城市社區(qū)協(xié)商民主的機(jī)制、價(jià)值和發(fā)展路徑

王天夫，郭心怡，王碧妍

(清華大學(xué) 社會(huì)學(xué)系，北京 100084)

從新中國成立至今，我國城市基層社會(huì)管理體制經(jīng)歷了從“單位制”為主、“街居制”為輔，到“社區(qū)制”的轉(zhuǎn)變[1]。改革開放后，經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)變和社會(huì)轉(zhuǎn)型使得單位管理的模式逐漸失效，原本處于輔助地位的“街居制”行政作用被擴(kuò)展，逐漸形成了“社區(qū)制”這一新的基層社會(huì)管理體制[2]。如今，“社區(qū)”作為社會(huì)生活的基本單位，在承擔(dān)越來越多功能的同時(shí)也面臨著前所未有的治理壓力。隨著城市化進(jìn)程的加快和社會(huì)結(jié)構(gòu)的變遷，城市人口經(jīng)歷了大規(guī)模的流動(dòng)，城市社區(qū)內(nèi)部的利益結(jié)構(gòu)日益多元，公共事務(wù)不斷增加。民主思想和公民意識的廣泛傳播也進(jìn)一步提高了社區(qū)居民的權(quán)利意識、表達(dá)訴求的意愿和公共參與的熱情，公共利益與私人利益的矛盾和沖突也隨之凸顯出來[3]。因此，在社區(qū)開展協(xié)商民主實(shí)踐被認(rèn)為是探索社區(qū)治理模式的有益嘗試，符合我國建設(shè)和諧社區(qū)的長遠(yuǎn)目標(biāo)。

黨的十九屆四中全會(huì)明確指出，社會(huì)治理是國家治理的重要方面。本文結(jié)合中國基層社會(huì)治理實(shí)踐，分析參與式觀察與深度訪談獲取的三個(gè)城市社區(qū)推進(jìn)協(xié)商民主的具體過程，探討城市社區(qū)協(xié)商民主的機(jī)制，考察協(xié)商民主在基層實(shí)踐中的限度和條件。本文認(rèn)為，協(xié)商民主在我國有著鮮明的“雙重取向”的特征：協(xié)商民主的學(xué)術(shù)概念源于西方，但國內(nèi)的政治實(shí)踐由來已久；社會(huì)治理中的協(xié)商民主既有政治協(xié)商的維度也有政策協(xié)商的維度；基層協(xié)商民主的實(shí)踐中，既解決實(shí)際的公共事務(wù)問題，也旨在構(gòu)建基層治理的協(xié)商民主政策機(jī)制。因此，在我國城市基層社會(huì)治理的實(shí)踐中要充分考慮協(xié)商民主的這一特征。

一、協(xié)商民主的海外緣起和中國道路

協(xié)商民主(Deliberative democracy)是20世紀(jì)80年代興起于西方的學(xué)術(shù)概念，最初由美國學(xué)者畢塞特在《協(xié)商民主：共和政府中的多數(shù)原則》一文中提出[4]。隨后，伯納德·曼寧和喬舒亞·科恩作為協(xié)商民主理論研究的先行者，在各自的著作中探討了協(xié)商民主的合法性[5-6]。此后，西方關(guān)于協(xié)商民主理論的研究成果也愈加豐富。協(xié)商民主思想之所以能迅速發(fā)展，得益于當(dāng)時(shí)西方社會(huì)的政治背景。20世紀(jì)末，以競爭性“投票”為核心的民主理論在實(shí)踐中逐漸暴露出各種問題，人們開始對現(xiàn)有的民主理論進(jìn)行反思。而協(xié)商民主則因?yàn)樽非笸ㄟ^協(xié)商在公共正當(dāng)性的基礎(chǔ)上發(fā)展實(shí)質(zhì)性民主[7]，強(qiáng)調(diào)公民自愿和自由地參與關(guān)于公共問題的討論[8]而受到學(xué)界及政府的廣泛關(guān)注。

國內(nèi)學(xué)界開始關(guān)注這一概念源自21世紀(jì)初哈貝馬斯訪華進(jìn)行的題為《民主的三種規(guī)范模式的演講》。俞可平和林尚立兩位學(xué)者在2003年先后發(fā)表了相關(guān)文章進(jìn)行討論[9-10]。一經(jīng)引入，協(xié)商民主理論研究在國內(nèi)迅速興起，一些學(xué)者不僅翻譯出版了多本國外協(xié)商民主理論研究的著作和文集，也開始將協(xié)商民主理論與我國實(shí)際相結(jié)合，形成本土化的研究成果。

值得注意的是，一方面，協(xié)商民主(Deliberative democracy)是興起于西方的學(xué)術(shù)概念，在某種意義上來說是一種“舶來品”；但另一方面，我國早有政治協(xié)商的觀念和傳統(tǒng)，也確立了政治協(xié)商制度，并逐漸發(fā)展出社會(huì)主義協(xié)商民主的理論和實(shí)踐。正如西方的協(xié)商民主思想可以追溯到雅典城邦時(shí)期，中國古代的政治傳統(tǒng)中也早有協(xié)商的思想[11]。“君子和而不同”“禮之用，和為貴”等論述也表明“和諧”是中國傳統(tǒng)政治的最高境界[12]。這說明協(xié)商民主在中國的發(fā)展有很好的本土資源。抗日戰(zhàn)爭時(shí)期，中國共產(chǎn)黨在陜甘寧邊區(qū)建立的“三三制”政權(quán)有力地推動(dòng)了中國協(xié)商民主的實(shí)踐[13]；1949年9月，第一屆中國人民政治協(xié)商會(huì)議舉行，民主形式的政黨聯(lián)盟有了固定的組織形式[14]，“協(xié)商建國”也已公認(rèn)為中國人民共和國誕生的形式[15]。改革開放以來，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度也逐漸成為中國特色社會(huì)主義的一項(xiàng)基本政治制度。

