上海舊區(qū)更新改造的規(guī)劃策略與機(jī)制研究

遲英楠 CHI Yingnan

0 引言

上海的舊區(qū)改造始于20世紀(jì)90年代，通過改造危棚簡屋，增加住房供應(yīng)與商業(yè)、辦公等公共設(shè)施，中心城區(qū)在短短30年內(nèi)改善了原先基礎(chǔ)設(shè)施不足、人口密度較大的狀況。隨著舊區(qū)改造的推進(jìn)，城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展取得巨大成就，城市面貌有了翻天覆地的變化，上海已經(jīng)成為中國面向世界的名片與窗口。與此同時(shí)，大量歷史建筑被拆除以及作為城市底圖建筑類型之一的里弄建筑群被部分拆除，城市歷史風(fēng)貌與街道肌理發(fā)生較大的變化。

為落實(shí)改善民生要求，注重風(fēng)貌保護(hù)，完善公共服務(wù)設(shè)施，提升城市空間品質(zhì)，上海舊區(qū)改造經(jīng)歷了由“拆改留”向“留改拆”理念的轉(zhuǎn)變。

1 上海舊區(qū)改造情況

1.1 舊區(qū)改造整體推進(jìn)情況

1992年上海第六次黨代會(huì)提出，上海舊區(qū)改造工作目標(biāo)是至20世紀(jì)末要解決本市365萬m2危棚簡屋改造。經(jīng)過近20年的努力，上海市委市政府于2000年宣布本市基本完成“365危棚簡屋改造”。為繼續(xù)加快推進(jìn)舊區(qū)改造，上海市、區(qū)相關(guān)部門開展了成片成街坊二級(jí)舊里以下房屋調(diào)查，并將成片二級(jí)舊里以下房屋改造作為上海市舊區(qū)改造的重點(diǎn)①來源：上海舊改超額完成“十三五”目標(biāo)，今年征收量相較去年繼續(xù)大幅增長，2020年12月11日，上觀新聞，http://sh.people.com.cn/n2/2020/1211/c176737-34468865.html。。

2015年，上海市國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展“十三五”規(guī)劃明確，“十三五”舊區(qū)改造目標(biāo)是完成中心城區(qū)二級(jí)以下舊里房屋改造240萬m2②來源：從舊區(qū)改造到城市更新 上海舊改模式升級(jí)（上），http://www.pinlue.com/article/2018/08/0714/156722633113.html。。近幾年舊區(qū)改造工作力度持續(xù)加大，其中2018年全年完成約42萬m2的舊區(qū)改造任務(wù)，2019年全年完成約55萬m2，2020年全年完成約75萬m2。至此，上海已提前超額完成“十三五”制定的舊區(qū)改造工作目標(biāo)，“中心城區(qū)二級(jí)舊里為主的房屋征收達(dá)到266萬平方米”③來源：“十三五”房屋征收達(dá)到266萬平方米 超額完成，上海舊改“一快兩高”，https://baijiahao.baidu.com/s?id=1685403212524664672&wfr=spider&for=pc。。

1.2 舊區(qū)改造范圍內(nèi)歷史風(fēng)貌保護(hù)情況

舊區(qū)改造工作能快速解決原址居民的居住問題，客觀上解決了很多民生問題。同時(shí)動(dòng)遷、拆除低層舊房，以及新建高層建筑的高強(qiáng)度開發(fā)建設(shè)，是以往舊區(qū)改造工作比較普遍的做法，城市風(fēng)貌因此受到一定影響。上海市領(lǐng)導(dǎo)曾提到，上海歷史風(fēng)貌保護(hù)工作存在“三重三輕”，即“重建筑、輕風(fēng)貌，重局部、輕整體，重外表、輕功能”的現(xiàn)象[1]。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，1949年全市有9 214條里弄[2]。但根據(jù)調(diào)查，截至2012年，上海市現(xiàn)存里弄建筑總計(jì)1 905處，其中舊式里弄1 210處，新式里弄551處，公寓里弄與花園里弄分別為11處和133處[3]。2016年，上海開展的50年以上歷史建筑普查工作結(jié)果顯示，上海市中心城區(qū)50年以上歷史建筑的建筑面積約為2 559萬m2，其中里弄房屋建筑面積約813萬m2，而需要保留保護(hù)的約730萬m2④來源：中心城區(qū)730萬平米里弄將保留 研究出臺(tái)風(fēng)貌開發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)移機(jī)制，http://www.kankanews.com/a/2017-07-12/0038068370.shtml，2017-07-12。。為加強(qiáng)上海市歷史風(fēng)貌搶救性保護(hù)工作，原上海市規(guī)劃和國土資源管理局（現(xiàn)上海市規(guī)劃和自然資源局）分別于2016年、2017年向市政府申報(bào)批復(fù)了上海市第一、第二批風(fēng)貌保護(hù)街坊，其中近200片里弄住宅街坊被納入法定保護(hù)范圍，部分舊區(qū)改造地塊也被納入其中。

