新時(shí)代黨政聯(lián)合發(fā)文生成的政治-經(jīng)濟(jì)邏輯

成立文，王建芹,2

（1.廈門大學(xué) 黨內(nèi)法規(guī)研究中心，福建 廈門 361005；2.中國政法大學(xué) 黨內(nèi)法規(guī)研究中心，北京 100088）

一、問題的提出

自20世紀(jì)80年代后，黨政聯(lián)合發(fā)文現(xiàn)象日益凸顯，起草文件的相關(guān)部門為了提高發(fā)文層級(jí)和文件的后續(xù)影響力與執(zhí)行力，普遍傾向于希望通過黨委與政府聯(lián)合發(fā)文的形式出臺(tái)文件。從中共中央辦公廳法規(guī)局印發(fā)的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)選編（1978—1996）》《中 國 共 產(chǎn) 黨 黨 內(nèi) 法 規(guī) 選 編（1996—2000）》《中 國 共 產(chǎn) 黨 黨 內(nèi) 法 規(guī) 選 編（2001—2007）》《中 國 共 產(chǎn) 黨 黨 內(nèi) 法 規(guī) 選 編（2007—2012）》《中央黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件匯編（1949年10月—2016年12月）》（以下簡稱《匯編（1949—2016）》）五本黨內(nèi)法規(guī)匯編來看，涉及黨政聯(lián)合發(fā)文的內(nèi)容不在少數(shù)。以最具全面性的《匯編（1949—2016）》為例，被編寫進(jìn)其中的260份中央黨內(nèi)法規(guī)及規(guī)范性文件中，共有106份屬于黨政聯(lián)合制定，占比達(dá)到40.8%。其中以中共中央與國務(wù)院名義聯(lián)合發(fā)布的共11份，以中共中央辦公廳與國務(wù)院辦公廳聯(lián)合發(fā)布的共92份。在黨內(nèi)法規(guī)以黨章為核心，黨的領(lǐng)導(dǎo)、黨的組織、黨的自身建設(shè)、黨的監(jiān)督保障四大制度板塊為輔助的“1+4”基本框架中，黨政聯(lián)合發(fā)文突出適用于黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度和黨的自身建設(shè)法規(guī)制度領(lǐng)域，并以人才工作、法治建設(shè)、社會(huì)治理、作風(fēng)建設(shè)和反腐倡廉建設(shè)等領(lǐng)域較多，采取聯(lián)合制定形式的文件達(dá)到90%以上。

然而，運(yùn)用如此廣泛的黨政聯(lián)合發(fā)文，雖在實(shí)踐中具備一定的默認(rèn)處理規(guī)律，但一直欠缺制度規(guī)范，此前僅《黨政機(jī)關(guān)公文處理?xiàng)l例》對(duì)其有所涉及。不但國家法律層面未對(duì)這類特殊的文件形式予以明確規(guī)范，學(xué)術(shù)研究領(lǐng)域關(guān)于這部分的文獻(xiàn)也尚且不足，通過知網(wǎng)關(guān)鍵詞檢索僅發(fā)現(xiàn)十余篇。2019年新修訂的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》［以下簡稱《制定條例》（2019）］對(duì)黨內(nèi)法規(guī)予以重新定義，并在第十三條第二款新增了關(guān)于黨政聯(lián)合發(fā)文的規(guī)定①，從而使得這類實(shí)踐先行的特殊文件形式有了進(jìn)一步的制度根基。黑格爾曾說“存在即合理”，那么就黨政聯(lián)合發(fā)文這一實(shí)踐先行的文本形式來講，是否可以純粹憑借經(jīng)驗(yàn)上的適用作為認(rèn)定其正當(dāng)性的基石呢？事實(shí)上，此前學(xué)界關(guān)于黨政聯(lián)合發(fā)文存在不少質(zhì)疑的聲音。例如有學(xué)者提出黨政聯(lián)合發(fā)文模糊黨規(guī)與國法邊界，或?qū)⒃斐牲h規(guī)效力“溢出”的“效力外溢論”②；也有學(xué)者認(rèn)為黨政聯(lián)合發(fā)文的產(chǎn)生，主要是源于部分地方黨委和政府企圖通過多主體發(fā)文的形式增加所發(fā)布文件的“含金量”，從而對(duì)黨政聯(lián)合發(fā)文持否定觀點(diǎn)③；甚至早前有觀點(diǎn)將黨政聯(lián)合行文的本質(zhì)上升到黨政不分的高度，認(rèn)為這是規(guī)避人大審查監(jiān)督的做法，不符合法治要求④。黨組織參與聯(lián)合發(fā)文越多將造成法律監(jiān)督工作越混亂，因此不宜參與政府聯(lián)合發(fā)文⑤，從根本上否定這一發(fā)文形式生成的正當(dāng)性。那么是否跨制度體系的特殊發(fā)文現(xiàn)象就沒有存在的邏輯基礎(chǔ)，或是說不具有正當(dāng)性呢？或僅僅強(qiáng)行由默認(rèn)規(guī)則一言代之？答案是否定的。發(fā)文形式的多樣化是社會(huì)政治形勢(shì)演變后的必然選擇，之所以產(chǎn)生爭議是因?yàn)楹鲆暳诉壿嬌系哪承┉h(huán)節(jié)，導(dǎo)致邏輯分析與實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的沖突?！吨贫l例》（2019）對(duì)聯(lián)合發(fā)文形式的肯定也并非無源之水的創(chuàng)舉，從黨政聯(lián)合發(fā)文意在便利發(fā)文、提高發(fā)文執(zhí)行力的目的與功效上看，這一特殊發(fā)文形式的生成重在從提高國家治理的政治視角和降低發(fā)文與執(zhí)行成本的經(jīng)濟(jì)視角出發(fā)，兼顧政治發(fā)展多元化的需要和決策部署的經(jīng)濟(jì)理性考量。本文即是在這樣的分析前提下，試圖從黨政聯(lián)合發(fā)文的政治和經(jīng)濟(jì)的二維視角分析這一特殊發(fā)文現(xiàn)象的生成邏輯，通過尋求其產(chǎn)生的邏輯起點(diǎn)或邏輯條件，立足制度體系視角賦予黨政聯(lián)合發(fā)文合理的規(guī)范定位，以期為日后更好地解答這類文件在行政審判實(shí)務(wù)和日常公文處理備案中存在的問題找尋科學(xué)規(guī)范的路徑。

