荷蘭阿姆斯特丹洪澇風(fēng)險管控策略及啟示

王 君 張曉昕 魏保義 WANG Jun,ZHANG Xiaoxin,WEI Baoyi

城市洪澇災(zāi)害已經(jīng)成為困擾世界各國的主要難題之一。隨著氣候變化所導(dǎo)致的問題逐漸顯現(xiàn)以及城鎮(zhèn)化持續(xù)發(fā)展，暴雨等極端氣象事件頻發(fā)，城市的自然屬性弱化、不透水面積增加，同時人口和社會財富越來越向城市聚集。在這些因素的共同作用下，城市洪澇問題日益凸顯。我國降雨時空分布不均，汛期暴雨頻發(fā)，每年都有多地發(fā)生不同程度的洪澇災(zāi)情，對人民生命財產(chǎn)安全和社會持續(xù)發(fā)展造成嚴重威脅。據(jù)統(tǒng)計，2018年全國31個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）共發(fā)生171次洪澇事件[1]，并呈現(xiàn)出“北增南減”的趨勢，直接經(jīng)濟損失逾1 000萬元[2]。受全球變暖和城鎮(zhèn)化快速發(fā)展影響，未來我國多地區(qū)強降水和洪澇等極端事件趨于增多，城市洪澇風(fēng)險將可能進一步加大[3]。

城市洪澇災(zāi)害是一種自然災(zāi)害，不能被徹底消除，但可以通過采取一系列工程和非工程措施、構(gòu)建防御體系來減控其風(fēng)險。我國各級國土空間規(guī)劃編制均要求充分評估洪澇風(fēng)險并制定有效防災(zāi)減災(zāi)策略，包括提出規(guī)劃目標、規(guī)劃要求和具體應(yīng)對措施，并明確重大項目的布局和時序安排等。同時，相關(guān)主管部門還會編制城市防洪防澇專項規(guī)劃。世界上許多發(fā)達國家和地區(qū)較早地開展了城市洪澇防治研究和實踐，近年來對未來氣候變化和人類活動對洪澇災(zāi)害風(fēng)險的影響和應(yīng)對也開展了廣泛研究。因此，分析和總結(jié)國外應(yīng)對洪澇風(fēng)險的經(jīng)驗和理念，可以為我國城市洪澇風(fēng)險應(yīng)對和防御提供有益借鑒。荷蘭有低洼之國之稱，其首都阿姆斯特丹平均海拔低于海平面約2 m。這座城市從無到有的形成以及從小到大的發(fā)展，均依賴對不同成因洪澇災(zāi)害的有效防御。阿姆斯特丹洪澇風(fēng)險管控的先進經(jīng)驗值得我們研究和借鑒。

1 阿姆斯特丹概況

阿姆斯特丹是荷蘭的首都，也是荷蘭最大的城市。它位于荷蘭西北部、艾瑟爾湖南岸，通過北海運河與北海相通（見圖1）?？偯娣e約219 km2（其中陸地面積165 km2，占75%；水域面積54 km2，占25%），屬低洼之地，絕大部分地面高程低于海平面。受北大西洋灣流影響，阿姆斯特丹屬溫帶海洋性氣候，全年溫和潮濕，多年平均降水量約760 mm，降水年內(nèi)分布較為均勻，略集中于7—12月，每年平均降水日數(shù)為182 d，以小雨和陣雨居多，但近年來極端暴雨事件明顯增多。

圖1 阿姆斯特丹位置示意及水系圖Fig.1 River systems in Amsterdam

阿姆斯特丹是荷蘭最大的工業(yè)城市和經(jīng)濟中心，主要產(chǎn)業(yè)包括商業(yè)服務(wù)、國際貿(mào)易、運輸、金融和旅游等。阿姆斯特丹港為荷蘭第2大港口，按吞吐量排序為歐洲第4大港口，是重要的現(xiàn)代化國際物流中心。2018年阿姆斯特丹總?cè)丝谶_到87萬人，人口密度為3 854人/km2。在經(jīng)濟學(xué)人智庫（The Economist Intelligence Unit）發(fā)布的《2017年城市安全度調(diào)查報告》中，阿姆斯特丹被評為歐洲最安全的城市，其中阿姆斯特丹在反映基礎(chǔ)設(shè)施安全（含自然災(zāi)害防御）的指標中位列世界第6。堅實而完備的洪澇風(fēng)險管控體系為阿姆斯特丹居民的生命和財產(chǎn)安全提供了有效保障。