1.3 舊區(qū)改造地塊存在布局與配套等難題

舊區(qū)改造地塊基本處于上海市中心，區(qū)位優(yōu)勢明顯，總體推進(jìn)較為順利。但隨著舊區(qū)改造進(jìn)入收尾階段，剩余地塊的實(shí)施還存在很多難點(diǎn)。首先，舊改地塊布局比較分散，其中虹口區(qū)除提籃橋風(fēng)貌區(qū)北側(cè)是比較成片的區(qū)域以外，其他地塊多分布零散，成片建設(shè)難度較大。其次，存在歷史毛地舊改地塊，出讓多年未啟動(dòng)征收，個(gè)別還有被法院查封等問題，情況比較復(fù)雜。最后，舊改地塊自身改造條件有限，同時(shí)有些地區(qū)周邊公共服務(wù)配套等比較匱乏，改造地塊承接配套要求較高，資金平衡比較困難。如何平衡經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化和環(huán)境之間的關(guān)系是開展城市更新的主要難題。

2 國際經(jīng)驗(yàn)

住宅區(qū)是一個(gè)城市的“重要底圖”，它決定著城市的歷史基因。阿爾多?羅西[4]在《建筑類型學(xué)》中提出，城市中主要的兩個(gè)持久物是住宅和紀(jì)念物，即城市住宅區(qū)和紀(jì)念性建筑（構(gòu)筑物）。住宅區(qū)可以保持若干世紀(jì)，其中的個(gè)體房屋則是經(jīng)常變化的。這些區(qū)域承載的是民俗傳統(tǒng)，它們將文化以及人們的需求、夢想和情感不自覺地物化為具體物質(zhì)形態(tài)[5]。

基于東亞地區(qū)人口密集、生活習(xí)慣和歷史傳統(tǒng)觀念等存在共性的情況，選取日本、中國香港和中國臺(tái)灣作為案例，梳理城市更新相關(guān)政策法規(guī)、規(guī)劃和機(jī)制等方面的經(jīng)驗(yàn)與做法。

2.1 日本

20世紀(jì)60年代，日本政府為了振興經(jīng)濟(jì)、調(diào)整城市功能及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，在全國范圍內(nèi)啟動(dòng)現(xiàn)代都市意義上的城市更新活動(dòng)。縱觀其發(fā)展歷史，日本早期以清除貧民窟等年久失修的建筑為主，隨后逐步發(fā)展為區(qū)域性商業(yè)復(fù)蘇及集中住宅的改造。21世紀(jì)初，日本城市更新理念逐步由“基于規(guī)劃”向“基于項(xiàng)目”轉(zhuǎn)變，在堅(jiān)持地方政府、企業(yè)開展自下而上社區(qū)營造的同時(shí)，自上而下推動(dòng)國家層面重點(diǎn)地區(qū)、大規(guī)模的更新活動(dòng)[6]204-205。

2.1.1 政策法規(guī)

日本在城市更新的歷程中，結(jié)合實(shí)踐逐步建立起從宏觀到微觀的城市更新法規(guī)體系。其中《建筑基準(zhǔn)法》 《城市規(guī)劃法》等規(guī)范類規(guī)劃法對(duì)特定地區(qū)、高度利用地區(qū)、再開發(fā)促進(jìn)區(qū)等區(qū)域內(nèi)相應(yīng)規(guī)模的建設(shè)活動(dòng)，提出因基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、環(huán)境改善等要素可有限放寬容積率、建筑密度、建筑控高的規(guī)劃要求。2002年，日本頒布《都市再生特別措施法》，同時(shí)修訂《城市規(guī)劃法》，城市更新從區(qū)域、企業(yè)行為上升到國家戰(zhàn)略層面。法規(guī)還補(bǔ)充了“城市規(guī)劃提案制度”，準(zhǔn)許土地所有者、非營利機(jī)構(gòu)及私人開發(fā)商在經(jīng)2/3土地所有者同意后，可向地方政府申請(qǐng)?zhí)岢龌蛐抻喪墟?zhèn)規(guī)劃[6]205-206。

2.1.2 政府組織及主要參與機(jī)構(gòu)

日本參與城市更新的實(shí)施主體包括地方政府、公共性組織、企業(yè)及個(gè)人等，其中開發(fā)商是在實(shí)施主體認(rèn)為需要時(shí)作為合作伙伴被引入的。21世紀(jì)初，為加強(qiáng)國家戰(zhàn)略層面更新制度與項(xiàng)目的建設(shè)，日本在中央政府層面成立都市再生本部。原首相小泉純一郎親自擔(dān)任部長，組織討論、確定國家層面城市更新的基本方針及政策法規(guī)等[7]。

近年來，UR都市再生機(jī)構(gòu)（Urban Renaissance Agency）是日本較大體量的城市更新項(xiàng)目的重要組織者之一。該機(jī)構(gòu)介于政府與民間組織之間，中央政府指派其最高主管，并撥付相關(guān)預(yù)算。項(xiàng)目推進(jìn)過程中，UR機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)搭建整體運(yùn)作框架，在政府和產(chǎn)權(quán)主體間起到溝通協(xié)調(diào)作用。它擁有獨(dú)立的人事權(quán)，提供獨(dú)立的專業(yè)技術(shù)支持，運(yùn)營需自負(fù)盈虧[8]。UR機(jī)構(gòu)在實(shí)踐中探索出啟用較小用地面積（約1 hm2）的種子基地，在鄰近區(qū)域?qū)嵤斑B鎖型”接力式更新[9]，既延續(xù)原城市空間與人的結(jié)構(gòu)，又對(duì)數(shù)十倍于原種子基地用地面積的區(qū)域?qū)崿F(xiàn)了整體更新。

2.1.3 都市再生特別地區(qū)

