淺談PPP實(shí)施過程中的收購方式與風(fēng)險分析

陳曦 殷國良

摘要：隨著大型央企后知后覺地進(jìn)入PPP市場，開啟了大規(guī)模的新建和收購PPP項(xiàng)目，以求迅速占領(lǐng)市場。對于已有社會資本建設(shè)和運(yùn)營的PPP項(xiàng)目，在滿足PPP法律法規(guī)要求的情況下，通過對PPP合同轉(zhuǎn)讓方式和股權(quán)轉(zhuǎn)讓方式的比較與風(fēng)險分析，得出采用股權(quán)轉(zhuǎn)讓方式具有合規(guī)性，受讓方對轉(zhuǎn)讓方有一定把控力的情況下，可實(shí)現(xiàn)低風(fēng)險、高效率得完成對項(xiàng)目公司的收購。

關(guān)鍵詞：PPP收購；PPP股權(quán)轉(zhuǎn)讓；PPP合同轉(zhuǎn)讓；股權(quán)轉(zhuǎn)讓風(fēng)險

一、概述

我國PPP模式自2014年正式提出以來，一路風(fēng)風(fēng)火火，直到2017年下半年，政策逐步收緊，PPP市場也發(fā)生著微妙變化。一些前期大肆瓜分PPP市場的上市公司和國企因政策和融資難等問題紛紛熄火，而一些后知后覺的大型央企趁著產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型野蠻闖入PPP市場中。對于新建或存量項(xiàng)目，這些央企通通收入囊中。新建項(xiàng)目一般正常走PPP流程即可，但在一些已經(jīng)實(shí)施的PPP項(xiàng)目中，如何合規(guī)、高效地收購存量項(xiàng)目，是一個亟待解決的問題。

z公司是一家央企，與政府授權(quán)的實(shí)施機(jī)構(gòu)簽署某污水處理PPP項(xiàng)目合同。z公司與政府方出資代表共同成立B項(xiàng)目公司，z公司占95%股權(quán)，政府方占5%股權(quán)。該污水處理項(xiàng)目合作期為20年（含2年建設(shè)期）。S公司也是一家央企，受集團(tuán)戰(zhàn)略部署，大力發(fā)展水環(huán)境治理業(yè)務(wù)，擬收購該污水處理PPP項(xiàng)目（處于建設(shè)期第二年）。為了減小競爭、縮短收購周期，暫不考慮采用TOT模式，本文就采用合同轉(zhuǎn)讓和股權(quán)轉(zhuǎn)讓兩種方式進(jìn)行合規(guī)性和風(fēng)險性分析，希望能拋磚引玉，為此類項(xiàng)目的操作提供一點(diǎn)啟示。

二、合同轉(zhuǎn)讓方式

1.合規(guī)性分析

（1）合同效力認(rèn)定的問題。合同轉(zhuǎn)讓，變更的是合同主體，并沒有改變合同的具體內(nèi)容。根據(jù)《合同法》規(guī)定，合同的權(quán)利和義務(wù)可以一并轉(zhuǎn)讓，但根據(jù)合同性質(zhì)不得轉(zhuǎn)讓、按照當(dāng)事人約定不得轉(zhuǎn)讓、依據(jù)法律規(guī)定不得轉(zhuǎn)讓的情形除外?！吨腥A人民共和國政府采購法》第五十條規(guī)定，政府采購合同的雙方當(dāng)事人不得擅自變更、中止或者終止合同。

本PPP項(xiàng)目采用合同轉(zhuǎn)讓方式實(shí)際是未按政府采購規(guī)定采購方式選擇社會資本的行為，依據(jù)為《合同法》第52條第五項(xiàng)內(nèi)容：“違反法律、行政法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定的，合同無效”，違反的強(qiáng)制性規(guī)定雖不屬于直接導(dǎo)致合同無效的“效力性強(qiáng)制性規(guī)定”，但仍有可能導(dǎo)致合同無效，只是具體情況需要法官進(jìn)行個案認(rèn)定。

（2）社會資本方資質(zhì)不匹配的問題。政府方經(jīng)過公開方式選擇的社會資本方，是一個具備特定條件的合作伙伴，轉(zhuǎn)讓有可能會使當(dāng)初要求社會資本方必須具備特定能力的要求落空，導(dǎo)致政府和其他相關(guān)方的質(zhì)疑。

2.風(fēng)險分析

（1）S公司并不全部具備政府在招選本項(xiàng)目社會資本方的競爭眭磋商文件中所要求的設(shè)計(jì)、施工、運(yùn)營相關(guān)資質(zhì)要求，政府存在一定的審計(jì)風(fēng)險。

