國(guó)家治理中的社會(huì)治理：制度執(zhí)行力的產(chǎn)生途徑

徐 暢，王詩(shī)宗

（1.浙江省委黨校 公共管理教研部，浙江 杭州 310024；2.浙江大學(xué) 公共管理學(xué)院，浙江 杭州 310058）

我國(guó)“十四五”時(shí)期經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展主要目標(biāo)之一是國(guó)家治理效能得到新提升。其中，社會(huì)治理特別是基層治理水平要得到明顯提高。謀定而后動(dòng)、謀深而后行，唯有在準(zhǔn)確解讀社會(huì)治理的基礎(chǔ)上，預(yù)設(shè)的行動(dòng)目標(biāo)才更有可能實(shí)現(xiàn)。

中共十九屆四中全會(huì)不僅明確將國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化表述為“全黨的一項(xiàng)重大戰(zhàn)略任務(wù)”，而且將社會(huì)治理界定為“國(guó)家治理的重要方面”；這些表述澄清了國(guó)家治理與社會(huì)治理的總體關(guān)系，也啟示我們?cè)谔剿髦袊?guó)之治的過(guò)程中，必須重新認(rèn)識(shí)國(guó)家與社會(huì)的二分，將高水平社會(huì)治理視為國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的必要基石。這樣，闡釋國(guó)家治理與社會(huì)治理的關(guān)系，解析社會(huì)治理對(duì)國(guó)家治理的作用，顯然是非常必要的工作。本文從理論界的“學(xué)術(shù)話語(yǔ)”、黨和政府的“黨政話語(yǔ)”兩個(gè)方面，將國(guó)家治理與社會(huì)治理作為一個(gè)整體進(jìn)行規(guī)范分析，試圖揭示在社會(huì)治理中通過(guò)增強(qiáng)制度執(zhí)行力來(lái)推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的蘊(yùn)含。進(jìn)而，文章探索了依托公共政策執(zhí)行生成多元主體協(xié)同，繼而增強(qiáng)制度執(zhí)行力的可能路徑。

一、“學(xué)術(shù)話語(yǔ)”：國(guó)家治理與社會(huì)治理

中共十八屆三中全會(huì)后，國(guó)家治理與社會(huì)治理被黨和政府所強(qiáng)調(diào)并形成一個(gè)動(dòng)態(tài)的“政治流”，這兩個(gè)“新”概念也引起了各界的普遍關(guān)切。理論研究者對(duì)國(guó)家治理的內(nèi)涵有不同的看法和詮釋，相應(yīng)的，每一個(gè)不同論點(diǎn)都意味著社會(huì)治理將承擔(dān)不同的角色。[1](p28-38)從既有的學(xué)術(shù)文獻(xiàn)來(lái)看，不同論點(diǎn)之間的最大差異或許在于是否以規(guī)范價(jià)值為研究出發(fā)點(diǎn)。