基于城市化程度較高的現(xiàn)狀，日本為進(jìn)一步改善城市結(jié)構(gòu)、提升影響力，積極開展“城市再生緊急整備地域”“都市再生特別地區(qū)”等據(jù)點(diǎn)式更新活動(dòng)。日本都市再生本部遴選符合戰(zhàn)略層面都市再生目標(biāo)方針以及近期具備開發(fā)轉(zhuǎn)型條件的地區(qū)，在全國劃定了“都市再生緊急整備地域”⑤截至2015年7月，日本全國共63個(gè)“城市再生緊急整備地域”，約8 372 hm2；其中12個(gè)為需要特別強(qiáng)化國際競爭力的“城市再生緊急整備地域”，約3 894 hm2[10]25。。依據(jù)《都市再生特別措施法》，行政單位、企業(yè)或社會(huì)組織可在“都市再生緊急整備地域”內(nèi)，向地方政府申請(qǐng)一定規(guī)模都市再生特別地區(qū)項(xiàng)目以及整備規(guī)劃和安全保障規(guī)劃[6]207-208。特別地區(qū)項(xiàng)目不設(shè)統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，施行“一地一策”，其中對(duì)區(qū)域性公共設(shè)施建設(shè)有利，以及獨(dú)創(chuàng)的城市魅力、能源保障、城市安全防災(zāi)及地球環(huán)境等是項(xiàng)目審查的要點(diǎn)[10]22-23。

項(xiàng)目被認(rèn)定為特別地區(qū)項(xiàng)目后，取消區(qū)內(nèi)現(xiàn)有的土地用途、容積率、建筑密度、高度限制及建筑控制線、日照要求等城市規(guī)劃規(guī)范性控制要求，規(guī)劃技術(shù)指標(biāo)由開發(fā)商與地方政府協(xié)商決定，同時(shí)允許在項(xiàng)目范圍內(nèi)合理轉(zhuǎn)移容量[6]209-210。對(duì)開發(fā)建設(shè)者提出的項(xiàng)目規(guī)劃提案，東京都等地方政府建立以規(guī)劃管理為主的城市再生特區(qū)審查制度，在審視開發(fā)商是否具備資金籌措、推進(jìn)項(xiàng)目實(shí)施能力的情況下，在規(guī)定時(shí)間內(nèi)決定是否啟動(dòng)規(guī)劃審批法定程序；同時(shí)協(xié)調(diào)其他相關(guān)局、地方政府、項(xiàng)目業(yè)主及機(jī)構(gòu)進(jìn)行一站式審批，加快推動(dòng)項(xiàng)目實(shí)施[10]22-23。

2.2 中國香港與中國臺(tái)灣地區(qū)

香港和臺(tái)灣地區(qū)的城市更新歷史演變各有不同。香港因其高密度發(fā)展的背景以及保護(hù)原產(chǎn)權(quán)人、承租使用人利益的法定要求，1960年代以來，從最初政府采取“積極不干預(yù)”政策的市場主導(dǎo)模式，到土地發(fā)展公司時(shí)期政府的有限度介入，再到成立香港市區(qū)重建局（URA，以下簡稱“市建局”），政府積極參與的新思維時(shí)期，城市更新策略在不斷完善[11]65-66。臺(tái)灣的城市更新以臺(tái)北市為主要發(fā)展區(qū)域，其總體演變是從以政府為主推進(jìn)，到獎(jiǎng)勵(lì)民間投資，再到公私合作投資的過程。

2.2.1 政策法規(guī)

（1）中國香港

20世紀(jì)80年代，香港通過《土地發(fā)展公司條例》，支持成立公私合營性質(zhì)的“土地發(fā)展公司”（以下簡稱“土發(fā)公司”），針對(duì)建筑狀況較差且缺乏衛(wèi)生設(shè)施的舊區(qū)，開展以商業(yè)開發(fā)為主的“土發(fā)”模式的更新項(xiàng)目。2000年，香港頒布《市區(qū)重建局條例》，明確市建局的定位、作用以及權(quán)力與義務(wù)，進(jìn)入政府積極參與城市更新的新時(shí)期。在此基礎(chǔ)上，香港制定《香港城市更新策略》和《市區(qū)重建策略》，提出4R更新策略，即Redevelopment（重建發(fā)展）、Re-habilitation（樓宇復(fù)修）、Revitalization（舊區(qū)活化）、Reservation（文物保育），綜合運(yùn)用資金支撐、土地政策等手段為舊區(qū)帶來新活力[11]66-67。2017年，市建局新增第5個(gè)“R”策略，即Retrofitting（改造重設(shè)），主要修繕現(xiàn)存老舊樓宇，并對(duì)其周邊空間布局和配套設(shè)施等進(jìn)行綜合提升和改造[12]。

（2）中國臺(tái)灣

臺(tái)北市1973年修訂《都市計(jì)劃法》，增加“舊市區(qū)更新”專章；1984年修訂《臺(tái)北市都市更新實(shí)施辦法》，增加“獎(jiǎng)勵(lì)民間投資興辦都市更新建設(shè)事業(yè)”專章；1998年公布《都市更新條例》等，為臺(tái)北市城市更新的持續(xù)推動(dòng)提供法律制度保障[13]。針對(duì)歷史保護(hù)地區(qū)、歷史特色建筑群等特色資源地區(qū)，通過《文化資產(chǎn)保護(hù)法》《古跡地區(qū)容積移轉(zhuǎn)辦法》等專項(xiàng)法規(guī)的相關(guān)規(guī)定，為地區(qū)城市更新項(xiàng)目提供實(shí)施依據(jù)[14]107。