2 阿姆斯特丹城市形成與發(fā)展

從今天的地圖上看，阿姆斯特丹位于艾瑟爾湖西南岸，大大小小共計165條人工開鑿或修整的河道在這里編織交匯。而在數(shù)百年之前，這里尚為一片汪洋與沼澤，土地僅為散布的沙洲小島。

歷史上，艾瑟爾湖原是一處海灣，稱南海或須德海（見圖2）。阿姆斯特丹所在地原為沿海灘涂，最早的定居者首先要考慮的是如何排除水患、開辟可供生產(chǎn)和生活的陸地。大約在12世紀前后，一些漁民順流而下，定居在這片低洼之地的北部，并將這里命名為Aemestelle（古荷蘭語，意為水多之地），將定居地東側(cè)由南向北入南海的河流命名為阿姆斯特爾河（Amstel River，見圖1）。為防止河流泛濫，早期定居者廣筑堤防，后又在阿姆斯特爾河入?？谔幗ㄔ齑髩?，并將定居地改為與大壩同名，即阿姆斯特丹（Amsterdam）。在隨后的數(shù)百年中，阿姆斯特爾河經(jīng)歷多次改造和整治。1936年，因阿姆斯特爾河入?？谟俜e嚴重，遂將入?？谔幪钇?，自此阿姆斯特爾河止于阿姆斯特丹市內(nèi)的鑄幣廣場，通過地下管道排入IJ灣（IJ是古荷蘭語，意為水，見圖1）。

圖2 荷蘭古今地理地形對比Fig.2 The Netherlands in 1300 and today

早期定居者采用“化零為整”的策略，通過筑堤圍海、開挖運河并借助風(fēng)車排水，在沼澤灘涂上造出一塊塊可供開發(fā)建設(shè)的陸地，由此形成了密布而復(fù)雜的運河網(wǎng)絡(luò)。地圖上引人注目的4條同心半圓形運河就是其中的重要部分（見圖3）。環(huán)狀運河的修建起于黃金時代的17世紀，由內(nèi)向外依次為辛格運河（Singel）、紳士運河（Herengracht）、皇帝運河（Keizersgracht）和王子運河（Prinsengracht）。環(huán)形運河之間通過徑向渠道連通，總體呈蛛網(wǎng)狀。辛厄爾運河（Singelgracht）修建于19世紀，具有防御功能，是當時阿姆斯特丹城的外邊界。這些環(huán)狀運河寬約25 m，總長約14 km，環(huán)繞出約160 hm2的老城區(qū)。環(huán)狀運河通過將兩岸積水順暢地導(dǎo)引入IJ灣（即排入南海），使城市能夠進一步向既有開發(fā)邊界外擴張[4]93-94。除了排水，運河還具有運輸?shù)墓δ?，由此形成倉儲、集市、手工業(yè)與商人住宅沿環(huán)形運河由內(nèi)向外布置的格局。早期的城市規(guī)劃建設(shè)還體現(xiàn)出先進的空間理念，從圖3中可以看出，在環(huán)形運河的設(shè)計中，于相鄰兩條運河之間劃分了居住區(qū)，并規(guī)定這些條狀土地上只有一半可建造房屋（即圖3中棕色區(qū)域），因此建筑背向運河一側(cè)建成整齊的花園。此外，早期城市管理者開創(chuàng)性地在運河兩岸廣植樹木進行綠化建設(shè)。如今，這郁郁蔥蔥、沿岸不乏古跡的環(huán)狀運河已經(jīng)成為阿姆斯特丹的符號，并于2010年被列入世界文化遺產(chǎn)名錄。