二、邏輯起點(diǎn)：黨政聯(lián)合發(fā)文的類型與特征

分析黨政聯(lián)合發(fā)文的生成邏輯首先應(yīng)當(dāng)了解現(xiàn)有黨政聯(lián)合發(fā)文的類型與基本特征。從對(duì)現(xiàn)有黨政聯(lián)合發(fā)文類型的歸納出發(fā)，剖析黨政聯(lián)合發(fā)文的具體構(gòu)造、制定程序和主體責(zé)任，并根據(jù)對(duì)黨政聯(lián)合發(fā)文特征的總結(jié)，推理出聯(lián)合發(fā)文制定時(shí)考慮的關(guān)鍵因素與主要目的，探尋文件得以長期存在的基本邏輯。

（一）黨政聯(lián)合發(fā)文的類型

聯(lián)合發(fā)文是指兩個(gè)或兩個(gè)以上機(jī)關(guān)就需要共同管理或處置的事項(xiàng)聯(lián)合制發(fā)文件。其目的在于整合各部門的意見，在不需要設(shè)立跨部門機(jī)構(gòu)的情況下，解決跨部門事務(wù)⑥。多主體的聯(lián)合發(fā)文現(xiàn)象并不鮮見，在國家機(jī)關(guān)間、國家機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)、軍事部門、事業(yè)單位等之間的發(fā)文普遍適用。依據(jù)現(xiàn)有文獻(xiàn)資料，聯(lián)合發(fā)文現(xiàn)象發(fā)源于行政機(jī)關(guān)公文發(fā)布⑦，出于便利部門間就跨領(lǐng)域相近問題作出統(tǒng)一規(guī)定的考量。國務(wù)院辦公廳1981年發(fā)布的《國家行政機(jī)關(guān)公文處理暫行辦法》（失效）最早許可同級(jí)行政機(jī)關(guān)間可以進(jìn)行聯(lián)合發(fā)文⑧，并強(qiáng)調(diào)“國家行政機(jī)關(guān)的公文不得對(duì)黨組織做出指示、交任務(wù)”。此后《中國共產(chǎn)黨機(jī)關(guān)公文處理?xiàng)l例》（失效）、《國家行政機(jī)關(guān)公文處理辦法》（失效）、《黨政機(jī)關(guān)公文處理工作條例》（以下簡稱《公文處理?xiàng)l例》）等文件逐步跳脫出聯(lián)合發(fā)文僅限于行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的規(guī)定，開始許可黨委與政府、政府機(jī)構(gòu)與黨的機(jī)構(gòu)間聯(lián)合制發(fā)文件，即本文探討的黨政聯(lián)合發(fā)文，這類較為特殊的發(fā)文形式也在1999年以后日趨頻繁。

“黨政聯(lián)合發(fā)文”實(shí)際上是黨政機(jī)關(guān)聯(lián)合制定或發(fā)布文件的簡稱，嚴(yán)謹(jǐn)?shù)卣f應(yīng)包括制定和發(fā)布兩個(gè)要素，是同級(jí)黨政機(jī)關(guān)就職權(quán)管理范圍內(nèi)的相同、相似事項(xiàng)共同制定的法治規(guī)范。由于發(fā)文主體涵蓋黨、政兩大體系，其文件效力范圍較單一發(fā)文主體更廣，對(duì)黨委系統(tǒng)與政府系統(tǒng)均發(fā)揮作用。現(xiàn)行規(guī)范黨政公文處理的《公文處理?xiàng)l例》雖在第十七條許可了黨政機(jī)關(guān)聯(lián)合發(fā)文的必要性，并給出黨政機(jī)關(guān)各自職權(quán)范圍內(nèi)事項(xiàng)不得聯(lián)合發(fā)文的宏觀禁止性規(guī)定，但卻尚未進(jìn)一步就黨政聯(lián)合制發(fā)文件的可行類型與劃分標(biāo)準(zhǔn)予以明確。從目前已納入《匯編（1949—2016）》的中央黨政聯(lián)合發(fā)文及部分通過地方黨政機(jī)關(guān)網(wǎng)站檢索到的地方性黨政聯(lián)合發(fā)文來看，大致可以按“制-發(fā)”結(jié)構(gòu)和制定主體構(gòu)成兩個(gè)維度對(duì)黨政聯(lián)合發(fā)文進(jìn)行類型化區(qū)分。

