǎn)生出一定的社會(huì)效益，但不可能產(chǎn)生合理的經(jīng)濟(jì)效益。加之國(guó)家長(zhǎng)期以來對(duì)農(nóng)業(yè)持“多取、少予”的政策，多種效應(yīng)的重疊，使得農(nóng)業(yè)農(nóng)村無法通過自我積累走上自我發(fā)展之路。這就是“內(nèi)卷化”的邏輯過程。

“內(nèi)卷化”是美國(guó)學(xué)者吉爾茨(Clifford Geertz)提出的概念。指一種社會(huì)或文化模式在某一發(fā)展階段達(dá)到一種確定的形式后，便停滯不前或無法轉(zhuǎn)化為另一種高級(jí)模式的現(xiàn)象。黃宗智先生后來把這一概念用于中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)變遷的研究，認(rèn)為在有限的土地上投入大量勞動(dòng)力來獲得總產(chǎn)量增長(zhǎng)的生產(chǎn)方式，只能導(dǎo)致邊際效益遞減。我則認(rèn)為，有增長(zhǎng)而無發(fā)展的最終結(jié)局，中國(guó)絕大多數(shù)家庭經(jīng)營(yíng)模式均會(huì)因?yàn)椤皟?nèi)卷化”而走向歧途，回到以自給自足為主要目標(biāo)的自然經(jīng)濟(jì)狀態(tài)，不可能推動(dòng)農(nóng)業(yè)由傳統(tǒng)向現(xiàn)代的轉(zhuǎn)型與發(fā)展。

從2010年至2020年，我對(duì)湖北省南部地區(qū)赤壁市、崇陽(yáng)縣、通城縣、通山縣24個(gè)“樣品”農(nóng)戶的農(nóng)產(chǎn)品商品化率進(jìn)行了長(zhǎng)達(dá)10年的追蹤調(diào)查，其中只有4戶農(nóng)戶的商品化率是緩慢上升的，16戶農(nóng)戶則處于下降狀態(tài)，還有4戶農(nóng)戶的生產(chǎn)活動(dòng)幾乎沒有商品率，所有的農(nóng)業(yè)勞動(dòng)成果完全屬于自給自足。

所以，當(dāng)今在工業(yè)化、城市化、市場(chǎng)化、全球化時(shí)代大潮一浪高過一浪的宏觀背景下，家庭經(jīng)營(yíng)模式雖然不是中國(guó)農(nóng)業(yè)之所以成為弱勢(shì)產(chǎn)業(yè)、農(nóng)民之所以成為弱勢(shì)群體的“罪魁禍?zhǔn)住?，但是，“分有余，統(tǒng)不足”，甚至只有“分”沒有“統(tǒng)”的農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度，天然地具有地地道道小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的遺傳基因。與生俱來、無時(shí)不有、無處不在的農(nóng)民“原子化”和農(nóng)業(yè)“內(nèi)卷化”形態(tài)，正在嚴(yán)重地捆綁著農(nóng)民的手腳和禁錮著農(nóng)民的大腦，對(duì)中國(guó)農(nóng)業(yè)的凋敝、農(nóng)民的潰散、農(nóng)村的衰敗起到了重要的基礎(chǔ)作用和特殊的發(fā)酵功能。如果我們不能從“原子化”和“內(nèi)卷化”的困境中突圍，昂首闊步地走集體化與合作化道路，弱質(zhì)的農(nóng)業(yè)與弱勢(shì)的農(nóng)民就永無出頭之日。

二、以工業(yè)化和城市化為軸心的二元結(jié)構(gòu)體系

工業(yè)化、城市化是當(dāng)代人類社會(huì)發(fā)展進(jìn)步的歷史潮流，具有“順之者昌、逆之者亡”的磅礴力量。它本身明顯的先進(jìn)性與優(yōu)越性，使自己不斷產(chǎn)生出一種特別的“虹吸效應(yīng)”，可以把周圍的各種生產(chǎn)要素“席卷一空”。倘若政府再來一個(gè)“優(yōu)先發(fā)展”的戰(zhàn)略引導(dǎo)和政策傾斜，讓強(qiáng)者恒強(qiáng)、弱者恒弱的話，那么，搖搖欲墜的農(nóng)業(yè)農(nóng)村便必然無法實(shí)現(xiàn)振興而遲早會(huì)走向滅亡。

城鄉(xiāng)分治的二元化結(jié)構(gòu)，主要是指國(guó)家運(yùn)用立法、司法、行政、財(cái)政等手段對(duì)城市與農(nóng)村采取不同的政策措施和制度安排，導(dǎo)致城鄉(xiāng)在經(jīng)濟(jì)、政治、文化及人口管理等生產(chǎn)與生活各個(gè)層面上呈現(xiàn)出結(jié)構(gòu)性巨大差別的社會(huì)格局。主要特征是偏好城市和工業(yè)，嫌棄和剝削農(nóng)業(yè)農(nóng)村?；緝?nèi)涵是鐘情工業(yè)、溺愛城市、怠慢農(nóng)村、刻薄農(nóng)民。毫不客氣地說，中國(guó)今天的農(nóng)業(yè)之所以弱勢(shì)、農(nóng)民之所以貧窮、農(nóng)村之所以落后，最根本的癥結(jié)或者說罪魁禍?zhǔn)字?，就是這個(gè)城鄉(xiāng)分治的二元化結(jié)構(gòu)及其制度體系。

改革開放之后，城鄉(xiāng)二元化結(jié)構(gòu)及其制度體系在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)力量沖擊下逐步走向弱化。21世紀(jì)以來，伴隨國(guó)家不斷加大惠農(nóng)、富農(nóng)、強(qiáng)農(nóng)政策供給的同時(shí)，黨中央又針對(duì)傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)二元化結(jié)構(gòu)及其制度體系問題采取了一系列重大的戰(zhàn)略性調(diào)整。如2002年，黨的十六大提出“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，公共財(cái)政要更多地投向農(nóng)村社會(huì)事業(yè)”；2005年，首次提出“以工補(bǔ)農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)”方針；2007年，黨的十七大又強(qiáng)調(diào)“建立以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)長(zhǎng)效機(jī)制，形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化新格局”；2008年，黨的十七屆三中全會(huì)更進(jìn)一步要求統(tǒng)籌土地利用與城鄉(xiāng)規(guī)劃、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)勞動(dòng)就業(yè)、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會(huì)管理“五個(gè)統(tǒng)籌”的戰(zhàn)略部署等。動(dòng)機(jī)就是希望能夠借此從根本上扭轉(zhuǎn)工業(yè)與農(nóng)業(yè)、城市與鄉(xiāng)村之間的相互分割，從而促進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村在城鄉(xiāng)融合為一體化新格局下進(jìn)入一個(gè)新的發(fā)展時(shí)期。

但是，以工業(yè)與城市發(fā)展為軸心的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體系具有極其頑固的力量慣性，特別是在以GDP論“英雄”和以財(cái)政收入分“高低”的領(lǐng)導(dǎo)干部業(yè)績(jī)考核制度下，很多地方政府對(duì)農(nóng)業(yè)農(nóng)村的死活并非真的憂心如焚，而是“咬緊牙關(guān)”繼續(xù)集中人力、物力、財(cái)力和精力“大辦工業(yè)”和“辦大工業(yè)”。有些地方則為加快城市化進(jìn)程而在全縣、全市甚至全省范圍內(nèi)強(qiáng)行實(shí)施諸如合組并村、撤村建鎮(zhèn)、強(qiáng)征強(qiáng)拆、趕農(nóng)民上樓，弄得農(nóng)村到處“雞飛狗跳”、怨聲載道。

有專家學(xué)者認(rèn)為，在工業(yè)化初始階段，一般是農(nóng)業(yè)支持工業(yè)，到了工業(yè)化、城市化高度發(fā)達(dá)之后，再回頭支持和幫助農(nóng)業(yè)農(nóng)村，這是世界普遍趨勢(shì)。但更多的人則對(duì)此論有質(zhì)疑，覺得這個(gè)具有“世界普遍性”的論點(diǎn)存在證據(jù)不足的問題。認(rèn)為只有在非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家里，通過行政手段的強(qiáng)力干預(yù)才會(huì)出現(xiàn)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域之間超越經(jīng)濟(jì)意義的支持與幫助。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市反哺農(nóng)村”的策略缺乏科學(xué)理論上的可靠性，在各地的實(shí)踐操作中恐怕難以貫徹。

