我國地方政府性債務(wù)風(fēng)險約束機制分析

周春明

摘要：隨著我國城鎮(zhèn)化的不斷發(fā)展以及地方政府事權(quán)的不斷擴大，我國地方政府債務(wù)規(guī)模快速擴張，債務(wù)風(fēng)險日益加劇。建立一個有效的地方政府性債務(wù)風(fēng)險約束機制，不僅有利于防范債務(wù)風(fēng)險，更有利于地方融資以及區(qū)域經(jīng)濟的增長，從而推動財稅改革，維護我國經(jīng)濟的持續(xù)增長以及我國的長治久安。本文主要通過對我國地方政府性債務(wù)形成機理及風(fēng)險約束狀況的分析，提出了對我國地方政府性債務(wù)風(fēng)險的約束機制設(shè)計。

關(guān)鍵詞：財政；債務(wù)風(fēng)險；約束設(shè)計

隨著我國經(jīng)濟的不斷發(fā)展，我國地方財政支出不斷增加，債務(wù)規(guī)模不斷擴大，地方政府的債務(wù)負擔(dān)也越來重。而且在地方政府性債務(wù)中，有相當(dāng)一部分并不在政府的財政監(jiān)督體系之內(nèi)，嚴(yán)重威脅到了地方政府財政收入的可持續(xù)性，還會對中國經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級以及中國的金融體系產(chǎn)生嚴(yán)重影響。

一、我國地方性債務(wù)形成機理

地方性政府負債主要用于承擔(dān)公共品生產(chǎn)以及支出以及償還供給公共品而產(chǎn)生的資金成本。地方政府負債形成的體制背景主要包括：行政體制背景、經(jīng)濟體制背景、財政體制背景以及金融體制背景。這些體制變遷是地方政府性債務(wù)形成的重要原因，在這種體制下，地方?jīng)]有任何權(quán)利，由中央統(tǒng)一安排。這種體制抑制了地方的財政能力，在資金需求不斷增加的背景下，只能通過舉債等其他渠道進行融資。我國地方性債務(wù)形成機理還包括：地方政府缺乏規(guī)范化的市場化融資手段、大量財政轉(zhuǎn)移支付扭曲了地方政府的融資約束。同時，地方債務(wù)也受到我國擴張型宏觀經(jīng)濟政策的影響以及城鎮(zhèn)化發(fā)展加快的影響。

二、我國地方政府性債務(wù)風(fēng)險約束狀況

1.法制建設(shè)滯后

我國對地方政府舉債限制的相關(guān)法制還較為滯后，主要包括三點：第一，對劃分中央和地方政府財政事權(quán)的法律較為缺失。我國法律沒有明確中央以及地方的財政事權(quán)范圍，法律依據(jù)的缺乏容易造成中央與地方財政事權(quán)的分配問題。第二，對地方債務(wù)的法制建設(shè)較為落后，無法滿足地方債務(wù)的發(fā)展需要。我國對地方債務(wù)的態(tài)度較為模糊，一方面，對地方發(fā)債嚴(yán)格限制。另一方面，某些時期政府又會出臺一些規(guī)章，允許地方舉債。這樣不僅增加了地方政府的舉債成本，還增大了監(jiān)管難度。第三，缺乏地方政府破產(chǎn)約束機制。我國不存在地方破產(chǎn)機制，而且地方政府還會以某種原因向中央政府轉(zhuǎn)嫁責(zé)任負擔(dān)，對債務(wù)資金的使用缺乏考慮。

2.預(yù)算軟約束問題突出

第一，地方政府收支矛盾突出，負債動機強烈。隨著我國經(jīng)濟的不斷發(fā)展，政府的財政支出將增速較快，其中主要投入包括道路交通以及通訊設(shè)施等等。由于這些項目不能由市場提供，只能由地方政府提供，在加大政府財政壓力的同時，還惡化了財政收支的矛盾，使債務(wù)約束進一步被弱化。第二，行政集權(quán)和經(jīng)濟分權(quán)弱化了預(yù)算約束。在行政集權(quán)制度下，地方行政長官要向中央負責(zé)，而在經(jīng)濟分權(quán)制度下，中央政府與地方政府責(zé)任不同，中央負責(zé)調(diào)控以及提供公共產(chǎn)品，而地方則負責(zé)促進地區(qū)經(jīng)濟的增長。經(jīng)濟分權(quán)與行政集權(quán)并存，影響了地方政府的經(jīng)濟行為。第三，地方政府舉債方式多元化、中央政府隱形擔(dān)保機制，弱化了市場的預(yù)算約束。