在倡導(dǎo)國(guó)家治理規(guī)范意義的一類觀點(diǎn)中，國(guó)家治理是對(duì)國(guó)家統(tǒng)治和國(guó)家管控的“棄”與“揚(yáng)”。有學(xué)者認(rèn)為，國(guó)家治理的理想狀態(tài)是善治，其本質(zhì)特征就是國(guó)家與社會(huì)處于最佳狀態(tài)。國(guó)家治理應(yīng)堅(jiān)持“合法性、透明、參與、法治、回應(yīng)、責(zé)任、效益、廉潔、公正、和諧”的基本價(jià)值，凸顯治理主體的多元、開放、合作、平等，以實(shí)現(xiàn)公共利益的最大化。[2](p11-15)[3](p5-8)延續(xù)著對(duì)國(guó)家治理的釋義思路，部分學(xué)者在對(duì)社會(huì)治理的闡釋中吸納了一般公共治理理論的部分論點(diǎn)，并在理論闡述中透露出對(duì)社會(huì)及社會(huì)自治的較強(qiáng)關(guān)懷。例如：葛天任等認(rèn)為社會(huì)治理首先要考慮的問(wèn)題是如何在一個(gè)缺乏“社會(huì)”的社會(huì)中培育“社會(huì)”；[4](p37-43)李強(qiáng)認(rèn)為“創(chuàng)新社會(huì)治理體制”宏偉目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)關(guān)鍵在于培育社會(huì)的自治能力；[5](p27-31)江治強(qiáng)認(rèn)為社會(huì)治理理論旨在解決在公共場(chǎng)域如何協(xié)調(diào)“社會(huì)制約權(quán)力”和“國(guó)家適度干預(yù)社會(huì)”的良性互動(dòng)問(wèn)題；[6](p45-50)魏禮群認(rèn)為加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理是以實(shí)現(xiàn)社會(huì)的進(jìn)步為愿景。[7](p10-20)上述關(guān)于國(guó)家治理和社會(huì)治理的設(shè)想固然是重要的，但論點(diǎn)仍顯“理想化”，其原因可能是對(duì)我國(guó)國(guó)家建構(gòu)與多元治理之間的張力有所忽視。具體而言，公共治理理論的特征是多中心、分權(quán)化和公民參與，其核心是對(duì)國(guó)家絕對(duì)權(quán)力的消解。這與當(dāng)下國(guó)家的建構(gòu)方向是不一致的，因?yàn)楹笳邚?qiáng)調(diào)穩(wěn)定、秩序和規(guī)制，而非權(quán)威的分散和多元。[8](p86-93)

較之于上述較為理想化的看法與詮釋，另一類觀點(diǎn)則更為觀照中國(guó)的現(xiàn)實(shí)。針對(duì)國(guó)家治理，胡鞍鋼指出，中國(guó)的“治理”術(shù)語(yǔ)是在長(zhǎng)久社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中提煉而得，與本土實(shí)情極為契合，絕非搬用或是借鑒西方概念。[9](p4-10)徐湘林認(rèn)為，國(guó)家治理概念強(qiáng)調(diào)了轉(zhuǎn)型社會(huì)國(guó)家發(fā)揮主導(dǎo)作用的重要性，同時(shí)也考慮到了治理理念所強(qiáng)調(diào)的社會(huì)訴求。[10](p31)有跡象表明，越來(lái)越多學(xué)者開始與“正統(tǒng)”公共治理的理念保持張力，正視并強(qiáng)調(diào)政府在國(guó)家治理中的積極作用，[11](p347-368)對(duì)國(guó)家治理概念的共識(shí)也因此逐漸形成。在共識(shí)基礎(chǔ)上，一部分學(xué)者在對(duì)社會(huì)治理的闡述中強(qiáng)調(diào)了黨和政府的主導(dǎo)性。例如：薛瀾認(rèn)為中國(guó)的社會(huì)治理隱含著國(guó)家治理價(jià)值體系的變化與演進(jìn)，后者正是國(guó)家執(zhí)政理念的集中體現(xiàn)；[12](p1-6)王浦劬提出中國(guó)的國(guó)家治理與社會(huì)治理是包含與被包含的關(guān)系，社會(huì)治理依賴于執(zhí)政黨的領(lǐng)導(dǎo)；[13](p11-17)李友梅認(rèn)為中國(guó)社會(huì)治理實(shí)踐探索的進(jìn)程是不斷提升執(zhí)政黨總攬全局協(xié)調(diào)各方的效能，實(shí)現(xiàn)“共建共治共享”的過(guò)程。[14](p12-14)田凱等指出中國(guó)政府部門在使用治理相關(guān)話語(yǔ)時(shí)特別強(qiáng)調(diào)政府對(duì)政府以外行動(dòng)者的主導(dǎo)和支配作用，同時(shí)也主張加強(qiáng)市場(chǎng)和社會(huì)組織等多元行動(dòng)者對(duì)公共事務(wù)的參與。[15](p47-58)持這一類觀點(diǎn)的學(xué)者顯然已經(jīng)意識(shí)到當(dāng)下的社會(huì)治理既不同于帶有管控色彩的社會(huì)管理，也不同于西方理論中的治理；[16](p109-115)他們?cè)诖_證黨和政府主體地位的同時(shí)也表達(dá)了對(duì)多元主體參與的期冀。不過(guò)，在這些學(xué)者的論述中，國(guó)家治理對(duì)社會(huì)治理的框架作用得到明確，而社會(huì)治理對(duì)國(guó)家治理的積極意義和價(jià)值似未得到充分說(shuō)明。

