特殊時期應(yīng)急管理中社會組織參與思考

□文/ 趙昊雪

（河北工業(yè)大學(xué) 天津）

［提要］ 隨著政府主導(dǎo)、多方協(xié)同的應(yīng)急救災(zāi)模式的發(fā)展以及應(yīng)急管理體制的重新構(gòu)建，我國社會組織融入國家應(yīng)急治理體系的各個方面。社會治理不僅僅是中國的探索，更是世界的共識。以新冠肺炎疫情為背景，從社會組織的含義、類型、角色作用角度對社會組織進(jìn)行定位，分析社會組織在特殊時期參與的特點和優(yōu)勢以及暴露出的短板，最后提出建設(shè)和完善應(yīng)急管理下社會組織發(fā)展建議。

在某種程度上，社會組織在突發(fā)危機(jī)事件中的參與作用和效果就像一面鏡子，折射出的是常態(tài)化下我國應(yīng)急管理體系建設(shè)發(fā)展現(xiàn)狀。因此，社會力量參與治理其實是現(xiàn)代我國應(yīng)急管理能力的內(nèi)在需求，也是政企社合作的新常態(tài)需求，更是社會治理模式創(chuàng)新的迫切需求。因此，通過分析和闡述在本次特殊背景下我國社會組織在應(yīng)急管理中凸顯的特點及短板，為我國應(yīng)急管理體系的完善和社會組織的發(fā)展提供借鑒意義。

一、社會組織的定位

（一）社會組織的含義和分類。從狹義的范圍來看，社會組織又稱民間組織、非營利組織、非政府組織，在我國是指政黨、政府之外的各類民間性組織。按照性質(zhì)和構(gòu)成可以主要分為以下四類：一是基于一定社會關(guān)系形成社會團(tuán)體，例如協(xié)會、聯(lián)合會、研究會等組織；二是直接面向社會提供服務(wù)的民辦非企業(yè)單位，例如私立學(xué)校、私立醫(yī)院、福利機(jī)構(gòu)等組織；三是以捐贈、募集為主要途徑籌措基金的非營利性組織，例如基金會、慈善機(jī)構(gòu)等組織；四是其他中介組織以及對接基層社區(qū)的團(tuán)隊組織。

（二）社會組織的角色作用。社會組織具有民間性、自治性、自愿性、公益性等特征，與政府、企業(yè)、公民三者相互聯(lián)系與協(xié)同，在當(dāng)今全球開放的背景下，尤其是在全球治理的問題上，甚至還具有聯(lián)系溝通國內(nèi)外的紐帶作用。

社會組織也具有不同的角色：首先是社會的代表者和參與者，社會組織代表一部分特定的群體；其次是服務(wù)的傳遞者，典型的例如新冠肺炎疫情下規(guī)模龐大的志愿者群體，以及提供專業(yè)服務(wù)的醫(yī)護(hù)人員；再次是政府的輔助者、創(chuàng)新者，在公共突發(fā)事件中，政府在響應(yīng)以及恢復(fù)的過程中必然會存在信息獲取、資源調(diào)度等方面上的不及時、不充分，傳統(tǒng)的、單一的政府服務(wù)模式也無法滿足當(dāng)今社會發(fā)展的需求，這就需要廣大的社會組織發(fā)揮自身的地域、類型、資源、服務(wù)等優(yōu)勢，加強(qiáng)合作，推進(jìn)防災(zāi)、減災(zāi)、救災(zāi)工作的推進(jìn)與體制機(jī)制的完善。

二、特殊時期社會組織參與的分析

在突發(fā)重大公共衛(wèi)生安全事件的特殊背景下，社會組織參與其中所發(fā)揮的作用不容忽視，需要特別說明的是，此次不同于以往的常規(guī)緊急事件：其一，影響的規(guī)模空前廣泛；其二，可借鑒的經(jīng)驗不足，對于事件發(fā)生的可能性以及影響都屬于未知狀態(tài)；其三，具有較強(qiáng)的綜合性，多種突發(fā)事件和連鎖反應(yīng)同時發(fā)生，交錯復(fù)雜。因此，在這個新的階段和背景下，社會組織不僅僅承接、整合了以往的發(fā)展、經(jīng)驗和優(yōu)勢，還呈現(xiàn)出了應(yīng)對危機(jī)時的特殊性、創(chuàng)新性，同時對于重大危機(jī)的反應(yīng)也折射出社會組織存在的短板，從而為其自身建設(shè)的完善、政府治理模式的創(chuàng)新、應(yīng)急治理體系建設(shè)提供了新的思路。

