長江經濟帶流域水污染區(qū)域協同治理研究

□文/張 帆 林安妮 白 鴿 黎文濤

（東華理工大學經濟與管理學院 江西·南昌）

［提要］保護長江經濟帶流域水資源環(huán)境對生態(tài)承載功能和區(qū)域經濟發(fā)展至關重要，是高質量發(fā)展的核心要義。雖然長江經濟帶所轄省市對流域水污染協同治理、水生態(tài)補償和法制化協作的探索已初顯成效，但仍存在因經濟發(fā)展目標、利益訴求、法治約束和監(jiān)督執(zhí)行等差異所導致的制約瓶頸。因此，需要建立流域水污染區(qū)域協同治理長效機制，通過促進經濟集聚、強化協商共治、落實法治保障等措施，扎實踐行“綠水青山就是金山銀山”的可持續(xù)發(fā)展理念。

長江經濟帶跨越中國東中西三大區(qū)域覆蓋11?。ㄊ校?，人口總量和經濟總量在全國總量中占比均超過40%，是我國綜合實力最強、戰(zhàn)略支撐作用最大的內河經濟帶，也是生態(tài)文明建設的示范帶，推動長江經濟帶發(fā)展已成為關系國家發(fā)展全局的重大戰(zhàn)略。2014年至2020年期間，國家相繼出臺政策文件，黨的十九大報告更明確提出以“共抓大保護、不搞大開發(fā)”為導向，切實保障長江經濟帶經濟發(fā)展與環(huán)境保護協同共生的任務目標。長江流域水資源較為豐富，總量約為9，958億立方米，是農田灌溉、生活用水和工業(yè)用水的主要來源，也是南水北調受水區(qū)的重要水源地，是長江經濟帶最為重要的環(huán)境資源。但是，伴隨城鎮(zhèn)化和工業(yè)化持續(xù)推進，水資源環(huán)境正面臨巨大挑戰(zhàn)。為此，需要建立長江經濟帶流域水污染區(qū)域協同治理的長效機制，在“共抓大保護”背景下，發(fā)揮經濟集聚的輻射作用促進區(qū)域協調發(fā)展，強化多元主體協商共治完善水生態(tài)產品價值實現和水生態(tài)補償，落實法治保障健全環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督，共促“綠水青山就是金山銀山”的可持續(xù)發(fā)展格局。

一、長江經濟帶流域水污染區(qū)域協同治理實踐探索

（一）流域水污染協商合作初顯成效。自2016年以來，長江經濟帶所轄省市之間圍繞“共抓大保護，不搞大開發(fā)”展開了不同程度的跨區(qū)域水污染治理協商合作。從全域層面來看，涉及長江經濟帶全流域范圍的11個省市之間形成了《長江經濟帶升級協商合作機制總體方案》《關于辦理長江流域生態(tài)環(huán)境資源案件加強協作配合的意見》等協議文件，即從頂層設計著手，成立涉及長江經濟帶全部省市的統籌協調機制，構建覆蓋全流域的省際協商合作機制，建立跨區(qū)域環(huán)境案件辦理的司法協作和生態(tài)環(huán)境修復等工作機制。這些實施舉措和實施方案對長江流域水污染治理起到了積極作用。從區(qū)域層面來看，長江經濟帶上、中、下游涉及省市分別成立跨區(qū)域協調機制，加強鄰近省域之間的協商合作。其中，長江上游重慶、四川、云南、貴州等達成了《關于建立長江上游地區(qū)省際協商合作機制的協議》，通過建立上游地區(qū)省際協商合作聯席會機制，共同推進上游四省市在生態(tài)環(huán)境、基礎設施等領域的一體化發(fā)展，形成了協商互補的發(fā)展態(tài)勢；長江中游湖北、江西、湖南三省達成了《關于建立長江中游地區(qū)省際協商合作機制的協議》和《長江中游湖泊保護與生態(tài)修復聯合宣言》等多項合作機制，在明確對長江中游地區(qū)湖泊保護與水生態(tài)修復方面形成了省際之間的一致共識，通過建立決策、協調、執(zhí)行三級架構，不斷推進水生態(tài)保護、水環(huán)境修復以及涉及水污染治理領域的一體化發(fā)展；長江下游上海、江蘇、浙江、安徽等在《關于建立長江下游地區(qū)省際協商合作機制的協議》框架下對水生態(tài)環(huán)境實施三級運作、統分結合、務實高效的協同治理。國家生態(tài)環(huán)境部發(fā)布的《中國生態(tài)環(huán)境狀況公報》顯示，2016～2019年長江流域國考斷面各類水質情況均得到有效好轉。其中，I、II類水質占比總體向好，分別由2.7%、53.5%上升至3.3%、67%；III至V類水質占比得到有效控制，分別由26.1%、9.6%、4.5%下降至21.4%、6.7%、1.0%；劣V類水質占比呈現顯著下降趨勢，分別由3.5%降至0.6%。在長江經濟帶各省市協商合作和協同治理的大環(huán)境下，長江流域水污染情況已有大幅好轉，治理效果正在初步顯現。