正是因?yàn)閰f(xié)商民主能夠通過平等對話、討論的方式最大可能地協(xié)調(diào)社會(huì)轉(zhuǎn)型過程中不同群體之間的利益關(guān)系，我國逐漸把協(xié)商民主作為推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化的重要手段[16]。一系列政策相繼出臺，對基層協(xié)商和社區(qū)協(xié)商提出了進(jìn)一步要求(1)2012 年，黨的十八大報(bào)告明確提出“健全社會(huì)主義協(xié)商民主制度”，首次對協(xié)商民主做出了清晰的表述；2015年，《關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)主義協(xié)商民主建設(shè)的意見》和《關(guān)于加強(qiáng)城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商的意見》相繼出臺。。2019年，十九屆四中全會(huì)提出堅(jiān)持和完善共建共治共享的社會(huì)治理制度，使得協(xié)商民主的發(fā)展迸發(fā)出新的生機(jī)與活力。

從時(shí)間線上看，西方在20世紀(jì)后期意識到需要通過發(fā)展協(xié)商民主以彌補(bǔ)自由民主和代議制民主的不足，我國則在20世紀(jì)末21世紀(jì)初迎來了中國特色社會(huì)主義協(xié)商民主的蓬勃發(fā)展。有的學(xué)者認(rèn)為這是“歷史的巧合”[17]，而筆者更傾向于西方協(xié)商民主思想的傳播刺激了中國特色社會(huì)主義協(xié)商民主的發(fā)展，并交織成為關(guān)于這一問題獨(dú)特的研究脈絡(luò)，使得現(xiàn)階段在我國進(jìn)行的協(xié)商民主實(shí)踐具有“雙重取向”。

我國學(xué)術(shù)研究話語下的協(xié)商民主本身是一個(gè)復(fù)雜而寬泛的概念。如果將這一概念細(xì)化為政治協(xié)商、政策協(xié)商和社會(huì)協(xié)商三個(gè)層次[18]，并根據(jù)不同層次協(xié)商民主實(shí)踐的特點(diǎn)和兩種譯法以及背后的意涵相對應(yīng)，那么宏觀層面的政治協(xié)商對應(yīng)的應(yīng)該是Consultative democracy，是中國共產(chǎn)黨團(tuán)結(jié)各黨派、各階層、各團(tuán)體等不同利益群體的有效制度；中觀層面的政策協(xié)商則更偏向Deliberative democracy，需要審慎決策，不能議而不決、商而無果，而應(yīng)通過相應(yīng)的協(xié)商制度實(shí)現(xiàn)不同利益群體偏好的轉(zhuǎn)移，從而達(dá)成一致，增強(qiáng)決策的科學(xué)性和民主性。而微觀層面的社會(huì)協(xié)商則兼具了這兩種傾向。

圖1 不同層面協(xié)商民主對應(yīng)的英文意涵

從前面的討論中可以看出，協(xié)商民主的學(xué)術(shù)概念正式引入國內(nèi)的歷史不足20年，但其思想在中國古代政治傳統(tǒng)與近現(xiàn)代的治理實(shí)踐中均有鮮明的體現(xiàn)。與此同時(shí)，在當(dāng)前的國家治理中，“協(xié)商”既是國家政治制度的重要部分，也與基層公共事務(wù)的解決緊緊相連。這些雙重取向的特征在新時(shí)代推進(jìn)與完善國家治理體系與治理現(xiàn)代化的進(jìn)程中有著較為重要的理論意義。這就意味著，當(dāng)我們在社會(huì)協(xié)商的層次下討論我國城市社區(qū)中“協(xié)商民主”的問題時(shí)，必然跟國家宏觀政治層面不同黨派的“協(xié)商”側(cè)重咨詢商議的態(tài)度和導(dǎo)向不同，也跟政府政策制定的“協(xié)商”注重審慎商議的程序和技術(shù)不同，而是要兼顧“傳統(tǒng)”與“現(xiàn)代”的雙重取向，真正做到“用他山之石攻己方之玉”，創(chuàng)造立足中國具體國情的理論。

二、城市社區(qū)協(xié)商民主開展的機(jī)制

自協(xié)商民主理論引入中國以來，特別是十八大明確提出“社會(huì)主義協(xié)商民主”概念之后，其基層實(shí)踐可謂是遍地開花，在全國各地涌現(xiàn)出了“同心家園”[19]、“民生工作站”[20]、“鄰里值班室”[21]等豐富的形式。從這些實(shí)踐的案例不難看出，協(xié)商民主在我國基層具有很強(qiáng)的發(fā)展活力和空間，技術(shù)上也不斷趨于成熟。但這些研究通常是“一地一例”，比較局限于自身案例的說明，較少探討普遍化的機(jī)制，即使探討也較少置于整個(gè)國家社會(huì)的背景下，可推廣性不強(qiáng)。因此，本文分析了在B市三個(gè)不同類型社區(qū)(2)三個(gè)社區(qū)分別為商品房小區(qū)、老舊社區(qū)和混合型社區(qū)。協(xié)商民主實(shí)踐的參與式觀察和深度訪談資料，在比較中歸納總結(jié)城市社區(qū)協(xié)商民主開展的普遍化機(jī)制。