圖3 阿姆斯特丹的運河Fig.3 Canals in Amsterdam

除此之外，還有兩條重要的運河，即北海運河和阿姆斯特丹—萊茵運河。為縮短遠洋船只航行到達阿姆斯特丹港的距離，于1865—1876年修建北海運河，全長約25 km，寬約235 m，為阿姆斯特丹提供到達海上的最短路線；而為使船只能夠直抵萊茵河，又于1931—1952年修建了連接阿姆斯特丹港與瓦爾河（萊茵河分支）的阿姆斯特丹—萊茵運河（Amsterdam-Rijnkanaal），全長72 km，寬100—120 m。北海運河與阿姆斯特丹—萊茵運河在IJ灣處相接。北海運河的開通是阿姆斯特丹走向現(xiàn)代化的起點。隨后在諸多有利因素的推動下，19世紀和20世紀初期，城市規(guī)模迅速擴展，僅1850—1920年間，人口就增加了2倍。

錯綜復(fù)雜的運河網(wǎng)絡(luò)是早期有意識的城市規(guī)劃的結(jié)果，而反過來又為后期城市規(guī)劃和擴張?zhí)峁┝嘶窘Y(jié)構(gòu)、分界和圖底。阿姆斯特丹現(xiàn)有165條運河，總體呈現(xiàn)出以老城區(qū)為核心的半圓形環(huán)狀及放射狀網(wǎng)絡(luò)形態(tài)（見圖1）。運河總長約100 km，平均深度2.6 m，設(shè)有14座閘和1 281座橋等附屬設(shè)施。城市空間區(qū)劃依托運河網(wǎng)絡(luò)，以環(huán)狀放射網(wǎng)格的形態(tài)向外鋪開，并形成半圓形環(huán)狀加放射狀的主要道路系統(tǒng)[4]94。

3 阿姆斯特丹的洪澇風(fēng)險及應(yīng)對措施

阿姆斯特丹面臨的洪澇風(fēng)險主要有3個來源：海潮、河流泛濫、暴雨內(nèi)澇。因地勢低洼，阿姆斯特丹易受到來自北海和南海（今已變成艾瑟爾湖）的海潮侵襲，同時面臨阿姆斯特爾河、阿姆斯特丹—萊茵運河（受萊茵河洪水影響）等河流泛濫的風(fēng)險，而遇極端暴雨事件又極易發(fā)生內(nèi)澇。荷蘭《水法》（2009年修訂）綜合考慮海潮、河流泛濫等多種災(zāi)害成因，基于成本—效益分析對全國不同地區(qū)的防洪標準作出明確規(guī)定，阿姆斯特丹港及北海運河沿岸所在地區(qū)設(shè)防標準為1 250年一遇，阿姆斯特丹其余地區(qū)因人口稠密、建筑及產(chǎn)業(yè)密集，設(shè)防標準為萬年一遇。經(jīng)過持續(xù)數(shù)百年的努力，阿姆斯特丹及周邊地區(qū)現(xiàn)已形成有效的洪澇災(zāi)害防控體系，根據(jù)最新的洪水風(fēng)險評估，現(xiàn)有堤防系統(tǒng)基本達到防洪標準[5-6]。然而，隨著社會和環(huán)境的變化發(fā)展，洪澇風(fēng)險呈現(xiàn)增大的跡象和趨勢，現(xiàn)有的體系將不足以應(yīng)對未來的風(fēng)險[7]21，28。一方面，已初露端倪的全球性氣候變化，將造成海平面上升、極端暴雨事件增強增多；另一方面，泥炭土開采等人類活動造成嚴重且不均勻的地面沉降，這無疑在增大洪澇風(fēng)險的同時又加大應(yīng)對災(zāi)害的難度。對此，荷蘭已經(jīng)開展了相關(guān)研究并制定了初步應(yīng)對策略。

3.1 整體布局，防控海潮侵襲

20世紀初期以前，阿姆斯特丹東北側(cè)瀕臨南海，南海向北延伸與北海相通（見圖4a）。這使得阿姆斯特丹與南海周邊的村莊長期受到潮汐洪水的威脅。僅1717年的“圣誕節(jié)大洪水”就導(dǎo)致數(shù)千人死亡，包括阿姆斯特丹在內(nèi)的多個城市受災(zāi)。頻繁的海潮侵襲催生了封堵潮汐通道的設(shè)想，然而限于當時的技術(shù)水平和經(jīng)濟條件，加之來自航海事業(yè)和漁業(yè)的反對，這一設(shè)想并未實現(xiàn)。直到1913年，“封鎖”南海的決議才被正式通過，而第一次世界大戰(zhàn)的爆發(fā)又延緩了計劃的實施，隨后而來的1916年特大洪水，終于促成整個區(qū)域的格局與防洪體系的徹底改變[8]。