總結(jié)以上，將社會(huì)治理置于國(guó)家治理的語(yǔ)境中進(jìn)行領(lǐng)會(huì)，可以看到中國(guó)的社會(huì)治理既吸收了西方理論中的有益元素，也繼承了中國(guó)歷史上治國(guó)理政的優(yōu)良傳統(tǒng)，更有新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義的顯著特征。不過(guò)，在復(fù)雜的轉(zhuǎn)型階段，社會(huì)治理正不斷發(fā)展與成熟，表現(xiàn)出不同于既往學(xué)術(shù)認(rèn)知的特征。準(zhǔn)確地捕捉這些特征，并形成對(duì)中國(guó)社會(huì)治理的全面合理認(rèn)知，就不能完全憑借學(xué)術(shù)沙盤推演，而必須準(zhǔn)確理解黨和政府及領(lǐng)導(dǎo)人的有關(guān)文獻(xiàn)和闡述，準(zhǔn)確理解方針政策，進(jìn)而把握社會(huì)治理的真實(shí)內(nèi)涵及其對(duì)國(guó)家治理的作用。

二、“黨政話語(yǔ)”：國(guó)家治理、社會(huì)治理及制度執(zhí)行力的關(guān)系

在黨的十八大以來(lái)的執(zhí)政黨話語(yǔ)體系中，“制度”和“治理”是兩個(gè)核心概念；制度優(yōu)勢(shì)須通過(guò)執(zhí)行力轉(zhuǎn)化為治理效能。而考察社會(huì)治理內(nèi)涵，探究其在治理現(xiàn)代化中的位置與功能，必須基于執(zhí)政黨的敘事，將國(guó)家治理、制度執(zhí)行力等關(guān)鍵詞與社會(huì)治理置于一處，進(jìn)行綜合性的理解。

（一）國(guó)家治理與制度執(zhí)行基本關(guān)系。

習(xí)近平總書記指出，解決中國(guó)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題的根本途徑是全面深化改革，[17](p69)全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。這一目標(biāo)既規(guī)定了改革的根本方向——中國(guó)特色社會(huì)主義道路，也規(guī)定了在根本方向指引下完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度的鮮明指向。[17](p71)在習(xí)近平總書記的有關(guān)論述中，“制度優(yōu)勢(shì)是一個(gè)國(guó)家的最大優(yōu)勢(shì)，制度競(jìng)爭(zhēng)是國(guó)家間最根本的競(jìng)爭(zhēng)”。[18]中國(guó)特色社會(huì)主義國(guó)家制度和法律制度是在長(zhǎng)期實(shí)踐探索中形成的，是人類制度文明史上的偉大創(chuàng)造?！爸袊?guó)特色社會(huì)主義國(guó)家制度和法律制度需要堅(jiān)持好、實(shí)施好，也需要不斷完善和發(fā)展”，[19]而制度的完善與發(fā)展本質(zhì)上依賴執(zhí)行。通過(guò)“中國(guó)之制”實(shí)現(xiàn)“中國(guó)之治”，制度執(zhí)行是必經(jīng)橋梁。[20]因此，習(xí)近平總書記在2019年中央政治局第十七次集體學(xué)習(xí)時(shí)明確指出：“制度的生命力在于執(zhí)行，要強(qiáng)化制度執(zhí)行力，加強(qiáng)制度執(zhí)行的監(jiān)督，切實(shí)把我國(guó)制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能?！盵21]

