城市防災(zāi)設(shè)施與基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃協(xié)調(diào)機(jī)制探究

王志濤 趙曉彤 WANG Zhitao,ZHAO Xiaotong

0 引言

在快速城市化進(jìn)程中，城市孕災(zāi)環(huán)境復(fù)雜且致災(zāi)因子多樣，超過(guò)城市設(shè)防標(biāo)準(zhǔn)的災(zāi)害時(shí)有發(fā)生，加之城市基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)錯(cuò)綜復(fù)雜、相互影響、脆弱性高，一旦遭受災(zāi)害影響，極易遭受嚴(yán)重破壞。2008年春節(jié)前夕的南方雨雪冰凍災(zāi)害造成能源、交通、通信等城市基礎(chǔ)設(shè)施的嚴(yán)重破壞，停運(yùn)電力線路達(dá)3萬(wàn)多條，停運(yùn)變電站2 000多座，部分地區(qū)長(zhǎng)時(shí)間停電停水，災(zāi)害影響到23個(gè)省區(qū)市公路運(yùn)輸，8萬(wàn)km公路受到不同程度的損壞[1]，人民生活受到嚴(yán)重影響，經(jīng)濟(jì)損失巨大。同年“5?12”汶川地震中，基礎(chǔ)設(shè)施損毀嚴(yán)重，震中地區(qū)周圍的16條國(guó)道省道干線公路和寶成線等6條鐵路受損中斷，電力、通信、供水等系統(tǒng)大面積癱瘓[2]，延緩了受災(zāi)地區(qū)的被救援速度，增大了應(yīng)急救災(zāi)難度，也增加了人類生命安全威脅與財(cái)產(chǎn)損失。以往的災(zāi)害經(jīng)驗(yàn)表明，基礎(chǔ)設(shè)施被破壞是造成城市功能下降甚至喪失的主要原因之一，同時(shí)反映出常態(tài)下城市在應(yīng)對(duì)災(zāi)時(shí)基礎(chǔ)設(shè)施的防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)需求、科學(xué)有效的災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、布局設(shè)施空間等方面考慮不足?；诖耍鞘幸?guī)劃中對(duì)于提升基礎(chǔ)設(shè)施防災(zāi)能力的建設(shè)受到廣泛重視。戴慎志等[3]通過(guò)梳理基礎(chǔ)設(shè)施的分類和特征，提出城市綜合防災(zāi)規(guī)劃中的基礎(chǔ)設(shè)施防災(zāi)能力評(píng)價(jià)體系和規(guī)劃對(duì)策。王志濤等[4]基于兩道防線的防災(zāi)思想，具體從城市應(yīng)急供水體系的角度探討了防災(zāi)關(guān)鍵管網(wǎng)布局及防災(zāi)策略。魏保義等[5]通過(guò)什邡市災(zāi)后案例分析，提出保障基礎(chǔ)設(shè)施安全需要通過(guò)提高基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、生命線系統(tǒng)可靠性、設(shè)施結(jié)構(gòu)安全等規(guī)劃策略，為提升城市基礎(chǔ)設(shè)施防災(zāi)能力建設(shè)提供寶貴建議。

在實(shí)際城市規(guī)劃中，一般采取統(tǒng)一提高基礎(chǔ)設(shè)施抗災(zāi)設(shè)防標(biāo)準(zhǔn)的方式來(lái)提高其防災(zāi)能力，例如城市抗震防災(zāi)要求基礎(chǔ)設(shè)施統(tǒng)一提高一度進(jìn)行設(shè)防，然而從保障城市防災(zāi)救災(zāi)功能和經(jīng)濟(jì)效益角度來(lái)看，采取一刀切的模式并不是最優(yōu)方案。對(duì)城市基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)的關(guān)鍵組成部分進(jìn)行層次化與差異化防災(zāi)設(shè)計(jì)，并通過(guò)提高部分設(shè)施的抗災(zāi)設(shè)防標(biāo)準(zhǔn)、采取合理的空間布局、增強(qiáng)冗余度等多重措施來(lái)滿足城市防災(zāi)救災(zāi)需求，不失為一種好的方法。傳統(tǒng)的城市基礎(chǔ)設(shè)施包括供水、供電、交通、防災(zāi)等系統(tǒng)[6]，其中防災(zāi)系統(tǒng)中的救災(zāi)生命線工程是以供水、供電、交通等設(shè)施為載體進(jìn)行建設(shè)的應(yīng)急供水、供電、交通、通信、醫(yī)療、避難場(chǎng)所等防災(zāi)設(shè)施。此類設(shè)施被納入城市防災(zāi)體系，成為城市防災(zāi)設(shè)施的組成部分。本文研究的正是城市防災(zāi)設(shè)施與基礎(chǔ)設(shè)施共融共建類的設(shè)施，按照“平災(zāi)結(jié)合”的原則，從城市防災(zāi)的角度出發(fā)，將防災(zāi)減災(zāi)的需求反饋于基礎(chǔ)設(shè)施的空間布局，并在城市綜合防災(zāi)規(guī)劃中加以整合和布局。