作為基層協(xié)商民主的重要組成部分，社區(qū)協(xié)商民主需要盡可能廣泛地尋求社區(qū)成員的參與。在城市社區(qū)協(xié)商民主發(fā)展的目前階段，參與社區(qū)協(xié)商民主的核心主體是居委會(huì)、社區(qū)領(lǐng)袖(以黨員、樓門組長等為代表)和普通居民三部分。整體上呈現(xiàn)的特點(diǎn)是：居委會(huì)牽頭指導(dǎo)、社區(qū)領(lǐng)袖積極參與(互動(dòng))、普通居民持觀望態(tài)度。可以說，社區(qū)協(xié)商民主的實(shí)踐主要是這三個(gè)主體的互動(dòng)過程。而在三者的互動(dòng)中，又以居委會(huì)和社區(qū)領(lǐng)袖之間互動(dòng)最強(qiáng)，社區(qū)領(lǐng)袖與普通居民之間次之、普通居民與居委會(huì)之間互動(dòng)最弱。同時(shí)，在這個(gè)過程中也有物業(yè)公司、高校和社會(huì)組織等外部力量的參與。在下文中，筆者將從籌備協(xié)商內(nèi)容、開展協(xié)商實(shí)踐和決策落實(shí)反饋這三個(gè)部分具體分析社區(qū)協(xié)商民主開展的機(jī)制。

圖2 社區(qū)協(xié)商民主核心參與主體互動(dòng)示意圖

(一)協(xié)商籌備：搭建平臺、征集民意、確立議題

協(xié)商民主的開展需要相應(yīng)的機(jī)制和平臺作為基礎(chǔ)。在我國城市社區(qū)管理的語境下，通常是由居委會(huì)負(fù)責(zé)協(xié)商平臺的搭建。雖然對于社區(qū)而言“協(xié)商民主”屬于新生事物，但協(xié)商平臺的搭建并非“無中生有”，更多的是依托社區(qū)已有的自治組織或居民會(huì)議而得以成型。在這個(gè)過程中，社區(qū)居委會(huì)也會(huì)得到上級政府或者高校智囊在制度上和技術(shù)上的支持，確保平臺建設(shè)能夠切實(shí)促進(jìn)協(xié)商民主實(shí)踐的開展。一般而言，社區(qū)協(xié)商民主平臺的形態(tài)基本相似，主要是以“會(huì)議”的形式展開，無論是被稱作“議事會(huì)”“懇談會(huì)”還是“協(xié)商會(huì)”，其本質(zhì)都是建立一個(gè)供各方平等交流、協(xié)商討論的機(jī)制。

征集民意是開展協(xié)商的前提。在傳統(tǒng)的社區(qū)管理中，居委會(huì)起絕對的主導(dǎo)作用，負(fù)責(zé)解決社區(qū)公共事務(wù)涉及的具體問題。在這一過程中，居委會(huì)雖然也會(huì)征求居民代表的意見，但大部分居民是處于“失聲”的狀態(tài)——除非自己的利益受到直接損害，否則很少對相關(guān)問題發(fā)表自己的態(tài)度和看法。而協(xié)商民主的開展需要居民變被動(dòng)為主動(dòng)，從而找出居民最關(guān)心的問題加以解決。

為了實(shí)現(xiàn)這一目的，“開放空間技術(shù)”(Open space technology)被廣泛地應(yīng)用到征集民意的過程中。這是一種源自西方的動(dòng)態(tài)的會(huì)議模式，旨在讓一定數(shù)量的參會(huì)者圍繞一個(gè)目標(biāo)或議題進(jìn)行充分自由討論和協(xié)商。具體到社區(qū)實(shí)踐中的表現(xiàn)是：居委會(huì)干部通過召集居民代表、分組開展“破冰活動(dòng)”或其他活動(dòng)，讓居民充分表達(dá)。比如給每個(gè)參會(huì)居民一張白紙，讓其自由地寫下自己最關(guān)注的社區(qū)問題，從而廣泛有效地收集居民的意見和建議。

同時(shí)，隨著近年來新媒體的快速發(fā)展，“微信群”已成為居民直接表達(dá)想法和訴求的重要陣地。社區(qū)內(nèi)各個(gè)層面的微信群都能成為大家溝通觀點(diǎn)、表達(dá)態(tài)度的渠道。相比于使用“開放空間技術(shù)”召集居民討論，“微信群”更有利于普通居民隨時(shí)隨地表達(dá)訴求。

在廣泛地收集居民訴求之后，就可以進(jìn)一步確立協(xié)商的議題。這個(gè)過程一般由居委會(huì)統(tǒng)籌，首先解決關(guān)注人數(shù)最多、矛盾最突出的問題。從表1中三個(gè)社區(qū)的協(xié)商議題列舉中可以看出，社區(qū)內(nèi)與大部分居民自身利益相關(guān)的、影響較廣的公共事務(wù)被提及的比較多(比如停車難問題)，這類問題是協(xié)商的重點(diǎn)和難點(diǎn)；另外，居民也會(huì)關(guān)注出游、演出等社區(qū)活動(dòng)的福利問題。這些問題爭議較少，協(xié)商起來相對輕松。把這些問題納入社區(qū)協(xié)商民主有助于加強(qiáng)居民對這一治理形式的認(rèn)同感。