2.2.2 政府組織及主要參與機(jī)構(gòu)

（1）中國香港

市建局是相對(duì)獨(dú)立的法人機(jī)構(gòu)，其決策層人選由香港特區(qū)政府任命。政府對(duì)其具體業(yè)務(wù)干預(yù)較少，決策權(quán)交由該局董事會(huì)進(jìn)行，該局財(cái)務(wù)獨(dú)立核算并接受年度審計(jì)。為避免碎片化更新，市建局聚焦9個(gè)重建目標(biāo)區(qū)的大型項(xiàng)目及周邊地區(qū)，在香港特區(qū)政府的規(guī)劃、土地、建筑等部門全程參與指導(dǎo)下，運(yùn)用多種策略、按計(jì)劃協(xié)同推進(jìn)片區(qū)城市更新工作。項(xiàng)目在規(guī)劃審核、土地整合完成后，市建局可自行或與開發(fā)商合作開發(fā)，也可再按公開拍賣或招標(biāo)的途徑向私營開發(fā)商出售土地。市建局不僅有力推動(dòng)了香港市區(qū)的更新，在片區(qū)更新中起到總體統(tǒng)籌和基礎(chǔ)保障的作用，也進(jìn)一步擺脫了“土發(fā)”模式單地塊、單項(xiàng)目盈利的思維⑥市建局成立8年時(shí)間實(shí)施建設(shè)的項(xiàng)目涉及用地面積約20 hm2，總建筑面積約130萬m2，而土地發(fā)展公司在近10年時(shí)間內(nèi)，總建設(shè)量（建筑面積）約為7.32萬m2[15]7845。[15]7845-7849。

（2）中國臺(tái)灣

1975年，臺(tái)北市政府成立“居民住宅處”，推動(dòng)老舊宿舍和村社的更新改造；2004年，成立都市更新專責(zé)部門，負(fù)責(zé)推動(dòng)城市更新；2010年，臺(tái)北市提出“活力、效力、宜居、和諧”4大更新發(fā)展目標(biāo)。為順應(yīng)古跡保存活化、社區(qū)營造與藝術(shù)文化活動(dòng)的需求，臺(tái)北市同年開展了URS（Urban Regeneration Station，都市再生前進(jìn)基地）行動(dòng)計(jì)劃，以創(chuàng)新文化為出發(fā)點(diǎn)，發(fā)揮NGO與民間投資的創(chuàng)新力量，“自下而上”凝聚社區(qū)共識(shí)，讓歷史建筑煥發(fā)新生，同時(shí)激發(fā)街區(qū)的更新發(fā)展[16-17]。

2.2.3 城市更新的機(jī)制保障

（1）中國香港“連系地盤”推進(jìn)機(jī)制

為調(diào)和公眾利益和個(gè)體利益矛盾，統(tǒng)籌社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境效益，香港部分城市更新項(xiàng)目采用“連系地盤”推進(jìn)機(jī)制。針對(duì)既有較高建設(shè)容量的現(xiàn)狀，對(duì)于城市更新中投資回報(bào)不確定盈利的建設(shè)項(xiàng)目，由香港特區(qū)政府與開發(fā)商簽訂協(xié)議，將其他空置土地也一同批租給同一家開發(fā)企業(yè)，通過有利潤項(xiàng)目與無利潤的舊區(qū)更新項(xiàng)目捆綁組合，解決單地塊項(xiàng)目開發(fā)可能造成虧損的問題[18]。

（2）中國臺(tái)灣容積率獎(jiǎng)勵(lì)、轉(zhuǎn)移機(jī)制

臺(tái)北市更新政策中的容積率獎(jiǎng)勵(lì)與容量轉(zhuǎn)移措施，為民間資本、業(yè)主的更新活動(dòng)提供了較大動(dòng)力。針對(duì)更新單元內(nèi)提供更多公共設(shè)施、公共空間或保留原歷史風(fēng)貌及擴(kuò)大更新單元規(guī)模、縮短更新時(shí)序等有利于推進(jìn)城市更新整體規(guī)劃的，明確可給予一定限度的容積率獎(jiǎng)勵(lì)。臺(tái)北市容積率轉(zhuǎn)移機(jī)制設(shè)計(jì)較為靈活，規(guī)定可根據(jù)市場需求對(duì)容積轉(zhuǎn)移量與轉(zhuǎn)移次數(shù)做出適當(dāng)調(diào)節(jié)，項(xiàng)目規(guī)劃方案中包括一次性轉(zhuǎn)移和多次轉(zhuǎn)移，即計(jì)劃實(shí)施更新的地塊無法承載的容量可一次性轉(zhuǎn)入一個(gè)基地，也可同時(shí)分多次轉(zhuǎn)入多個(gè)基地。如某些接收容積率的基地?zé)o法一次性全部接收，可以也僅可再轉(zhuǎn)移一次原基地未利用的剩余容量至其他地塊[14]107-109。