進(jìn)一步看，中國(guó)特色社會(huì)主義制度及其執(zhí)行力與國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化之間存在深刻的關(guān)系。[22](p5-30)2014 年，習(xí)近平總書記在省部級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)習(xí)貫徹十八屆三中全會(huì)精神全面深化改革專題研討班開班式上就已強(qiáng)調(diào)，“國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化是一個(gè)國(guó)家的制度和制度執(zhí)行能力的集中體現(xiàn)，兩者相輔相成。[23]而所謂國(guó)家治理體系是指一整套緊密相連、相互協(xié)調(diào)的國(guó)家制度；國(guó)家治理能力是指運(yùn)用國(guó)家制度管理社會(huì)各方面事務(wù)的能力。[17](p73)國(guó)家治理體系與能力相互支撐，形成一個(gè)有機(jī)整體——國(guó)家治理。可見，國(guó)家治理的使命是發(fā)揮中國(guó)特色社會(huì)主義制度優(yōu)勢(shì)、提升治理效能，而制度執(zhí)行又是將制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能的必經(jīng)途徑，因此，國(guó)家治理必定依托于制度執(zhí)行。

（二）拓展解讀：社會(huì)治理的制度執(zhí)行功能。

國(guó)家治理作為實(shí)現(xiàn)全面深化改革總目標(biāo)的戰(zhàn)略任務(wù)，涵蓋了國(guó)家一切事務(wù)，包括社會(huì)治理。同時(shí)，“黨政話語(yǔ)”實(shí)際上也強(qiáng)調(diào)，不能將社會(huì)治理視為社會(huì)完全被動(dòng)地接受國(guó)家的治理，而應(yīng)將社會(huì)治理看作國(guó)家治理體系中不可或缺且起積極支撐作用的組成部分。通過(guò)進(jìn)一步解讀可以發(fā)現(xiàn)，社會(huì)治理是落實(shí)制度執(zhí)行力的制度裝置。

第一，社會(huì)治理不是單純制造出來(lái)的一套新口號(hào)，而是對(duì)國(guó)際國(guó)內(nèi)局勢(shì)深刻變化的一種理論與實(shí)踐上的回應(yīng)。中共十八大報(bào)告指出，“當(dāng)前，世情、國(guó)情、黨情繼續(xù)發(fā)生深刻變化，我們面臨的發(fā)展機(jī)遇和風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)前所未有?！敝泄彩藢枚腥珪?huì)再次強(qiáng)調(diào)，“當(dāng)前，國(guó)際形勢(shì)依然復(fù)雜多變，國(guó)內(nèi)改革發(fā)展穩(wěn)定任務(wù)依然艱巨繁重，我們具有做好工作的許多有利條件，但也面對(duì)著許多嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。”在此關(guān)頭，中共十八屆三中全會(huì)提出“社會(huì)治理”，反映了“我們黨對(duì)社會(huì)運(yùn)行規(guī)律和治理規(guī)律認(rèn)識(shí)的深化，是推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的重要體現(xiàn)”。[24](p346)

第二，社會(huì)治理是國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程中一塊重要領(lǐng)域。[25](p48-59)中共十九屆四中全會(huì)非常明確地指出“社會(huì)治理是國(guó)家治理的重要方面”。首先，重要性的賦予主要是依據(jù)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展嚴(yán)重失衡及其導(dǎo)致的社會(huì)矛盾積壓這一事實(shí)。其次，十八屆三中全會(huì)以來(lái)，黨和政府多次在不同程度上對(duì)社會(huì)治理進(jìn)行了闡釋。雖然內(nèi)容各有側(cè)重，但都涉及如下要點(diǎn)：增進(jìn)民生福祉、防范重大風(fēng)險(xiǎn)、維系平安穩(wěn)定。這些要點(diǎn)恰恰與國(guó)家治理的核心目標(biāo)——國(guó)家長(zhǎng)治久安、人民生活質(zhì)量普遍改善、社會(huì)可持續(xù)發(fā)展高度相關(guān)。[26](p11-14)可以說(shuō)，社會(huì)治理的良好運(yùn)轉(zhuǎn)能為國(guó)家治理提供堅(jiān)實(shí)的保障。