表1 三個(gè)社區(qū)的協(xié)商議題列舉

從傳統(tǒng)的“失聲”到開放空間再到新媒體微信群，可以發(fā)現(xiàn)訴求表達(dá)的主體從居委會(huì)到居民代表再到普通居民有了一個(gè)“下沉”的過程，這無疑保障了協(xié)商議題的代表性，也說明在社區(qū)內(nèi)開展協(xié)商民主本身就有助于加強(qiáng)社區(qū)居民參與公共事務(wù)的程度。

(二)開展協(xié)商：確定規(guī)則、偏好轉(zhuǎn)移、注重實(shí)效

“協(xié)商”是整個(gè)社區(qū)協(xié)商民主實(shí)踐中最重要的環(huán)節(jié)，指的是“議事會(huì)議”或者“協(xié)商會(huì)議”本身，遵循相對固定的程序和規(guī)則，也體現(xiàn)了一定的邏輯。

參與社區(qū)協(xié)商會(huì)議的主體由相關(guān)利益方組成，可以簡單地分為組織者、參與者和旁觀者。其中，組織者主要指居委會(huì)。在社區(qū)的議事協(xié)商中，居委會(huì)主要承擔(dān)組織、協(xié)調(diào)、搭臺、主持的角色，居委會(huì)主任通常會(huì)擔(dān)任會(huì)議的主持人；參與者主要指居民代表或議事委員，他們是議事協(xié)商的主體成員，其中比較主要的力量是社區(qū)領(lǐng)袖，其余的是普通居民；同時(shí)，如果協(xié)商議題涉及維修、基礎(chǔ)設(shè)施等與物業(yè)工作相關(guān)的問題，物業(yè)公司的代表也會(huì)被邀請參會(huì)，在協(xié)商中配合議題的討論、決策；而旁觀者主要是指社會(huì)力量，包括專業(yè)的社會(huì)組織或者高校智囊，他們一般不參與議題內(nèi)容的討論，而是為議事的程序提供幫助和指導(dǎo)。

這些參會(huì)者都要遵守相應(yīng)的議事公約或者規(guī)則。主持人被認(rèn)為是中立的組織者，既要保證協(xié)商會(huì)議的順利進(jìn)行，又不能站隊(duì)或影響議事委員的判斷。會(huì)議開始前，主持人需要宣布會(huì)議主題、參會(huì)人員以及議事流程。在會(huì)議過程中，主持人要負(fù)責(zé)把控會(huì)議節(jié)奏，監(jiān)督提醒參會(huì)者不跑題、不超時(shí)，按照預(yù)先設(shè)定的流程進(jìn)行協(xié)商。

在協(xié)商溝通的過程中，社區(qū)領(lǐng)袖是居民代表中的關(guān)鍵人物：相比于普通居民，他們在協(xié)商中參與感更強(qiáng)，既能對下收集普通居民的意見，又能對上反映居民的訴求，是重要的中堅(jiān)力量。同時(shí)，由于社區(qū)領(lǐng)袖對社區(qū)公共事務(wù)的了解相對全面，又能在一些問題上帶頭響應(yīng)，使得他們能夠促使意見相左的其他居民實(shí)現(xiàn)偏好轉(zhuǎn)移。

偏好轉(zhuǎn)移被認(rèn)為是協(xié)商民主機(jī)制中關(guān)鍵的一步。在具體的社區(qū)協(xié)商民主實(shí)踐中，對于舉辦社區(qū)活動(dòng)等較少牽涉到居民利益的事宜時(shí)，大家偏好基本一致，協(xié)商的主要內(nèi)容則是具體的操作細(xì)節(jié)，基本不涉及偏好的轉(zhuǎn)移。但對于停車、公共空間改造等涉及居民切身利益的事宜時(shí)，矛盾出現(xiàn)的可能性較高，也就存在比較大的偏好轉(zhuǎn)移的空間。在開會(huì)過程中，首先是需要不同利益主體把自己的觀點(diǎn)講出來，再進(jìn)行自由討論。一般而言，社區(qū)領(lǐng)袖在討論中對普通居民有一定的影響力，這也源于他們在日常生活中承擔(dān)了較多為居民服務(wù)的工作。如果在會(huì)上矛盾突出、難以達(dá)成一致，居委會(huì)和社區(qū)領(lǐng)袖會(huì)在私下里繼續(xù)“動(dòng)之以情、曉之以理”地“做工作”；如遇極端情況居民不配合的，居委會(huì)也會(huì)出面進(jìn)行強(qiáng)制協(xié)商，說服個(gè)別人。

不難發(fā)現(xiàn)，在社區(qū)協(xié)商民主發(fā)展的現(xiàn)階段，居民意見的偏好轉(zhuǎn)移更多地表現(xiàn)為局部意見的妥協(xié)，一些決策的實(shí)施推進(jìn)伴隨著少數(shù)人有所“犧牲”。而作為協(xié)商的組織者，為了“解決問題”，居委會(huì)會(huì)聯(lián)合社區(qū)領(lǐng)袖在中間勸說不同偏好的主體做出讓步。也就是說，無論是居委會(huì)還是社區(qū)領(lǐng)袖的行為都呈現(xiàn)出一個(gè)共同的邏輯：盡快尋求問題的解決，使各方意見達(dá)成統(tǒng)一。