3 上海舊區(qū)更新改造的政策機(jī)制

2015年，上海出臺(tái)《上海市城市更新實(shí)施辦法》（以下簡稱“《實(shí)施辦法》”），對(duì)提升城市功能、公共服務(wù)配套、加強(qiáng)歷史保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境等方面的建設(shè)活動(dòng)給予開發(fā)權(quán)獎(jiǎng)勵(lì)等政策支持。政策重點(diǎn)是項(xiàng)目在符合一定條件下，可以調(diào)整用地規(guī)劃性質(zhì)、增加建筑高度，以及給予一定比例的建筑面積獎(jiǎng)勵(lì)等。根據(jù)《實(shí)施辦法》細(xì)則，該文件適用于公共活動(dòng)中心區(qū)、歷史風(fēng)貌地區(qū)、軌道交通站點(diǎn)周邊、老舊住區(qū)，以及產(chǎn)業(yè)社區(qū)等地區(qū)，但舊區(qū)改造、城中村改造等未納入其中。為貫徹“上海2035”總體規(guī)劃中“創(chuàng)新之城、人文之城、生態(tài)之城”的目標(biāo)，在研究借鑒《實(shí)施辦法》的基礎(chǔ)上，針對(duì)舊區(qū)改造地區(qū)征收成本上漲、地塊開發(fā)經(jīng)濟(jì)收益不可控等特點(diǎn)，上海市以“留改拆”為理念，在規(guī)劃土地法規(guī)政策、組織方式、實(shí)施機(jī)制等方面開展了大量工作，助推新一輪舊區(qū)更新。

3.1 規(guī)劃土地政策

3.1.1 規(guī)劃政策

一是開發(fā)容量獎(jiǎng)勵(lì)。在《實(shí)施辦法》及其細(xì)則基礎(chǔ)上，2017年上海市政府印發(fā)《關(guān)于深化城市有機(jī)更新促進(jìn)歷史風(fēng)貌保護(hù)工作的若干意見》（以下簡稱“《若干意見》”）。2018年原上海市規(guī)劃和國土資源管理局印發(fā)《關(guān)于落實(shí)〈關(guān)于深化城市有機(jī)更新促進(jìn)歷史風(fēng)貌保護(hù)工作的若干意見〉規(guī)劃土地管理實(shí)施細(xì)則》（以下簡稱“《實(shí)施細(xì)則》”），針對(duì)歷史風(fēng)貌保護(hù)地區(qū)，即歷史文化風(fēng)貌區(qū)、風(fēng)貌保護(hù)街坊，為促進(jìn)歷史風(fēng)貌保護(hù)和居民生活環(huán)境改善，明確對(duì)確需保護(hù)保留的新增歷史建筑，可給予建筑面積獎(jiǎng)勵(lì)，一定程度上提高了建設(shè)主體的參與意愿。

二是開發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)移?！度舾梢庖姟丰槍?duì)風(fēng)貌保護(hù)地區(qū)提出建立開發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)移機(jī)制，《實(shí)施細(xì)則》細(xì)化規(guī)定，因歷史風(fēng)貌保護(hù)需要難以按照已批規(guī)劃容量實(shí)施的，允許進(jìn)行開發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)移，并優(yōu)先在鄰近區(qū)塊和本行政區(qū)內(nèi)平衡。

三是放寬部分技術(shù)規(guī)范。2019年《上海市歷史風(fēng)貌區(qū)和優(yōu)秀歷史建筑保護(hù)條例》經(jīng)修正新增第二十二條，規(guī)定“確因歷史風(fēng)貌保護(hù)需要，建筑間距、退讓、面寬、密度等無法達(dá)到本市規(guī)定的，可以經(jīng)專家委員會(huì)論證后，由市規(guī)劃資源管理部門確定具體規(guī)劃指標(biāo)”，為保護(hù)歷史建筑、區(qū)域歷史肌理提供了法定技術(shù)支撐。

3.1.2 土地政策

《實(shí)施細(xì)則》提出，法定風(fēng)貌保護(hù)范圍的地塊與其相鄰地塊組合為風(fēng)貌保護(hù)項(xiàng)目的，風(fēng)貌保護(hù)用地占項(xiàng)目總面積達(dá)到50%以上的，可采取保留建筑物帶方案定向掛牌方式出讓；同一行政區(qū)的法定風(fēng)貌保護(hù)范圍內(nèi)的地塊，可組合形成風(fēng)貌保護(hù)實(shí)施項(xiàng)目，面積達(dá)到一定比例的，可以帶方案定向掛牌方式出讓。

為妥善處置舊區(qū)改造“歷史毛地出讓地塊”，上海市規(guī)劃和自然資源局聯(lián)合相關(guān)部門出臺(tái)了舊區(qū)改造“歷史毛地出讓地塊”的處置意見，規(guī)定歷史毛地舊區(qū)改造地塊可以由原業(yè)主繼續(xù)開發(fā)，或經(jīng)程序變更開發(fā)單位、政府收回重新供應(yīng)，以及將儲(chǔ)備地塊與舊區(qū)改造地塊、“歷史毛地出讓地塊”組合等方式，推進(jìn)其實(shí)施建設(shè)?！蛾P(guān)于本市舊區(qū)改造中“毛地出讓”地塊處置若干政策口徑的意見》還規(guī)定對(duì)于歷史遺留“毛地出讓”地塊，各區(qū)應(yīng)結(jié)合地塊實(shí)施進(jìn)度、被動(dòng)遷居民意愿、政府財(cái)力等實(shí)際情況綜合研究，采取“一地一策”方式穩(wěn)妥推進(jìn)。