1916年的特大洪水致多處南海大堤被摧毀，大面積區(qū)域被淹，房屋損毀無數(shù)，16人失去生命。受此影響，南海計劃（又稱須德海計劃）于1918年正式開始實施。整個計劃包含兩大部分：建造攔海大壩和圍田造地。為封堵潮汐通道，首先修建了從恩克赫伊森鎮(zhèn)到萊利斯塔德鎮(zhèn)的阿夫魯戴克（Afsluitdijk）攔海大壩（見圖4b）。隨后，疏挖南海形成艾瑟爾湖，湖水位可通過工程措施進行調(diào)節(jié)。經(jīng)過入湖淡水河流的反復(fù)沖刷，艾瑟爾湖如今已經(jīng)完全變成淡水湖。南海計劃的第2部分即圍田造地。原計劃開展5個圍墾工程，實際實施了4個，并修建了分隔壩——豪特里布（Houtribdijk）大堤，形成新的交通道路（見圖4b）。整個工程從1920年起歷時55年完成，建成后的阿夫魯戴克大壩長約32 km，跨越多個潮汐通道，使荷蘭的海岸線縮短數(shù)百公里。

來自西側(cè)北海的風(fēng)險則相對復(fù)雜。首先，潮汐引發(fā)海水倒灌進入北海運河并能上溯較長距離。這將造成河道水位上漲，并可能產(chǎn)生頂托作用。其次，因阿姆斯特丹—萊茵運河與北海之間為大片低洼之地，一旦北海運河發(fā)生漫溢，將有大面積區(qū)域存在淹沒風(fēng)險。對此，荷蘭陸續(xù)修建了多座堤防工事，逐漸形成完整的堤防系統(tǒng)。目前，沿北海東岸、艾瑟爾湖周邊均建造了連續(xù)的堤防體系；北海運河入?？谔幗ㄓ兴蛊找了l，配套設(shè)有歐洲最大的泵站，以確保北海運河的來水可以排入北海。

然而，全球變暖將直接導(dǎo)致海平面上升，阿姆斯特丹所在地區(qū)地勢低洼，對海平面上升尤其敏感。據(jù)預(yù)測，到2050年，受北極冰蓋加速融化的影響，荷蘭周邊海域海平面將有明顯的上升。而到2100年，如果《巴黎協(xié)定》能夠?qū)崿F(xiàn)（即控制全球溫升較工業(yè)化前水平不超過2℃），荷蘭周邊海域海平面將上升1—2 m；在更極端（不采取氣候變化緩解措施）的情景下，全球平均溫升將達到4℃，荷蘭周邊海域海平面將上升2—3 m[7]21。為應(yīng)對瓦登海（艾瑟爾湖與北海之間的海域，見圖4b）海平面的上升，荷蘭初步制定的策略是，進一步加固現(xiàn)有防洪工程體系，確保在2050年之前可控制艾瑟爾湖冬季平均水位不升高；2050年之后，將允許湖水位上升30 cm；但關(guān)于海平面迅速上升的影響及進一步的應(yīng)對策略目前仍在研究中。

圖4 南海計劃實施前后對比Fig.4 The Netherlands before and after the Zuiderzee Works

3.2 系統(tǒng)評估，防范河流泛濫

阿姆斯特丹所在地區(qū)地勢平坦且無大河穿流，因而受河流泛濫的影響相對較小。雖然在圍海造地的過程中阿姆斯特丹形成了縱橫交錯的運河系統(tǒng)（見圖1，圖3），但這些運河大部分為圍墾地的排水渠道，不承接上游來水，因而不易發(fā)生洪水。有泛濫風(fēng)險的河流主要是阿姆斯特爾河和阿姆斯特丹—萊茵運河。前者經(jīng)過數(shù)百年的疏浚改造，已幾乎成為一條半人工河道，沿途匯集了多條運河及天然河流。而阿姆斯特丹—萊茵運河與萊茵河溝通，一旦萊茵河發(fā)生特大洪水甚至決堤，影響可能會直接傳遞至阿姆斯特丹東南部地區(qū)。為防止河流泛濫引發(fā)災(zāi)害，沿阿姆斯特爾河和阿姆斯特丹—萊茵運河均建有連續(xù)的堤防體系，針對萊茵河還有更復(fù)雜和全面的防洪體系。

