農(nóng)村土地經(jīng)濟(jì)管理問(wèn)題

□文/ 張 旺 錢(qián)世祥 倪廣亞

（1.泗水縣自然資源和規(guī)劃局；2.濟(jì)寧市不動(dòng)產(chǎn)登記中心 山東·濟(jì)寧）

［提要］ 本文主要探究農(nóng)村土地經(jīng)濟(jì)管理存在的問(wèn)題及對(duì)策。研究過(guò)程中，以農(nóng)村土地經(jīng)濟(jì)管理重要性為切入點(diǎn)，分析加強(qiáng)土地經(jīng)濟(jì)管理可推動(dòng)農(nóng)業(yè)實(shí)現(xiàn)規(guī)?；c現(xiàn)代化管理，增強(qiáng)農(nóng)民土地觀念，提高經(jīng)濟(jì)效益；以此為研究基礎(chǔ)，結(jié)合管理中存在的問(wèn)題，提出針對(duì)性解決對(duì)策，以期為相關(guān)工作者提供有益借鑒。

農(nóng)業(yè)是國(guó)民經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，土地則是人類(lèi)生存之本。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中土地作為其中基本生產(chǎn)要素，屬于不可再生資源，需合理利用土地，將每寸土地作用充分發(fā)揮，使得有限土地資源產(chǎn)出更高經(jīng)濟(jì)效益。但是，在當(dāng)前農(nóng)村土地經(jīng)濟(jì)管理中存在一定問(wèn)題，破壞了耕地面積，荒廢農(nóng)村土地，阻礙了農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。因此，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)農(nóng)村土地經(jīng)濟(jì)管理，以解決上述問(wèn)題。

一、農(nóng)村土地經(jīng)濟(jì)管理重要性

土地作為不可再生資源，在人類(lèi)社會(huì)發(fā)展與生產(chǎn)生活中具有重要作用，土地資源的可持續(xù)利用對(duì)我國(guó)和諧社會(huì)建設(shè)意義重大。土地作為發(fā)展基石與民生根本，也是增加農(nóng)民收入的重要方式，自然資源部發(fā)布的中國(guó)土地礦產(chǎn)海洋資源統(tǒng)計(jì)公報(bào)中顯示截至2017 年底全國(guó)耕地面積為20.23 億畝。建設(shè)用地量迅速增加，耕地資源利用與城鎮(zhèn)化產(chǎn)生矛盾，耕地逐漸減少，對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展造成嚴(yán)重威脅。在此種情況下，應(yīng)當(dāng)不斷加強(qiáng)土地的節(jié)約集約利用，充分找準(zhǔn)摸清農(nóng)村土地經(jīng)濟(jì)管理中遇到的問(wèn)題，找出解決問(wèn)題的措施方法，不斷推動(dòng)農(nóng)業(yè)規(guī)?；c現(xiàn)代化管理。通過(guò)不斷增強(qiáng)農(nóng)民對(duì)土地經(jīng)濟(jì)屬性的理解和高效經(jīng)營(yíng)土地的觀念，讓農(nóng)村土地經(jīng)濟(jì)屬性充分發(fā)揮，達(dá)到農(nóng)民增收、土地合理集約利用的目的。

二、農(nóng)村土地經(jīng)濟(jì)管理存在的問(wèn)題

（一）缺乏節(jié)約用地意識(shí)。隨著社會(huì)的不斷發(fā)展，我國(guó)耕地?cái)?shù)量在逐漸減少，且質(zhì)量?jī)?yōu)度不足，人均耕地1.45 畝，與聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織人均耕地0.8 畝警戒線要求相比較低。在社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、城鎮(zhèn)化水平日益提高的過(guò)程中，建設(shè)占用了大量土地。同時(shí)，適用于農(nóng)田耕作的土地被破壞占用，如農(nóng)村亂占耕地建房、集體土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)后用于非農(nóng)生產(chǎn)、隨意開(kāi)采礦產(chǎn)資源等造成耕地破壞。并且，城鎮(zhèn)化建設(shè)中土地浪費(fèi)閑置現(xiàn)象也較為突出，由于城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模與人口增長(zhǎng)不成比例盲目擴(kuò)展，農(nóng)村建設(shè)布局也較為分散缺少統(tǒng)一規(guī)劃，導(dǎo)致農(nóng)村出現(xiàn)一戶(hù)多宅或空心村等現(xiàn)象。因用地規(guī)劃不足，建設(shè)用地為先的理念，缺乏節(jié)約用地意識(shí)，造成農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展空間受到制約。