3.2 主要機(jī)構(gòu)與組織

為增強(qiáng)市級(jí)舊區(qū)改造工作的統(tǒng)籌力度，上海市委市政府強(qiáng)化市政府領(lǐng)導(dǎo)小組作用。領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)舊改辦公室的成員中，除原住建、房管部門以外，還包括發(fā)改、財(cái)政、規(guī)劃土地等市級(jí)職能部門，以及黃浦、靜安、楊浦、虹口4個(gè)區(qū)舊改部門和國有企業(yè)地產(chǎn)集團(tuán)等。舊改辦公室的主要任務(wù)是制定年度計(jì)劃、認(rèn)定舊改區(qū)域，組織各區(qū)清查舊改區(qū)域人口及建筑面積情況，與各區(qū)、市級(jí)相關(guān)部門、企業(yè)協(xié)商開展征收、研究融資渠道等。

上海市規(guī)劃資源部門在舊改工作中主要負(fù)責(zé)組織風(fēng)貌評(píng)估、研究規(guī)劃方案及土地供應(yīng)路徑等。2018年末至2019年初，上海市規(guī)劃資源局按照規(guī)定，全面組織開展并完成風(fēng)貌保護(hù)街坊評(píng)估工作，為相應(yīng)地區(qū)舊區(qū)改造規(guī)劃調(diào)整及實(shí)施方案的編制起到較好的指導(dǎo)作用。上海市發(fā)改、財(cái)政等部門研究相關(guān)資金、財(cái)政等政策措施與實(shí)施路徑。

為加強(qiáng)市區(qū)功能企業(yè)力量整合，上海地產(chǎn)集團(tuán)成立上海市城市更新中心，作為全市統(tǒng)一的舊區(qū)改造功能性平臺(tái)，探索舊改新政策、新機(jī)制。上海地產(chǎn)集團(tuán)全資子公司上海城市更新發(fā)展公司與黃浦、楊浦、虹口、靜安等4個(gè)區(qū)的區(qū)屬國企分別按比例投資成立區(qū)級(jí)城市更新公司，協(xié)同推進(jìn)各區(qū)舊改地塊的改造實(shí)施⑦來源：上海創(chuàng)新舊區(qū)·改造模式功能性國企跑出舊改加速度，https://ishare.ifeng.com/c/s/7qhsWRb53Y7。。

3.3 實(shí)施機(jī)制

針對(duì)此輪舊區(qū)更新改造實(shí)施存在時(shí)間緊、征收成本高、資金周轉(zhuǎn)壓力大、風(fēng)貌保護(hù)要求高等情況，上海市規(guī)劃和自然資源局聯(lián)合各相關(guān)區(qū)通過引入多樣的實(shí)施主體，明確前提要求，優(yōu)化規(guī)劃管理程序與供地方式等，建立舊區(qū)改造工作實(shí)施機(jī)制。

在實(shí)施主體方面，除市、區(qū)儲(chǔ)備以及毛地原主體組織實(shí)施外，還包括按程序遴選企業(yè)參與舊區(qū)改造，進(jìn)一步調(diào)動(dòng)市場力量。在項(xiàng)目出讓方面，根據(jù)《實(shí)施細(xì)則》，對(duì)于項(xiàng)目周邊不具備獨(dú)立開發(fā)條件的“邊角地”“夾心地”“插花地”等零星土地用于經(jīng)營性開發(fā)的，可采取擴(kuò)大用地的方式結(jié)合歷史風(fēng)貌保護(hù)主體項(xiàng)目進(jìn)行整體開發(fā)。

根據(jù)2020年出臺(tái)的《關(guān)于支持舊區(qū)改造土地管理有關(guān)工作意見》，各區(qū)在實(shí)施主體及征收意愿征詢同意比例符合要求等前提下，按程序可出具《舊區(qū)改造項(xiàng)目地塊預(yù)供應(yīng)意見書》，支持實(shí)施主體提前介入，進(jìn)一步挖掘區(qū)位優(yōu)勢與土地資源價(jià)值，提前參與規(guī)劃編制與方案研究。將原來舊改征收后再開展規(guī)劃研究的串聯(lián)式做法，調(diào)整為舊改征收與規(guī)劃研究同步進(jìn)行的并聯(lián)式做法，縮短了項(xiàng)目從啟動(dòng)征收到規(guī)劃實(shí)施的周期，減輕了企業(yè)資金壓力，進(jìn)一步提高舊改地塊更新效率。

根據(jù)上海市有關(guān)舊區(qū)改造實(shí)施要求，改造方式既有“留房留人”修繕改造，也有“征而不拆”原有建筑保留，征收完成后按規(guī)劃要求實(shí)施保留保護(hù)改造和利用的做法，為房與人相分離的征收方式提供政策支撐。

上述政策措施在各區(qū)開展的舊區(qū)改造項(xiàng)目中已逐步得到應(yīng)用。例如，在靜安區(qū)安康苑項(xiàng)目中，通過容積率的獎(jiǎng)勵(lì)與轉(zhuǎn)移、放寬地塊內(nèi)部建筑控制規(guī)范管控、“征而不拆”等政策，區(qū)域整體功能得到轉(zhuǎn)型提升；同時(shí)該區(qū)域歷史街巷格局、較大規(guī)模的石庫門建筑群以及地塊歷史肌理等，也得以保留、修補(bǔ)和重塑。在靜安區(qū)洪南山宅項(xiàng)目中，市、區(qū)聯(lián)合組成平臺(tái)公司，以舊改地塊為切入點(diǎn)，結(jié)合周邊地塊優(yōu)化街坊的用地布局，適當(dāng)提高建設(shè)容量，保障公共服務(wù)設(shè)施和基礎(chǔ)教育設(shè)施落地，既兼顧了區(qū)域更新的可操作性，也提升了該地區(qū)公共服務(wù)整體水平和地區(qū)綜合品質(zhì)。