（2）一般在PPP合同中有“未經(jīng)甲方事先書面同意，乙方、項(xiàng)目公司不得轉(zhuǎn)讓……”的約定。但是簽署轉(zhuǎn)讓合同的主體是社會資本方z公司，不是政府授權(quán)的實(shí)施機(jī)構(gòu)，因此這里有效力瑕疵的風(fēng)險。

（3）在合同轉(zhuǎn)讓協(xié)議簽署后，實(shí)施機(jī)構(gòu)會按照原合同條款與s公司簽署PPP項(xiàng)目合同。原合同的條款主要針對z公司的需求和優(yōu)勢擬定的，可能會對S公司不利。

三、股權(quán)轉(zhuǎn)讓方式

1.合規(guī)性

（1）政策支持。國家發(fā)改委《關(guān)于切實(shí)做好傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域政府和社會資本合作有關(guān)工作的通知發(fā)改投資》和《關(guān)于開展政府和社會資本合作的指導(dǎo)意見》均提出，為了促進(jìn)PPP項(xiàng)目的繼續(xù)發(fā)展，鼓勵采用產(chǎn)權(quán)、股權(quán)交易等方式，規(guī)范社會資本退出渠道。因此S公司采取股權(quán)轉(zhuǎn)讓方式收購該項(xiàng)目是合規(guī)的。

（2）轉(zhuǎn)讓方式。由于B項(xiàng)目公司由z公司絕對控股，屬于國有控股企業(yè)，根據(jù)《企業(yè)國有資產(chǎn)交易監(jiān)督管理辦法》規(guī)定，采用直接協(xié)議方式的前提是國有及國有控股企業(yè)之間轉(zhuǎn)讓的、重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域企業(yè)的重組整合。根據(jù)財(cái)金[2014]76號文之規(guī)定，PPP是政府與社會資本方在基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)領(lǐng)域建立的一種合作關(guān)系，而且S公司也是國有企業(yè)，因此可以采用直接協(xié)議轉(zhuǎn)讓方式。

2.風(fēng)險分析

（1）進(jìn)場交易風(fēng)險。因?yàn)橹苯訁f(xié)議轉(zhuǎn)讓方式流程相對繁瑣，國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)的批準(zhǔn)存在不確定性，可能會進(jìn)入產(chǎn)權(quán)交易中心執(zhí)行。如果發(fā)布的信息公告期截止時，只有S公司一家報(bào)名，則以掛牌價成交。如果有兩個及以上的社會資本報(bào)名時，則出價高者得。因此，S公司將承擔(dān)溢價風(fēng)險和失去標(biāo)的風(fēng)險。

（2）建設(shè)工期延長風(fēng)險。目前項(xiàng)目正處于2年建設(shè)期中的第2年，所有工程建設(shè)、設(shè)備采購和安裝都被Z公司總承包。因此完成股權(quán)轉(zhuǎn)讓后，Z公司的總承包身份不變，可能會因S公司對Z公司的把控度、協(xié)調(diào)力不強(qiáng)，而導(dǎo)致工期受影響。

（3）投資控制的風(fēng)險。PPP項(xiàng)目合同一般會對項(xiàng)目投資額認(rèn)定進(jìn)行約定，如經(jīng)審計(jì)的實(shí)際總投資超過控制數(shù)的部分，由項(xiàng)目公司自行承擔(dān)。由于本項(xiàng)目中B項(xiàng)目公司大股東和總承包單位都是z公司，如因B項(xiàng)目公司或z公司的原因?qū)е峦顿Y額超出控制范圍，s公司有支付超出部分投資額的風(fēng)險。

四、結(jié)語

在我國當(dāng)前PPP發(fā)展的相對成熟期，探討與分析社會資本對實(shí)施中的PPP項(xiàng)目收購方式具有現(xiàn)實(shí)意義。通過某污水處理項(xiàng)目收購案例，比較合同轉(zhuǎn)讓和股權(quán)轉(zhuǎn)讓方式的合規(guī)性和風(fēng)險性，建議采用股權(quán)轉(zhuǎn)讓方式。如果能采用直接股權(quán)協(xié)議轉(zhuǎn)讓方式，并且受讓方對轉(zhuǎn)讓方有一定的把控度，經(jīng)雙方就轉(zhuǎn)讓價協(xié)商一致后，可以實(shí)現(xiàn)PPP項(xiàng)目股權(quán)變更。從而拓寬PPP項(xiàng)目中收購存量資產(chǎn)的渠道，推進(jìn)新時期PPP項(xiàng)目的進(jìn)一步發(fā)展。