（二）流域水污染生態(tài)補償探索付諸實施。長江經濟帶流域水污染治理的現實情況表明，實施11省市區(qū)域內、省際間的水生態(tài)補償能夠充分調動各地區(qū)水污染治理的積極性，是較為有效的治理舉措。由于不同省市所處區(qū)域存在較為顯著的地理特征和發(fā)展階段差異，導致其發(fā)展目標和任務需求也存在明顯的區(qū)別。通過實施水生態(tài)補償措施，能夠有效緩解和協調區(qū)域間的差異化利益訴求。近年來，長江經濟帶所轄省市已實施跨區(qū)域水資源生態(tài)補償的積極探索，跨區(qū)域水生態(tài)補償協議已逐漸顯現積極作用。例如，長江上游云南、貴州、四川三省共同印發(fā)了《赤水河流域橫向生態(tài)補償實施方案》；長三角區(qū)域浙江、安徽兩省簽署《關于新安江流域上下游橫向生態(tài)補償協議》；長江中游江西、湖南兩省政府簽訂《淥水流域橫向生態(tài)保護補償協議》。這些協議明確了以下幾點：第一，各地區(qū)對相應河流開發(fā)時需要對水生態(tài)系統進行必要的保護和修復工作，對水體造成的破壞必須按照一定的成本予以補償；第二，水生態(tài)補償方案是通過經濟手段將河流開發(fā)產生經濟效益的外部性予以內部化；第三，各地區(qū)政府應當向開發(fā)主體對區(qū)域水生態(tài)環(huán)境系統保護所投入或放棄發(fā)展機會的損失予以經濟補償；第四，各地區(qū)應當對于具有重大生態(tài)價值的流域或對象實施保護性投入。這些水生態(tài)補償措施的總體原則是建立在以內化外部成本基礎之上，在協調府際利益訴求，共抓水環(huán)境大保護等過程中發(fā)揮了積極作用。

（三）流域水污染法制化協作逐步強化?！吨腥A人民共和國長江保護法》（以下簡稱《長江保護法》）于2021年3月1日正式實施，是建立在長江流域內、廣泛公共利益基礎上通過協商對話達成的環(huán)境價值共識。其基本定位是遵循長江經濟帶生態(tài)、經濟和社會發(fā)展規(guī)律，針對長江流域資源開發(fā)、利用及污染防治等方面的綜合立法。在《長江保護法》指導下，中央和地方政府間、生態(tài)環(huán)境部門和自然資源部門機構間職權得以重新配置，構建了一套完整的基于長江流域上、中、下游不同利益訴求，環(huán)境綜合規(guī)劃、水環(huán)境安全保障、資源開發(fā)利用、水污染防治、生態(tài)修復與利益補償等制度體系。此外，長江經濟帶上、中、下游各省市之間的檢察機關部門也紛紛達成諸多流域跨界聯動法治機制。如：重慶、云南、貴州、四川的檢察機關聯合簽訂《關于建立長江上游生態(tài)環(huán)境保護跨區(qū)域檢察協作機制的意見》；江西、湖北、湖南的檢察機關簽署《關于加強新時代區(qū)域檢察協作服務和保障長江經濟帶高質量發(fā)展的意見》；上海、江蘇、浙江、安徽四省市檢察機關共同出臺《胡蘇浙皖檢察機關加強環(huán)太湖流域生態(tài)環(huán)境保護檢察協作三年行動方案》等。這一系列法治舉措賦予長江經濟帶各省市共同承擔水生態(tài)保護和檢察的責任，通過明確政府、企業(yè)、公眾的權利義務，建立相關利益主體多方參與流域治理的平臺，監(jiān)督和解決糾紛機制，逐步強化了長江流域水污染法制化協作的作用。同時，也提升了長江經濟帶全流域水生態(tài)治理的現代化水平。