4 對(duì)舊區(qū)改造工作的建議

上海正面臨發(fā)展機(jī)遇期，上海市國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展“十四五”規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要中提出，本屆市委市政府任期內(nèi)計(jì)劃全面完成中心城區(qū)成片舊區(qū)改造任務(wù)，同時(shí)將力爭加快完成中心城區(qū)零星舊改，舊改任務(wù)比較艱巨。在上海城市更新工作已有成效的基礎(chǔ)上，結(jié)合日本、中國香港和中國臺(tái)灣地區(qū)經(jīng)驗(yàn)，在實(shí)施思路、規(guī)劃措施等方面提出建議。

4.1 確立差異化更新目標(biāo)

上海中心城區(qū)在城中建城的背景下，可以借鑒日本和中國香港的經(jīng)驗(yàn)，采取系統(tǒng)化、精細(xì)化策略有序推進(jìn)，契合城市發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)，在區(qū)域與地塊（或建筑）兩個(gè)層面分類施策，明確舊城改造項(xiàng)目的規(guī)劃設(shè)想。

一方面，借鑒日本“城市再生緊急整備地域”“都市再生特別地區(qū)”等據(jù)點(diǎn)式發(fā)展思路，上下結(jié)合明確更新發(fā)展目標(biāo)。規(guī)劃層面自上而下、審慎劃定城市更新發(fā)展的重點(diǎn)地區(qū)，提出相應(yīng)政策。同時(shí)在這些區(qū)域內(nèi)，區(qū)級(jí)政府或社會(huì)組織、企業(yè)等結(jié)合舊改地塊適度放大研究范圍，圍繞挖掘地區(qū)特色、解決迫切問題等，學(xué)習(xí)日本注重傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)與高科技相融合、同時(shí)積極發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展理念，自下而上提出區(qū)域更新方案，明確改善區(qū)域公共設(shè)施、環(huán)境品質(zhì)、形成區(qū)域特色以及提升城市影響力等目標(biāo)。

另一方面，針對(duì)單地塊質(zhì)量、設(shè)施、環(huán)境較好的更新項(xiàng)目，在符合總體發(fā)展目標(biāo)的前提下，可在尊重原住民意愿的基礎(chǔ)上，參考香港5R的理念，修繕老舊住宅樓宇，并對(duì)其周邊公共空間組織和配套設(shè)施等進(jìn)行合理提升和改造，增強(qiáng)地區(qū)活力。

4.2 優(yōu)化實(shí)施組織模式

（1）加強(qiáng)市、區(qū)協(xié)作。市級(jí)部門圍繞發(fā)展目標(biāo)，形成合力，統(tǒng)籌舊改更新的總體結(jié)構(gòu)、布局；區(qū)政府加強(qiáng)主動(dòng)性，著眼于本地區(qū)區(qū)域特色。涉及市、區(qū)聯(lián)合儲(chǔ)備及區(qū)儲(chǔ)備舊改項(xiàng)目的，探索提前引入市場主體進(jìn)行方案比選，形成符合規(guī)劃導(dǎo)向且可實(shí)施的方案，政府負(fù)責(zé)基礎(chǔ)保障研究與落實(shí)。市、區(qū)聯(lián)合還可進(jìn)一步研究解決單一行政轄區(qū)無法解決但市級(jí)層面可以統(tǒng)籌的配套設(shè)施、道路以及資金轉(zhuǎn)移等問題。

（2）發(fā)揮企業(yè)（或組織）平臺(tái)優(yōu)勢，統(tǒng)籌產(chǎn)出利益分配、公共服務(wù)設(shè)施以及不同業(yè)主產(chǎn)權(quán)等問題。進(jìn)一步加強(qiáng)市級(jí)國有企業(yè)優(yōu)勢，在因風(fēng)貌保護(hù)、地塊零散等原因?qū)е略?guī)劃容量無法實(shí)現(xiàn)的情況下，可借鑒香港“連系地盤”經(jīng)驗(yàn)，借用該平臺(tái)相對(duì)平穩(wěn)地推進(jìn)各區(qū)域容積率轉(zhuǎn)移、地塊捆綁開發(fā)等政策應(yīng)用。國有企業(yè)在參與舊改中，可以借鑒日本UR或中國香港市區(qū)重建局等平臺(tái)做法，充分聽取社會(huì)公眾意見，解決地區(qū)基礎(chǔ)配套設(shè)施、可支付住宅等問題，起到基礎(chǔ)保障性作用。

隨著城市更新的持續(xù)推進(jìn)，地方政府置換、征收或收儲(chǔ)成本逐漸增加，業(yè)主也存在不愿放棄原有產(chǎn)權(quán)、區(qū)位優(yōu)勢的情況。企業(yè)平臺(tái)可以學(xué)習(xí)日本連鎖型開發(fā)、運(yùn)用小規(guī)模資金撬動(dòng)地區(qū)更新的模式，圍繞協(xié)調(diào)各產(chǎn)權(quán)人利益而形成的區(qū)域更新規(guī)劃愿景，探索啟用有限資金及以“種子基地”——以較小用地范圍的開發(fā)建設(shè)為起點(diǎn)，帶動(dòng)規(guī)劃范圍內(nèi)相鄰街坊地塊接力式、漸進(jìn)式更新，使原業(yè)主（原住民）能夠在地區(qū)更新建設(shè)后，留在原區(qū)域繼續(xù)工作、生活。漸進(jìn)式更新使地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施與環(huán)境得到改善的同時(shí)，創(chuàng)造出更多增值空間，既可以延續(xù)地區(qū)傳統(tǒng)與社會(huì)環(huán)境，又能夠促進(jìn)城市的長期可持續(xù)發(fā)展。