單純地從經(jīng)濟(jì)角度看，工業(yè)與農(nóng)業(yè)、城市與鄉(xiāng)村分別處在國(guó)民經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)大家庭中的不同領(lǐng)域，均有著自己的內(nèi)在運(yùn)行秩序與發(fā)展規(guī)律。因此，他們之間本不存在誰(shuí)反哺誰(shuí)的問題，而會(huì)緣于經(jīng)濟(jì)上的利害關(guān)系而出現(xiàn)或相互促進(jìn)、相互帶動(dòng)，或相互阻礙、相互掣肘的現(xiàn)象。到底朝哪個(gè)方向發(fā)展和形成何種戰(zhàn)略結(jié)局，很大程度上取決于國(guó)家的意志，也是對(duì)制度效能、政策安排的自主反應(yīng)。事實(shí)上，我們的國(guó)家意志、制度效能與政策安排一直突出地表現(xiàn)為以工業(yè)化城市化為中心和“先城市后鄉(xiāng)村”為路徑的經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略，農(nóng)業(yè)農(nóng)村始終只是一個(gè)被動(dòng)地服從和服務(wù)于工業(yè)化城市化的“配角”，甚至?xí)r刻都準(zhǔn)備著成為國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略名正言順的犧牲品。

在一些國(guó)家成功的工業(yè)化與城市化進(jìn)程中，包括人才、勞力、資金、資源等生產(chǎn)要素從農(nóng)業(yè)農(nóng)村向工業(yè)和城市的流動(dòng)，絕大多數(shù)時(shí)候是在“自由主義”的旗號(hào)下通過成熟而規(guī)范的市場(chǎng)化途徑進(jìn)行的，不存在農(nóng)業(yè)支持工業(yè)的主觀故意。我國(guó)農(nóng)業(yè)農(nóng)村生產(chǎn)要素向工業(yè)與城市的流動(dòng)，則主要是高舉“國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略”的思想旗幟，依靠“集中力量辦大事”的行為方式，通過強(qiáng)大的行政動(dòng)員與政策傾斜推進(jìn)的結(jié)果。當(dāng)這種“發(fā)展戰(zhàn)略”必然導(dǎo)致的工業(yè)與農(nóng)業(yè)、城市與鄉(xiāng)村之間不充分、不平衡、不協(xié)調(diào)的局面嚴(yán)重威脅到經(jīng)濟(jì)社會(huì)整體發(fā)展的穩(wěn)定性、持續(xù)性和公平正義的時(shí)候，國(guó)家才會(huì)出現(xiàn)“補(bǔ)償”“反哺”“帶動(dòng)”之類的道義說法與政策行為。

因此，工業(yè)化與城市化達(dá)到一定程度后，能不能自動(dòng)地反哺、幫助農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的說法，恐怕需要經(jīng)過長(zhǎng)期的客觀的歷史檢驗(yàn)。同時(shí)，真正的時(shí)間節(jié)點(diǎn)也很難把握，也就很難在實(shí)踐中操作。從中華人民共和國(guó)成立之初起，我們就將工業(yè)化城市化定為國(guó)家經(jīng)濟(jì)建設(shè)的奮斗目標(biāo)。盡管取得了舉世矚目的巨大成就，構(gòu)建起了相對(duì)完整的制造業(yè)體系，成為名副其實(shí)的“世界工廠”。但直到如今，誰(shuí)也不敢輕言該目標(biāo)已經(jīng)實(shí)現(xiàn)，因?yàn)椤鞍l(fā)展不夠”一直是中國(guó)最現(xiàn)實(shí)的國(guó)情。要想繼續(xù)實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展，“主戰(zhàn)場(chǎng)”和“增長(zhǎng)極”無疑還是工業(yè)化和城市化。因此，工業(yè)化與城市化總在不斷地提高、優(yōu)化、轉(zhuǎn)型、升級(jí)之中，甚至可以說“永遠(yuǎn)在路上”。如果工業(yè)化城市化的發(fā)展永遠(yuǎn)在路上，那么，賦予農(nóng)業(yè)農(nóng)村服從與服務(wù)于工業(yè)化城市化的“宿命”就很難有變化。

單純地從產(chǎn)業(yè)層面上考察，工業(yè)與城市經(jīng)濟(jì)本來就比農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)要優(yōu)越和強(qiáng)勢(shì)很多。再加上國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略的特殊定位和城鄉(xiāng)二元化結(jié)構(gòu)制度體系的保駕護(hù)航，工業(yè)與城市更是如虎添翼、如日中天，一系列政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的溢出功能大放異彩，使自己處于一種高高在上的“超級(jí)霸權(quán)”地位。這完全是一場(chǎng)明顯缺乏公平正義的經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)。農(nóng)業(yè)農(nóng)村根本就沒有任何平等的機(jī)會(huì)去爭(zhēng)取自身的繁榮發(fā)展。

我們必須承認(rèn)，在國(guó)家的現(xiàn)代化進(jìn)程中，農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民做出了巨大的犧牲與貢獻(xiàn)，至今仍持續(xù)承擔(dān)著資源輸出、人力供給、資本積累與消費(fèi)市場(chǎng)等功能。因此，不管是“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)”還是“城市支持農(nóng)村”都應(yīng)該是國(guó)家的義務(wù)。所以，國(guó)家推行農(nóng)業(yè)農(nóng)村“優(yōu)先發(fā)展”戰(zhàn)略，在一定程度上是對(duì)過去長(zhǎng)期奉行“多取、少予”政策的矯正。向農(nóng)村實(shí)施公共產(chǎn)品與公共服務(wù)基本(相對(duì)于城市而言)的均等的供給，讓廣大農(nóng)民享受普惠性質(zhì)的國(guó)民待遇，更是國(guó)家應(yīng)該堅(jiān)守的公平正義，也是人民主權(quán)的當(dāng)然要求。

工業(yè)、城市只是經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中的一個(gè)抽象概念，就算政府的行政動(dòng)員能力大到可以通過強(qiáng)制措施來配置資源，但作為市場(chǎng)體系中的一個(gè)個(gè)具體的經(jīng)營(yíng)主體，如何反哺農(nóng)業(yè)和報(bào)答農(nóng)村，無論理論上還是實(shí)踐中都需要深入研究、深入探索。實(shí)事求是地看，反哺農(nóng)業(yè)和報(bào)答農(nóng)村，原本就不是他們的責(zé)任和義務(wù)。他們既不是以提供公共服務(wù)為宗旨的黨政機(jī)關(guān)，也不是面向貧苦大眾施舍的慈善組織。企業(yè)(包括各類國(guó)有企業(yè))的使命任務(wù)與奮斗目標(biāo)是繁榮社會(huì)經(jīng)濟(jì)，提供國(guó)家稅收，解決勞動(dòng)力就業(yè)，保障職工福利待遇等。故必須以經(jīng)濟(jì)效益為根本，以利潤(rùn)最大化為追求。所以，強(qiáng)迫企業(yè)代替政府去補(bǔ)償與反哺農(nóng)業(yè)農(nóng)村既缺乏法理基礎(chǔ)，又難以貫徹落實(shí)。

2012年，黨的十八大重申農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作是全黨工作的重中之重，強(qiáng)調(diào)繼續(xù)推進(jìn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。距今8年過去了，“GDP錦標(biāo)主義”仍然陰魂不散和地方政府財(cái)政依舊“差錢”。在此情形下，工業(yè)化城市化的“霸權(quán)”地位比以前有過之無不及，成為最具投資吸引力也最受地方政府政策寵愛的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)極。隨著城市經(jīng)濟(jì)突飛猛進(jìn)的跨越發(fā)展和邊際效益的不斷擴(kuò)張，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)本來就長(zhǎng)期存在的弱質(zhì)性與弱勢(shì)性現(xiàn)在似乎更為嚴(yán)重，多數(shù)農(nóng)民則進(jìn)一步演化成為一絲不掛地向城市裸奔的貧困群體。為了躲避風(fēng)險(xiǎn)、追逐利潤(rùn)，包括國(guó)有在內(nèi)的各種資本都紛紛繞道農(nóng)業(yè)農(nóng)村而奮勇前行。在城市經(jīng)濟(jì)的“虹吸”效應(yīng)下，農(nóng)業(yè)農(nóng)村領(lǐng)域的生產(chǎn)要素如同洪流般滔滔而去。只要走出城市，你便可以看到滿目的“空心村”或“老人屯”，到處都是斷垣殘壁的農(nóng)屋，還夾雜著一片片大小面積不等的撂荒耕地。