萊茵河是西歐第一大河，由東南向西北流經(jīng)多個國家后于荷蘭的鹿特丹入北海。歷史上萊茵河洪水頻發(fā)。近幾十年來，流域內(nèi)氣候呈現(xiàn)冬季氣溫升高、降雨增多等變化趨勢，相應(yīng)地，洪水事件的頻率和強度也在增加。特別是1993年和1995年發(fā)生的兩次特大洪水，直接促使洪水標準的重新修訂，調(diào)整后的1 250年一遇設(shè)計洪峰流量增加了近7%[9]104。受氣候變化影響，未來萊茵河將可能從融雪—降雨混合補給轉(zhuǎn)變?yōu)橥耆山涤暄a給，而極端事件的頻率和強度將進一步增加[9]102-104。為應(yīng)對不斷增大的洪水風(fēng)險，荷蘭制定了“還地于河”（Room for River）等策略，因項目的具體實施不涉及阿姆斯特丹及其境內(nèi)河流，在此不詳細展開。

3.3 灰綠結(jié)合，應(yīng)對暴雨內(nèi)澇

因阿姆斯特丹地勢低洼，加上城市開發(fā)建設(shè)導(dǎo)致下墊面高度硬化，極端暴雨還極易引發(fā)大規(guī)模內(nèi)澇[10]。近年來，暴雨事件的頻率和強度均呈增加趨勢。對2003—2016年的降雨分析顯示，50年一遇以上的暴雨事件明顯增多[7]21-22。然而現(xiàn)有的排水系統(tǒng)尚不足以應(yīng)對某些極端暴雨事件。例如2014年7月28日阿姆斯特丹遭遇特大暴雨，幾個小時內(nèi)降雨量達到90 mm，道路、房屋被淹，交通陷入癱瘓，損失嚴重。而2011年7月2日發(fā)生在地理氣候條件相似的哥本哈根的極端暴雨事件（2 h內(nèi)降雨量達到150 mm，造成10億歐元損失），則給阿姆斯特丹以長期且深刻的警示。

考慮到未來極端天氣事件的頻率和強度將進一步增加，阿姆斯特丹制定了灰色基礎(chǔ)設(shè)施與綠色基礎(chǔ)設(shè)施相結(jié)合、工程措施與非工程措施相結(jié)合的城市內(nèi)澇應(yīng)對策略[7]19?；疑A(chǔ)設(shè)施指傳統(tǒng)的市政基礎(chǔ)設(shè)施，包括排水管網(wǎng)、河道、泵站等。綠色基礎(chǔ)設(shè)施指基于生態(tài)理念和自然過程，通過收集和利用雨水、加強地表入滲等實現(xiàn)減少地表徑流的一系列措施。

（1）灰色基礎(chǔ)設(shè)施體系：利用基礎(chǔ)設(shè)施體系防止城市內(nèi)澇的發(fā)生?；A(chǔ)設(shè)施體系包括現(xiàn)代化的排水管道系統(tǒng)、排水泵站以及提供了排水通道和出路的運河網(wǎng)等。

（2）綠色基礎(chǔ)設(shè)施體系：通過優(yōu)化城市空間形態(tài)、發(fā)展綠色基礎(chǔ)設(shè)施降低城市內(nèi)澇的影響。這項策略通過建設(shè)“‘耐雨’城市”（Amsterdam Rainproof）來具體實施?！澳陀辍背鞘杏媱澯砂⒛匪固氐す俜桨l(fā)起，由荷蘭唯一的水務(wù)公司W(wǎng)aternet執(zhí)行，鼓勵全民參與?！澳陀辍笔切稳莺孟窠o城市穿上了雨衣，即便遭遇暴雨（一定強度內(nèi)的），也能夠保持城市的正常運行而不產(chǎn)生較大損失。具體來說，是通過優(yōu)化城市空間設(shè)計，使雨水就地蓄滯或消納，在減小內(nèi)澇風(fēng)險的同時還能對“免費”的雨水加以利用。這項策略與我國所提倡的海綿城市理念具有相似性。