第三，社會(huì)治理對(duì)社會(huì)力量的公共參與有著內(nèi)在要求。社會(huì)治理不是一個(gè)國(guó)家治理的無(wú)關(guān)緊要的“外掛”，它倡導(dǎo)國(guó)家對(duì)社會(huì)的增能賦權(quán)，重視黨政之外所有社會(huì)力量的公共參與。一方面，社會(huì)治理所面對(duì)的問(wèn)題往往不是單一部門或系統(tǒng)所能化解的，需突破主體的邊界和局限。[27](p3-6)另一方面，支持和鼓勵(lì)社會(huì)力量廣泛持久地參與公共事務(wù)是“群眾路線”這一優(yōu)良傳統(tǒng)的延續(xù)。中共十八屆五中全會(huì)就提出要“堅(jiān)持共享發(fā)展，必須堅(jiān)持發(fā)展為了人民、發(fā)展依靠人民、發(fā)展成果由人民共享，作出更有效的制度安排，使全體人民在共建共享發(fā)展中有更多獲得感”。

第四，社會(huì)治理的核心功能是增強(qiáng)“制度執(zhí)行力”。[28](p135-155)社會(huì)治理服務(wù)于國(guó)家治理，國(guó)家治理的目標(biāo)是社會(huì)治理的重心；國(guó)家治理以制度執(zhí)行力為目標(biāo)，社會(huì)治理當(dāng)以制度執(zhí)行力的增強(qiáng)為總體方向。事實(shí)上，已經(jīng)有學(xué)者發(fā)現(xiàn)，在社會(huì)的基層，以制度執(zhí)行力為目標(biāo)的國(guó)家治理體系與能力同強(qiáng)調(diào)共建共治共享的社會(huì)治理創(chuàng)新是內(nèi)在統(tǒng)一的。[29](p5-11)需要強(qiáng)調(diào)的是，旨在增強(qiáng)制度執(zhí)行力的社會(huì)治理與以往的運(yùn)動(dòng)治理存在根本性區(qū)別；社會(huì)治理以“人民性”為基本準(zhǔn)則，以“公共性”為核心追求，重點(diǎn)回應(yīng)民眾的需求和期待，[30](p125-139)[31](p109-115)即讓人民的“獲得感、幸福感、安全感”不斷提升。正因?yàn)槿绱?，制度?zhí)行力的增強(qiáng)不可能僅僅依靠強(qiáng)化傳統(tǒng)執(zhí)行者的權(quán)力，而應(yīng)在制度執(zhí)行中根據(jù)治理需要將社會(huì)治理共同體中的主體納入統(tǒng)一的制度框架，同時(shí)強(qiáng)調(diào)他們的主體性和責(zé)任感，提升他們的滿意度和獲得感。

基于以上，我們判斷，社會(huì)是國(guó)家治理的當(dāng)然領(lǐng)域，社會(huì)治理是國(guó)家治理在社會(huì)領(lǐng)域的體現(xiàn)；同時(shí)，社會(huì)治理作為國(guó)家治理的組成部分，在制度執(zhí)行力方面有著重要意義。因而，下文將進(jìn)一步探索執(zhí)行力如何可能通過(guò)社會(huì)治理而產(chǎn)生。

三、社會(huì)治理中的多元主體協(xié)同：執(zhí)行力的產(chǎn)生途徑

毫無(wú)疑問(wèn)，國(guó)家治理體系與治理能力的現(xiàn)代化既應(yīng)該包含具有優(yōu)勢(shì)的制度安排，也應(yīng)該內(nèi)含著制度執(zhí)行力，以確保制度優(yōu)勢(shì)能轉(zhuǎn)化為治理能力和績(jī)效；而社會(huì)治理的核心功能便在于制度執(zhí)行力。那么執(zhí)行力如何產(chǎn)生于社會(huì)治理過(guò)程呢？