首先，按照“制-發(fā)”結(jié)構(gòu)分布來看，理論上黨政聯(lián)合發(fā)文的類型包括聯(lián)合制定黨委發(fā)布、聯(lián)合制定政府發(fā)布、單獨(dú)制定聯(lián)合發(fā)布三種，其中黨政聯(lián)合制定的政策倡導(dǎo)性的黨內(nèi)法規(guī)、黨內(nèi)規(guī)范性文件或黨政聯(lián)合作出的行為，不屬于本文探討的黨政聯(lián)合發(fā)文。其次，按照制定主體的構(gòu)成黨政聯(lián)合發(fā)文可以分為同級(jí)黨委與政府間的聯(lián)合發(fā)文，同級(jí)黨政機(jī)關(guān)部門間的黨政聯(lián)合發(fā)文，同層級(jí)黨政機(jī)關(guān)與軍隊(duì)、人民團(tuán)體、事業(yè)單位間聯(lián)合發(fā)文等。其中第三類聯(lián)合發(fā)文涵蓋了除黨、政系統(tǒng)外的其他組織體系，而本文重點(diǎn)關(guān)注黨、政兩大核心系統(tǒng)間的銜接治理，并由此探討黨政聯(lián)合發(fā)文的生成邏輯，所以這一類包含黨政機(jī)構(gòu)以外第三主體的黨政聯(lián)合發(fā)文將不作為本文的重點(diǎn)研究對(duì)象。此外，還可以根據(jù)制定主體的整體行政層級(jí)分為中央黨政聯(lián)合發(fā)文和地方黨政聯(lián)合發(fā)文。而按照制定主體構(gòu)成的聯(lián)合發(fā)文中，由于上、下級(jí)黨政機(jī)關(guān)間屬于領(lǐng)導(dǎo)與服從關(guān)系，出于層級(jí)管轄效力，通常鮮見跨層級(jí)的黨政聯(lián)合發(fā)文。需要注意的是，按主體構(gòu)成的劃分標(biāo)準(zhǔn)無關(guān)乎文件的性質(zhì)分辨，只是純粹按照共同要素歸類梳理黨政聯(lián)合發(fā)文。與此同時(shí)，以上的分類都是立足現(xiàn)有黨政聯(lián)合發(fā)文的構(gòu)成形式進(jìn)行歸類后的理想化分類模型，是基于將黨政聯(lián)合發(fā)文的文件屬性置于黨內(nèi)法規(guī)與國家法律中間地位，是一種特殊的政策文件性質(zhì)的劃分。無關(guān)乎黨政聯(lián)合發(fā)文到底屬于黨規(guī)體系下的黨內(nèi)法規(guī)或黨內(nèi)規(guī)范性文件，還是法律體系下的行政規(guī)范性文件。實(shí)際上聯(lián)合制定單獨(dú)發(fā)布的文件通常被認(rèn)定為發(fā)文部門系統(tǒng)下的文件，如聯(lián)合制定政府發(fā)布的被視為行政規(guī)范性文件，黨委發(fā)布的為黨內(nèi)法規(guī)或黨內(nèi)規(guī)范性文件，而不被看作特殊政策性文件的黨政聯(lián)合發(fā)文。

（二）黨政聯(lián)合發(fā)文的特征

基于現(xiàn)實(shí)情況總結(jié)，黨政聯(lián)合發(fā)文的特征主要表現(xiàn)為：同級(jí)黨政機(jī)構(gòu)間聯(lián)合制發(fā)、有別于黨政混合信息和由實(shí)踐默認(rèn)規(guī)則規(guī)約三項(xiàng)。

首先，發(fā)文主體層級(jí)集中于同級(jí)黨政機(jī)構(gòu)間。與行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的聯(lián)合發(fā)文相似，黨政聯(lián)合發(fā)文主要集中在同一層級(jí)內(nèi)部。集中在政府部門間的聯(lián)合發(fā)文主要與部門間職責(zé)承擔(dān)的結(jié)構(gòu)相關(guān)，除較為嚴(yán)謹(jǐn)、排他性的“一一對(duì)應(yīng)”關(guān)系外，現(xiàn)實(shí)中還存在部門設(shè)立與職責(zé)承擔(dān)的“一對(duì)多”“多對(duì)一”“多對(duì)多”等關(guān)系。當(dāng)一個(gè)部門被賦予多項(xiàng)職責(zé)，或多個(gè)部門負(fù)責(zé)多項(xiàng)彼此交叉的職責(zé)時(shí)，就涉及彼此參與、協(xié)商、合作的問題，而在實(shí)施管理的過程中進(jìn)行聯(lián)合發(fā)文規(guī)范，這種現(xiàn)象在綜合性部門中極為常見。由于政府科層制實(shí)行“條塊管理”模式，上下級(jí)內(nèi)部間具有領(lǐng)導(dǎo)屬性，上級(jí)部門決策對(duì)下級(jí)的約束與指導(dǎo)性較強(qiáng)，因此聯(lián)合發(fā)文的現(xiàn)象鮮見，更多的是與同級(jí)其他機(jī)構(gòu)間的聯(lián)合發(fā)文，涉及的通常是具有強(qiáng)應(yīng)急（緊迫）、跨領(lǐng)域、對(duì)象群體眾多的強(qiáng)輻射性事項(xiàng)。黨政聯(lián)合發(fā)文也具有同樣的特性，不同層級(jí)的黨政機(jī)關(guān)間屬于領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，上級(jí)機(jī)構(gòu)的指示和規(guī)定具有較強(qiáng)的指導(dǎo)和規(guī)制作用，跨層級(jí)的黨政聯(lián)合發(fā)文既不具有現(xiàn)實(shí)的必要性，也不具有操作的可行性。