2019年，中共中央、國(guó)務(wù)院正式發(fā)布《關(guān)于建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見(jiàn)》[7]，其中明確指出“國(guó)土空間總體規(guī)劃是詳細(xì)規(guī)劃的依據(jù)、相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃的基礎(chǔ)；相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃要相互協(xié)同，并與詳細(xì)規(guī)劃做好銜接”等內(nèi)容，為解決城市規(guī)劃發(fā)展多年以來(lái)存在的各類規(guī)劃矛盾和沖突提供了指導(dǎo)。本文以國(guó)土空間規(guī)劃體系改革為契機(jī)，以科學(xué)合理規(guī)劃防災(zāi)設(shè)施為出發(fā)點(diǎn)，探索城市防災(zāi)設(shè)施與基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃之間的反饋和融合機(jī)制，對(duì)于促進(jìn)防災(zāi)資源統(tǒng)籌與防災(zāi)設(shè)施規(guī)劃落實(shí)、節(jié)約土地空間與設(shè)施資源、提高其建設(shè)與使用效益乃至構(gòu)建防災(zāi)韌性城市等方面具有重要的意義。

1 城市防災(zāi)設(shè)施的概念及定位

1.1 城市防災(zāi)設(shè)施的概念

《城市綜合防災(zāi)規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)》[8]中將城市防災(zāi)設(shè)施定義為城市防災(zāi)體系中用于災(zāi)害控制、防御和應(yīng)急所必需的建設(shè)工程和配套設(shè)施，是災(zāi)害防御設(shè)施、應(yīng)急保障基礎(chǔ)設(shè)施和應(yīng)急服務(wù)設(shè)施的統(tǒng)稱，在災(zāi)時(shí)發(fā)揮重要作用。其中，災(zāi)害防御設(shè)施是為防御、控制災(zāi)害而修建的，具有明確的防護(hù)標(biāo)準(zhǔn)、防護(hù)范圍或防護(hù)能力的，對(duì)災(zāi)害實(shí)施監(jiān)測(cè)預(yù)警、可控制或降低防護(hù)對(duì)象致災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的建設(shè)工程及配套設(shè)備，如防洪設(shè)施、內(nèi)澇防治設(shè)施、防災(zāi)隔離帶、滑坡崩塌防治工程、重大危險(xiǎn)源防護(hù)設(shè)施等；應(yīng)急保障基礎(chǔ)設(shè)施是交通、供水、供電、通信等基礎(chǔ)設(shè)施的關(guān)鍵組成部分，具有高于一般基礎(chǔ)設(shè)施的綜合抗災(zāi)能力，災(zāi)時(shí)可立即啟用或很快恢復(fù)功能，是為應(yīng)急救援、搶險(xiǎn)救災(zāi)和避難疏散提供保障的工程設(shè)施；應(yīng)急服務(wù)設(shè)施是指具有高于一般工程的綜合抗災(zāi)能力，災(zāi)時(shí)可保持功能，為滿足應(yīng)急救援、搶險(xiǎn)避難和災(zāi)后生活提供應(yīng)急服務(wù)所必需的應(yīng)急指揮、醫(yī)療救護(hù)和衛(wèi)生防疫、消防救援、物資儲(chǔ)備分發(fā)、避難安置等功能的公共服務(wù)場(chǎng)所和設(shè)施。

基礎(chǔ)設(shè)施以點(diǎn)、線、面3種形態(tài)布局在空間拓?fù)浣Y(jié)構(gòu)中，保證城市的正常運(yùn)行；而城市防災(zāi)設(shè)施既包括消防站、地質(zhì)災(zāi)害防治工程、監(jiān)測(cè)預(yù)警、重大危險(xiǎn)源防護(hù)等獨(dú)立建設(shè)的設(shè)施，也包括應(yīng)急供水、供電、交通、通信、醫(yī)療、避難場(chǎng)所等依托于基礎(chǔ)設(shè)施，通過(guò)強(qiáng)化防災(zāi)措施而形成的共融共建類設(shè)施。該類設(shè)施一般不獨(dú)立設(shè)置于城市空間，是依照“平災(zāi)結(jié)合”的原則在城市規(guī)劃建設(shè)時(shí)以基礎(chǔ)設(shè)施為載體并具有更高防災(zāi)能力的設(shè)施。如圖1所示，以城市供水系統(tǒng)為例，其中黑色部分為水廠、供水管道等基礎(chǔ)設(shè)施，紅色部分為采取更高防災(zāi)設(shè)防標(biāo)準(zhǔn)的應(yīng)急供水設(shè)施，形成“防災(zāi)設(shè)施”，實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施的差異化設(shè)防，并在災(zāi)時(shí)及時(shí)發(fā)揮防災(zāi)救災(zāi)作用，滿足防災(zāi)效益的最大化。

圖1 城市防災(zāi)設(shè)施示意圖Fig.1 Schematic diagram of urban disaster prevention facilities