二、長江經濟帶流域水污染區(qū)域協同治理制約瓶頸

（一）流域水污染治理的經濟目標差距較大。長江經濟帶各區(qū)域的經濟發(fā)展目標存在顯著差距，而發(fā)展不平衡不充分現象是制約流域水污染區(qū)域協同治理的瓶頸因素之一。長江經濟帶三大區(qū)域中，上游地區(qū)仍以第一產業(yè)作為主導產業(yè)，中游地區(qū)正處于工業(yè)化加速發(fā)展階段，下游已逐漸完成工業(yè)化并向服務業(yè)轉型。長期以來，受制于地理位置、產業(yè)特征、人力資本、治污技術等因素影響，三大區(qū)域的發(fā)展階段、發(fā)展路徑和發(fā)展速度均有所不同，經濟基礎也存在較大差異，經濟發(fā)展目標和訴求的差異直接導致廢水污染排放存在較大差異，而經濟發(fā)展不充分不均衡現象也深深地影響著各地區(qū)跨流域水污染的治理動力。國家統計局2020年發(fā)布的《中國統計年鑒》數據顯示，下游地區(qū)經濟最為發(fā)達的上海市GDP總量為38，155億元，人均GDP為157，406元。上游地區(qū)貴州省GDP總量僅為16，769億元，人均GDP為46，582元。長江下游地區(qū)GDP總量幾乎達到上游地區(qū)GDP總量的3倍?？傮w來看，長江經濟帶三大區(qū)域經濟發(fā)展呈現梯度落差，下游地區(qū)經濟總量和人均GPD普遍高于中游地區(qū)和下游地區(qū)。由于現階段地區(qū)政府間仍然存在行政區(qū)劃壁壘和唯GDP導向，長江經濟帶地區(qū)經濟發(fā)展的極化現象較為嚴重。經濟目標差異又在不同程度上體現于水污染協同治理的主體層面多元化缺失、權力層面單向性運行和客體層面邊界失效等現實方面。由于缺乏長江經濟帶全局視野下的綜合性流域經濟發(fā)展規(guī)劃，更增加了長江經濟帶流域水污染協同治理的難度。

（二）流域水污染治理的利益訴求差異明顯。長江經濟帶上、中、下游的經濟發(fā)展層級化也導致在水污染協同治理上存在利益訴求不一致問題。長江上游地區(qū)是長江流域重要的生態(tài)功能區(qū)，設立了多處生態(tài)保護區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)。2018年云南、貴州、四川、重慶等省市地方政府分別出臺了各自設定的生態(tài)保護紅線通知，其中生態(tài)保護紅線劃定的面積分別為11.84、4.59、14.80、2.04萬平方公里，總數達到33.27萬平方公里，上游四省市的紅線面積占到長江經濟帶11省市的61.12%（長江經濟帶總劃定生態(tài)保護紅線面積為54.43萬平方公里）。但是上游地區(qū)卻是經濟發(fā)展相對落后地區(qū)，地方政府對經濟發(fā)展渴求和權益伸張顯得尤為強烈。長江中游地區(qū)是承接下游產業(yè)轉移的集中地，既享用了上游地區(qū)優(yōu)質水資源產品和服務，也面臨著產業(yè)轉型升級的巨大壓力，因此在水生態(tài)保護和經濟發(fā)展的共同約束下，中游地區(qū)在環(huán)境保護責任和經濟發(fā)展利益訴求上與上游地區(qū)出現了明顯差異。長江下游地區(qū)的經濟強勁發(fā)展是在得到中上游地區(qū)提供的良好水資源環(huán)境卻未能有效承擔合理的水生態(tài)補償的情況下實現的，即長江中上游在一定程度上犧牲了自己的經濟發(fā)展為下游地區(qū)創(chuàng)造出了良好的條件。更由于長久以來形成的行政區(qū)劃禁錮、行政體制分割，導致三大區(qū)域間仍部分保有各自為政，行業(yè)壟斷、地方保護等特征。行政區(qū)劃關系高于市場區(qū)際關系，過分注重地方行政主體利益，使得各區(qū)域資源難以優(yōu)化配置、協調發(fā)展。同時，也正因為地方利益驅使，放松了對環(huán)境風險的警惕。數據表明，2013～2018年間，長江經濟帶上游地區(qū)突發(fā)環(huán)境事件次數整體占比從7.84%上升至37.63%；中游地區(qū)從4.58%上升至44.09%，表明長江經濟帶中上游地區(qū)經濟發(fā)展意愿日益強烈，忽視了環(huán)境保護，對打造長江流域共同體形成了一定程度的制約。