（一）多元主體協(xié)同：社會(huì)治理實(shí)踐的必然。

黨和政府是最重要的制度供給主體，但制度執(zhí)行必然要求獲得多元主體協(xié)同。[32](p45-56)一方面，對(duì)我國(guó)社會(huì)治理的認(rèn)知與西方的公共治理理論及實(shí)踐存在一定的關(guān)聯(lián)。學(xué)術(shù)界普遍認(rèn)為，從世界范圍看，治理的興起始于這樣的事實(shí)：公共行政的主體已經(jīng)超出了多層級(jí)的政府機(jī)構(gòu)，而延伸至社區(qū)、志愿部門和私人部門。[33](p5-15)寬泛地說(shuō)，所有公共事務(wù)的關(guān)聯(lián)方都應(yīng)該是社會(huì)治理主體。[34](p59-65)更關(guān)鍵的是，社會(huì)治理固然強(qiáng)調(diào)社會(huì)力量在公共事務(wù)中的自主性參與，但實(shí)際上，社會(huì)治理不限于社會(huì)自治，甚至也不限于對(duì)社會(huì)領(lǐng)域的治理，它包含了“政府—市場(chǎng)—社會(huì)”各部門（sector）協(xié)同運(yùn)行的意圖。另一方面，從中共十六屆四中全會(huì)首次提出“建立健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與的社會(huì)管理新格局”，到黨的十九大報(bào)告提出“打造共建共治共享的社會(huì)治理格局”“加強(qiáng)社會(huì)治理制度建設(shè)，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會(huì)治理體制”，再到黨的十九屆四中全會(huì)提出“必須加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、民主協(xié)商、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會(huì)治理體系”，不難看出執(zhí)政黨關(guān)于社會(huì)領(lǐng)域的一貫理念：既強(qiáng)調(diào)秩序，又強(qiáng)調(diào)活力；既倡導(dǎo)社會(huì)的多元主體地位，又強(qiáng)調(diào)執(zhí)政黨的領(lǐng)導(dǎo)作用；既強(qiáng)調(diào)各方共治，又強(qiáng)調(diào)政府的“元治理”角色。

根據(jù)以上，我們可以判斷，我國(guó)的社會(huì)治理實(shí)際上并不強(qiáng)調(diào)國(guó)家與社會(huì)之間的清晰分野以及二者間的靜態(tài)態(tài)勢(shì)：國(guó)家與社會(huì)間的“均衡”或國(guó)家與社會(huì)間的“綁定”，而試圖將國(guó)家與社會(huì)視為一個(gè)有機(jī)統(tǒng)一體。這樣的制度設(shè)計(jì)使得原有的主要制度和政策執(zhí)行方——科層制組織不再“孤獨(dú)”、民主集中制有更佳的表現(xiàn)；政府可以向社會(huì)擴(kuò)展其實(shí)質(zhì)影響力，在執(zhí)行中得到城鄉(xiāng)居民自治組織、社會(huì)組織等力量的全面配合。如此，制度執(zhí)行力的基礎(chǔ)便不僅是法定權(quán)威，協(xié)同的共同體將使得政策對(duì)象也成為執(zhí)行者的組成部分；通過(guò)協(xié)同而強(qiáng)化制度執(zhí)行力，能更好地將我國(guó)的制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能。從這個(gè)意義上看，中共十九屆四中全會(huì)明確社會(huì)治理作為國(guó)家治理的有機(jī)組成，體現(xiàn)了執(zhí)政黨深遠(yuǎn)的戰(zhàn)略眼光。

（二）公共政策執(zhí)行：由多元主體協(xié)同實(shí)現(xiàn)執(zhí)行力。

毫無(wú)疑問(wèn)，新時(shí)代的社會(huì)治理將邁向多元主體共建共治共享的新格局，“協(xié)同”是這一新格局的基本特征，也是多元主體共鑄執(zhí)行力的基本途徑。造就協(xié)同的過(guò)程，也就是增強(qiáng)執(zhí)行力的過(guò)程。那么該如何塑造社會(huì)治理中的多元主體協(xié)同？習(xí)近平總書記關(guān)于“最大同心圓”“最大公約數(shù)”的多次闡述給了我們巨大的啟發(fā)：必須找到黨政意志和人民意愿的無(wú)縫契合。公共治理理論表明，公共服務(wù)問(wèn)題是觸發(fā)治理的主要原因，改善公共服務(wù)也是協(xié)同治理的主要目的；正是在公共服務(wù)方面，政府與社會(huì)產(chǎn)生了共鳴共識(shí)，這是兩者之間協(xié)同的基礎(chǔ)。在我國(guó)，公共服務(wù)同樣應(yīng)該就是我們所需的公約數(shù)、同心圓。