其次，性質(zhì)上黨政聯(lián)合發(fā)文不等同于黨政混合信息。由于當(dāng)下對(duì)于黨政聯(lián)合發(fā)文究竟該如何分辨其屬性仍不明確，司法實(shí)踐中涉及黨政聯(lián)合發(fā)文的行政公開問題時(shí)，通常通過發(fā)文字號(hào)進(jìn)行辨別，將黨政聯(lián)合發(fā)文的內(nèi)容分為黨務(wù)信息、政務(wù)信息和黨政混合信息，但具體如何區(qū)分尚未形成一種權(quán)威性的指導(dǎo)意見。例如上海市嘉定區(qū)出于周延政府信息公開指向的考量，將涉及黨政聯(lián)合制發(fā)的文件予以不同情況的劃分，將其中使用行政機(jī)關(guān)文號(hào)的聯(lián)合發(fā)文視作政府信息⑨。而上海市委辦公廳、市政府辦公廳制定的《關(guān)于黨委政府混合信息公開的意見（試行）》及《金山區(qū)黨政混合信息公開實(shí)施意見（試行）》則采取了“黨政混合信息”的概念。實(shí)際上不論是政府信息還是黨政混合信息都不能恰切地等同于黨政聯(lián)合發(fā)文，前者完全將屬于黨內(nèi)法規(guī)體系部分的效用吸收于法律體系中，籠統(tǒng)概之反而加重了兩個(gè)體系的模糊性。而黨政混合信息也不能等同于黨政聯(lián)合發(fā)文，主要在于“信息”的指向范圍過于寬泛，其中包含了非公文形式的信息內(nèi)容，相較于黨政聯(lián)合發(fā)文涵蓋內(nèi)容更廣，且在文件的規(guī)范性上也有所不足，形式相對(duì)更為靈活。兩者的相似性在于均可以印證黨、政兩個(gè)不同系統(tǒng)的主體認(rèn)知和意志，體現(xiàn)交融的雙重屬性。

再次，制度規(guī)范上尚缺少權(quán)威性的規(guī)約標(biāo)準(zhǔn)。一方面，除新修訂的《制定條例》（2019）和《公文處理?xiàng)l例》通過一兩個(gè)條款籠統(tǒng)地肯定這一發(fā)文形式的可操作性外，仍缺少對(duì)具體定位、制定、備審事項(xiàng)上的制度規(guī)約。中共中央辦公廳法規(guī)局2020年7月就關(guān)乎黨內(nèi)法規(guī)制定、解釋、備審、執(zhí)行四項(xiàng)核心黨內(nèi)法規(guī)出臺(tái)的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例及相關(guān)規(guī)定釋義》作為目前對(duì)相關(guān)規(guī)定的唯一官方解釋，就黨政機(jī)關(guān)聯(lián)合制定黨內(nèi)法規(guī)的解釋也僅為基于實(shí)踐中存在大量聯(lián)合制發(fā)的情形，為科學(xué)管理而予以規(guī)范⑩。雖對(duì)應(yīng)當(dāng)采用聯(lián)合發(fā)文的黨規(guī)類型進(jìn)行了列舉，但如何具體操作制定未能進(jìn)一步明確。另一方面，在學(xué)術(shù)研究上目前黨內(nèi)法規(guī)研究中最為權(quán)威的著作是宋功德教授2015年所寫的《黨規(guī)之治》，其中在黨的文件對(duì)黨外活動(dòng)的影響一節(jié)，談到直接稱作黨政聯(lián)合發(fā)文不夠準(zhǔn)確，采用黨政聯(lián)合制定更為準(zhǔn)確，應(yīng)按照發(fā)文字號(hào)將由黨委發(fā)布的黨政聯(lián)合制定文件視為黨的文件?。這也引申出“黨的文件是否屬于黨內(nèi)法規(guī)？兩者屬于何種關(guān)系？以及如何通過聯(lián)合發(fā)文中制定與發(fā)布間的聯(lián)合關(guān)系與責(zé)任來認(rèn)定黨政聯(lián)合發(fā)文？是否黨政聯(lián)合制定由政府發(fā)布的文件一定屬于政府公文？”等一系列問題，而對(duì)此，論著中尚未給出具體的解釋。另外在實(shí)踐中，主要以發(fā)文字號(hào)來分辨文件的備審主管單位，屬于實(shí)踐默認(rèn)規(guī)則，其背后的制度和理論依據(jù)也有待進(jìn)一步闡明。

對(duì)類型和特征的闡釋目的在于解釋清楚黨政聯(lián)合發(fā)文的具體構(gòu)造和制定程式，通過對(duì)聯(lián)合發(fā)文特征的解析歸納出聯(lián)合發(fā)文制定時(shí)考慮的關(guān)鍵因素與主要目的，從而根據(jù)制定目標(biāo)推理出制定邏輯?，F(xiàn)有依照“制-發(fā)”結(jié)構(gòu)和制定主體構(gòu)成的分類，更多地體現(xiàn)出黨政聯(lián)合發(fā)文依靠黨的機(jī)構(gòu)的政治領(lǐng)導(dǎo)而強(qiáng)化文件的權(quán)威性，并借助聯(lián)合制定的低成本實(shí)現(xiàn)高效的文件制定與執(zhí)行力?？偟膩砜?，政治權(quán)威與經(jīng)濟(jì)效益是促使文件生成的重點(diǎn)考量因素。作為實(shí)踐先行的特殊制度形式，尤其需要立足于社會(huì)系統(tǒng)整體的實(shí)踐性角度探索生成邏輯，而社會(huì)系統(tǒng)性思維與法經(jīng)濟(jì)學(xué)關(guān)于成本-收益、路徑依賴的基礎(chǔ)理論恰好為解釋黨政聯(lián)合發(fā)文的正當(dāng)性提供了可靠依據(jù)。

三、政治理論邏輯：系統(tǒng)論下法規(guī)范（法律/權(quán)威制度）與政治耦合的體現(xiàn)