（三）流域水污染治理的法治監(jiān)管力度不同。流域水環(huán)境存在著較為明顯的外部性，符合典型的公共物品特征，尤其對于長江這一橫跨我國東中西三大地區(qū)且存在經濟級差特征的大河流域來說，在實施跨流域水環(huán)境保護特別容易產生“搭便車”現象從而導致“公地悲劇”局面。長江經濟帶全流域利益整合往往是建立在部分地區(qū)利益受讓的前提之上，而當前部分省際之間雖有頻繁交流，也制定了眾多府際協議，但契約協議仍較為松散，缺乏強力的法治約束，也沒有形成有效契約監(jiān)管，在水環(huán)境治理上容易出現各自為陣的情況?，F有地方法律法規(guī)缺乏協同性，存在銜接不一致情況，而《長江保護法》落地到實施以及地方執(zhí)行過程中也可能存在一定程度的時滯。特別是各地在產業(yè)布局和重大項目實施過程中，由于各地區(qū)法治監(jiān)管力度不同，導致單一地區(qū)無法統籌長江流域整體水系的生態(tài)環(huán)境承載能力。此外，在長江經濟帶上、中、下游推動產業(yè)有序轉移過程中，也缺乏統一有效的權威監(jiān)管部門，由于各地區(qū)的自己的監(jiān)管力度不同，對環(huán)境污染的認定、處罰和修復也有一定的差別，難以統一遏制污染物的非法偷排和過度排放。現實情況也表明，水污染排放通常來說并非單純的局域環(huán)境污染問題，在很大程度上受到流域擴散、大氣環(huán)流和大氣化學作用等自然因素以及產業(yè)轉移、工業(yè)集聚、結構轉變、交通運輸等經濟因素的共同影響，其在地理空間上呈現出向鄰近地區(qū)擴散和轉移的趨勢，從而影響長江經濟帶全流域水污染協同治理。

三、長江經濟帶流域水污染區(qū)域協同治理政策建議

（一）促進經濟活動空間集聚，推進協調發(fā)展機制。當前，長江經濟帶已形成“一軸、兩翼、三極、多點”的空間發(fā)展格局，經濟集聚正以都市圈和城市群為載體快速提升區(qū)域經濟水平?，F有研究也表明，經濟集聚對水污染排放存在抑制作用，這種抑制作用主要來源于三方面因素：第一，在集聚區(qū)域內，企業(yè)能夠形成有效分工與合作以及良好的競爭，利于知識和技術的溢出與吸納。高效的環(huán)保技術和管理水平提高了生產效率和改善工藝流程實現降低區(qū)域水污染排放的效果。第二，集聚效應穩(wěn)定了企業(yè)交易對象和空間范圍，有效降低了企業(yè)經營風險成本，激發(fā)企業(yè)減排動力。第三，集聚過程加強了產業(yè)間上下游的垂直關聯并完善了產業(yè)鏈條，中間投入品在循環(huán)經濟的作用下實現了水污染排放的減量效果。與此同時，經濟集聚還存在明顯的空間溢出效應且抑制水污染排放的直接效應和間接效應均較為顯著。因此，通過經濟和政策兩種手段加快長江經濟帶三大區(qū)域的經濟集聚水平提升，對于緩解區(qū)域間經濟級差和平衡區(qū)域間利益訴求來說能起到積極作用，而對于推進長江經濟帶全流域水污染協同治理來說也可以起到促進作用。一方面在促進經濟集聚的過程中，可以加快長江經濟帶新型城鎮(zhèn)化建設、加速區(qū)域一體化進程、持續(xù)優(yōu)化產業(yè)結構、充分利用國內國際雙循環(huán)環(huán)境，通過培育新經濟、數字經濟等綠色生產和生活方式實現水污染減排效果；另一方面針對長江經濟帶上、中、下游發(fā)展極化和發(fā)展落差，充分實現經濟集聚，可以構建互補區(qū)域經濟布局，發(fā)揮長三角一體化的引領作用，增強長三角城市群、長江中游城市群和成渝城市群的協同發(fā)展。通過構建長江經濟帶整體綠色發(fā)展產業(yè)體系來實現跨區(qū)域水污染治理協同效應。