我們看到，中共十九屆五中全會(huì)以前所未有的力度強(qiáng)調(diào)了公共服務(wù)的重要性，指出要“堅(jiān)持把實(shí)現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好最廣大人民根本利益作為發(fā)展的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)”“健全基本公共服務(wù)體系，完善共建共治共享的社會(huì)治理制度，扎實(shí)推動(dòng)共同富裕，不斷增強(qiáng)人民群眾獲得感、幸福感、安全感，促進(jìn)人的全面發(fā)展和社會(huì)全面進(jìn)步”?？梢哉f(shuō)，執(zhí)政黨已經(jīng)將公共服務(wù)作為社會(huì)成員、各種社會(huì)力量、黨和政府的共識(shí)基礎(chǔ)。

基于這樣的共識(shí)基礎(chǔ)，將社會(huì)治理作為制度執(zhí)行力的來(lái)源，我們可以將“執(zhí)行”（公共服務(wù)）與“治理”（共治）結(jié)合起來(lái)，力求執(zhí)行力和多元協(xié)同的互促和共進(jìn)。具體的途徑是，在公共服務(wù)（或顯著有益于社會(huì)成員）的政策過(guò)程中，黨和政府主動(dòng)引入社會(huì)力量，建立參與渠道和平臺(tái)，以公共政策執(zhí)行（亦即制度執(zhí)行，從學(xué)理上說(shuō)，政策是制度的組成及延伸）觸發(fā)并強(qiáng)化社會(huì)成員參與意愿、社會(huì)力量與政府的協(xié)同程度，在執(zhí)行中獲得更強(qiáng)更持久的“執(zhí)行力”。

這樣的設(shè)想并非空想。第一，在社會(huì)治理的重點(diǎn)領(lǐng)域——基層，社會(huì)治理的重點(diǎn)工作往往在于公共政策執(zhí)行；這些政策聚焦于“公眾及其問(wèn)題”，顯著有益于人民的生計(jì)和發(fā)展?；诰脊卜?wù)的政策執(zhí)行能夠提升國(guó)家（黨政）的政治合法性、確保社會(huì)的規(guī)范有序與充滿活力；而唯有依托有效的公共政策執(zhí)行，國(guó)家意志才能被順利貫徹。已有實(shí)踐也表明，“人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有”的社會(huì)治理共同體能在具體的公共政策執(zhí)行和服務(wù)供給過(guò)程中發(fā)生與成長(zhǎng)。[35](p52-57)第二，公共政策執(zhí)行無(wú)法避開各自利益、目標(biāo)和策略相異的多元參與者之間的互動(dòng)，中國(guó)也不構(gòu)成例外。公共政策執(zhí)行中的種種互動(dòng)往往跨越了不同機(jī)構(gòu)或部門的邊界，為了適應(yīng)這樣的趨勢(shì)，單純的等級(jí)模式正在被摒棄，執(zhí)行本身已經(jīng)轉(zhuǎn)向了治理。這對(duì)不同主體之間的相互依存與共事提出了極為強(qiáng)烈的訴求，而協(xié)同恰好能夠強(qiáng)有力地滿足這種訴求。第三，從理論上說(shuō)，某些類型的政策更容易激發(fā)協(xié)同或更需要參與。按照Lowi 的觀點(diǎn)，公共政策有四種類型：分配型政策（distributive policy）、構(gòu)成型政策（constituent poli?cy）、規(guī)制型政策（regulative policy）和再分配型政策（redistributive policy）。[36](p298-310)其中，再分配型政策與目標(biāo)群體的切身利益相關(guān)，最易引起他們的關(guān)心與相應(yīng)。這就預(yù)示著多元主體協(xié)同在公共政策執(zhí)行中的必要性和可能性。

概言之，社會(huì)治理與特定類型的公共政策執(zhí)行都必須依靠多元主體之間的協(xié)同。公共服務(wù)政策（再分配型政策）與目標(biāo)群體的切身利益相關(guān)；在執(zhí)行中引入?yún)f(xié)同，在協(xié)同中強(qiáng)化執(zhí)行力的目標(biāo)是可達(dá)到的，通過(guò)此類政策執(zhí)行，政府社會(huì)各方力量都可能“習(xí)慣于”協(xié)同，貢獻(xiàn)于執(zhí)行力。

四、結(jié)語(yǔ)