德國社會(huì)學(xué)家尼克拉斯·盧曼（Niklas Luhmann）在帕森斯關(guān)于世界上的事務(wù)與社會(huì)現(xiàn)象都是相互關(guān)聯(lián)，并由特有的關(guān)系形成一定結(jié)構(gòu)模式即系統(tǒng)的一般系統(tǒng)理論（general system theory）?的基礎(chǔ)上，提出了社會(huì)系統(tǒng)論。他認(rèn)為，社會(huì)的基本元素不是“人”或社會(huì)團(tuán)體，而是從不同結(jié)構(gòu)層面進(jìn)行功能性劃分的不同子系統(tǒng)?；谏鐣?huì)中各社會(huì)成員主觀意志的不確定性，社會(huì)結(jié)構(gòu)與功能分化也具有復(fù)雜性?，各子系統(tǒng)間需予以差異論認(rèn)識(shí)。同時(shí)，社會(huì)子系統(tǒng)具有“自創(chuàng)生”能力，除絕對(duì)的自主性和相對(duì)的開放性外，在自我控制和運(yùn)作封閉的基礎(chǔ)上，又與環(huán)境存在一定的交流，是自我關(guān)聯(lián)溝通（告知—信息—理解）的產(chǎn)物?。借助系統(tǒng)的不同功能與特定媒介使系統(tǒng)二元符碼化?，實(shí)現(xiàn)內(nèi)部的運(yùn)作封閉，并以此為基礎(chǔ)形成“系統(tǒng)/環(huán)境”的區(qū)分，使得各子系統(tǒng)間相互依賴，互為彼此的環(huán)境，這種滲透和影響屬于“結(jié)構(gòu)耦合”?。而政治與法律原本就具有天然的相關(guān)性，并非彼此隔離自足，即具備耦合關(guān)系（kopplung），是互為“系統(tǒng)/環(huán)境”的兩類社會(huì)子系統(tǒng)，二者彼此交織，既存在差異又相互影響。功能主義公法論者更是將法律視作政府機(jī)器的一個(gè)組成部分?。而黨內(nèi)法規(guī)體系作為不同于國家法律體系的我國特有的政黨內(nèi)部制度規(guī)范體系，在我國政治實(shí)踐中的特殊地位儼然促使其成為我國政治系統(tǒng)與法律系統(tǒng)的過渡，形成彼此存在“激擾關(guān)聯(lián)”的耦合結(jié)構(gòu)。而黨政聯(lián)合發(fā)文作為黨內(nèi)法規(guī)中的特殊文件類型，它的構(gòu)成一半來源于政治，一半牽涉法律體系，相當(dāng)于連接系統(tǒng)骨骼間的關(guān)節(jié)，銜接與潤滑兩個(gè)體系，是系統(tǒng)間耦合關(guān)系下的必然產(chǎn)物。

首先，黨內(nèi)法規(guī)是政治系統(tǒng)和法規(guī)范系統(tǒng)共同的子系統(tǒng)，兼具政治性與制度規(guī)范性，為黨政聯(lián)合發(fā)文作為耦合結(jié)構(gòu)的生成提供基礎(chǔ)。不同于其他國家的政體形式，我國的中國特色社會(huì)主義在“法秩序”上不僅僅局限于法律體系的秩序，還包括黨內(nèi)法規(guī)體系的秩序，是“雙軌制”并行的中國特色社會(huì)主義法治體系。著重規(guī)范公職人員、領(lǐng)導(dǎo)干部與各行各業(yè)先進(jìn)分子代表的黨內(nèi)法規(guī)，直接作用對(duì)象黨員干部已超9000萬，在國家法秩序中舉足輕重。這種廣義上包含黨內(nèi)法規(guī)在內(nèi)的法規(guī)范更貼合我國實(shí)際對(duì)“法秩序”的理解，遵循良法善治的基本法理思維?。也是因?yàn)檫@種特殊的中國特色社會(huì)主義法治，賦予了黨內(nèi)法規(guī)在國家制度規(guī)約“法”上的重要地位，同時(shí)其在國家治理規(guī)范上的作用不容忽視，甚至具有超領(lǐng)域的影響力，從而引發(fā)了眾多關(guān)于黨內(nèi)法規(guī)法秩序定位的討論。其中包括以姜明安教授為代表的“軟法”與“社會(huì)法”屬性論?、“政策規(guī)范”論以及兼具軟法與政策“二元屬性”?的幾種不同觀點(diǎn)，迎合了黨內(nèi)法規(guī)展現(xiàn)的外部特征。實(shí)際上黨的十八屆四中全會(huì)將黨內(nèi)法規(guī)體系納入國家法治體系之列，即是在一定意義上肯定黨內(nèi)法規(guī)是法規(guī)范系統(tǒng)下與國家法并重的重要子系統(tǒng)。而產(chǎn)生的這一爭論，造成對(duì)黨內(nèi)法規(guī)屬性把握不準(zhǔn)，甚至是否存在外溢效力難以明確的原因關(guān)鍵在于黨政聯(lián)合發(fā)文的雙向結(jié)構(gòu)耦合屬性。

而從黨的強(qiáng)烈政治屬性視角觀之，黨內(nèi)法規(guī)系統(tǒng)是政治系統(tǒng)的再分化子系統(tǒng)，國家的運(yùn)作都必然需要權(quán)力機(jī)關(guān)的代行管理，基于不同國體與政體的特征，權(quán)力機(jī)構(gòu)的組成和代議機(jī)構(gòu)的性質(zhì)都會(huì)有所差異，但共通的是政黨在政治中具有決定性話語權(quán)。政治與黨派成為難以分割理解的概念，基于黨政聯(lián)合發(fā)文而造成黨內(nèi)法規(guī)的外溢效應(yīng)之嫌也是由此產(chǎn)生。政黨逐漸成為執(zhí)掌或影響國家權(quán)力的政治組織。黨的強(qiáng)烈政治屬性，使得黨內(nèi)法規(guī)與政治不可分割，具有必然的聯(lián)系與依賴關(guān)系。作為中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)治理的政治和組織依據(jù)，黨內(nèi)法規(guī)以政治性為依據(jù)，黨內(nèi)法規(guī)系統(tǒng)是政治系統(tǒng)的一項(xiàng)子系統(tǒng)，二者借助政黨的聯(lián)結(jié)存在“政治—政黨—黨規(guī)”的遞進(jìn)邏輯。