（二）土地產(chǎn)權(quán)劃分模糊。從所有權(quán)角度看，我國(guó)土地采取二元所有制：城市土地國(guó)家所有制和農(nóng)村土地集體所有制。農(nóng)村土地實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制，是所有權(quán)與使用權(quán)分離的一種制度。這種制度大大解放了農(nóng)村的生產(chǎn)力，但所有權(quán)和使用權(quán)分離不徹底，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)不穩(wěn)定，很多地區(qū)經(jīng)常根據(jù)農(nóng)民人口的變化重新分配土地，有的村、鄉(xiāng)兩級(jí)集體組織以各種理由剝奪農(nóng)民的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，地方政府也會(huì)征用或征收農(nóng)民的集體土地，在此過(guò)程中出現(xiàn)問(wèn)題較多，群眾訴求也較大，究其原因是有關(guān)集體土地征收征用的條款都是原則性的規(guī)定，可操作性不強(qiáng)，導(dǎo)致地方政府在征收、征用農(nóng)村集體土地過(guò)程中，農(nóng)民及其集體組織的意愿沒(méi)有得到充分表達(dá)。農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)得不到相應(yīng)的法律保障。

（三）土地流轉(zhuǎn)無(wú)序。在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中，存在流轉(zhuǎn)無(wú)序的情況，一是由于土地分散，難以連片流轉(zhuǎn)。土地零碎化已經(jīng)成為流轉(zhuǎn)過(guò)程中的主要問(wèn)題，自實(shí)施家庭承包制后，為保證公平，分地根據(jù)土地等級(jí)、距離及肥沃程度平均劃分，導(dǎo)致每個(gè)家庭地塊較多，存在布局分散、面積小的問(wèn)題，對(duì)于農(nóng)地經(jīng)營(yíng)流轉(zhuǎn)造成了制約。二是政府引導(dǎo)不足。土地流轉(zhuǎn)需要有政府進(jìn)行引導(dǎo)，應(yīng)根據(jù)國(guó)家制定政策方針，結(jié)合實(shí)際情況積極引導(dǎo)農(nóng)民有序規(guī)范的實(shí)現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)。但當(dāng)前農(nóng)民思想流轉(zhuǎn)比例較高，仍處于自發(fā)性階段。三是土地流轉(zhuǎn)后用途監(jiān)管不到位，原有耕地流轉(zhuǎn)造成的耕地非糧化、農(nóng)用地流轉(zhuǎn)后成的非農(nóng)化問(wèn)題，已成為流轉(zhuǎn)過(guò)程無(wú)序的最終表現(xiàn)形式。

（四）土地征用難度高。在農(nóng)村土地征用過(guò)程中，根據(jù)《土地管理法》規(guī)定中，集體土地與國(guó)有土地所屬權(quán)為國(guó)家，但經(jīng)營(yíng)管理全為個(gè)人，缺乏集體與國(guó)家意識(shí)。如，部分基層政府在征用土地過(guò)程中，由于公益性事業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)征收土地，部分農(nóng)民認(rèn)為補(bǔ)償不合理，土地失去后則沒(méi)有生活保障，且土地征收手續(xù)較為復(fù)雜，辦理手續(xù)費(fèi)用多、手續(xù)不全。并且土地征收沒(méi)有統(tǒng)一的征收標(biāo)準(zhǔn)，地區(qū)之間差異較大，各級(jí)文件中禁止使用強(qiáng)制力，土地征收過(guò)程中，農(nóng)民經(jīng)常與周邊的地區(qū)進(jìn)行對(duì)比，對(duì)補(bǔ)償期望值較大，造成征收過(guò)程中出現(xiàn)各種困難。

三、農(nóng)村土地經(jīng)濟(jì)管理問(wèn)題解決對(duì)策

（一）保護(hù)農(nóng)村耕地。在農(nóng)村土地經(jīng)濟(jì)管理中，土地作為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重點(diǎn)，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)耕地保護(hù)，嚴(yán)格管理制度，加強(qiáng)執(zhí)法檢查，有效落實(shí)該措施。首先，完善考評(píng)制度。政府在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)管理中具有重要作用，應(yīng)當(dāng)從減少干預(yù)與政府行為方面改革官員評(píng)價(jià)制度，設(shè)置耕地保護(hù)責(zé)任審查，將實(shí)際情況反映出來(lái)，構(gòu)建經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的綜合評(píng)價(jià)體系，地方政府減少干預(yù)行為，提高干部決策效率性與合理性，進(jìn)而推動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。應(yīng)當(dāng)將土地經(jīng)濟(jì)管理指標(biāo)添加至官員評(píng)價(jià)中，使各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)均能認(rèn)識(shí)到土地違法危害。其次，建立追究責(zé)任制。監(jiān)管違法用地不利建立責(zé)任追究制，嚴(yán)肅紀(jì)律，整改不利免職處理，明確責(zé)任主體，強(qiáng)調(diào)政府責(zé)任，對(duì)違法用地加以遏制。明確規(guī)定重大土地管理與村務(wù)公開(kāi)制度，在基層農(nóng)村建設(shè)完整的監(jiān)管制度，包含租賃、共同經(jīng)營(yíng)、承包、轉(zhuǎn)讓等均作為公開(kāi)內(nèi)容，使得民眾與部門(mén)共同監(jiān)督，加強(qiáng)日常工作、賬簿及干部任期管理。最后，加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)察。在土地經(jīng)濟(jì)管理中，執(zhí)法檢查作為其中重要環(huán)節(jié)，對(duì)于維持管理秩序，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有重要作用。在此過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)細(xì)化執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)與紀(jì)委、檢察院與法院的協(xié)調(diào)溝通，對(duì)于基層土地報(bào)告、發(fā)現(xiàn)、查處、制止、移送等環(huán)節(jié)規(guī)范化要求，明確責(zé)任分工，不可隨意執(zhí)法，樹(shù)立公正的執(zhí)法人員形象。