不論與西方公共治理存在多少相似性，中國(guó)的社會(huì)治理仍應(yīng)是對(duì)本土現(xiàn)實(shí)的描述與抽象。然而，在理論思維中過(guò)度依賴西方話語(yǔ)，在經(jīng)驗(yàn)研究中放棄邏輯的整體性，在研究目標(biāo)上缺少現(xiàn)實(shí)針對(duì)性等現(xiàn)象卻依舊存在。甚至存在“將中國(guó)經(jīng)驗(yàn)的銷子插進(jìn)西方理論的洞中”的危險(xiǎn)，[37](p21-40)這極易導(dǎo)致將中國(guó)的社會(huì)治理簡(jiǎn)約等同于西方（公共）治理，例如將社會(huì)治理單純地理解為“去中心化”，這與我國(guó)社會(huì)治理的真實(shí)意圖并不吻合。

本文依據(jù)黨和政府對(duì)國(guó)家治理及社會(huì)治理的闡述，對(duì)社會(huì)治理予以再認(rèn)知。第一，社會(huì)治理承載著國(guó)家治理的使命，其核心使命是增強(qiáng)制度執(zhí)行力，而不是塑造國(guó)家與社會(huì)之間的固定態(tài)勢(shì)或靜態(tài)“景觀”。第二，社會(huì)治理共同體中的主體構(gòu)成亦不限于狹義的社會(huì)領(lǐng)域；共同體中，黨政和社會(huì)等各方均應(yīng)“在場(chǎng)”并進(jìn)行互動(dòng)，而協(xié)同是互動(dòng)關(guān)系的實(shí)質(zhì)。第三，以制度執(zhí)行力為目標(biāo)的社會(huì)治理和以政策績(jī)效為根本導(dǎo)向的公共政策執(zhí)行是統(tǒng)合的，二者相互形塑，并成為“共建共治共享”的制度要件。

本文的規(guī)范分析表明，秉承執(zhí)政黨話語(yǔ)中社會(huì)治理是國(guó)家治理組成部分的論斷，且將制度執(zhí)行力視為制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能的關(guān)鍵，意味著對(duì)我國(guó)社會(huì)治理的闡釋必須以執(zhí)行力為核心內(nèi)容。這就是說(shuō)，闡釋社會(huì)治理必須超越經(jīng)典的“國(guó)家—社會(huì)”關(guān)系話語(yǔ)，不再將社會(huì)治理的目標(biāo)視為單純的“秩序”，而是“秩序”與“活力”的動(dòng)態(tài)平衡。社會(huì)治理中的“活力”不可能出自完全的自上而下管控，而是來(lái)自包括社會(huì)主體和黨政主體在內(nèi)的多元主體協(xié)同，而協(xié)同才是通過(guò)社會(huì)治理增進(jìn)制度執(zhí)行力的關(guān)鍵，也是社會(huì)治理與整體國(guó)家治理之間的連接線、支撐點(diǎn)。進(jìn)一步地看，社會(huì)治理中的多元主體協(xié)同，可以通過(guò)基層的公共服務(wù)政策執(zhí)行過(guò)程而被培育。因此，在公共政策執(zhí)行中，取得黨政與社會(huì)的共識(shí)，通過(guò)協(xié)調(diào)行動(dòng)達(dá)致共同目標(biāo)，既是社會(huì)秩序的體現(xiàn)，也是社會(huì)活力的表征；而多元主體協(xié)同，不僅是社會(huì)治理作為國(guó)家治理組成部分應(yīng)有之義，更是社會(huì)治理通過(guò)執(zhí)行力推進(jìn)國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化、由制度優(yōu)勢(shì)真正邁向治理效能的必然要求。

由社會(huì)治理中的多元協(xié)同達(dá)致制度執(zhí)行力的做法，堅(jiān)持了人民的首要地位，又將執(zhí)政黨意志與人民福祉高度統(tǒng)一，更將政府組織與社會(huì)各方力量有機(jī)融合；以這樣的整合機(jī)制獲得的執(zhí)行力，無(wú)論是在價(jià)值意義或工具意義上，無(wú)論是在國(guó)家層面還是社會(huì)成員層面，都是可期的。