其次，黨政聯(lián)合發(fā)文是政治與法規(guī)范系統(tǒng)銜接的特殊媒介，而非黨內(nèi)法規(guī)外溢效應(yīng)的載體。通常意義上，黨政聯(lián)合發(fā)文會(huì)根據(jù)其發(fā)文主體涉及黨的機(jī)構(gòu)或部分聯(lián)合發(fā)文采用黨組織的發(fā)文字號(hào)，而被認(rèn)定為一種特殊的黨內(nèi)法規(guī)制度文本。實(shí)際上，根據(jù)新修訂的《制定條例》（2019）的表述，“制定黨內(nèi)法規(guī)涉及政府職權(quán)范圍事項(xiàng)的，可以由黨政機(jī)關(guān)聯(lián)合制定”。肯定的是本已確定性質(zhì)為黨內(nèi)法規(guī)的文件可以采取聯(lián)合發(fā)文的特殊外在表現(xiàn)形式，是先定性后明確形式的過程，此時(shí)的黨政聯(lián)合發(fā)文無疑屬于黨內(nèi)法規(guī)。這也說明第十三條第二款僅僅是對(duì)依據(jù)《制定條例》（2019）制發(fā)的黨政聯(lián)合發(fā)文認(rèn)定為黨內(nèi)法規(guī)，此處涉及的僅是黨政聯(lián)合發(fā)文整體的一個(gè)類型區(qū)分，并非對(duì)黨政聯(lián)合發(fā)文整體屬性的確認(rèn)。當(dāng)然也存在部分尚未被首先確權(quán)為黨內(nèi)法規(guī)的黨政聯(lián)合發(fā)文，對(duì)這部分文件的屬性認(rèn)定則可能存在近似于行政規(guī)范性文件的可能。也有學(xué)者就提出依據(jù)文件制定的程序性標(biāo)準(zhǔn)以及聯(lián)合發(fā)文涉及對(duì)公民權(quán)利義務(wù)的規(guī)定，這類文件應(yīng)當(dāng)被認(rèn)定為行政規(guī)范性文件。這種觀點(diǎn)更多是從文件規(guī)約的內(nèi)容出發(fā)，以公民權(quán)利法定為基礎(chǔ)。可是依照法規(guī)范體系的嚴(yán)謹(jǐn)制定條件來看，黨的機(jī)構(gòu)并不能作為行政規(guī)范性文件的制定主體，這時(shí)候?qū)Ⅻh政聯(lián)合發(fā)文認(rèn)定為行政規(guī)范性文件顯然不符合國家法律立法的基本要求。加之從《匯編（1949—2016）》來看，聯(lián)合發(fā)文的形式重點(diǎn)應(yīng)用于黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度和黨的自身建設(shè)法規(guī)制度中，黨組織作為聯(lián)合制發(fā)主體更多的是體現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)作用，提升文件落實(shí)的執(zhí)行力與號(hào)召力，在規(guī)范對(duì)象上以黨員干部為主，兼顧非黨公職人員，以強(qiáng)烈的政治領(lǐng)導(dǎo)與規(guī)約為核心內(nèi)容，著重發(fā)揮政治功能。在這個(gè)意義上文件整體性質(zhì)更傾向于黨內(nèi)法規(guī)制度的一種，是特殊的黨內(nèi)法規(guī)或黨內(nèi)規(guī)范性文件，是黨內(nèi)法規(guī)作為政治與法規(guī)范系統(tǒng)耦合銜接的特殊媒介。

不同系統(tǒng)耦合運(yùn)作的過程中彼此為“系統(tǒng)/環(huán)境”，并借助特定的媒介即耦合結(jié)構(gòu)形成互動(dòng)機(jī)制?。黨內(nèi)法規(guī)系統(tǒng)的政治性，孕育了黨政聯(lián)合發(fā)文的政治性特征。黨政聯(lián)合發(fā)文作為黨內(nèi)法規(guī)所具有的強(qiáng)烈政黨規(guī)范屬性使其隸屬于政治系統(tǒng)，其因聯(lián)合政府發(fā)布兼具了政府規(guī)范性文件或政府規(guī)章的角色，而憲法在序言中確立的黨的領(lǐng)導(dǎo)制度使得黨政聯(lián)合發(fā)文具有法律意義，又使其足以躋身于法律系統(tǒng)中。中國共產(chǎn)黨在我國政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展中的絕對(duì)領(lǐng)導(dǎo)地位，使得作為這一領(lǐng)導(dǎo)集體的制度規(guī)范的黨內(nèi)法規(guī)從根本上具備國家治理規(guī)范的本源屬性。富勒曾說“法治是人們服從于規(guī)則治理的事業(yè)”，政黨作為一個(gè)國家的主要領(lǐng)導(dǎo)力量，必然需要通過一定規(guī)則規(guī)范其自身及其成員的行為。政黨法治是依法治國的必然環(huán)節(jié)，其中既包括依法治黨也包括依規(guī)治黨。聯(lián)合發(fā)文的形式看似模糊了黨內(nèi)法規(guī)體系與國家法體系間的界限，甚至有觀點(diǎn)認(rèn)為是黨規(guī)上升為國法，政治與法律“去分界化”的具象體現(xiàn)，呈現(xiàn)出黨規(guī)“直接干預(yù)”法律系統(tǒng)的形式表征?，實(shí)則不然，這種實(shí)踐先行的發(fā)文形式并非毫無根據(jù)的肆意行為，而是法規(guī)范系統(tǒng)與政治系統(tǒng)在國家治理中不可避免的聯(lián)系與依賴的必然結(jié)果，符合黨內(nèi)法規(guī)制度體系從形式法治向?qū)嵸|(zhì)法治轉(zhuǎn)變?的基本趨勢(shì)，體現(xiàn)出系統(tǒng)間的耦合關(guān)系，構(gòu)建了兩大體系間溝通的橋梁，過往關(guān)于黨政聯(lián)合發(fā)文正當(dāng)性質(zhì)的基礎(chǔ)并不可取信。政治系統(tǒng)可以為全社會(huì)整合問題起虧損擔(dān)保作用?，而黨政聯(lián)合發(fā)文的法律規(guī)范屬性，使得實(shí)現(xiàn)黨規(guī)意欲傳遞的政治目的不再需要依靠“結(jié)構(gòu)耦合—激擾—符碼—轉(zhuǎn)譯”?的傳統(tǒng)跨系統(tǒng)溝通途徑，而是直接借助聯(lián)合發(fā)文的中間媒介，采用“輸入—聯(lián)合發(fā)文—輸出”的演進(jìn)便足以兼顧法律與政治效果。