農(nóng)業(yè)農(nóng)村領(lǐng)域生產(chǎn)要素向城市日趨大規(guī)模、超常規(guī)、爆發(fā)式、潰逃性的單向流動(dòng)，典型地反映了時(shí)至今日的城鄉(xiāng)之間在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平上的不平衡與發(fā)展程度上的不充分。同時(shí)，也說明城鄉(xiāng)二元化結(jié)構(gòu)的格局尚未得到根本突破，農(nóng)業(yè)與工業(yè)、鄉(xiāng)村與城市在制度上仍然處在相互分割和相互對(duì)立之中。

當(dāng)然，現(xiàn)在的情況也有所不同：過去的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)制度體系很大程度上屬于人為的強(qiáng)制性建設(shè)工程，或者是一種充滿主觀意志的制度產(chǎn)品。現(xiàn)在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制機(jī)制下，又重疊了一層不以人的主觀意志為轉(zhuǎn)移的市場(chǎng)行為，即生產(chǎn)要素為追求利益最大化而自由流動(dòng)的客觀選擇。我認(rèn)為，改革開放以來在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下形成的這種新型城鄉(xiāng)二元化結(jié)構(gòu)體系，既有傳統(tǒng)的基因成分，也有現(xiàn)代的運(yùn)行理念，想要治理和摧毀它將會(huì)十分艱難。

這種新型城鄉(xiāng)二元化結(jié)構(gòu)體系一方面在繼續(xù)推動(dòng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村領(lǐng)域的各種生產(chǎn)要素向城市流淌，讓本來就很貧困的農(nóng)業(yè)農(nóng)村更加“貧血”與“失血”；一方面又極大地阻礙了國(guó)家財(cái)政與城市資本向農(nóng)業(yè)農(nóng)村的投入，讓農(nóng)業(yè)的比較效益更低下和農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施更落后。近年來，國(guó)家每年投給農(nóng)業(yè)農(nóng)村的財(cái)政支出大約達(dá)到萬億元以上的規(guī)模，但相當(dāng)多的部分主要用于宏觀和中觀意義上的改革調(diào)整，真正能夠用在農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展第一線的錢并不多。在廣大農(nóng)村，文化教育、衛(wèi)生醫(yī)療、道路交通、信息通信、電力、農(nóng)田水利、科技應(yīng)用與推廣、飲水安全、污水處理等基本公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，無論是數(shù)量還是質(zhì)量都比較差，與城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的條件相比可謂是天壤之別；與城市人口享受的公共服務(wù)水平相比，更是差了十萬八千里的距離。

“花園城市”之父，英國(guó)“田園城市”運(yùn)動(dòng)創(chuàng)始人埃比尼澤·霍華德提出的田園城市理論，被認(rèn)為是“現(xiàn)代城市規(guī)劃的開端”。但是，很多人對(duì)他的思想存在錯(cuò)誤理解，即認(rèn)為其理論的精髓只是體現(xiàn)在設(shè)計(jì)一個(gè)城市的規(guī)劃時(shí)，要充分考慮到居民們對(duì)富裕生活、健康生活的追求與享受，就必須牢記城鄉(xiāng)一體化的格局。實(shí)質(zhì)上，埃比尼澤·霍華德的田園城市理論是對(duì)過去人們習(xí)以為常的城鄉(xiāng)分割、城鄉(xiāng)分治這種社會(huì)二元化結(jié)構(gòu)的改革與創(chuàng)新。他覺得，要徹底解決昔日城鄉(xiāng)二元化的結(jié)構(gòu)問題，就必須從根本上改變之所以導(dǎo)致城鄉(xiāng)分割與分治后果的一系列“有機(jī)體”的構(gòu)成關(guān)系，也就是我們今天所講的涉及城鄉(xiāng)關(guān)系的一系列制度安排。

當(dāng)然，我國(guó)的頂端決策層也高瞻遠(yuǎn)矚地認(rèn)識(shí)到了這個(gè)問題的重要性。2019年5月頒布的《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系的意見》中，就突出了以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)，圍繞鄉(xiāng)村全面振興和社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家建設(shè)目標(biāo)，強(qiáng)化統(tǒng)籌謀劃和頂層設(shè)計(jì)，增強(qiáng)改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性，著力破除戶籍、土地、資本、公共服務(wù)等方面的體制機(jī)制弊端，為城鄉(xiāng)融合發(fā)展提供全方位制度供給。

我個(gè)人認(rèn)為，黨中央的這個(gè)方針路線能否得到落實(shí)，一是需要得到社會(huì)各界在思想上的共識(shí)，特別是要采取有效措施讓那些城市經(jīng)濟(jì)階層中的既得利益集團(tuán)能夠與黨中央保持高度一致，不再充當(dāng)“腸梗阻”；二是全方位制度供給目前還只是個(gè)戰(zhàn)略規(guī)劃，需要在進(jìn)一步科學(xué)論證的基礎(chǔ)上加快具體政策的制訂與出臺(tái)。我覺得，這個(gè)全方位制度供給要是建立起來了，才是徹底掐斷城鄉(xiāng)二元化結(jié)構(gòu)惡劣“基因”的遺傳，真正擺脫“三農(nóng)”工作被動(dòng)局面，有效鞏固改革創(chuàng)新成果，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略目標(biāo)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村由傳統(tǒng)走向現(xiàn)代的根本保證。

三、以GDP和財(cái)政增長(zhǎng)為硬核的干部考核制度

2019年的中央“一號(hào)文件”強(qiáng)調(diào)要堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展的總方針。何謂農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展？按照文件的解釋，就是牢固樹立農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展政策導(dǎo)向，優(yōu)先考慮“三農(nóng)”干部配備，優(yōu)先滿足“三農(nóng)”發(fā)展要素配置，優(yōu)先保障“三農(nóng)”資金投入，優(yōu)先安排農(nóng)村公共服務(wù)，等等。過去國(guó)家強(qiáng)調(diào)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略的領(lǐng)域先后有兩個(gè)：一個(gè)是教育，一個(gè)是就業(yè)?，F(xiàn)在把農(nóng)業(yè)農(nóng)村也納入優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略格局之中，讓縣鄉(xiāng)基層干部和廣大農(nóng)民大受鼓舞，信心倍增。

黨中央進(jìn)一步號(hào)召說：各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部要更新發(fā)展理念，深入把握農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展的規(guī)律和要求，準(zhǔn)確理解“三農(nóng)”工作的極端重要性，堅(jiān)持把解決好“三農(nóng)”問題作為全黨工作重中之重。同時(shí)，應(yīng)改變對(duì)“三農(nóng)”問題的傳統(tǒng)認(rèn)知，深化對(duì)農(nóng)業(yè)多重功能、農(nóng)民多重屬性、農(nóng)村多重價(jià)值的現(xiàn)代認(rèn)知。在考核地方政府和領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)時(shí)，不僅要重視工業(yè)、城市、城市居民、經(jīng)濟(jì)總量，而且還要更加重視“三農(nóng)”領(lǐng)域的各項(xiàng)工作任務(wù)。

我覺得，國(guó)家提出“農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展”戰(zhàn)略的初心固然很好，但如同前面對(duì)“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市反哺農(nóng)村”提法的質(zhì)疑一樣，這碗令人向往的“心靈雞湯”能否在實(shí)踐操作中轉(zhuǎn)化為弱質(zhì)農(nóng)業(yè)和貧窮農(nóng)民的足夠營(yíng)養(yǎng)，即行不行得通，這才是最為重要的問題。