（3）搞活企業(yè)實(shí)施方式。平臺(tái)企業(yè)（或組織）可學(xué)習(xí)、借鑒香港市區(qū)重建局的做法，在項(xiàng)目規(guī)劃確定、土地整理完成后，探索引入各領(lǐng)域的專業(yè)化房產(chǎn)開發(fā)企業(yè)（包括民營企業(yè)）共同開發(fā)或轉(zhuǎn)讓開發(fā)，既平衡時(shí)間與資金成本，也保證地區(qū)開發(fā)建設(shè)的品質(zhì)。在市場化、多樣化推動(dòng)地區(qū)發(fā)展的同時(shí)，平臺(tái)企業(yè)（或組織）為地區(qū)的公共管理打好基礎(chǔ)，保障地區(qū)今后的運(yùn)營、治理與發(fā)展。

4.3 完善規(guī)劃工作思路與工作機(jī)制

規(guī)劃工作思路方面：一是參考日本“都市再生地區(qū)”的做法，規(guī)劃以愿景描述為主，在確保交通、配套合理的前提下，適當(dāng)弱化規(guī)劃規(guī)范性指標(biāo)的管理要求，進(jìn)一步釋放區(qū)域空間潛力。二是借鑒中國臺(tái)灣容積率管理措施，研究形成容積率獎(jiǎng)勵(lì)與區(qū)域轉(zhuǎn)移的操作規(guī)則。各區(qū)在舊區(qū)改造推進(jìn)過程中通過鎖定差異化目標(biāo)、“區(qū)域平衡”相關(guān)技術(shù)指標(biāo)，實(shí)現(xiàn)對(duì)歷史風(fēng)貌保護(hù)地區(qū)的有效保護(hù)，完善公共服務(wù)水平，提升地區(qū)更新價(jià)值。

規(guī)劃相關(guān)工作機(jī)制方面：一是在政府確定的城市更新重點(diǎn)地區(qū)，探索允許企業(yè)（試點(diǎn)從國企開始）在一定比例業(yè)主同意的前提下，申報(bào)規(guī)劃愿景、方案，規(guī)劃資源部門牽頭統(tǒng)籌相關(guān)部門，審核規(guī)劃愿景要點(diǎn)，研究確定規(guī)劃指標(biāo)及管理要求。二是針對(duì)風(fēng)貌保護(hù)等地區(qū)要素復(fù)雜的情況，探索以實(shí)施方案確定相應(yīng)規(guī)劃指標(biāo)的規(guī)劃實(shí)施機(jī)制。在規(guī)劃研究前期，加強(qiáng)設(shè)計(jì)方案研究，可試點(diǎn)將審定方案附圖直接作為出讓條件附件，以帶方案出讓方式供地，做好與土地、項(xiàng)目審批的銜接。三是挖掘上海的歷史文化價(jià)值，發(fā)揮上海歷史風(fēng)貌保護(hù)“三駕馬車”及規(guī)劃統(tǒng)籌的優(yōu)勢。對(duì)具有保護(hù)、保留身份的公共房屋，可以借鑒臺(tái)北市URS行動(dòng)計(jì)劃的思路，以規(guī)劃為引導(dǎo)，聯(lián)合相關(guān)部門及地方政府，利用資產(chǎn)優(yōu)勢，探索植入文化功能、培養(yǎng)文創(chuàng)產(chǎn)業(yè)，形成特色化區(qū)域效應(yīng)，進(jìn)而帶動(dòng)周邊的更新活動(dòng)。

4.4 建立地方法規(guī)體系

借鑒日本與中國香港及中國臺(tái)灣地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)，在上海城市更新政策法規(guī)體系中進(jìn)一步完善舊區(qū)更新改造活動(dòng)的內(nèi)容。一是對(duì)應(yīng)規(guī)劃與土地管理等上位法，在已經(jīng)開展的城市更新條例中明確舊區(qū)更新改造的目標(biāo)、范圍、要求與程序。在今后更新活動(dòng)開展的過程中，及時(shí)總結(jié)、提煉舊區(qū)更新改造相關(guān)政策文件與工作經(jīng)驗(yàn)，修正城市更新地方法規(guī)。二是及時(shí)修訂文物、房管等相關(guān)法規(guī)與技術(shù)規(guī)范。對(duì)規(guī)劃、土地，以及文物、房管、綠化等與城市更新相關(guān)的法規(guī)規(guī)定及技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行統(tǒng)籌修訂，為實(shí)施城市更新條例提供相匹配的規(guī)定與標(biāo)準(zhǔn)。

上海舊區(qū)改造工作已進(jìn)入城市更新的快車道。隨著進(jìn)一步多元化推進(jìn)舊區(qū)改造工作、優(yōu)化完善組織模式與規(guī)劃思路，實(shí)踐中進(jìn)一步總結(jié)形成法規(guī)與制度，上海市將進(jìn)一步提升舊區(qū)改造工作成效，提升城市能級(jí)與影響力，塑造上海的“文化品牌”，以期為全國舊區(qū)改造工作提供上海經(jīng)驗(yàn)。