（一）參與特點及優(yōu)勢體現(xiàn)

1、參與主體多元。由于這次新冠肺炎疫情規(guī)模大、范圍廣、形勢復(fù)雜，不同類型的社會組織包括民間醫(yī)療機(jī)構(gòu)、基金會、慈善機(jī)構(gòu)、紅十字會等組織積極參與，發(fā)揮出自身獨特的優(yōu)勢助力這場阻擊戰(zhàn)。其中，許多新興社會組織是非正式的臨時團(tuán)體，還有其他規(guī)模小但數(shù)量多的組織也都利用自身優(yōu)勢特長，貢獻(xiàn)力量，表現(xiàn)出顯著的靈活性、針對性和有效性。

2、服務(wù)內(nèi)容廣泛。各類社會組織積極參與到“抗疫”的各個環(huán)節(jié)，包括物資發(fā)放、后勤保障、社區(qū)防疫、防疫消殺、捐款捐物、心理援助、輿論引導(dǎo)等，覆蓋范圍從醫(yī)院到社區(qū)，領(lǐng)域廣泛。

3、多方協(xié)同合作

（1）社企合作上，社會組織能夠通過企業(yè)獲得必要的資源、技術(shù)，以支持服務(wù)的進(jìn)行，同時能運(yùn)用自身網(wǎng)狀結(jié)構(gòu)的特質(zhì)，為企業(yè)提供廣泛的獲取信息的渠道，通過參與社會治理與服務(wù)，擴(kuò)大企業(yè)的影響力，幫助其更好地承擔(dān)社會責(zé)任。物資的急缺是應(yīng)急管理過程中的一個重難點問題，在這個特殊時期中，多家物流公司為社會組織提供醫(yī)療物資專用渠道，大大縮短了運(yùn)送時間，增強(qiáng)配送效率，緩解了物資的巨大壓力，在物質(zhì)上為打贏這場阻擊戰(zhàn)提供了重要支撐。

（2）政社合作上，由于政府在應(yīng)對危機(jī)時層層傳遞過程中存在信息收集與資源調(diào)度的滯后性，就需要社會組織發(fā)揮自身社會代表性的作用以及貼近基層社區(qū)和人民群眾的優(yōu)勢，做好社會各界與政府之間的橋梁紐帶作用，為政府收集、匯總、提供實時動態(tài)信息，做到精準(zhǔn)對接應(yīng)急管理中的需求點，創(chuàng)新政府治理模式；同時，社會組織也能夠通過得到政府的認(rèn)可增強(qiáng)其社會信任感，以及通過政府購買等渠道，加大對社會組織的支持力度。由此，雙方在合作關(guān)系中通過良性的互動推動社會治理模式的完善與創(chuàng)新。

（3）社社合作上，不同社會組織之間能夠構(gòu)建協(xié)作互助平臺，進(jìn)行信息的多方面互補(bǔ)，匯集經(jīng)驗，促進(jìn)資源進(jìn)一步整合利用，將自身優(yōu)勢最大化發(fā)揮，提高對于危機(jī)事件的響應(yīng)速度與效率，同時也能夠反過來進(jìn)一步支持社會組織自身的發(fā)展與運(yùn)作。

4、網(wǎng)絡(luò)化。本次突發(fā)事件具有傳播快、影響廣的特點，在這種特殊形勢下，廣大社會組織依托網(wǎng)絡(luò)開展行動，借助網(wǎng)絡(luò)平臺形成協(xié)作關(guān)系，充分利用互聯(lián)網(wǎng)、大眾媒體的特性迅速收集匯總防疫需求以及實時動態(tài)信息，為需求人群提供線上服務(wù)。此外，許多社會組織通過與抖音、微博等媒體平臺開展線上相關(guān)知識宣傳，開啟直播、課程、發(fā)表相關(guān)文章評論等形式，達(dá)到科普辟謠、引導(dǎo)正確輿論導(dǎo)向、傳播正能量的積極作用。

5、基層化。社區(qū)防控成為整個防控過程中的重要環(huán)節(jié)與堅實基礎(chǔ)，社區(qū)數(shù)量眾多，直接關(guān)系到人民的生活、社會的安穩(wěn)，且社區(qū)治理的基礎(chǔ)本身就較為薄弱，在非常態(tài)化背景下，社區(qū)極有可能存在缺乏專業(yè)人員和管理人員、日常物資供應(yīng)不足、治理機(jī)制不完善等問題，基層社區(qū)做好自身的疫情防控工作的同時保障居民基本需求和有序運(yùn)行更是舉步維艱，而社會組織具有公益性、靈活性的特點，扮演著政府協(xié)助者和服務(wù)傳遞者的角色，在嚴(yán)峻形勢下承擔(dān)起信息收集、資源籌措、傳遞服務(wù)的責(zé)任，主動對接基層社區(qū)，為打贏這場“戰(zhàn)役”打下堅實后盾。