多年來，黨中央就三令五申過“三農(nóng)”工作對(duì)于國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展具有行穩(wěn)致遠(yuǎn)的極端重要性，現(xiàn)在又反復(fù)強(qiáng)調(diào)必須將農(nóng)業(yè)農(nóng)村放到優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略位置上。按照黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的組織原則性，各個(gè)地方的“負(fù)責(zé)人”們必須無條件地與黨中央保持高度一致，堅(jiān)決予以貫徹執(zhí)行。但據(jù)我們的深入觀察，實(shí)際上很多地方的領(lǐng)導(dǎo)人只是在口頭上高喊“重視”農(nóng)業(yè)農(nóng)村，暗底下卻把主要的人力、物力、財(cái)力和精力都放在工業(yè)與城市建設(shè)上。這種“雷聲大，雨點(diǎn)小”甚至是“干打雷，不下雨”的敷衍，當(dāng)然屬于錯(cuò)誤的政治行為。但我認(rèn)為，并不算少數(shù)的地方領(lǐng)導(dǎo)人之所以冒風(fēng)險(xiǎn)，“斗膽”地這樣干，很大程度上并非完全是為了追求與個(gè)人仕途有關(guān)系的“政績(jī)工程”，而是有某種體制機(jī)制的力量在背后起了作用。

按照鄧小平同志“發(fā)展是硬道理”的教誨，我們一直堅(jiān)持以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，把發(fā)展當(dāng)做壓倒一切的當(dāng)務(wù)之急。但發(fā)展不能只掛在嘴巴上，還得要有能夠量化考核的指標(biāo)體系。20世紀(jì)80年代最具“說服力”的指標(biāo)是GDP的增長(zhǎng)速度。20世紀(jì)90年代實(shí)行“分稅制”改革之后，地方政府財(cái)政進(jìn)入困難時(shí)期。能不能讓財(cái)政收入快速增長(zhǎng)以脫貧致富，亦是上級(jí)考核地方領(lǐng)導(dǎo)人業(yè)績(jī)最重要的項(xiàng)目。我當(dāng)年擔(dān)任縣域黨政“主官”時(shí)，社會(huì)就普遍流行“書記縣長(zhǎng)優(yōu)秀不優(yōu)秀，關(guān)鍵看GDP能否再上新臺(tái)階和財(cái)政收入能否再攀新高峰”的說法。久而久之，領(lǐng)導(dǎo)干部的業(yè)績(jī)考核便自然而然地形成了一種以GDP論“英雄”和以財(cái)政收入分“高低”的體制機(jī)制。

在國(guó)民經(jīng)濟(jì)大家庭中，各產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域情形有明顯差別。由于許多歷史與現(xiàn)實(shí)的原因，某些領(lǐng)域的工作付出與業(yè)績(jī)成果不成正比，事半功倍與事倍功半皆為常見現(xiàn)象。一般來講，工業(yè)與城市建設(shè)投資巨大、規(guī)模宏偉、周期較短、見效很快，迅速成為新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)極和稅費(fèi)收入的最大門戶。如果機(jī)會(huì)把握得好，三五年間便能雄起一座新城。同時(shí)，通過城市化建設(shè)大把大把地“撈取”土地出讓金，使地方政府很快脫貧致富。發(fā)展門道把握好了，其他自然而然地“一好百好”。

因此，凡屬聰明的地方政府領(lǐng)導(dǎo)人無不對(duì)工業(yè)化城市化的發(fā)展路徑高看一眼、厚愛三分！以湖北省為例，每年由官方主辦的在香港特別行政區(qū)、深圳市、上海市、廈門市等地的招商引資活動(dòng)中，推出的絕大多數(shù)項(xiàng)目都是工業(yè)與城市經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的項(xiàng)目，動(dòng)輒數(shù)十億元、數(shù)百億元、上千億元，并且往往都是由各市(州)黨政主要負(fù)責(zé)人親自擔(dān)綱給投資者當(dāng)解說員。

農(nóng)業(yè)農(nóng)村則不一樣。農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)占GDP的比重正在普遍性地呈現(xiàn)出快速萎縮的趨勢(shì)。2019年，農(nóng)業(yè)在國(guó)家整個(gè)GDP總額中的分量已經(jīng)降到7%，可謂是微不足道。2005年，中央決定廢除農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的“皇糧國(guó)稅”之后，農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的剩余對(duì)于政府財(cái)富的巨量積累亦完全可用“小菜一碟”來形容。在很多地方，農(nóng)業(yè)既不支撐GDP的增長(zhǎng)，也不貢獻(xiàn)財(cái)政收入了。所以，即使那些農(nóng)業(yè)發(fā)展的客觀條件很優(yōu)越的地區(qū)，如洞庭湖平原、鄱陽(yáng)湖平原、江漢平原、華北平原、東北的“三江”平原等地，也絕對(duì)不會(huì)有人“羨慕忌妒恨”。

在很多人看來，一個(gè)地區(qū)如果農(nóng)業(yè)體量大、農(nóng)業(yè)人口多、農(nóng)村范圍廣，那便是與經(jīng)濟(jì)社會(huì)的原始落后畫上了等號(hào)。直到今天，不少領(lǐng)導(dǎo)干部仍然不愿意甚至很害怕去農(nóng)業(yè)大縣工作，因?yàn)閹缀跛械霓r(nóng)業(yè)大縣基本上都屬于經(jīng)濟(jì)落后或欠發(fā)達(dá)地區(qū)。江湖上“農(nóng)業(yè)大縣、工業(yè)小縣、財(cái)政弱縣、人民窮縣、干部孬縣”的說法“陰魂不散”，充分證明了時(shí)代對(duì)于農(nóng)業(yè)農(nóng)村的無情拋棄。最令地方領(lǐng)導(dǎo)發(fā)怵的是其中的兩條：“財(cái)政弱縣”和“干部孬縣”。

農(nóng)業(yè)在GDP中的分量降到7%之后，農(nóng)業(yè)承載的人口壓力和社會(huì)問題并沒有隨之減輕，隨著國(guó)家民生標(biāo)準(zhǔn)的不斷提升，政府還必須向農(nóng)民提供更多數(shù)量和更好質(zhì)量的公共服務(wù)。對(duì)于那些財(cái)政“日子”十分窘迫的地方政府來說無疑等于雪上加霜。因此，絕大多數(shù)地方政府領(lǐng)導(dǎo)人都從內(nèi)心深處把農(nóng)業(yè)視作拖累和阻礙本地經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展的歷史包袱，并且日思夜想著如何借助產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的機(jī)會(huì)，努力把農(nóng)業(yè)趕盡殺絕。

如今，每年一度的中國(guó)縣域經(jīng)濟(jì)與縣域基本競(jìng)爭(zhēng)力百?gòu)?qiáng)縣(市)評(píng)比活動(dòng)已不再是中郡縣域經(jīng)濟(jì)研究所這一家了，而是很多單位都在爭(zhēng)著搶著干的事情，并且都號(hào)稱是對(duì)中國(guó)縣域社會(huì)經(jīng)濟(jì)綜合發(fā)展、協(xié)調(diào)發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展?fàn)顩r最客觀最準(zhǔn)確的評(píng)價(jià)。是不是最客觀最準(zhǔn)確的評(píng)價(jià)暫且不論，通過評(píng)比呈現(xiàn)出一個(gè)帶普遍性的規(guī)律現(xiàn)象卻足以引起人們的反思，即像江陰市、昆山市、張家港市、常熟市等這些富得流油的地方之所以能夠成為中國(guó)百?gòu)?qiáng)縣(市)的“霸主”，唱的都是工業(yè)化與城市化的“把戲”，沒有一個(gè)是真正依靠搞農(nóng)業(yè)“發(fā)跡”的。且不談傳統(tǒng)的種植養(yǎng)殖，就連農(nóng)產(chǎn)品的加工增值在經(jīng)濟(jì)成分中所占的比例也特別小，農(nóng)業(yè)基本上被消滅。