1.2 城市防災(zāi)設(shè)施的定位

對(duì)于一棟建筑來(lái)說(shuō)，抵抗外荷載并為用戶提供安全的環(huán)境是建筑設(shè)計(jì)的核心要義，在建筑中承受和傳遞荷載而起骨架作用的基礎(chǔ)、梁、柱、剪力墻等部分稱為建筑結(jié)構(gòu)，是決定建筑物承載能力的核心骨架[9]（見(jiàn)圖2）。以建筑抗震設(shè)計(jì)為例，其基本的抗震設(shè)防目標(biāo)是“小震不壞、中震可修、大震不倒”，也就是說(shuō)在遭受不同程度地震的作用下，允許圍護(hù)墻、隔墻等不影響結(jié)構(gòu)安全的非結(jié)構(gòu)構(gòu)件等出現(xiàn)破壞，但在大震下，必須要保證建筑主體結(jié)構(gòu)不發(fā)生倒塌從而確保內(nèi)部人員生命安全這一底線要求?？梢钥闯?，通過(guò)地震作用下對(duì)同一空間不同物質(zhì)要素的層次化和差異化設(shè)計(jì)，實(shí)現(xiàn)了在一定的經(jīng)濟(jì)條件下最大限度減輕建筑的地震破壞和保障人民生命財(cái)產(chǎn)安全的基本目標(biāo)。同理，如果把城市比作一棟具有豐富建筑要素的安全大廈，那么防災(zāi)設(shè)施便是這所大廈的建筑結(jié)構(gòu)部分，是決定城市安全底線的核心骨架。在城市遭受不同強(qiáng)度的災(zāi)害擾動(dòng)下，允許部分城市基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)生損壞，但依托于基礎(chǔ)設(shè)施預(yù)先規(guī)劃建設(shè)的防災(zāi)設(shè)施，應(yīng)能夠正常運(yùn)轉(zhuǎn)或僅產(chǎn)生不影響其基本功能的輕微損壞，從而維持災(zāi)后城市基本功能的有效運(yùn)轉(zhuǎn)，為城市居民提供基本的生存生活條件，并為抗災(zāi)救災(zāi)和城市復(fù)興奠定基礎(chǔ)。

圖2 建筑結(jié)構(gòu)簡(jiǎn)圖Fig.2 Building structure diagram

2 城市防災(zāi)設(shè)施與基礎(chǔ)設(shè)施的異同關(guān)系分析

2.1 城市防災(zāi)設(shè)施與基礎(chǔ)設(shè)施的差異性

2.1.1 相關(guān)概念的差異性

為探究城市防災(zāi)設(shè)施與基礎(chǔ)設(shè)施的協(xié)調(diào)機(jī)制，需要明晰城市基礎(chǔ)設(shè)施與防災(zāi)設(shè)施的異同關(guān)系，通過(guò)對(duì)其概念、分類依據(jù)、體系構(gòu)成、地位與作用、目標(biāo)與任務(wù)5個(gè)方面進(jìn)行對(duì)比辨析（見(jiàn)表1），可以看出二者之間既有聯(lián)系又各有側(cè)重，其中規(guī)劃目標(biāo)與任務(wù)的不同是其本質(zhì)差異。這也是導(dǎo)致其規(guī)劃體系差異的根本原因。

表1 城市防災(zāi)設(shè)施與基礎(chǔ)設(shè)施相關(guān)概念的差異對(duì)比Tab.1 Comparison of concepts related to urban disaster prevention facilities and infrastructure

2.1.2 規(guī)劃編制的差異性

如前所述，城市基礎(chǔ)設(shè)施是保障城市高效正常生產(chǎn)、生活等各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)的基礎(chǔ)，而防災(zāi)設(shè)施是用于城市災(zāi)害控制、防治、應(yīng)急所必須的建設(shè)工程和配套設(shè)施，由于二者性質(zhì)的差異也導(dǎo)致了其在規(guī)劃編制中無(wú)論是目標(biāo)及任務(wù)、規(guī)劃內(nèi)容還是技術(shù)要求等方面均存在不同。城市基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃一般由地方政府規(guī)劃部門或設(shè)施主管部門牽頭編制，而城市防災(zāi)設(shè)施規(guī)劃一般體現(xiàn)在城市防災(zāi)專項(xiàng)規(guī)劃中，由應(yīng)急管理部門、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)或規(guī)劃部門負(fù)責(zé)。由于二者在編制過(guò)程中所涉及的利益主體和目標(biāo)需求亦不相同，往往造成防災(zāi)設(shè)施和基礎(chǔ)設(shè)施在空間布局、抗災(zāi)設(shè)防標(biāo)準(zhǔn)、防災(zāi)措施、設(shè)施建設(shè)與運(yùn)維、應(yīng)急管理等多個(gè)方面存在銜接不當(dāng)?shù)膯?wèn)題。因此，需要促進(jìn)設(shè)施規(guī)劃建設(shè)與運(yùn)維部門之間的良好溝通，建設(shè)以基礎(chǔ)設(shè)施為載體的共融共建防災(zāi)設(shè)施體系。