6、國際化。此次公共安全衛(wèi)生危機(jī)事件來勢兇猛，席卷全球，前期階段眾多海外社會力量參與國內(nèi)志愿行動，許多國際社會組織陸續(xù)將消毒液、護(hù)目鏡、口罩等醫(yī)療物資運(yùn)送到了湖北武漢。同時，中國的社會組織也秉承中華民族“投桃報李”、“兼濟(jì)天下”的優(yōu)良傳統(tǒng)，參與全球抗疫行動，遞送方式多元。例如，我國的猛犸基金會捐贈了檢測試劑盒，中國紅十字基金會設(shè)立了抗疫專項基金，中國民間組織國際交流促進(jìn)會發(fā)起“絲路一家親”民間共同行動，得到積極響應(yīng)。中國民間社會組織以實際行動搭建起危機(jī)狀態(tài)下國內(nèi)外共同協(xié)作共贏的橋梁，詮釋了中國擔(dān)當(dāng)，彰顯了中國力量，以構(gòu)建人類命運(yùn)共同體為己任，為新冠病毒籠罩下的世界人民送去溫暖與力量。

（二）局限性。近年來，隨著我國應(yīng)急管理體制系統(tǒng)的重構(gòu)與完善，以及政社協(xié)同格局的形成與深入推進(jìn)，社會組織持續(xù)發(fā)展壯大，融入國家應(yīng)急治理體系。然而，我國社會組織發(fā)展歷史相對其他發(fā)達(dá)國家來說仍然較短，無論是自身建設(shè)還是結(jié)構(gòu)體系尚有許多不足之處。

1、專業(yè)性不足。我們需要社會組織的參與，但根本在于其所發(fā)揮的作用能夠有效緩解緊急危機(jī)事件所造成的影響，促進(jìn)政治、經(jīng)濟(jì)、社會民生的恢復(fù)穩(wěn)定，社會組織數(shù)量增多、規(guī)模擴(kuò)大、人員類型廣泛，加之面對的公共危機(jī)事件更加錯綜復(fù)雜，因此社會組織在自身服務(wù)和管理的專業(yè)度方面仍有較多不足。

2、體制機(jī)制建設(shè)不充分。我國社會組織發(fā)展歷程較短，從應(yīng)急管理的整個過程中折射出體制機(jī)制多方面的不成熟。首先，突出表現(xiàn)在社會組織自身的韌性不足，日常中的能力建設(shè)機(jī)制不充分、不完善，部分社會組織不僅無法匹配需求，導(dǎo)致在實際行動中產(chǎn)生脫節(jié)現(xiàn)象，更影響了自身的正常運(yùn)轉(zhuǎn)和長遠(yuǎn)發(fā)展。其次，我國的社會組織普遍過分注重危機(jī)事件發(fā)生后的應(yīng)急響應(yīng)，忽略常態(tài)化的預(yù)防管理和日常建設(shè)工作，其實深究之，還是在于社會組織的體制建設(shè)存在漏洞，預(yù)防準(zhǔn)備與響應(yīng)行動之間長期失衡。

3、多方協(xié)同有待深化。組織化程度、協(xié)同化深度歸根結(jié)底還是在于常態(tài)化下的建設(shè)，多元深化協(xié)同不僅是應(yīng)急管理下社會組織發(fā)展的一個創(chuàng)新點，更是中國社會組織治理創(chuàng)新的一道考題。社社之間如何在進(jìn)行內(nèi)部優(yōu)化的同時鞏固組織聯(lián)盟的基礎(chǔ)，提升組織信息技術(shù)水平、營造積極的組織文化氛圍，從而發(fā)揮出“1+1>2”的效應(yīng)。社政之間通過構(gòu)建什么模式來達(dá)到應(yīng)急管理效能最大化，在更為密切的良性互動中推動政府更好地履行職能，為社會組織獲取有利的政策支持和財政資助，同時增強(qiáng)社會組織的社會信任感和發(fā)展?jié)撃?；社會組織如何發(fā)揮好紐帶作用，提供更精準(zhǔn)的信息，從而采取更為有力的措施為企業(yè)紓困，助力企業(yè)復(fù)工復(fù)產(chǎn)，提高社會組織的社會影響力與認(rèn)可度。總之，社會組織需要認(rèn)真考量如何做到多措并舉，與其他各方力量高效協(xié)作，共同面對危機(jī)事件，而非以往單一直線式合作的簡單方式。