(三)決策落實(shí)：居委會(huì)負(fù)責(zé)

在實(shí)踐中，協(xié)商會(huì)議做決定一般采用舉手表決的方式。通常經(jīng)過協(xié)商，大家的意見已經(jīng)比較統(tǒng)一了，表決更側(cè)重于民主的形式。換言之，如果遇到比較棘手的議題，各方的分歧較大無法達(dá)成一致，也就不會(huì)進(jìn)行“表決”這一步驟，而是要進(jìn)行多次反復(fù)協(xié)商，可能會(huì)歷時(shí)幾個(gè)月甚至跨年。

對于能夠達(dá)成統(tǒng)一意見的事項(xiàng)，通常由居委會(huì)負(fù)責(zé)落實(shí)，具體包括對于相關(guān)決議的公示、對于上級部門的申請報(bào)備、對于物業(yè)公司或其他外部機(jī)構(gòu)執(zhí)行操作的監(jiān)督等等。有些事項(xiàng)還需要居委會(huì)進(jìn)一步商議匯報(bào)后才能得到確切的反饋。也就是說，“議事會(huì)議”的決議想要得到落實(shí)，中間必須經(jīng)過居委會(huì)認(rèn)可這一環(huán)節(jié)才具有合法性。這意味著協(xié)商民主的議事平臺更多地被認(rèn)為是居委會(huì)“管轄”的一個(gè)機(jī)構(gòu)，而不是一個(gè)獨(dú)立的、直接對居民負(fù)責(zé)的自治組織。

三、社區(qū)協(xié)商民主的限度和價(jià)值

通過上述分析不難發(fā)現(xiàn)，在城市社區(qū)進(jìn)行協(xié)商民主實(shí)踐能夠在一定程度上促進(jìn)居民參與社區(qū)公共事務(wù)，但同時(shí)也存在一些問題限制了協(xié)商的效果。理論上，筆者從宏觀、中觀和微觀三個(gè)層次歸納了目前城市社區(qū)協(xié)商民主實(shí)踐的限度，也總結(jié)了把協(xié)商民主作為社區(qū)治理方式的價(jià)值。

(一)宏觀層次：協(xié)商民主的多維度定位

近年來，基層協(xié)商民主的發(fā)展得益于從中央到地方的制度設(shè)計(jì)。在國家出臺推進(jìn)協(xié)商民主發(fā)展的指導(dǎo)意見后，各地也根據(jù)自身的實(shí)際情況下發(fā)相應(yīng)文件，有效地實(shí)現(xiàn)了政策的落地。

然而，準(zhǔn)確的定位影響著制度的設(shè)計(jì)和發(fā)展。對于城市社區(qū)協(xié)商民主而言，目前多維度定義的現(xiàn)狀在一定程度上影響了實(shí)踐的效果：在城市社區(qū)開展協(xié)商民主，是為了拓展居民表達(dá)訴求的渠道，是為了增強(qiáng)社區(qū)自治的合法性，還是為了加強(qiáng)社區(qū)公共決策的科學(xué)性，抑或是為了規(guī)范社區(qū)公共事務(wù)管理決策的程序化，目前還沒有一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)的答案。這就使得在社區(qū)協(xié)商民主的實(shí)踐中缺乏有效的程序安排和制度設(shè)計(jì)，呈現(xiàn)宏觀制度多而具體制度少的狀態(tài)。具體到社區(qū)的協(xié)商民主實(shí)踐中，則表現(xiàn)為居委會(huì)在主導(dǎo)協(xié)商民主實(shí)踐的過程中多以“解決問題”“達(dá)成一致”為最終目標(biāo)，忽略了協(xié)商的過程；同時(shí)，大多數(shù)居委會(huì)和社區(qū)協(xié)商平臺之間的關(guān)系也難以理順，造成居委會(huì)在協(xié)商過程中權(quán)力過大的局面，使得協(xié)商議事變相成為居委會(huì)意志落實(shí)的程序，流于表面形式。

此外，定位的多維度也會(huì)造成社會(huì)上對協(xié)商民主的認(rèn)知難以統(tǒng)一，從而影響協(xié)商民主在實(shí)踐中獲得廣大居民的認(rèn)同感。

(二)中觀層次：社區(qū)開展協(xié)商民主的機(jī)制可進(jìn)一步完善

社區(qū)在推進(jìn)協(xié)商民主實(shí)踐的過程中都會(huì)遵循上級文件的指導(dǎo)，立足實(shí)際情況制定相應(yīng)的規(guī)章制度，保障協(xié)商民主能夠有序開展。但就現(xiàn)狀來看，社區(qū)開展協(xié)商民主的機(jī)制仍需進(jìn)一步完善，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

其一，議事協(xié)商的可持續(xù)性不強(qiáng)。本文觀察的三個(gè)社區(qū)在開展協(xié)商民主的實(shí)踐中都獲得了高校課題組的支持，這也是城市社區(qū)協(xié)商民主實(shí)踐的特點(diǎn)之一。畢竟，協(xié)商民主對于程序和技術(shù)有一定要求，需要高校學(xué)者或者社會(huì)組織的專業(yè)支持。但是，并不是所有社區(qū)都能在失去外部支持下繼續(xù)開展協(xié)商民主實(shí)踐的。這說明社區(qū)在協(xié)商民主開展的機(jī)制設(shè)計(jì)上缺乏一定的可持續(xù)性。