2.2 城市防災(zāi)設(shè)施與基礎(chǔ)設(shè)施的一致性

2.2.1 對(duì)象一致性

防災(zāi)設(shè)施規(guī)劃屬于城市防災(zāi)規(guī)劃和城市基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃的交叉研究領(lǐng)域，無(wú)論是城市防災(zāi)設(shè)施還是基礎(chǔ)設(shè)施，均涉及城市社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、人口、用地等諸多因素，均需在預(yù)測(cè)人口規(guī)模的基礎(chǔ)上全面統(tǒng)籌設(shè)施資源。防災(zāi)設(shè)施規(guī)劃是基于城市的防災(zāi)需求，側(cè)重在提升自身設(shè)防水平、完善空間布局、增強(qiáng)冗余能力等方面的對(duì)策；基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃則以城市常態(tài)發(fā)展需求為目標(biāo)，重點(diǎn)解決城市各類設(shè)施建設(shè)的標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)模和容量，以及空間布局與建設(shè)策略等。可以看出，雖然二者研究目標(biāo)和任務(wù)不同，但均以城市基礎(chǔ)設(shè)施為對(duì)象開(kāi)展相關(guān)研究，特別是對(duì)于應(yīng)急供水、供電、交通、避難場(chǎng)所等共融共建類防災(zāi)設(shè)施，其本身即基礎(chǔ)設(shè)施的組成部分，平時(shí)共同參與運(yùn)行，但災(zāi)后由于具有更高的綜合抗災(zāi)能力可立即啟用或快速恢復(fù)功能，為應(yīng)急救援、搶險(xiǎn)救災(zāi)和避難疏散等提供保障。因此，從二者同步規(guī)劃建設(shè)、綜合統(tǒng)籌并避免重復(fù)規(guī)劃與建設(shè)等角度來(lái)看，城市防災(zāi)設(shè)施和基礎(chǔ)設(shè)施在規(guī)劃建設(shè)載體和保障城市功能目標(biāo)上是一致的。這也為二者協(xié)調(diào)建設(shè)提供了條件（見(jiàn)圖3）。

圖3 城市防災(zāi)設(shè)施與基礎(chǔ)設(shè)施編制內(nèi)容的側(cè)重點(diǎn)Fig.3 Key points of urban disaster prevention facilities and infrastructure preparation

2.2.2 預(yù)見(jiàn)一致性

城市防災(zāi)設(shè)施規(guī)劃需要在總結(jié)歷史災(zāi)害規(guī)律和影響的基礎(chǔ)上，通過(guò)分析災(zāi)害發(fā)生時(shí)間、空間、強(qiáng)度等，進(jìn)一步明晰災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)、受災(zāi)人口、防災(zāi)設(shè)施需求等用以指導(dǎo)城市防災(zāi)設(shè)施規(guī)劃建設(shè)，其抗災(zāi)設(shè)防標(biāo)準(zhǔn)、設(shè)施規(guī)模、空間布局、冗余度設(shè)置等防災(zāi)對(duì)策、措施的制訂都需要很強(qiáng)的預(yù)見(jiàn)性。同樣，城市基礎(chǔ)設(shè)施也是根據(jù)城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)，結(jié)合未來(lái)人口規(guī)模預(yù)測(cè)來(lái)確定基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)模和容量、設(shè)施用地布局以及相應(yīng)的建設(shè)策略和措施等。隨著城市的快速發(fā)展，城市災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)也有增加的趨勢(shì)。在科學(xué)預(yù)測(cè)未來(lái)城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的基礎(chǔ)上評(píng)估城市潛在的災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)，并基于基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃同步協(xié)調(diào)防災(zāi)設(shè)施建設(shè)，二者在科學(xué)的預(yù)見(jiàn)方面達(dá)成一致。