（二）強化多元主體協商共治，完善水生態(tài)產品價值實現和水生態(tài)補償機制。實現長江經濟帶流域水污染區(qū)域協同治理，關鍵在于構建協商共治機制，通過協同省際政府之間、政府企業(yè)之間以及政府、企業(yè)、公眾之間的治理行為，從而形成參與、合作、共同擔責的格局。與此同時，需要加大長江流域管理體制的改革力度，實現流域水環(huán)境綜合治理。借助自愿性環(huán)境協議，推動企業(yè)自治，重視社會公眾參與，實現流域決策民主化，從而強化長江經濟帶流域水污染治理的多元主體協商共治。實現長江經濟帶流域水污染區(qū)域協同治理，還需要建立水生態(tài)產品價值實現機制，將水資源環(huán)境變?yōu)橐环N重要的生產要素，使水生態(tài)產品融入生產、分配、交換、消費等價值實現的循環(huán)鏈條當中。并且通過實施一系列產權制度，明晰生態(tài)資產的所有權、收益權、使用權，促進生態(tài)產品的價值實現，使之成為推動地區(qū)經濟發(fā)展新的力量源泉，充分實現長江經濟帶各地區(qū)的利益訴求。此外，長江經濟帶上、中、下游地區(qū)應著力于從流域水環(huán)境系統性保護全局出發(fā)，推動區(qū)域合作與利益協調，明確省際間的權利邊界，完善重點領域的水生態(tài)補償機制。尤其是對于各省際跨域地區(qū)的生態(tài)補償問題，可以通過定期協商方式明確統一的補償標準、分層分級的補償形式和多元化補償方式，最終形成區(qū)域共贏的可持續(xù)發(fā)展態(tài)勢。

（三）落實治理法治保障，健全水環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督機制。在《長江保護法》框架下實施全流域水生態(tài)環(huán)境的聯動治理，在綠色、安全和高質量發(fā)展的法理基礎上，促進長江經濟帶流域水環(huán)境保護和經濟發(fā)展協調共進的規(guī)范化、制度化和程序化，通過法律手段從制度層面破除地方政府的行政壁壘，將條塊化制度整合，有效形成長江上、中、下游統一的管理和調度機制，充分保護長江水生態(tài)系統。加快提升長江流域水環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督的智慧化水平，不斷完善長江流域水環(huán)境信息化監(jiān)控平臺，大力推進技術創(chuàng)新，充分利用物聯網、大數據、人工智能等技術手段，統籌整合政府、企業(yè)、科研院所等信息渠道和數據資源，對流域水環(huán)境問題進行分析診斷，實現水環(huán)境信息共享、聯合預警和統一行動，為長江流域水污染跨區(qū)域協同治理和執(zhí)法監(jiān)督提供先進的技術支持。創(chuàng)新和完善長江經濟帶水環(huán)境承載力監(jiān)測評價預警體系，健全跨區(qū)域環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督機制，在同步實施區(qū)域內差異化和區(qū)域間“大保護”水環(huán)境治理策略兩種路徑下推動長江經濟帶高質量發(fā)展。