（二）完善產(chǎn)權(quán)制度。農(nóng)村土地集體所有制擁有調(diào)節(jié)分配的作用，不僅可分配調(diào)節(jié)社會(huì)財(cái)富，避免集中于少數(shù)人受眾，還能避免私有制土地造成兩極分化，降低國(guó)有化效率等。并且，土地作為特殊資源，不可完全私有化，一旦私有化則可能產(chǎn)生資源分配不均的情況，甚至?xí)斐蓛蓸O分化土地資源。因此，在我國(guó)國(guó)情下，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有制，通過(guò)產(chǎn)權(quán)分割，得到土地使用權(quán)、處置權(quán)與收益權(quán)，允許農(nóng)民根據(jù)市場(chǎng)原則交易，健全法律法規(guī)。在此過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)土地所有制，推動(dòng)土地確權(quán)、認(rèn)證與登記，明確農(nóng)民合法權(quán)益，在產(chǎn)權(quán)交易上鼓勵(lì)農(nóng)民流轉(zhuǎn)農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)，針對(duì)剩余農(nóng)村人口，則出臺(tái)扶持政策，鼓勵(lì)其轉(zhuǎn)移至城市，堅(jiān)持農(nóng)民主體地位，落實(shí)農(nóng)民實(shí)際權(quán)益，改革和完善實(shí)現(xiàn)集體所有權(quán)的形式，利用法律規(guī)定所有權(quán)主體，以解決多重產(chǎn)權(quán)主體不清問(wèn)題。并且，穩(wěn)定土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，在法律上糾正部分區(qū)域頻繁調(diào)整承包期情況，細(xì)化承包經(jīng)營(yíng)權(quán)法律，明確雙方義務(wù)權(quán)利，組織或個(gè)人承包土地行為加強(qiáng)監(jiān)管，保證其根據(jù)土地市場(chǎng)規(guī)定用地，杜絕違法用地情況。另外，農(nóng)村由于社會(huì)保障不足，農(nóng)民就業(yè)、生活及養(yǎng)老主要來(lái)源于土地，但傳統(tǒng)經(jīng)營(yíng)較為分散，無(wú)法實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益，可引進(jìn)大規(guī)模企業(yè)或大項(xiàng)目，以提高大規(guī)模土地利用效率，進(jìn)而創(chuàng)造更多價(jià)值，將農(nóng)地保障功能充分發(fā)揮出來(lái)。