2.3 城市防災(zāi)設(shè)施與基礎(chǔ)設(shè)施的銜接問(wèn)題分析

2.3.1 空間布局對(duì)城市防災(zāi)支撐不足

城市基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃時(shí)所開(kāi)展的設(shè)施布局、規(guī)模和建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)等，由于對(duì)災(zāi)害影響的考慮不足，不能很好地將防災(zāi)需求反饋至基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃。這一方面會(huì)導(dǎo)致共融共建類防災(zāi)設(shè)施規(guī)劃不能同步開(kāi)展，難以避免重復(fù)建設(shè)；另一方面各類防災(zāi)設(shè)施的防災(zāi)措施也不易在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中落實(shí)，最終導(dǎo)致城市防災(zāi)設(shè)施的欠賬。以城市醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施規(guī)劃來(lái)說(shuō)，一般依據(jù)服務(wù)人口、服務(wù)范圍對(duì)醫(yī)院進(jìn)行統(tǒng)籌，落實(shí)床位、設(shè)施、用地等指標(biāo)。從防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)視角來(lái)看，災(zāi)后醫(yī)療能力保障不僅依托于醫(yī)療資源的分布和數(shù)量，還與醫(yī)院建筑的抗災(zāi)性能密切相關(guān)，然而根據(jù)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)《建筑工程抗震設(shè)防分類標(biāo)準(zhǔn)》[10]的規(guī)定，醫(yī)療建筑的抗震設(shè)防類別是按照醫(yī)院級(jí)別進(jìn)行劃分的，如三級(jí)醫(yī)院中承擔(dān)特別重要的醫(yī)療任務(wù)的門診、醫(yī)技、住院用房為甲類，二、三級(jí)醫(yī)院的門診、醫(yī)技、住院用房為乙類等。但從災(zāi)后對(duì)醫(yī)療設(shè)施的需求來(lái)看，往往一些低級(jí)別的醫(yī)院建筑也需要具有較高的抗震性能，這就造成了基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃與防災(zāi)措施之間的脫節(jié)。以某城市醫(yī)療設(shè)施規(guī)劃為例（見(jiàn)圖4），隨著城市的大規(guī)模發(fā)展建設(shè)，中部舊城區(qū)醫(yī)療設(shè)施相對(duì)完善，而由于規(guī)劃的前瞻性，在沒(méi)有啟動(dòng)規(guī)劃實(shí)施前，城市東部、南部新城部分醫(yī)療設(shè)施無(wú)論從數(shù)量上還是級(jí)別上都顯得不足，從災(zāi)后實(shí)際服務(wù)需求特別是服務(wù)半徑來(lái)看，該范圍內(nèi)二級(jí)以下醫(yī)院也承擔(dān)著重要的醫(yī)療救災(zāi)任務(wù)，提高其防災(zāi)減災(zāi)能力更為必要。

圖4 某城市醫(yī)療設(shè)施布局規(guī)劃圖Fig.4 Layout plan of medical facilities in a city

2.3.2 頂層設(shè)計(jì)的體制機(jī)制尚需完善

由于城市防災(zāi)設(shè)施是以基礎(chǔ)設(shè)施為載體，按照更高的抗災(zāi)設(shè)防標(biāo)準(zhǔn)和冗余要求來(lái)建設(shè)的，因此相比基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需要耗費(fèi)更高的投資成本。但由于災(zāi)害屬于小概率事件，防災(zāi)資金的投入難以取得立竿見(jiàn)影的效果，因此在城市常態(tài)的供水、供電、交通等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)時(shí)，對(duì)于其承擔(dān)的災(zāi)后應(yīng)急功能考慮不足，同時(shí)城市防災(zāi)設(shè)施在法規(guī)制度上的體制機(jī)制約束力度較弱，導(dǎo)致在實(shí)際規(guī)劃與建設(shè)過(guò)程中防災(zāi)設(shè)施不能很好地與基礎(chǔ)設(shè)施同步規(guī)劃建設(shè)，也會(huì)帶來(lái)設(shè)施重復(fù)建設(shè)、防災(zāi)效益低下等問(wèn)題。

3 防災(zāi)設(shè)施與基礎(chǔ)設(shè)施的協(xié)調(diào)機(jī)制探究

3.1 防災(zāi)設(shè)施建設(shè)原則

3.1.1 以人為本原則

無(wú)論是城市基礎(chǔ)設(shè)施還是防災(zāi)設(shè)施，其服務(wù)主體都是“人”，相對(duì)應(yīng)規(guī)劃中的指標(biāo)、規(guī)模、布局均是以人的需求作為標(biāo)準(zhǔn)，亦是兩大設(shè)施科學(xué)發(fā)展的要義，其根本目標(biāo)是保障災(zāi)時(shí)人的生命安全及基本生存生活需求，災(zāi)后恢復(fù)重建時(shí)人的精神需求和生活質(zhì)量。因此，城市基礎(chǔ)設(shè)施和防災(zāi)設(shè)施的協(xié)調(diào)建設(shè)中，要始終堅(jiān)持貫徹以人為本的原則，科學(xué)規(guī)劃、合理建設(shè)。

3.1.2 平災(zāi)結(jié)合原則

城市基礎(chǔ)設(shè)施與防災(zāi)設(shè)施存在差異性的同時(shí)，也是彼此依賴不可或缺的部分。特別是對(duì)于共融共建類防災(zāi)設(shè)施，應(yīng)堅(jiān)持平災(zāi)結(jié)合原則，充分考慮其平時(shí)與災(zāi)時(shí)特點(diǎn)及相應(yīng)需求，使城市基礎(chǔ)設(shè)施與防災(zāi)設(shè)施同步規(guī)劃、同步建設(shè)，對(duì)于提升防災(zāi)效益、推動(dòng)防災(zāi)設(shè)施建設(shè)和促進(jìn)城市可持續(xù)發(fā)展均有著重要意義。

3.1.3 動(dòng)態(tài)彈性原則

城市發(fā)展具有動(dòng)態(tài)性，城市基礎(chǔ)設(shè)施和防災(zāi)設(shè)施應(yīng)隨城市發(fā)展而動(dòng)態(tài)調(diào)整，靈活轉(zhuǎn)變基礎(chǔ)設(shè)施與防災(zāi)設(shè)施的銜接方式，并及時(shí)將協(xié)調(diào)結(jié)果反饋給相關(guān)部門以便糾偏，如此循環(huán)，建立起動(dòng)態(tài)聯(lián)動(dòng)協(xié)調(diào)機(jī)制。