所以，改革開放40年來，凡以農(nóng)業(yè)為主的地區(qū)領(lǐng)導(dǎo)人要想尋找經(jīng)濟(jì)發(fā)展超常規(guī)的道路，都會(huì)冷靜地選擇拋棄農(nóng)業(yè)農(nóng)村，去狂熱追求工業(yè)化與城鎮(zhèn)化的“路線圖”。在這種情景之下，還有誰(shuí)會(huì)去認(rèn)真地貫徹落實(shí)國(guó)家制訂的“農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展”戰(zhàn)略呢？同樣道理，又有誰(shuí)竭盡全力來推行國(guó)家的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略呢？

我還要特別強(qiáng)調(diào)一下，“為官一任，造福一方”既是中國(guó)傳統(tǒng)“官文化”中的優(yōu)良精髓，也是今天黨員領(lǐng)導(dǎo)干部踐行為人民服務(wù)的基本宗旨。追求地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展與政府財(cái)政富裕的政績(jī)沖動(dòng)，本身毫無錯(cuò)誤可言，也不需要刻意忌諱。作為過來人，我得為縣市一級(jí)的地方基層領(lǐng)導(dǎo)人說一句公道話：受現(xiàn)行的干部管理體制和國(guó)家財(cái)政稅收管理體制的直接影響，一些地方排山倒海般地出現(xiàn)消滅“三農(nóng)”、實(shí)現(xiàn)“兩化”(工業(yè)化、城市化)之亂象，絕大多數(shù)并不完全屬于“政績(jī)工程”的私心驅(qū)動(dòng)，更不是領(lǐng)導(dǎo)者個(gè)人道德品質(zhì)上的瑕疵壓迫，而主要是出于讓本級(jí)政府盡快脫貧致富的思想動(dòng)機(jī)，或者是為了促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)跨越發(fā)展的良好愿景。

現(xiàn)在，我們黨中央隆重推出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，強(qiáng)調(diào)堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展的總方針。特別是要求各地方黨委、政府在牢固樹立農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展的政策導(dǎo)向，優(yōu)先考慮“三農(nóng)”干部配備，優(yōu)先滿足“三農(nóng)”發(fā)展要素配置，優(yōu)先保障“三農(nóng)”資金投入，優(yōu)先安排農(nóng)村公共服務(wù)等方面制訂切實(shí)政策，要求各地方政府拿出有效措施，確保農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展的總方針在實(shí)踐中得到貫徹執(zhí)行，形成抓鐵有痕、滴水穿石的格局。但是，如果中央政府不能及時(shí)改革干部管理體制和創(chuàng)新財(cái)稅管理體制，讓地方政府最煩心的兩件難事(一是有能力每個(gè)月給干部職工按時(shí)足額發(fā)放工資；二是有能力持續(xù)向轄區(qū)公民提供均等的基本的公共服務(wù))得不到有效破解的話，那么，口頭上高喊堅(jiān)決服從、保證執(zhí)行，而實(shí)際上“雷聲大，雨點(diǎn)小”甚至是“干打雷，不下雨”的敷衍行為就一定會(huì)我行我素。就算換了領(lǐng)導(dǎo)人也往往是濤聲依舊，再好的發(fā)展戰(zhàn)略也無法真正落地。

四、以“為民做主”和大包大攬為特征的領(lǐng)導(dǎo)方法

中華人民共和國(guó)成立70多年來，其間風(fēng)云際會(huì)、滄海桑田，無論是經(jīng)濟(jì)建設(shè)還是社會(huì)治理都發(fā)生了翻天覆地的巨大變化，但是我們黨和政府對(duì)于農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作的領(lǐng)導(dǎo)，從指導(dǎo)思想到方式方法，可以說基本上沒有什么明顯的改觀，依舊還是一以貫之的傳統(tǒng)“老三樣”：一曰“為民做主”；二曰“大包大攬”；三曰“人民戰(zhàn)爭(zhēng)”。

抗日戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期，毛主席在延安提出為人民服務(wù)的思想，意指我們中國(guó)共產(chǎn)黨的精神理念和行為準(zhǔn)則是一切皆以人民的利益為出發(fā)點(diǎn)和歸宿，要全心全意地為人民服務(wù)。幾十年來，我們一直堅(jiān)持把為人民服務(wù)作為根本宗旨，認(rèn)真地踐行著為人民服務(wù)這一精神理念和行為準(zhǔn)則。這也是中國(guó)共產(chǎn)黨之所以具有明顯人民性特征的緣由。

但是，不知從什么時(shí)候起，我們開始理直氣壯地把為人民服務(wù)的思想精髓理解成“為民做主”了，并且還將這種“為民做主”演變成為經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)治理過程中的具體方式方法，認(rèn)為凡涉及人民群眾的一切社會(huì)事務(wù)都不是“小事”，都是黨委政府神圣不可推卸的義務(wù)和責(zé)任，都是必須竭盡全力地管好、辦好和應(yīng)當(dāng)“兜底”的大事。而對(duì)于人民群眾來講，相信組織，依賴政府，甚至“等、靠、要”政府的支持和幫助也是天經(jīng)地義的現(xiàn)象。

早在人民公社時(shí)代，農(nóng)業(yè)農(nóng)村所有的方針路線與政策都是由中央統(tǒng)一制訂、統(tǒng)一推行。種養(yǎng)什么，種養(yǎng)多少，怎么種養(yǎng)，如何銷售，價(jià)格高低等等，作為生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體的農(nóng)民幾乎毫無自主權(quán)，皆由國(guó)家旗幟鮮明地“為民做主”。記得“十年特殊時(shí)期”，農(nóng)村包括農(nóng)民家里養(yǎng)幾只雞，自留地種幾棵南瓜，都得服從政府的統(tǒng)一規(guī)定。甚至在《毛主席語(yǔ)錄》中還能找到要農(nóng)民“一日兩餐，忙時(shí)吃干，閑時(shí)吃稀”的最高指示。改革開放之后，“為民做主”的事兒仍在繼續(xù)，只是從形式到內(nèi)容處在轉(zhuǎn)型和升級(jí)換代之中。

某省搞了一個(gè)示范試驗(yàn)區(qū)，是由省政府財(cái)政出大頭，耗費(fèi)了大量人力物力將周邊分散的18個(gè)小農(nóng)村拆除而集中建起來的社會(huì)主義新農(nóng)村。清一色的樓房、寬敞的街道、豪華的商店，還有占地?cái)?shù)千平方米的蔬菜市場(chǎng)。決策者的初心是想讓農(nóng)民在務(wù)農(nóng)的同時(shí)，最大限度地享受城市居民的幸福生活。但是，農(nóng)村從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的最佳活動(dòng)半徑為2公里左右，集中居住之后，絕大多數(shù)農(nóng)戶的承包責(zé)任田都在離新村10公里之外。農(nóng)民起早貪黑，春種夏收，一半工夫花在路上。為了維護(hù)新農(nóng)村的衛(wèi)生環(huán)境，村民公約中不允許養(yǎng)豬養(yǎng)雞和種植蔬菜，只能去村集貿(mào)市場(chǎng)上用現(xiàn)金買。

雖然政府心系百姓、替民做主，但生活方式完全變了之后，生產(chǎn)方式卻濤聲依舊，農(nóng)民群眾普遍感到生產(chǎn)生活都不方便，紛紛批評(píng)政府“不做好事”。干部們覺得很委屈，批評(píng)農(nóng)民說，國(guó)家為你們謀幸福，前后花了上百億元錢，建成這么好的樓房免費(fèi)送給你們住(我去調(diào)查時(shí)發(fā)現(xiàn)，農(nóng)民原來居住的宅基地、菜地拆遷后即被復(fù)墾，“地票”銷售收益基本歸縣級(jí)財(cái)政所有。這等于說，農(nóng)民住新房實(shí)際上不是免費(fèi)，而且很不便宜)，你們不僅不感恩，反而牢騷滿腹、怨聲載道。