其二，議事協(xié)商主體的代表性不足?，F(xiàn)階段，大部分社區(qū)的協(xié)商民主實(shí)踐對社區(qū)領(lǐng)袖的依賴程度都比較高，這在一定程度上造成參與協(xié)商主體的代表性不足。一方面，社區(qū)協(xié)商民主不太重視吸納外來流動(dòng)人口的參與；另一方面，社區(qū)常駐居民也有很大一部分由于各種原因很少參與協(xié)商，存在大量的“社區(qū)外群體”[22]對社區(qū)協(xié)商民主漠不關(guān)心。

其三，議事協(xié)商平臺的功能不明。建設(shè)規(guī)范的議事協(xié)商平臺是社區(qū)開展協(xié)商民主實(shí)踐的基礎(chǔ)。但是在社區(qū)的具體操作中，議事協(xié)商平臺更多地表現(xiàn)為居委會(huì)的“附屬”而非獨(dú)立的議事機(jī)構(gòu)，在功能上也更偏向于“幫助居委會(huì)解決問題”。這樣的功能定位會(huì)阻礙社區(qū)協(xié)商民主的進(jìn)一步發(fā)展。

(三)微觀層次：社區(qū)居民參與的能力有待提高

作為城市社區(qū)協(xié)商民主的參與主體，社區(qū)居民本身也存在協(xié)商的能力和意識有待提高、彼此之間信任不足的問題。

協(xié)商主體在協(xié)商過程中能夠表現(xiàn)出足夠的理性并具備偏好轉(zhuǎn)移的能力是社區(qū)協(xié)商民主能夠順利開展的前提。居民的非理性參與會(huì)使得協(xié)商過程中出現(xiàn)無理取鬧、偏離主題等過度情緒化的表現(xiàn)，在協(xié)商結(jié)果與自身利益不符時(shí)難以接受，甚至行為偏激；偏好轉(zhuǎn)移的能力不足則會(huì)使得協(xié)商變成“自說自話”的過程，參與居民無法全面地看待問題，只堅(jiān)持自己的觀點(diǎn)，造成協(xié)商效率低下，不能達(dá)成一致；而協(xié)商意識的不足則表現(xiàn)為居民在協(xié)商中仍然習(xí)慣以居委會(huì)或上級街道的意志“馬首是瞻”，自己只是被動(dòng)的接受者和附和者，這有違協(xié)商民主的本質(zhì)和初心。

此外，居民彼此之間的信任不足也會(huì)導(dǎo)致社區(qū)協(xié)商民主實(shí)踐難以順利開展。協(xié)商民主要求參與的居民能夠坦誠地公開自己的信息，表達(dá)自己的訴求，并相信參與協(xié)商的其他人是可信的，否則協(xié)商民主便無從談起[23]。但在社區(qū)協(xié)商民主的實(shí)踐中，不信任的情緒廣泛存在。一些居民不信任參與協(xié)商的社區(qū)領(lǐng)袖，認(rèn)為他們“有私心”“搞形式主義”“浪費(fèi)時(shí)間”，沒有起到真正反映居民呼聲的作用，而是在協(xié)商中夸大少數(shù)人的意見，使得協(xié)商時(shí)“困難重重”；參與協(xié)商的不同利益群體彼此之間也存在不信任，認(rèn)為對方想“占便宜”，自始至終戴著“有色眼鏡”參與協(xié)商，自然會(huì)影響協(xié)商的效果。

(四)城市社區(qū)協(xié)商民主實(shí)踐的價(jià)值

從上述分析中可以看出，目前城市社區(qū)協(xié)商民主的實(shí)踐是以居委會(huì)為主導(dǎo)、在一定的規(guī)章制度下組織社區(qū)部分居民通過協(xié)商來解決問題的過程。如果對照協(xié)商民主的理念和要求，無論從整體的定位、執(zhí)行的機(jī)制還是參與者的能力和水平上，當(dāng)前的實(shí)踐都還存在許多不完備的地方。但是，通過分析我國城市基層社區(qū)社會(huì)治理的具體實(shí)踐，也應(yīng)該看到社區(qū)在現(xiàn)階段開展協(xié)商議事的價(jià)值。

首先，在城市社區(qū)開展協(xié)商民主有利于加強(qiáng)基層社區(qū)的民主建設(shè)，保障居民政治參與的權(quán)力，這是政策性價(jià)值。這一政策鼓勵(lì)社區(qū)居民參與到社區(qū)的共同利益與發(fā)展規(guī)劃的討論中，平等地表達(dá)自己的觀點(diǎn)。無論自己的觀點(diǎn)是否能夠得到大多數(shù)人的認(rèn)可甚至形成最終的決策，這一參與的過程本身就有利于加強(qiáng)居民對社區(qū)的認(rèn)同感，體會(huì)到來自其他人的尊重感?，F(xiàn)代城市社區(qū)的秩序本身就無法依靠“熟人社會(huì)”的禮俗力量進(jìn)行維系，而協(xié)商民主的推進(jìn)有利于協(xié)調(diào)社區(qū)里多元利益群體之間的關(guān)系，讓大家有序參與到社區(qū)生活規(guī)則的制定中。