3.2 防災(zāi)設(shè)施與基礎(chǔ)設(shè)施的協(xié)調(diào)機(jī)制

通過(guò)上節(jié)總結(jié)分析防災(zāi)設(shè)施與基礎(chǔ)設(shè)施之間的異同關(guān)系可知，規(guī)劃編制、設(shè)施布局和規(guī)劃管理3個(gè)方面是形成城市防災(zāi)設(shè)施和基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃內(nèi)容偏差的主要原因，因此從以上3方面構(gòu)建城市防災(zāi)設(shè)施和基礎(chǔ)設(shè)施的協(xié)調(diào)機(jī)制框架（見(jiàn)圖5）。

圖5 城市防災(zāi)設(shè)施與基礎(chǔ)設(shè)施的協(xié)調(diào)框架Fig.5 Coordination framework of urban disaster prevention facilities and normal infrastructure

規(guī)劃編制協(xié)調(diào)是整體協(xié)調(diào)機(jī)制的銜接基礎(chǔ)和依據(jù)[11]，對(duì)具體的規(guī)劃空間布局起到政策引導(dǎo)性的作用，其主要協(xié)調(diào)主體是規(guī)劃編制部門。設(shè)施布局協(xié)調(diào)是防災(zāi)設(shè)施和基礎(chǔ)設(shè)施協(xié)調(diào)的重點(diǎn)與目標(biāo)，積極推進(jìn)專項(xiàng)規(guī)劃中同一空間的基礎(chǔ)設(shè)施和防災(zāi)設(shè)施的差異化建設(shè)，并對(duì)政策引導(dǎo)的編制內(nèi)容提供動(dòng)態(tài)的技術(shù)反饋。在規(guī)劃管理協(xié)調(diào)方面，通過(guò)完善相關(guān)制度與成立協(xié)調(diào)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，對(duì)規(guī)劃編制起制約作用，同時(shí)搭建管理平臺(tái)，對(duì)設(shè)施布局協(xié)調(diào)中的問(wèn)題進(jìn)行評(píng)估反饋，保障防災(zāi)設(shè)施和基礎(chǔ)設(shè)施協(xié)調(diào)健康共建。

3.2.1 規(guī)劃編制協(xié)調(diào)

在規(guī)劃編制的協(xié)調(diào)中，構(gòu)建橫縱向交叉的協(xié)調(diào)機(jī)制（見(jiàn)圖6），從而形成橫向到邊、縱向到底的編制協(xié)調(diào)結(jié)構(gòu)[12]。

圖6 構(gòu)建橫縱向交叉的協(xié)調(diào)機(jī)制Fig.6 Construct the coordination mechanism of horizontal and vertical intersection

（1）促進(jìn)橫向編制部門深層次合作發(fā)展

受基礎(chǔ)設(shè)施與防災(zāi)設(shè)施規(guī)劃所屬編制部門權(quán)限的限制，橫向維度上應(yīng)加強(qiáng)規(guī)劃管理部門、設(shè)施管理部門和防災(zāi)管理部門之間的深度合作，確保防災(zāi)設(shè)施和基礎(chǔ)設(shè)施同步規(guī)劃與建設(shè)。協(xié)商會(huì)議制度是促進(jìn)跨部門間深層次合作的基本手段[13]，在實(shí)際規(guī)劃編制中可以設(shè)立規(guī)劃協(xié)調(diào)小組，在規(guī)劃編制過(guò)程中進(jìn)行協(xié)商，基于不同部門對(duì)設(shè)施現(xiàn)狀與未來(lái)的發(fā)展需求，進(jìn)一步協(xié)調(diào)設(shè)施規(guī)模、布局、指標(biāo)和用地空間。

（2）推進(jìn)縱向編制體系協(xié)同發(fā)展

縱向維度上構(gòu)建貫穿自上而下的規(guī)劃傳導(dǎo)體系，從宏觀—中觀—微觀3個(gè)層級(jí)分別進(jìn)行協(xié)調(diào)，確保防災(zāi)措施的層層跟進(jìn)與落實(shí)。城市基礎(chǔ)設(shè)施與防災(zāi)設(shè)施的協(xié)調(diào)推進(jìn)需要從編制內(nèi)容出發(fā)，相對(duì)于城市規(guī)劃編制體系，城市設(shè)施往往也分層次規(guī)劃，每一層級(jí)都有其規(guī)定性和引導(dǎo)性的內(nèi)容。因此，為實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施與防災(zāi)設(shè)施的共融共建，其規(guī)劃內(nèi)容也應(yīng)在同層級(jí)間進(jìn)行銜接與協(xié)調(diào)，相應(yīng)的各層級(jí)關(guān)于設(shè)施的物質(zhì)空間要素是一致的（見(jiàn)圖7）。現(xiàn)階段城市防災(zāi)規(guī)劃體系的發(fā)展程度相比基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃體系較弱，應(yīng)盡快推進(jìn)城市防災(zāi)專項(xiàng)規(guī)劃的研究和編制，促進(jìn)防災(zāi)設(shè)施和基礎(chǔ)設(shè)施的同步建設(shè)。