四、經(jīng)濟(jì)實(shí)踐邏輯：經(jīng)濟(jì)理性考量的產(chǎn)物

法律經(jīng)濟(jì)分析的一大要?jiǎng)?wù)是利用經(jīng)濟(jì)學(xué)來解釋現(xiàn)有的法律為何存在?，放在整個(gè)法秩序領(lǐng)域同樣適用。除政治視角的生成根基外，經(jīng)濟(jì)效益最大化是在保障公平正義基礎(chǔ)上影響“法秩序”訂立的另一重要因素。黨政聯(lián)合發(fā)文這一現(xiàn)象也正是在經(jīng)濟(jì)理性的邏輯下，出于減少長期實(shí)踐產(chǎn)生的沉沒成本損失的目的，遵循路徑依賴原則，并經(jīng)過成本收益計(jì)算后符合效益最大化的文本體例。

（一）基于過往治理經(jīng)驗(yàn)“路徑依賴”的結(jié)果

路徑依賴（path dependence）理論是指人們基于對(duì)已有行為或習(xí)慣的慣性，一旦選擇某個(gè)體制或行為將會(huì)由于已付出的沉沒成本和既得利益，而延續(xù)原有選擇鮮有改變的現(xiàn)象。道格拉斯·諾斯將這一理論推廣到對(duì)經(jīng)濟(jì)制度變遷的發(fā)展中，并稱之為經(jīng)濟(jì)制度演化的“路徑依賴”現(xiàn)象。雖然，路徑依賴?yán)碚撈鹪从诮?jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域，但并非經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的特有概念。這類對(duì)原有選擇的慣性延續(xù)已然對(duì)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、法律甚至人們的日常行為都具有較強(qiáng)的解釋力。佩雷爾曼即提出法律制度“慣性原理”?，在非不可抗力影響下，不應(yīng)輕易修改現(xiàn)有規(guī)范，更遑論整體性地取消在實(shí)踐中已然產(chǎn)生重要影響的制度。

回顧制度演變歷程，多主體的聯(lián)合發(fā)文現(xiàn)象并不鮮見，依據(jù)現(xiàn)有文獻(xiàn)資料，聯(lián)合發(fā)文現(xiàn)象發(fā)源于行政機(jī)關(guān)公文發(fā)布，此后在國家機(jī)關(guān)間、國家機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)、軍事部門、事業(yè)單位等之間的發(fā)文中普遍適用。國務(wù)院辦公廳1981年發(fā)布的《國家行政機(jī)關(guān)公文處理暫行辦法》（以下簡稱《公文處理暫行辦法》）最早許可同級(jí)行政機(jī)關(guān)間可以進(jìn)行聯(lián)合發(fā)文?，并強(qiáng)調(diào)“國家行政機(jī)關(guān)的公文不得對(duì)黨組織做出指示、交任務(wù)”?？梢娫谠缙?，對(duì)于聯(lián)合發(fā)文的主體對(duì)象嚴(yán)格限定在政府機(jī)構(gòu)內(nèi)部，黨委與政府聯(lián)合制發(fā)文件的形式尚未得到制度領(lǐng)域上的肯定。這與當(dāng)時(shí)以政府機(jī)關(guān)內(nèi)部聯(lián)合發(fā)文為主，黨政聯(lián)合發(fā)文現(xiàn)象鮮見相關(guān)。從《匯編（1949—2016）》中黨政聯(lián)合制發(fā)的文件時(shí)間上看，最早的黨政聯(lián)合發(fā)文是1984年發(fā)布的《中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳關(guān)于貫徹執(zhí)行離退休干部生活待遇規(guī)定的通知》，在各種類型的黨政聯(lián)合發(fā)文中，以涉及黨的作風(fēng)建設(shè)的時(shí)間最早。因此，1981年的《公文處理暫行辦法》尚未涉及黨政聯(lián)合發(fā)文符合當(dāng)時(shí)實(shí)際。此后取代《公文處理暫行辦法》的《國家行政機(jī)關(guān)公文處理辦法》（1987）［以下簡稱《公文處理辦法》（1987）］雖仍然在第十四條中強(qiáng)調(diào)政府部門間可以聯(lián)合行文，但卻取消了不得規(guī)約黨組織工作的規(guī)定?。這與《匯編（1949—2016）》中顯示的黨政聯(lián)合制發(fā)文件的形式最早從黨的作風(fēng)建設(shè)領(lǐng)域，逐漸向其他各個(gè)領(lǐng)域推廣的現(xiàn)象相銜接吻合，黨政聯(lián)合發(fā)文的現(xiàn)象出現(xiàn)頻率也在此階段慢慢增加。可見黨政聯(lián)合發(fā)文這一跨越了不同組織系統(tǒng)，更具特殊性的聯(lián)合發(fā)文形式，在我國強(qiáng)調(diào)黨的領(lǐng)導(dǎo)的制度背景下也具有相對(duì)長期的歷史沿革基礎(chǔ)。