（三）規(guī)范土地流轉(zhuǎn)。土地流轉(zhuǎn)作為農(nóng)村土地經(jīng)濟(jì)管理的重點(diǎn)，為保證土地流轉(zhuǎn)規(guī)范性。第一，提高農(nóng)民意識(shí)。對(duì)于不參與土地流轉(zhuǎn)農(nóng)民，通過(guò)宣傳方式使其了解土地流轉(zhuǎn)的優(yōu)勢(shì)，從基層干部開(kāi)始進(jìn)行廣泛宣傳，干部需提升自我修養(yǎng)，學(xué)習(xí)政策文件及法律法規(guī)，能夠?yàn)槿罕娭笇?dǎo)和宣傳政策，實(shí)現(xiàn)有法可依。并且，采取接地氣的宣傳方式，應(yīng)用廣播、電視、報(bào)紙和自媒體手段，宣傳典型流轉(zhuǎn)致富等內(nèi)容，營(yíng)造良好土地流轉(zhuǎn)氛圍。第二，完善土地流轉(zhuǎn)程序。土地流轉(zhuǎn)中存在不規(guī)范行為，缺乏簽訂合同意識(shí)，在流轉(zhuǎn)中多為友情、親情等熟人進(jìn)行原始流轉(zhuǎn)，此種缺乏正規(guī)操作流程，不受法律保護(hù)。因此，應(yīng)當(dāng)細(xì)化土地流轉(zhuǎn)政策，根據(jù)要求簽訂合同，以實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化發(fā)展，確保土地流轉(zhuǎn)信息完整性，如價(jià)格、承包期限、承包雙方、土地情況等，提交合同復(fù)印件至政府登記備份，以此作為雙方糾紛的證據(jù)。第三，建立市場(chǎng)機(jī)制。政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)土地流轉(zhuǎn)重視，建設(shè)土地流轉(zhuǎn)平臺(tái)，在全市范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)流轉(zhuǎn)信息共享，各基層政府也應(yīng)當(dāng)建立服務(wù)平臺(tái)，以服務(wù)“三農(nóng)”為宗旨。同時(shí)，建設(shè)交易信息管理制度，確保土地流轉(zhuǎn)價(jià)格信息透明公開(kāi)，使得雙方信息對(duì)等，為農(nóng)民提供土地流轉(zhuǎn)服務(wù)指導(dǎo)、信息咨詢(xún)、法律援助、問(wèn)題解答等內(nèi)容，提高信息量化、篩查水平。此過(guò)程中，需做好土地價(jià)值評(píng)估工作，對(duì)其價(jià)格進(jìn)行規(guī)范，通過(guò)市場(chǎng)對(duì)工序進(jìn)行平衡，聘請(qǐng)專(zhuān)業(yè)人才或評(píng)估機(jī)構(gòu)，評(píng)估土地流轉(zhuǎn)價(jià)格，定期對(duì)基準(zhǔn)地價(jià)進(jìn)行公布，以明確土地價(jià)格變動(dòng)。

（四）完善征地補(bǔ)償。土地作為農(nóng)民賴(lài)以生存的要素，征用土地與農(nóng)民未來(lái)生活息息相關(guān)，應(yīng)當(dāng)完善征地補(bǔ)償，以解決征地難的問(wèn)題。政府應(yīng)當(dāng)進(jìn)行公共利益認(rèn)定，舉辦聽(tīng)證會(huì)，以此了解農(nóng)民意見(jiàn)。通過(guò)討論的方式確定大部分人所認(rèn)定的公共利益，嘗試?yán)米杂山灰追绞?，使農(nóng)民能夠自愿交出土地，保證雙方意見(jiàn)一致。如若雙方無(wú)法達(dá)成一致意見(jiàn)，則可引入第三方機(jī)構(gòu)認(rèn)定價(jià)格，尋求替代方案。并且，在征收過(guò)程中，嚴(yán)格執(zhí)行費(fèi)用補(bǔ)償倍數(shù)計(jì)算模式，根據(jù)法律規(guī)定進(jìn)行補(bǔ)助費(fèi)分配。但是，在實(shí)際中一年銷(xiāo)售額無(wú)法確定，倍數(shù)標(biāo)準(zhǔn)幅度較大，法律規(guī)定土地補(bǔ)償費(fèi)差異較大，在實(shí)際操作中為避免農(nóng)民追求最大化利益盲目投資搶種搶建，應(yīng)規(guī)定在征用中附著物補(bǔ)償參考前一年農(nóng)業(yè)、建筑、林業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，明確種植密度與建筑面積。對(duì)于農(nóng)民人為的補(bǔ)償不公平，可在參考建筑施工定額情況下，對(duì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)一年調(diào)整一次，結(jié)合實(shí)際情況提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的合理性，以獲得農(nóng)民的支持。另外，在支付土地征收補(bǔ)償中，強(qiáng)化補(bǔ)償費(fèi)監(jiān)管，從財(cái)政部門(mén)直接將資金發(fā)放至銀行卡，直接補(bǔ)償給農(nóng)民，且定期進(jìn)行公告，避免產(chǎn)生不合理分配情況。

農(nóng)民被征收土地后，為保證其權(quán)益，可由國(guó)土資源部和勞動(dòng)保障局承擔(dān)，通過(guò)社會(huì)保障系統(tǒng)為農(nóng)民解決實(shí)際問(wèn)題，構(gòu)建失地農(nóng)民基金賬戶(hù)，結(jié)合當(dāng)?shù)厍闆r，將保障金落實(shí)到農(nóng)民身上。

四、總結(jié)

綜上所述，在農(nóng)村土地經(jīng)濟(jì)管理中，對(duì)于存在的缺乏節(jié)約用地意識(shí)、土地產(chǎn)權(quán)劃分模糊、土地流轉(zhuǎn)無(wú)序、土地征用難度高等問(wèn)題，則應(yīng)當(dāng)通過(guò)保護(hù)農(nóng)村耕地、完善產(chǎn)權(quán)制度、規(guī)范土地流轉(zhuǎn)、完善征地補(bǔ)償?shù)姆绞剑哟髮?duì)土地經(jīng)濟(jì)管理的投入，以此提高農(nóng)民收入與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，推動(dòng)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。