針對(duì)農(nóng)村基層黨組織與村支“兩委”向心力、凝聚力、戰(zhàn)斗力不強(qiáng)，難以承擔(dān)起促進(jìn)農(nóng)業(yè)繁榮、幫助農(nóng)民增收、推動(dòng)農(nóng)村發(fā)展的歷史重任這一問題，為加強(qiáng)對(duì)農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作的領(lǐng)導(dǎo)，當(dāng)前沿用的辦法還是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代發(fā)明的由省、市、縣、鄉(xiāng)各黨政機(jī)關(guān)(實(shí)際上還包括科研院校、文化、衛(wèi)生等事業(yè)單位和國(guó)有企業(yè))派遣干部到農(nóng)村“駐村入戶”進(jìn)行指導(dǎo)和幫扶的辦法。2000年之后，全國(guó)又開始選派黨員干部到基層任“第一支部書記”或村委會(huì)“第一副主任”，直接參與農(nóng)村農(nóng)業(yè)事務(wù)的決策。最著名的代表是安徽省財(cái)政廳派遣到鳳陽(yáng)縣小崗村任“第一支部書記”的沈浩。現(xiàn)在，更進(jìn)一步的搞法是比照北京市經(jīng)驗(yàn)選調(diào)大學(xué)畢業(yè)生到農(nóng)村去當(dāng)“村官”，大有一種將過去村民公選的干部變成“流官”的發(fā)展趨勢(shì)。

我認(rèn)為這也是一種“為民做主”的典型搞法，且不論與《村民自治法》和《村民委員會(huì)組織法》是否存在沖突，僅談成效也是非常有限的。因?yàn)檗r(nóng)村治理的核心問題不在村干部素質(zhì)的優(yōu)劣，而在集體經(jīng)濟(jì)的強(qiáng)弱。不少農(nóng)村的黨支部與村委會(huì)之所以能夠做到黨中央要求的“領(lǐng)導(dǎo)堅(jiān)強(qiáng)有力、群眾生活富裕、村務(wù)管理民主、鄉(xiāng)風(fēng)文明進(jìn)步、公益服務(wù)完善、社會(huì)穩(wěn)定和諧”，很大程度上是背后有強(qiáng)大的集體經(jīng)濟(jì)力量作支撐。如果集體經(jīng)濟(jì)空洞化，村里辦點(diǎn)公益事業(yè)方面的好事實(shí)事都得“等、靠、要”上級(jí)政府的財(cái)政支持才能解決，村干部的作用空間便必然越來越小，村民自治制度發(fā)育便越來越難。無錢辦事這個(gè)根本問題不解決，別說那些毫無農(nóng)村生活經(jīng)歷的大學(xué)生，就算我們這些“老江湖”去當(dāng)“村官”，腰桿子照舊硬不起來。

弱質(zhì)的農(nóng)業(yè)農(nóng)村確實(shí)需要上級(jí)政府加強(qiáng)政策傾斜和城市社會(huì)各界的支持幫助，但正確的路徑和科學(xué)的方法一直在探索之中。湖北省自2010年以來，通過發(fā)動(dòng)各級(jí)黨政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、大專院校和城市中的廣大黨員干部上山下鄉(xiāng)、進(jìn)村入戶地實(shí)施“一對(duì)一”地幫扶活動(dòng)。主要內(nèi)容是修橋補(bǔ)路、筑堰挖塘、建蔬菜大棚、蓋光伏電站、幫困難農(nóng)戶翻地種田、為孤寡老人買油送糧，定期到村里打掃清潔衛(wèi)生等等，連續(xù)實(shí)施了7年之久。每年干一件事，如“萬名干部下萬村挖萬塘”“萬名干部下萬村潔萬家”，故號(hào)稱“三萬運(yùn)動(dòng)”。各個(gè)單位不管窮富，統(tǒng)統(tǒng)自帶資源投入，錢花了不少，實(shí)際作用卻不大，有的甚至淪為了形式主義。類似于此種“補(bǔ)償”與“反哺”方式，肯定不是整個(gè)社會(huì)力量在體制機(jī)制上的有效安排。

如今國(guó)家每年財(cái)政支農(nóng)資金已高達(dá)萬億元之巨，雖然成績(jī)顯著，但針對(duì)性、精準(zhǔn)度和成就率都比較差。因?yàn)橘Y源配置的權(quán)力分散在各有關(guān)職能部門，而這些職能部門往往你有你的一套，我有我的幾招，彼此之間很難融會(huì)貫通、相互配合，反而導(dǎo)致“跑冒滴漏”現(xiàn)象嚴(yán)重，最后弄成“撒胡椒面”不說，甚至成了腐敗的“溫床”。

黨的十八大之后，全國(guó)開啟扶貧開發(fā)新紀(jì)元。湖北省作為扶貧開發(fā)工作大省，省委、省政府采取的是大員上陣、分兵把口、現(xiàn)場(chǎng)督戰(zhàn)的策略。各地各級(jí)干部則秉持“四個(gè)意識(shí)”，層層簽訂“軍令狀”、級(jí)級(jí)設(shè)立“作戰(zhàn)室”、人人具結(jié)“責(zé)任書”，全力以赴，克難奮進(jìn)，以“黃沙百戰(zhàn)穿金甲，不破樓蘭終不還”的精神狀態(tài)，轟轟烈烈地掀起一場(chǎng)氣壯山河的脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)。據(jù)該省統(tǒng)計(jì)局公開發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，迄今為止，全省191.5萬余建檔立卡貧困戶和581萬貧困人口全部出列、穩(wěn)定脫貧，可謂成就斐然，有目共睹，史無前例，從而為中國(guó)減貧事業(yè)的發(fā)展提供了荊楚樣本，做出了湖北貢獻(xiàn)。

但是，扶貧開發(fā)攻堅(jiān)戰(zhàn)也明顯地暴露出了我們體制機(jī)制上的許多弊端和農(nóng)村領(lǐng)導(dǎo)方式方法上的不少“毛病”。

嚴(yán)格地講，扶貧開發(fā)是全社會(huì)的共同責(zé)任，必須廣泛動(dòng)員社會(huì)各界參與，并充分調(diào)動(dòng)“八仙過海，各顯其能”的積極性，構(gòu)建黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，政府、社會(huì)、市場(chǎng)協(xié)同推進(jìn)的扶貧格局，形成跨地區(qū)、跨部門、跨單位、全社會(huì)齊抓共管的多元主體的扶貧體系。然而據(jù)我們的調(diào)查，全社會(huì)的主動(dòng)參與度很低，幾乎微不足道，主要還是依靠傳統(tǒng)的行政命令和組織手段將“一對(duì)一”幫扶貧困村、貧困戶的任務(wù)，強(qiáng)制性地?cái)偱山o了各級(jí)黨政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、高等院校、科研院所、國(guó)有企業(yè)等“體制內(nèi)部”的法人機(jī)構(gòu)和干部職工。

由省直各單位帶頭，硬性規(guī)定每個(gè)單位都必須按比例抽調(diào)干部職工脫產(chǎn)組建專門的扶貧工作隊(duì)“駐村入戶”，在與貧困戶同吃同住同勞動(dòng)之中實(shí)施扶貧濟(jì)困，而且“不脫貧不收兵”。下面市、縣、鄉(xiāng)三級(jí)黨委政府“照葫蘆畫瓢”。湖北省西部某縣共有136個(gè)縣直單位，由于縣域規(guī)模較小，黨政機(jī)關(guān)與事業(yè)單位的人員編制也較少，但2016年仍派出65名任期暫定為3年的村黨支部“第一書記”和544名常駐隊(duì)員到指定貧困村。黃岡市某縣則從縣直各單位統(tǒng)一調(diào)配1000余名黨員干部，下沉到各重點(diǎn)貧困村“一對(duì)一”實(shí)行幫扶，直到該貧困村“出列”才能“凱旋”?？h市如此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)基層干部更是無條件地全部進(jìn)村、入組、包戶。這就叫“大會(huì)戰(zhàn)”，也稱“人民戰(zhàn)爭(zhēng)”。

然而，黨政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位包括國(guó)有企業(yè)都有自己的業(yè)務(wù)安排與運(yùn)行秩序，一般都經(jīng)過了編制部門對(duì)職能和任務(wù)的嚴(yán)格核定，每個(gè)干部職工的配置可謂“一個(gè)蘿卜一個(gè)坑”。承擔(dān)規(guī)定職責(zé)的人員以“服務(wù)中心工作”的名義被長(zhǎng)期抽調(diào)之后，勢(shì)必會(huì)影響正常的工作節(jié)奏和服務(wù)質(zhì)量。很多縣鄉(xiāng)領(lǐng)導(dǎo)人對(duì)我們講，扶貧開發(fā)是黨中央的重大戰(zhàn)略部署，是全面小康建設(shè)的關(guān)鍵戰(zhàn)役，集中人力物力財(cái)力實(shí)施重點(diǎn)突擊，無疑非常正確。但“大會(huì)戰(zhàn)”也帶來了新問題，很多單位因?yàn)槿耸謬?yán)重短缺而難以維持正常運(yùn)轉(zhuǎn)?！鞍聪潞J又浮起了瓢”的搞法，很容易使職能的履行變成“一地雞毛”。