4、基層社會組織亟須牢筑。在當(dāng)下的特殊時期中，我國實施社區(qū)常態(tài)化防控，從省市到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，各層級都將防控措施落實落細(xì)，基層化是本次重大公共衛(wèi)生安全事件的一個突出的新特征，然而社會組織多元統(tǒng)籌和應(yīng)對重大災(zāi)害的制度設(shè)計不夠完善，使得對這種非常態(tài)化下的基層支援支撐力不足，社會組織在與基層社區(qū)、村對接上存在一定程度的脫離問題，初期響應(yīng)不夠迅速，需基層社會組織進(jìn)行創(chuàng)新，協(xié)同合作。

5、國際化發(fā)展仍處于起步階段。隨著全球化深入發(fā)展，重大公共危機(jī)事件的國際邊界逐漸模糊化，全球治理大背景下的應(yīng)急管理需要社會力量的參與，雖然我國的社會組織數(shù)量龐大、地域分散，但雙向的國際化組織仍然僅僅占據(jù)一小部分，整體來看，我國社會組織在國際化方面的職能較為缺乏，渠道不通暢，機(jī)制體制仍不健全，尚處于起步階段。

三、應(yīng)急管理下社會組織發(fā)展展望

（一）完善健全組織體制制度。首先，從制度環(huán)境上來考量，需要政府頒布政策文件來進(jìn)一步明晰社會組織的角色定位，為社會組織更好地發(fā)揮職能承擔(dān)責(zé)任掃清制度障礙，也有助于進(jìn)一步激發(fā)社會力量參與應(yīng)急管理的積極性。其次，在社會組織內(nèi)部的制度本身上，需要加強(qiáng)社會應(yīng)急力量的頂層設(shè)計，并建立起長效機(jī)制。指揮決策層能夠保證組織在當(dāng)下平穩(wěn)運(yùn)轉(zhuǎn)，因此有必要設(shè)置科學(xué)合理、專業(yè)高效的指揮部，在突發(fā)緊急事件時，能夠?qū)顩r進(jìn)行精準(zhǔn)判斷與預(yù)測、做到科學(xué)決策，領(lǐng)導(dǎo)組織有序行動。而建立應(yīng)急管理的長效機(jī)制，則包括建立健全社會組織內(nèi)部應(yīng)急管理的預(yù)防與準(zhǔn)備、響應(yīng)、恢復(fù)與學(xué)習(xí)三階段體系，通過全過程管理，強(qiáng)化社會組織的韌性，有助于社會組織的長遠(yuǎn)發(fā)展。

（二）加強(qiáng)自身能力建設(shè)。社會組織內(nèi)部發(fā)展可以概括為三個層面的驅(qū)動力：第一層面是資源層；第二層面是行為層；第三層面是學(xué)習(xí)層。

1、在資源層面上，社會組織要依靠信息資源形成主要的支撐力，不僅能夠在危機(jī)狀態(tài)下進(jìn)行各種形式的援助共享，更要以保證自身有足夠的能力維持正常有序運(yùn)轉(zhuǎn)為前提條件。此外，還須著力打破資源上的渠道與信息障礙，通過多方合作追求資源的共享與儲備。

2、在行為層面上，首先應(yīng)秉持“精準(zhǔn)化”的原則，在應(yīng)急響應(yīng)中，要以需求為導(dǎo)向，發(fā)揮杠桿作用，尤其在社區(qū)服務(wù)方面，應(yīng)精準(zhǔn)靈活地對接需求，防止與社區(qū)產(chǎn)生“脫節(jié)”現(xiàn)象，并且要注重基層社會組織中的人才培養(yǎng)與建設(shè)，而非單純注重短期量與質(zhì)的變化；其次要提升“專業(yè)化”水平，既要不斷提升志愿服務(wù)的專業(yè)化水平，又要提高內(nèi)部管理的專業(yè)化水平，促進(jìn)傳統(tǒng)社會組織的轉(zhuǎn)型；最后，社會組織應(yīng)合理平衡“防”與“救”二者的關(guān)系，居安思危，抓牢應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制中救援服務(wù)這一環(huán)的同時，也要構(gòu)筑起常態(tài)化下的危機(jī)防線，完善做好預(yù)防準(zhǔn)備機(jī)制的工作。