其次，協(xié)商民主引入社區(qū)治理之后，有利于拓寬居民訴求表達(dá)的渠道，保證社區(qū)居民自身的利益，這是實(shí)用性價(jià)值。雖然協(xié)商民主理論上強(qiáng)調(diào)的平等、理性等要求在現(xiàn)階段的社區(qū)實(shí)踐中未必能全部滿足，但仍然不能否認(rèn)社區(qū)開展的議事協(xié)商確實(shí)在客觀上促成了矛盾的化解，有利于和諧社區(qū)的建設(shè)。社區(qū)內(nèi)人員的復(fù)雜性、多樣性使得社區(qū)治理的問題不斷增加，如果沒有合適的機(jī)制讓居民表達(dá)訴求，很多矛盾將激化甚至以極端形式爆發(fā)。協(xié)商民主作為一個(gè)平等對話、表達(dá)訴求的平臺，能夠讓矛盾得以緩沖，讓居民通過合法合理的方式維護(hù)自身的利益。

此外，從具體實(shí)踐中看，在議事協(xié)商出現(xiàn)后，居民參與社區(qū)公共事務(wù)的活力確實(shí)有了明顯的提升。雖然很多居民并不清楚“協(xié)商民主”的概念，但他們對這種做法也都普遍贊成，認(rèn)為“商量事情”的模式有助于加強(qiáng)居委會(huì)對民情民意民聲的了解，能夠讓居民更好地表達(dá)自身的訴求，參與到社區(qū)的建設(shè)中，發(fā)揮主人翁精神。諸如，社區(qū)“停車難”等問題得以通過議事協(xié)商解決，減少了相關(guān)的糾紛和沖突，令居民舒心；社區(qū)公共空間建設(shè)得好，社區(qū)環(huán)境得到改善，也讓居民順心。這種切實(shí)的改變和效果無疑讓社區(qū)和居民都能獲益。

上述價(jià)值與限度的討論也可以進(jìn)一步顯示當(dāng)前協(xié)商民主在基層實(shí)踐中的雙重取向：一方面，基層協(xié)商民主要解決實(shí)際的城市社區(qū)公共事務(wù)問題；另一方面，也要建立相應(yīng)的協(xié)商民主政策機(jī)制，以構(gòu)建基層社會(huì)治理體系。理論上的雙重性映射著現(xiàn)實(shí)推進(jìn)中任務(wù)重重，也在一定程度為明確基層協(xié)商民主未來的發(fā)展路徑提供理論上的指導(dǎo)與借鑒。

四、社區(qū)協(xié)商民主未來發(fā)展的實(shí)現(xiàn)路徑

完善和發(fā)展城市社區(qū)協(xié)商民主的根本目的是提高社區(qū)自治水平，促進(jìn)科學(xué)民主決策，保障居民民主權(quán)利，從而維護(hù)社區(qū)和諧穩(wěn)定的發(fā)展，推進(jìn)我國的民主政治進(jìn)程。在現(xiàn)階段的實(shí)踐過程中，社區(qū)的實(shí)際情況使得協(xié)商民主的很多優(yōu)勢得不到充分發(fā)揮，在促進(jìn)決策科學(xué)性、民主性方面的作用也相對有限。因此，如何解決城市社區(qū)協(xié)商民主面臨的諸多問題是一個(gè)系統(tǒng)工程，需要各個(gè)層面聯(lián)合發(fā)力。

(一)明確雙重目標(biāo)，厘清發(fā)展方向

作為一種西方的民主思想和理論，“協(xié)商民主”的概念本身尚未達(dá)成共識。再加上我國早有的“政治協(xié)商”思想與西方理論的不同，使得在我國城市社區(qū)治理的話語體系下，很難給“協(xié)商民主”下一個(gè)明確的定義。但是，我們可以通過明確社區(qū)協(xié)商民主實(shí)踐雙重目標(biāo)的方式，厘清社區(qū)協(xié)商民主未來的發(fā)展方向。

一方面，社區(qū)協(xié)商民主有實(shí)用取向，能夠平衡多元利益，提升決策的民主性和科學(xué)性，切實(shí)解決社區(qū)問題，化解社會(huì)矛盾；另一方面，社區(qū)協(xié)商民主也有政策取向，需要為居民提供平等表達(dá)的機(jī)會(huì)，為社區(qū)提供協(xié)商溝通的機(jī)制，增進(jìn)政府和居民的良性互動(dòng)，提升社區(qū)信任、凝聚和社會(huì)和諧，從而達(dá)到善治。

因此，在協(xié)商民主的制度設(shè)計(jì)上也要相應(yīng)地追求雙重目標(biāo)。一是程序民主，通過合理的制度設(shè)計(jì)，保障每一位居民平等地享有對社區(qū)公共事務(wù)的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)。二是實(shí)質(zhì)民主，既要確?；鶎記Q策是每一位參與者有效表達(dá)和理性協(xié)商的結(jié)果，體現(xiàn)多數(shù)人的利益，并兼顧少數(shù)人的訴求，又要避免社區(qū)協(xié)商被少數(shù)權(quán)力精英主導(dǎo)、操縱，使得居民的意見被裹脅。