作為領(lǐng)導(dǎo)扶貧開發(fā)工作的責(zé)任主體，政府勇立潮頭、敢于擔(dān)當(dāng)并且全力以赴，自然是堅(jiān)決打贏這場(chǎng)脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的重要保證?，F(xiàn)在不管走到哪里，我們都能感觸到各級(jí)地方政府咬定目標(biāo)、只爭(zhēng)朝夕、苦干實(shí)干的強(qiáng)烈責(zé)任感。從貧困人口的識(shí)別排查、建檔立卡，到“對(duì)癥下藥、靶向治療”，包括選擇產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目、籌集建設(shè)資金、尋找生產(chǎn)技術(shù)、動(dòng)員勞動(dòng)投入、替代經(jīng)營(yíng)管理，再到個(gè)人脫貧和整體“摘帽”，幾乎每個(gè)環(huán)節(jié)都有上級(jí)黨委、政府派駐的干部“一對(duì)一”地負(fù)責(zé)“量身定制”和實(shí)施“精準(zhǔn)幫扶”。

在我們調(diào)查過的貧困縣市和貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)(實(shí)際上，全省全國(guó)恐怕均皆如此)無一例外地都在推行最嚴(yán)包保責(zé)任制。所謂“包?！?，就是將派駐干部的工資、獎(jiǎng)金、津貼，特別是職務(wù)任免、級(jí)別升降與扶貧業(yè)績(jī)的考核緊密掛鉤，以確保你負(fù)責(zé)的那個(gè)貧困村和對(duì)口的那個(gè)貧困戶如期脫貧。如果屆時(shí)不能脫貧、出列、銷號(hào)，按現(xiàn)在出臺(tái)的干部管理政策，別說“升官”無望，就連想挪個(gè)“窩兒”也難。

這是各地扶貧開發(fā)工作中最流行的方式方法，也是典型的“不講條件、無拘過程、只求結(jié)果”的“功利主義”策略。但是，造成貧困的原因很多。按照湖北省人民政府扶貧開發(fā)辦公室的統(tǒng)計(jì)資料看，在被認(rèn)定的191.5萬余貧困戶中，因?yàn)?zāi)致貧9萬多戶、占比4.72%；因病致貧122.8萬多戶、占比64.14%；因殘致貧19.7萬余戶、占比10.29%；因缺生產(chǎn)資金致貧50.5萬余戶、占比26.38%；因缺技術(shù)致貧35.6萬戶、占比18.57%；因缺少勞動(dòng)力致貧28.2萬余戶、占比14.74%；因?qū)W致貧16.7萬余戶、占比8.71%；因缺少土地致貧5.9萬戶、占比3.08%；因缺路致貧9.1萬余戶、占比4.77%；因缺水致貧3.2萬戶、占比1.67%；因自身發(fā)展力不足致貧11.8萬戶、占比6.16%；其他致貧原因的14.1萬戶、占比7.38%。(2)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)中有一些貧因戶致貧原因有多種，所以分類統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)之和大于總數(shù)據(jù)，特此說明。感謝湖北省人民政府扶貧開發(fā)辦公室提供的數(shù)據(jù)。

在被歸類為“其他致貧原因”的群眾之中，之所以成為貧困戶，不是因?qū)W因病，也不是缺乏勞動(dòng)能力，而主要是精神萎靡、好逸惡勞，幻想于天上掉“餡餅”，如習(xí)總書記所批評(píng)的那樣“靠著墻根曬太陽(yáng)，等著別人送小康”者。有的則甘居貧困，甚至以一無所有為“自豪”，習(xí)慣于等、靠、要社會(huì)的憐憫與施舍。對(duì)于這些因懶惰致貧的貧困戶如果采取物質(zhì)幫扶的話，結(jié)果只能越扶越貧、越扶越懶。倘若懶漢通過等、靠、要、鬧纏上賴上了扶貧干部怎么辦，屆時(shí)不能脫貧，責(zé)任到底在貧困戶懶還是在扶貧干部不得力？很多扶貧干部無法回答我的提問，也不知所措。

就算執(zhí)行包保的同志責(zé)任心比天高比海深，日不食夜不寐，也可能出現(xiàn)“巧婦難為無米之炊”的尷尬局面。因?yàn)樽寧头鰧?duì)象脫貧需要具備很多條件，包括當(dāng)前生產(chǎn)資料等要素資源的占有，教育、衛(wèi)生、社保、金融等一系列公共服務(wù)和社會(huì)制度的配套等。更重要的是，脫貧是一項(xiàng)以收入顯著增長(zhǎng)為核心的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。要想持續(xù)實(shí)現(xiàn)大于正常農(nóng)民收入增幅的增收，除了政策傾斜之外，還得取決于扶貧行為是否符合經(jīng)濟(jì)規(guī)律，且是否能夠有效應(yīng)對(duì)各種自然與市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)。

然而，這些事情很大程度上并不以政府的主觀意志為轉(zhuǎn)移，更非由幫扶干部說了算數(shù)。扶貧工作隊(duì)員絕大多數(shù)出身于省市縣三級(jí)“衙門”，此前未必真正地見識(shí)過市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的“刀光劍影”，飯后茶余聚在一起吹吹“牛逼”大概可以，到殘酷的商場(chǎng)上真槍實(shí)彈地干它幾仗估計(jì)大多數(shù)不行。因此，我通過反復(fù)分析，覺得這種“最嚴(yán)包保責(zé)任制”動(dòng)機(jī)純正，愿景感人，卻明顯缺乏嚴(yán)肅性和科學(xué)性，只能徒增干部的問責(zé)風(fēng)險(xiǎn)，讓其如履薄冰、膽戰(zhàn)心驚。

由于脫貧摘帽的時(shí)限短、任務(wù)重、壓力大，加之長(zhǎng)期以來政府“愛民如子”與“恨鐵不成鋼”的思維慣性，遇事總喜歡“替民做主”，經(jīng)常拍腦袋、想當(dāng)然地給貧困戶設(shè)計(jì)和描繪脫貧致富的宏偉藍(lán)圖。在一些地方，政府大包大攬、自操自辦、一廂情愿甚至“霸王硬上弓”的情況便時(shí)有發(fā)生。這種越俎代庖地為農(nóng)民謀幸福的事情，結(jié)局大多是花了錢、費(fèi)了神，項(xiàng)目卻無法“落地生根”和“開花結(jié)果”，或因成本太高使經(jīng)濟(jì)效益缺乏可持續(xù)性。不少本該得民心的好事最后辦成了傷民心的壞事，讓群眾既不認(rèn)同更不感恩。

在我的記憶之中，凡黨委、政府推進(jìn)中心工作和執(zhí)行重大任務(wù)時(shí)，一般都要秉承戰(zhàn)爭(zhēng)年代的成功經(jīng)驗(yàn)，先派大員上陣，成立指揮部或領(lǐng)導(dǎo)小組，下面再設(shè)立專門的辦事機(jī)構(gòu)，配置專門的人員編制，制訂專門的政策規(guī)定，讓其以“統(tǒng)一行動(dòng)指揮、集中資源配置”的名義，理直氣壯地凌駕和運(yùn)轉(zhuǎn)于日常管理部門的職能權(quán)力之上，形成一套與正規(guī)工作既相重疊又相區(qū)別的具有特殊性質(zhì)的體制機(jī)制。各級(jí)政府成立專門的“扶貧辦公室”便是典型。實(shí)踐證明：政府應(yīng)對(duì)重大任務(wù)的這種傳統(tǒng)辦法既能產(chǎn)生高效率，也能導(dǎo)致低效率。