3、在學(xué)習(xí)層面上，進(jìn)行危機(jī)后的總結(jié)學(xué)習(xí)工作，可以將經(jīng)驗做法形成可不斷迭代增長的工具包。以反思學(xué)習(xí)作為應(yīng)急管理全過程循環(huán)的末端和始端，完成應(yīng)急管理整個體系的環(huán)環(huán)相扣，使得社會組織在危機(jī)的應(yīng)急響應(yīng)服務(wù)中取得階段性成果，也能目光長遠(yuǎn)，優(yōu)化自身建設(shè)的同時，推動社會應(yīng)急管理更上一層樓。

總而言之，資源層、行為層、學(xué)習(xí)層三者不可偏廢，更不能相割裂。資源層為行為層提供信息物質(zhì)保障，行為層反過來又可以推動資源的收集和獲取，學(xué)習(xí)層是促進(jìn)資源層和行為層行之穩(wěn)健的內(nèi)在需求，是推動社會組織在良性循環(huán)中獲得提升的長效動力。

（三）強(qiáng)化多方深度協(xié)作。推動政社、社企、社社之間的縱深協(xié)同，加快公共服務(wù)、商業(yè)服務(wù)、志愿服務(wù)的有機(jī)整合，由以往傳統(tǒng)的簡單合作轉(zhuǎn)變?yōu)閼?zhàn)略型驅(qū)動協(xié)作，優(yōu)化政策制度環(huán)境，探索新型政社合作治理模式；社會組織與企業(yè)共享實踐經(jīng)驗，搭建互利平臺，推動社企共建聯(lián)動，實現(xiàn)資源共享、互利共贏；社會組織之間可以利用地域差異、資源差異、類型差異等構(gòu)建社會組織聯(lián)盟，實現(xiàn)優(yōu)勢互補(bǔ)、信息共享，優(yōu)化協(xié)作效益，而且從某種程度上來說，信息共享的作用高于資源的直接共享。

（四）更新技術(shù)方式與治理理念。隨著全球化進(jìn)程和科技革命的縱深推進(jìn)，社會組織的發(fā)展應(yīng)滿足新時代需求，加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)化建設(shè)，進(jìn)一步完善普及社會組織在線化的參與方式。利用互聯(lián)網(wǎng)的優(yōu)勢以線上方式參與應(yīng)急管理，不僅僅是方式的改變，更是一種思維的轉(zhuǎn)變，在促進(jìn)技術(shù)本身發(fā)展的同時，更重要的是如何運(yùn)用好這種網(wǎng)絡(luò)化思維，如何通過利用這種開放性邊界更加高效地進(jìn)行工作，并且把握好這個“度”，從而達(dá)到利用技術(shù)造福社會的最終目的。

（五）提升國際化水平。經(jīng)過這次危機(jī)事件后，各個國家都應(yīng)該更加清楚地認(rèn)識到社會組織在國際范圍內(nèi)的應(yīng)急管理中不容忽視的力量和作用。因此，應(yīng)著力發(fā)展完善我國社會組織對外職能，把握好邊界；提供多元化服務(wù)形式，例如物資供給、經(jīng)驗分享、人員派遣、技術(shù)支持、資金援助等；通過現(xiàn)代科技信息技術(shù)，促進(jìn)組織扁平化發(fā)展，破除溝通障礙，暢通聯(lián)動渠道；抓住“一帶一路”倡議的契機(jī)，推動沿線國家的社會組織力量進(jìn)行戰(zhàn)略化深度協(xié)同，積極開展對話，傳遞人道主義精神，為更好地應(yīng)對全球危機(jī)提供新思路。

四、總結(jié)

這次新冠肺炎疫情是對社會組織的一次大考，更是對我國應(yīng)急管理體系的一次大考。社會組織應(yīng)將自身建設(shè)作為發(fā)展硬核，提升服務(wù)與管理的專業(yè)化，健全應(yīng)急管理的機(jī)制體制，強(qiáng)化常態(tài)化預(yù)防管理，學(xué)習(xí)新技術(shù)，創(chuàng)新參與方式，加快傳統(tǒng)型社會組織轉(zhuǎn)型升級，與政府、企業(yè)、其他社會力量展開常態(tài)化下的戰(zhàn)略式深度協(xié)作，完善基層服務(wù)體系，探索新型政社企合作治理模式，同時更要著眼全球，強(qiáng)化國際職能。