3.市場約束不完善

市場約束的產(chǎn)生要相應(yīng)制度的配合，第一，國內(nèi)的金融市場要自由、開放，政府不得干預(yù)。第二，地方政府未償還的貸款以及政府償還能力等等信息要及時公開并更新。第三，在地方政府瀕臨破產(chǎn)時中央政府不應(yīng)給予援助。第四，地方政府要注意市場信息的收集工作，從而可以對借款政策作出相應(yīng)的調(diào)整。這樣就可以做到地方政府的借款以及借款額度完全取決于市場，由市場運作，并且有專門的投資機構(gòu)來評估政府的信譽度，根據(jù)評估結(jié)果來決定授信額度以及是否舉債。對地方政府進行信譽評級可以增強投資者對政府的信心，從而降低政府的融資成本，也有利于地方政府注重自身信用評級的建設(shè)，降低違約的風(fēng)險。

4.地方政府性債務(wù)風(fēng)險約束軟化

地方政府性債務(wù)風(fēng)險約束軟化主要包括：債務(wù)邊界不清、預(yù)算及統(tǒng)計制度存在缺陷、地方債務(wù)隱形化、缺乏償債激勵機制以及地方政府破產(chǎn)機制缺失等等。地方政府由于我國法律規(guī)定舉債受到很大限制，比如地方政府不能發(fā)行地方債券，不具備借款人資格，不能通過商業(yè)銀行貸款。這就使得許多地方政府通過融資平臺來獲取資金，從而實現(xiàn)其政治利益。而這種利用法律規(guī)定將債務(wù)推給融資平臺的做法，很容易就造成資金的使用主體與債務(wù)承擔(dān)主體互相分離的情況，這種獲取資金的方法容易導(dǎo)致一些地方官員在借債時對還債考慮不充分的情況產(chǎn)生。預(yù)算及統(tǒng)計制度存在的缺陷主要有預(yù)算制度缺陷以及統(tǒng)計制度缺陷，預(yù)算制度缺陷主要是因為地方政府收支缺少規(guī)范和統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，以及地方政府在預(yù)算上缺少規(guī)劃，較為隨意，而且很多地方政府沒有有效地執(zhí)行《預(yù)算法》。而統(tǒng)計制度缺陷主要是由于負債核算范圍狹窄、負債信息披露不完備以及負債評估指標(biāo)不一等等原因。其他原因還包括地方政府破產(chǎn)機制缺失、地方債務(wù)隱性化以及地方政府缺乏償債激勵機制，道德風(fēng)險嚴(yán)重。

三、我國地方政府性債務(wù)風(fēng)險的約束機制設(shè)計

1.限制地方政府性債務(wù)，合理約束動機

適度舉債是地方政府的必要手段，但政府要自我約束動機。地方政府要保持適度的債務(wù)規(guī)模，不僅能增加地方政府的財源還能維持較高的信用等級，降低融資成本。上級政府要約束動機，防止下級政府舉債過度，從而誘發(fā)債務(wù)危機，影響執(zhí)政能力。上級政府要采取強硬措施，約束下級政府性債務(wù)膨脹的動機，控制下級政府的債務(wù)水平。

2.地方政府的債務(wù)風(fēng)險約束方式

第一，財政約束。施加財政約束具有必要性，其方式主要包括：財政支出約束、財政收入約束、預(yù)算原則約束等等。財政支出約束要保證財政規(guī)模防止供應(yīng)不足，但又要防止規(guī)模過大，增加負擔(dān)。第二，市場約束。市場約束要完善信息紕漏制度，識別和判斷地方政府的債務(wù)程度。中央政府要避免對地方政府進行隱性擔(dān)保，從而避免弱化金融市場的約束效力。第三，民意約束。要提高地方債務(wù)的信息透明度、加快生產(chǎn)要素的流動，從而有助于民意約束作用的發(fā)揮。

四、結(jié)語

建立有效的風(fēng)險約束機制，有利于我國城鎮(zhèn)化的發(fā)展、帶動財政改革的同時，還對我國的長治久安有著很重要的意義，對地方政府負債十分必要。