國(guó)務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室成立于1986年，白紙黑字的文件證明，其性質(zhì)就是一個(gè)議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。主要職能有兩條：一是組織調(diào)查研究，擬訂貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)開發(fā)的方針、政策和規(guī)劃；二是協(xié)調(diào)解決開發(fā)建設(shè)中的重要問題，督促、檢查和總結(jié)交流經(jīng)驗(yàn)。到20世紀(jì)90年代，省、市、自治區(qū)及各基層地方政府按照上下對(duì)口的原則，“依樣畫葫蘆”，先后設(shè)置了扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室，簡(jiǎn)稱“扶貧辦”。究其原旨和初衷，主要為本級(jí)政府?dāng)M訂扶貧開發(fā)的法律法規(guī)、方針政策、綱要規(guī)劃，以及協(xié)調(diào)解決實(shí)施中的“扯皮拉筋”等問題。說穿了，與國(guó)務(wù)院扶貧辦一脈相承，功能仍為議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)而已。稱之為“智庫(kù)”或“參謀”機(jī)構(gòu)也算名正言順。

但是，政府各職能部門之間很多權(quán)力職責(zé)的邊界往往不清晰，經(jīng)常出現(xiàn)“你吹你的號(hào)，我唱我的調(diào)”以及有利則相互爭(zhēng)奪、無利則相互推諉的狀況。為在扶貧開發(fā)中把各部門號(hào)令統(tǒng)成一個(gè)“調(diào)門”，讓各渠道資金注入一處“管徑”，使全社會(huì)力量攢成一股“干勁”，從而充分發(fā)揮好綜合效應(yīng)，絕大多數(shù)地方政府賦予了扶貧辦一些特殊權(quán)力與雄厚資源。如參與擬訂本地區(qū)扶貧資金分配方案，審核和批復(fù)扶貧開發(fā)重大項(xiàng)目，指導(dǎo)貧困地區(qū)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，參與農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)公益事業(yè)建設(shè)等等。權(quán)利之大，地位之高，把扶貧辦推到了風(fēng)口浪尖上。在人們眼中，扶貧辦不僅掌握了著豐富的物質(zhì)資源，而且還擁有強(qiáng)大的話語(yǔ)權(quán)。特別是在重點(diǎn)扶貧地區(qū)，連干部的任用與升遷也必須“照例”征求一下扶貧辦的意見。所以，我們?cè)谡{(diào)查中奇妙地發(fā)現(xiàn)，不少干部群眾對(duì)扶貧辦持有一種類似于“羨慕嫉妒恨”的感覺。

現(xiàn)在，很多地方扶貧辦的職能領(lǐng)域和業(yè)務(wù)范圍已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)地超過了原來設(shè)計(jì)的邊界，把不少不該承擔(dān)的行政責(zé)任和服務(wù)項(xiàng)目也主動(dòng)地扛在自己肩上。例如某縣制訂了全縣“精準(zhǔn)扶貧助學(xué)金”發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)，每個(gè)學(xué)生按一本、二本和大專的區(qū)別每年可獲得5200元、4400元、3800元的幫扶款，由縣扶貧辦負(fù)責(zé)向“因?qū)W返貧”的貧困戶具體發(fā)放。某縣為了解決貧困戶治病難問題，先是發(fā)放治病補(bǔ)助金，后發(fā)現(xiàn)貧困戶普遍存在“買藥難”問題，于是又探索改革創(chuàng)新之路，由扶貧辦加設(shè)“供藥股”機(jī)構(gòu)，改發(fā)錢為直接定期供藥。某縣支持貧困戶發(fā)展黑山羊養(yǎng)殖業(yè)，縣扶貧辦主任拍著胸脯承諾：“貧困戶只需把羊圈修建好，種羊選配、飼料提供、防疫醫(yī)療、市場(chǎng)銷售、信用貸款、保險(xiǎn)公司等所有事宜由我們一站式包辦?！敝T如此類的事情都是在“為貧困戶服務(wù)”的旗幟下被隆重推出，大家絲毫不覺得這中間有什么不妥之處。我們觀察到，凡屬于扶貧開發(fā)任務(wù)比較繁重的地方，扶貧辦的干部職工最為忙碌。他們挺身而出、東奔西跑、起早貪黑、廢寢忘食，為扶貧開發(fā)事業(yè)的發(fā)展做出杰出的貢獻(xiàn)。

但是，這個(gè)利用扶貧契機(jī)而聲名鵲起的所謂“總樞紐”與“指揮部”卻很難發(fā)揮出逢山開路、遇水架橋，“過五關(guān)，斬六將”的神勇而成為萬眾矚目的時(shí)代英雄。這不是因?yàn)榉鲐氜k的權(quán)力與資源尚有欠缺，更非扶貧辦的干部職工沒有努力，根子在于把原本該由各社會(huì)領(lǐng)域去分散化解的貧困現(xiàn)象集中起來交給一個(gè)指定的機(jī)構(gòu)去單打獨(dú)斗。這種制度安排很容易造成“按下葫蘆又浮起了瓢”的局面，混淆了正規(guī)管理與臨時(shí)突擊之間的本質(zhì)區(qū)別，讓教育、衛(wèi)生、民政、金融等一系列專門的職能機(jī)構(gòu)很大程度上擺脫了主體責(zé)任和拋棄了主導(dǎo)功能。從理論和邏輯上看，強(qiáng)化扶貧辦的職能，看似抓住了扶貧開發(fā)的核心與“命門”，統(tǒng)一了政府的號(hào)令，提高了辦事服務(wù)的效率，但實(shí)際上并沒有形成制度體系的支撐和社會(huì)化的協(xié)同。因此，高高在上的扶貧辦縱有翻江倒海的本領(lǐng)，也很難擺脫“孤軍奮戰(zhàn)、四面楚歌”的命運(yùn)。而且，還有可能干擾決策、貽誤戰(zhàn)機(jī)、浪費(fèi)資源、觸犯眾怒。最后的結(jié)局一定是“唱戲的人吃了虧，看戲的人不叫好”。

五、總結(jié)

上述各種問題，并不是扶貧開發(fā)的發(fā)明創(chuàng)造，而是長(zhǎng)期以來我們體制機(jī)制上的許多弊端和領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)村工作方式方法的不少“毛病”在扶貧攻堅(jiān)過程中的自然反應(yīng)。這些問題不僅僅為湖北省所特有，中西部地區(qū)乃至全國(guó)均普遍存在。有時(shí)候，上級(jí)政府一些政策措施的出臺(tái)，并非依據(jù)公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)原則，而是出于政治考量，追求的是社會(huì)效益，甚至帶有急功近利的意味，這亦是各地方在實(shí)踐中難以貫徹落實(shí)更難以真正做到精準(zhǔn)的重要原因。

我們?cè)谡{(diào)查中還發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作所遵循的一些原則和堅(jiān)持的一些方略，在整體上明顯地具有重微觀、輕宏觀，重戰(zhàn)術(shù)、輕戰(zhàn)略，重人力資源利用、輕制度改革創(chuàng)新等不少缺陷性，給人一種“埋頭拉車不看路”的感覺。這種看似“實(shí)干苦干”的思維方式和行為模式，實(shí)際上是“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”的搞法，很容易陷入“按下葫蘆又浮起了瓢”的低效局面。

所以，我們應(yīng)該本著實(shí)事求是和與時(shí)俱進(jìn)的原則，對(duì)傳統(tǒng)的體制機(jī)制和方式方法進(jìn)行深刻的反思與檢討，逐步改變過去那種凡事便大打“人民戰(zhàn)爭(zhēng)”的路徑，擯棄“閃電戰(zhàn)”和“游擊戰(zhàn)”的意識(shí)，樹立“陣地戰(zhàn)”和“持久戰(zhàn)”的思想，修正“畢其功于一役”的目標(biāo)。在推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中，一定要高度重視頂層謀劃和宏觀布局，把體制機(jī)制的改革創(chuàng)新和方式方法的換代轉(zhuǎn)型挺在前面，整體上努力避免“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”的錯(cuò)誤，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的很多政策和措施才能真正落地生根、開花結(jié)果，一步一個(gè)腳印地朝前推進(jìn)。這就是古人所講的“不謀萬事者不足以謀一世，不謀全局者不足以謀一域”。