圖7 設(shè)施間規(guī)劃體系同層級(jí)協(xié)調(diào)Fig.7 Coordination of planning system among facilities at the same level

3.2.2 設(shè)施布局協(xié)調(diào)

一般來(lái)說(shuō)，基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)中設(shè)施的形態(tài)分為點(diǎn)狀設(shè)施和線狀設(shè)施，在基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃過(guò)程中，需要同步考慮防災(zāi)需求對(duì)二者進(jìn)行協(xié)調(diào)布局，其主要內(nèi)容包括指標(biāo)協(xié)調(diào)、源址協(xié)調(diào)和通道協(xié)調(diào)等，并形成點(diǎn)、線、面相結(jié)合的防災(zāi)設(shè)施全覆蓋網(wǎng)絡(luò)。

（1）指標(biāo)協(xié)調(diào)

指標(biāo)協(xié)調(diào)主要是在基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃中需求指標(biāo)預(yù)測(cè)的基礎(chǔ)上，根據(jù)防災(zāi)需求對(duì)其進(jìn)行驗(yàn)算和校核。以應(yīng)急供水設(shè)施為例，災(zāi)后用水需求與平時(shí)相比會(huì)有較大變化，災(zāi)后用水量指標(biāo)以滿足人員的基本生存生活為主，該指標(biāo)一般小于平時(shí)用水量指標(biāo)，但需要考慮因?yàn)?zāi)后供水管網(wǎng)的破壞而導(dǎo)致的供水能力不足等問(wèn)題。

（2）源址協(xié)調(diào)

源址協(xié)調(diào)重點(diǎn)是指對(duì)于基礎(chǔ)設(shè)施中點(diǎn)狀設(shè)施的協(xié)調(diào)，基礎(chǔ)設(shè)施專項(xiàng)規(guī)劃中的點(diǎn)狀建設(shè)工程選址應(yīng)考慮災(zāi)害環(huán)境的影響，避開(kāi)危險(xiǎn)地段和適宜性差的地段。同時(shí)，應(yīng)根據(jù)防災(zāi)需求科學(xué)評(píng)估，并選取重點(diǎn)保障的設(shè)施，根據(jù)點(diǎn)狀建設(shè)工程在防災(zāi)設(shè)施系統(tǒng)中的作用明確其更高的抗災(zāi)設(shè)防標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)設(shè)施間的差異化設(shè)計(jì)。以應(yīng)急供水設(shè)施為例，水廠、加壓泵站等是供水系統(tǒng)的點(diǎn)狀設(shè)施，也是供水系統(tǒng)的核心節(jié)點(diǎn)，但防災(zāi)建設(shè)并不是要將城市中的所有水廠和加壓泵站全部作為應(yīng)急供水設(shè)施，而是根據(jù)災(zāi)后的應(yīng)急用水量和抗災(zāi)可靠性要求確定具體的設(shè)施，并通過(guò)加強(qiáng)應(yīng)急保障水源廠、水廠選址的安全性，提高其抗災(zāi)設(shè)防標(biāo)準(zhǔn)等措施來(lái)提升點(diǎn)狀設(shè)施的抗災(zāi)性能。

（3）通道協(xié)調(diào)

通道協(xié)調(diào)主要是針對(duì)線狀設(shè)施的空間布局和防災(zāi)需求進(jìn)行銜接，以城市基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃的空間布局為基礎(chǔ)，同步考慮城市災(zāi)后有應(yīng)急保障需求的場(chǎng)所和區(qū)域的分布情況，依托城市基礎(chǔ)設(shè)施建構(gòu)防災(zāi)設(shè)施體系，由此對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施的布局、規(guī)模和防災(zāi)措施等方面提出反饋與調(diào)整建議。同樣以應(yīng)急供水設(shè)施為例，需要根據(jù)災(zāi)后有應(yīng)急用水需求的重要節(jié)點(diǎn)（集中安置點(diǎn)、應(yīng)急避難場(chǎng)所、應(yīng)急醫(yī)療救援場(chǎng)所、大規(guī)模次生災(zāi)害易發(fā)區(qū)、重點(diǎn)消防單位等）的分布和用水量需求情況，確保供水管網(wǎng)布局與需求節(jié)點(diǎn)之間的連接，同時(shí)對(duì)供水管網(wǎng)的供水能力進(jìn)行校核，明確供水管道的抗災(zāi)設(shè)防要求，由此可以實(shí)現(xiàn)應(yīng)急供水設(shè)施和基礎(chǔ)設(shè)施的同步規(guī)劃與建設(shè)。