（3）非工程措施：通過危機管理減小城市內(nèi)澇的影響，如改進監(jiān)測和預(yù)警系統(tǒng)、制定撤離方案等。

上述“耐雨”城市理念的提出，主要是為應(yīng)對頻率和強度均呈增加趨勢的極端暴雨事件[11]2-3。荷蘭雨水管道的設(shè)計標準一般是兩年一遇（降雨量20 mm/h）。阿姆斯特丹現(xiàn)有的排水管道系統(tǒng)中，老城區(qū)及少量周邊地區(qū)因建成較早為合流制系統(tǒng)，但1950年之后開發(fā)建設(shè)的其他地區(qū)基本采用分流制，全市分流制的比例達75%。然而限于阿姆斯特丹的地理地質(zhì)條件（土壤以泥炭土為主），已幾乎沒有地下空間可進行管道系統(tǒng)的升級，且實施難度巨大[12]653。因此，從優(yōu)化城市空間、增強下滲能力和蓄滯能力的角度，阿姆斯特丹提出建設(shè)“耐雨”型城市，從細微之處有針對性地解決積水問題、提高城市應(yīng)對極端暴雨事件的能力。

阿姆斯特丹建設(shè)“耐雨”城市的目標是，能夠應(yīng)對百年一遇（小時降雨量60 mm[12]656）的極端暴雨，確保房屋和重要基礎(chǔ)設(shè)施不受損壞。發(fā)生20 mm/h（兩年一遇）以下降雨時，按照荷蘭雨水管道的設(shè)計標準可全部由地下排水管道排出；發(fā)生20 mm/h以上降雨時，過量雨水將臨時儲存在公共和私人空間中（屋頂、花園等），之后再進行利用或緩慢排除。建設(shè)“耐雨”城市需要所有居民和單位機構(gòu)的參與，因為每個人都可以做出貢獻，也因為每滴雨水都可能產(chǎn)生影響。具體可采取的措施見表1。

表1 “耐雨”城市措施舉例Tab.1 Measures for a rainproof city

有關(guān)機構(gòu)模擬和分析了發(fā)生2 h降雨量120 mm的暴雨時阿姆斯特丹的積水情況，又根據(jù)淹沒風(fēng)險和淹沒對象確定了瓶頸區(qū)（bottlenecks），并將之分為“極度迫切”“非常迫切”和“迫切”需要處理3類（見圖5）?！皹O度迫切”和“非常迫切”的瓶頸區(qū)多分布在老城區(qū)及其周邊，這些正是以合流制為主且難以通過升級地下排水管道來應(yīng)對洪澇風(fēng)險的地區(qū)?；谏鲜龇治?，阿姆斯特丹目前已設(shè)計并實施100余處“耐雨”城市措施。

圖5 發(fā)生2 h 120 mm降水時積水點模擬結(jié)果及瓶頸區(qū)分析Fig.5 Bottlenecks modeling with a 2-hour 120 mm storm event

4 總結(jié)及啟示

洪澇災(zāi)害防御貫穿了阿姆斯特丹城市建設(shè)和發(fā)展的全過程。通過對不同成因的洪澇災(zāi)害風(fēng)險采取有針對性的措施，阿姆斯特丹發(fā)生洪澇災(zāi)害的可能性和災(zāi)害強度均顯著降低。受氣候變化和人類活動影響，未來洪澇災(zāi)害風(fēng)險將可能進一步增大，且防御難度也將增大，對此荷蘭已經(jīng)開展了廣泛研究并制定了初步應(yīng)對策略。受地理位置及地形地貌等的影響，我國洪澇災(zāi)害頻發(fā)。經(jīng)過數(shù)十年的發(fā)展和積累，我國大部分地區(qū)已逐漸建立起相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施體系，并采取工程與非工程措施相結(jié)合的策略應(yīng)對洪澇災(zāi)害。近年來，我國積極踐行生態(tài)文明理念，注重在城市規(guī)劃設(shè)計中融入洪澇風(fēng)險管控，通過推進綠色發(fā)展和采用新技術(shù)，進一步加強城市洪澇風(fēng)險防御能力。從阿姆斯特丹的案例中，可以總結(jié)出以下經(jīng)驗。