(二)完善協(xié)商規(guī)則，健全聯(lián)動(dòng)機(jī)制

現(xiàn)有的政策對基層協(xié)商民主制度給予了高度的重視，為社區(qū)協(xié)商搭建了大致框架，包括明確協(xié)商內(nèi)容、確定協(xié)商主體、拓展協(xié)商形式、完善協(xié)商環(huán)節(jié)、落實(shí)協(xié)商成果、做好協(xié)商評價(jià)、強(qiáng)化協(xié)商聯(lián)動(dòng)等。然而，由于各社區(qū)工作人員能力不一，居民素質(zhì)參差不齊，協(xié)商民主在實(shí)踐中出現(xiàn)了形式僵化、議題單一、議而不決等問題?；鶎庸ぷ魅藛T面對“上面千條線、下面一根針”的巨大工作壓力，往往追求效率至上的工作邏輯，將基層協(xié)商當(dāng)作行政任務(wù)、政績，或必需的決策程序，而忽略了“協(xié)商”和“民主”的價(jià)值本質(zhì)。于是出現(xiàn)了雖然社區(qū)協(xié)商如火如荼地進(jìn)行，但實(shí)際參與者往往只是有限的一部分積極分子，更廣大居民的參與感并未得到有效調(diào)動(dòng)。因此，應(yīng)該在實(shí)踐中進(jìn)一步細(xì)化基層協(xié)商的內(nèi)容清單、提高基層工作人員的組織能力，同時(shí)轉(zhuǎn)變觀念，深化居民參與，加強(qiáng)社區(qū)自治。

(三)規(guī)范基層實(shí)踐，擴(kuò)大參與渠道

雖然在現(xiàn)階段的基層協(xié)商實(shí)踐中，由社區(qū)領(lǐng)袖帶動(dòng)普通居民的模式是一種不錯(cuò)的權(quán)宜性選擇，但若基層協(xié)商組織制度建設(shè)不能及時(shí)跟進(jìn)，基層協(xié)商組織對居委會(huì)的依附性強(qiáng)、職能相互混淆，長此以往，將無法有效調(diào)動(dòng)各類社區(qū)主體的參與積極性，凝聚共識與力量，為社區(qū)增能。

因此，要加強(qiáng)社區(qū)協(xié)商平臺的建設(shè)、注重為居民協(xié)商提供空間、建立健全協(xié)商委員選舉制度和任期制度、根據(jù)社區(qū)實(shí)際情況制定協(xié)商公約、優(yōu)化會(huì)議設(shè)計(jì)，以此鼓勵(lì)更多居民直接參與。

(四)提升協(xié)商能力，培育公民意識

社區(qū)居民參與協(xié)商的意識和能力在很大程度上會(huì)影響協(xié)商的效果，因此社區(qū)在推進(jìn)協(xié)商民主實(shí)踐時(shí)應(yīng)當(dāng)合理選擇議題、設(shè)置議程，在民主參與的實(shí)踐中培養(yǎng)居民的協(xié)商能力，包括彼此尊重的協(xié)商氛圍、清晰表達(dá)的溝通技巧，讓居民逐步掌握協(xié)商的程序，明確協(xié)商的要領(lǐng)，增進(jìn)協(xié)商中多元主體的相互理解，從而達(dá)成共識。

同時(shí)，公民意識的孕育和社區(qū)協(xié)商民主的推進(jìn)也要相輔相成。在目前的基層實(shí)踐中，社區(qū)協(xié)商民主往往以結(jié)果為導(dǎo)向，重視議事達(dá)成結(jié)果、解決社區(qū)問題，卻弱化“協(xié)商”和“民主”的理念。因此，應(yīng)當(dāng)通過宣傳教育潛移默化地引導(dǎo)社區(qū)居民，使其認(rèn)識到社區(qū)協(xié)商民主的推進(jìn)不僅僅是為了解決具體問題，更是為了加強(qiáng)基層民主的建設(shè)，讓每一個(gè)公民都能行使自己的民主權(quán)利。

(五)加強(qiáng)專業(yè)合作，優(yōu)化議事效果

社區(qū)自身固然有豐富的治理經(jīng)驗(yàn)，但對于協(xié)商民主的關(guān)鍵程序與技術(shù)可能不甚了解，容易在實(shí)踐中走彎路，影響協(xié)商民主的實(shí)際效果。因此，有高校和科研機(jī)構(gòu)更為專業(yè)的理論研究者介入社區(qū)協(xié)商之中就顯得十分必要，有助于增強(qiáng)社區(qū)協(xié)商民主的規(guī)范性。同時(shí)，一些專業(yè)的社會(huì)組織由于掌握一定的資源和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，也能在推進(jìn)社區(qū)協(xié)商民主的過程中起到咨詢建議者、承包執(zhí)行者的作用，在遇到問題時(shí)提出更有創(chuàng)新性和針對性的解決方案，幫助社區(qū)更好更快地開展協(xié)商民主實(shí)踐，增強(qiáng)社區(qū)的服務(wù)能力和自治能力。

當(dāng)前，協(xié)商民主已經(jīng)成為我國社區(qū)治理的重要手段。在進(jìn)一步發(fā)展協(xié)商民主實(shí)踐的過程中，既要從思想上加強(qiáng)宣傳引導(dǎo)，也要從制度上規(guī)范實(shí)踐操作，讓協(xié)商民主真正地有益于和諧社區(qū)的構(gòu)建。同時(shí)，更要認(rèn)識到，我國城市社區(qū)開展的協(xié)商民主是具有“雙重屬性”的。在實(shí)踐中既要引進(jìn)西方關(guān)于協(xié)商民主的現(xiàn)代理念，也不能忽視我國發(fā)展協(xié)商民主的傳統(tǒng)觀念。在追求協(xié)商民主程序和技術(shù)的規(guī)范的同時(shí)，把協(xié)商民主納入我國社區(qū)現(xiàn)有的治理中促進(jìn)和諧社區(qū)的建設(shè)無疑更為重要，也更有價(jià)值。