通過(guò)前述的規(guī)劃指標(biāo)、源址與通道3方面的協(xié)調(diào)，可以明確防災(zāi)設(shè)施在城市基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃中的建設(shè)要求，亦可確定防災(zāi)設(shè)施體系中的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)和主要通道的布局，由此可以構(gòu)建點(diǎn)、線、面相結(jié)合的城市防災(zāi)設(shè)施全覆蓋網(wǎng)絡(luò)，并通過(guò)提高工程抗災(zāi)設(shè)防標(biāo)準(zhǔn)、增設(shè)設(shè)施冗余度等不同方式來(lái)提升防災(zāi)設(shè)施系統(tǒng)的防災(zāi)救災(zāi)機(jī)能。

3.2.3 規(guī)劃管理協(xié)調(diào)

（1）完善相關(guān)制度

之所以存在防災(zāi)設(shè)施和基礎(chǔ)設(shè)施在物質(zhì)空間上的偏差，究其根本還是缺少相關(guān)制度的指引和約束，由此導(dǎo)致了城市基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃時(shí)往往不考慮防災(zāi)要求或考慮不足，帶來(lái)防災(zāi)欠賬、資源統(tǒng)籌不均衡、重復(fù)建設(shè)等隱患。因此，需要完善城市基礎(chǔ)設(shè)施和防災(zāi)設(shè)施規(guī)劃協(xié)調(diào)的相關(guān)制度，明確基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃時(shí)的防災(zāi)需求，促進(jìn)防災(zāi)設(shè)施和基礎(chǔ)設(shè)施的同步發(fā)展。

（2）成立規(guī)劃協(xié)調(diào)監(jiān)管機(jī)構(gòu)

防災(zāi)設(shè)施與基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃的協(xié)調(diào)成效取決于二者之間是否有良好的溝通機(jī)制。傳統(tǒng)上基礎(chǔ)設(shè)施和防災(zāi)設(shè)施的規(guī)劃編制與管理部門不同，編制思路和目標(biāo)需求亦不同，往往各自為政，容易形成協(xié)調(diào)偏差。因此，需要成立第三方規(guī)劃協(xié)調(diào)監(jiān)管機(jī)構(gòu)來(lái)協(xié)調(diào)兩者之間的權(quán)益平衡，有效保障編制程序的正常進(jìn)行和設(shè)施的協(xié)調(diào)發(fā)展。

（3）構(gòu)建數(shù)據(jù)信息監(jiān)測(cè)管理平臺(tái)

地理信息大數(shù)據(jù)的發(fā)展已成為國(guó)土空間規(guī)劃的強(qiáng)有力手段之一，“用數(shù)據(jù)說(shuō)話、用數(shù)據(jù)決策、用數(shù)據(jù)管理、用數(shù)據(jù)創(chuàng)新”的管理機(jī)制，有效地促進(jìn)了政府從“依靠經(jīng)驗(yàn)”的定性管理方式到“數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)”的精準(zhǔn)治理方式的轉(zhuǎn)變。城市空間發(fā)展本身具有動(dòng)態(tài)性，相關(guān)數(shù)據(jù)也在實(shí)時(shí)更新，城市防災(zāi)設(shè)施和基礎(chǔ)設(shè)施的相關(guān)協(xié)調(diào)內(nèi)容與數(shù)據(jù)也應(yīng)被統(tǒng)一納入數(shù)據(jù)管理平臺(tái)，并根據(jù)城市動(dòng)態(tài)發(fā)展、孕災(zāi)環(huán)境變化、基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)行和維護(hù)情況等及時(shí)對(duì)防災(zāi)設(shè)施布局進(jìn)行調(diào)整。

4 結(jié)語(yǔ)

在人類尚無(wú)法完全控制自然災(zāi)害發(fā)生甚至還不能完全準(zhǔn)確地對(duì)自然災(zāi)害進(jìn)行預(yù)報(bào)和預(yù)警的條件下，建設(shè)功能完善、性能可靠的防災(zāi)設(shè)施體系是維持城市災(zāi)后基本功能有效運(yùn)轉(zhuǎn)的關(guān)鍵。按照“平災(zāi)結(jié)合、共融共建”的原則開(kāi)展防災(zāi)設(shè)施和基礎(chǔ)設(shè)施的協(xié)同建設(shè)，并嘗試在規(guī)劃編制、設(shè)施空間布局和規(guī)劃管理3方面提出構(gòu)建設(shè)施協(xié)調(diào)機(jī)制，是當(dāng)前國(guó)土空間規(guī)劃改革背景下踐行“多規(guī)合一”理念的積極探索。面對(duì)城市孕災(zāi)環(huán)境和致災(zāi)因子的不斷變化，國(guó)土空間規(guī)劃編制技術(shù)正在不斷研究和探索現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，如何量化城市防災(zāi)設(shè)施和基礎(chǔ)設(shè)施協(xié)調(diào)共建過(guò)程中的設(shè)施需求評(píng)估、能力評(píng)估、指標(biāo)評(píng)估和空間布局，為基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃和防災(zāi)設(shè)施規(guī)劃的統(tǒng)籌編制與實(shí)施提供更為科學(xué)有效的支撐，同時(shí)也為進(jìn)一步提升規(guī)劃實(shí)施的效能起到促進(jìn)作用，是下一步需要深入探究的重點(diǎn)。