4.1 識別風(fēng)險來源，從整體把控防洪防澇布局

阿姆斯特丹能夠防御海潮洪水風(fēng)險的一個重要原因，在于對風(fēng)險源的準確識別和對防洪體系的整體布局。洪水與其他自然災(zāi)害（如火山爆發(fā)、山體滑坡）不同，其產(chǎn)生和發(fā)展具有很強的系統(tǒng)性，不能依靠局部的防御，且一旦爆發(fā)，影響將是大范圍和嚴重的。因此，從根本上找到風(fēng)險產(chǎn)生的源頭，并從整體進行布局，構(gòu)建系統(tǒng)的防御體系，而不局限于關(guān)注當前的防護對象，在洪水風(fēng)險應(yīng)對中是十分重要的。

4.2 推進綠色發(fā)展理念，將橫向排除與縱向消納相結(jié)合

荷蘭早期投入大量資金用于灰色基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，為包括阿姆斯特丹在內(nèi)的主要城市開展洪澇防治構(gòu)建了堅實的基礎(chǔ)。最新的評估表明，阿姆斯特丹現(xiàn)有排水系統(tǒng)不足以應(yīng)對某些極端暴雨事件，而受地質(zhì)地理條件限制，又難以通過升級地下排水管道系統(tǒng)來解決洪澇問題。對此，阿姆斯特丹采取將雨水的橫向排除與縱向消納和利用相結(jié)合的策略。發(fā)展綠色基礎(chǔ)設(shè)施，不僅能進一步降低洪澇風(fēng)險，還可獲得長久的綜合效益[11]6。阿姆斯特丹的“耐雨”城市計劃與我國的海綿城市理念具有相通性，是從優(yōu)化城市空間的角度，有針對性地布局綠色基礎(chǔ)設(shè)施，以回歸自然的方式減小暴雨事件的影響并改善城市環(huán)境。

4.3 盡早開展氣候變化影響下城市洪澇風(fēng)險分析并研究制定應(yīng)對策略

全球變暖將導(dǎo)致海平面升高、極端天氣事件增加，從而直接或間接地增大洪澇風(fēng)險。荷蘭較早地開展了對氣候變化影響的研究，分析了不同情景下洪澇風(fēng)險變化趨勢，并研究制定應(yīng)對策略。氣候變化將對阿姆斯特丹的3種洪澇風(fēng)險產(chǎn)生不同程度的影響，因而應(yīng)對策略也從國家層面到局部層面而不同，既有規(guī)范指導(dǎo)類，也有具體的技術(shù)措施。全球性的氣候變化在我國已初現(xiàn)端倪，我們需及早開展相關(guān)研究、制定應(yīng)對策略并充分納入城市規(guī)劃設(shè)計。具體實踐中需注意，氣象等基礎(chǔ)數(shù)據(jù)序列需及時更新，并應(yīng)意識到基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和城市空間優(yōu)化等措施需要有較長的時間來論證和實施。

4.4 應(yīng)對洪澇風(fēng)險需要全體公眾的參與

“耐雨”城市計劃始終向公眾強調(diào)“每一滴雨水都值得重視”（every drop counts），而每個人和每個機構(gòu)實體——只要他（它）在城市中占據(jù)了一定空間——都可以做出貢獻。從“耐雨”城市措施的列表中也可看出，很多措施是微小的、散布于城市各個角落的，因此可以并且需要由相關(guān)個體參與完成。阿姆斯特丹制定了一系列激勵措施，來鼓勵公眾參與改造自己的房屋、花園，并鼓勵居民提出新的措施。我國的海綿城市建設(shè)目前正在大范圍、全面地鋪開，并進行了廣泛的宣傳，如何進一步引入公眾參與、發(fā)揮群眾的力量，值得規(guī)劃設(shè)計和實施管理部門深入思考和探究。