以《匯編（1949—2016）》為藍(lán)本統(tǒng)計(jì)，黨政聯(lián)合發(fā)文的時(shí)間分布上呈現(xiàn)出日趨增長的樣態(tài)，2000年后為增長高峰，2000年前的黨政聯(lián)合發(fā)文僅占總數(shù)的28.1%。其中，20世紀(jì)90年代前制發(fā)的有8份，1990年至2000年制發(fā)的共21份，其余74份均為2000年后制發(fā)，這也印證了取代《公文處理辦法》（1987）的《國家行政機(jī)關(guān)公文處理辦法》（2000）［以下簡稱《公文處理辦法》（2000）］開始正式規(guī)定政府可以與相應(yīng)的黨組織和軍隊(duì)機(jī)關(guān)聯(lián)合發(fā)文?的必要性，并成為制度層面對(duì)黨政聯(lián)合發(fā)文的最早明文規(guī)定。直到2012年《黨政公文處理?xiàng)l例》正式頒布，對(duì)黨政聯(lián)合發(fā)文的必要性提出要求，對(duì)范圍進(jìn)行規(guī)范，以許可的或然性標(biāo)準(zhǔn)為基點(diǎn)，并嚴(yán)格限制了部門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的對(duì)外行文權(quán)限?，《公文處理辦法》（2000）與1996年5月3日中共中央辦公廳發(fā)布的《中國共產(chǎn)黨機(jī)關(guān)公文處理?xiàng)l例》?才一同正式被宣布失效。

從1981年的《公文處理暫行辦法》到現(xiàn)行的《黨政公文處理?xiàng)l例》歷時(shí)39年，黨政聯(lián)合發(fā)文的數(shù)量、種類和涉獵領(lǐng)域不斷擴(kuò)大，雖然相關(guān)制度規(guī)范一直未能跟上節(jié)奏，處于籠統(tǒng)含蓄狀態(tài)，歷史上存在過的以上1981年、1984年、1987年、1996年、2000年、2012年六部規(guī)定，均僅是用只言片語對(duì)宏觀上的“聯(lián)合發(fā)文”進(jìn)行規(guī)范，真正涉及“黨政”跨領(lǐng)域聯(lián)合發(fā)文的規(guī)定實(shí)屬鳳毛麟角，但卻積累了不少關(guān)于落款方式、發(fā)文單位、字號(hào)、歸檔程序等規(guī)范內(nèi)容的經(jīng)驗(yàn)。實(shí)踐中更是將這一發(fā)文形式運(yùn)用得越發(fā)普遍，緩解了因多機(jī)構(gòu)共管而已產(chǎn)生分歧的不良隱患，進(jìn)而促成新修訂的《制定條例》（2019）在此前文件與實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，首次就黨政聯(lián)合發(fā)文相關(guān)事項(xiàng)進(jìn)行明文規(guī)定。需要認(rèn)清的一點(diǎn)是，《制定條例》（2019）雖并未能直接規(guī)范實(shí)質(zhì)性事項(xiàng)，而僅僅是認(rèn)可黨內(nèi)法規(guī)在有條件的情況下可采用黨政聯(lián)合發(fā)文的特殊形式，但卻是對(duì)當(dāng)下存在的大量黨政聯(lián)合發(fā)布的文件難以找到合理性制度根據(jù)的有效回應(yīng)。要求先確定了發(fā)布的文件屬于黨內(nèi)法規(guī)，再出于便利實(shí)施的考量對(duì)發(fā)文主體進(jìn)行多樣性的吸納。天然認(rèn)定所有黨政聯(lián)合發(fā)文均屬于政黨主導(dǎo)型聯(lián)合范圍，既排斥了以政府機(jī)關(guān)主導(dǎo)的部分文件，與先前采用發(fā)文字號(hào)分辨文件性質(zhì)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)自相矛盾，又非確切將政府作為黨內(nèi)法規(guī)的制定主體，認(rèn)可黨政聯(lián)合發(fā)文在性質(zhì)上屬于黨內(nèi)法規(guī)。

可見，黨政聯(lián)合發(fā)文作為法治體系中的特殊文件形式，由于此前規(guī)范文本的空白，一直以來都以實(shí)踐效力為基礎(chǔ)，是實(shí)踐先行規(guī)約在后的發(fā)文形式。而從1981年《公文處理暫行辦法》到2012年《黨政公文處理?xiàng)l例》的六部規(guī)范，以及2019年新修訂的《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》第十三條更是借助黨內(nèi)“立法法”的形式肯定其合規(guī)性，均是在前述規(guī)定與經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上不斷完善，是原有習(xí)慣性發(fā)文操作的“路徑依賴”體現(xiàn)，為后續(xù)更為規(guī)范的采用黨政聯(lián)合形式制發(fā)文件積累了經(jīng)驗(yàn)。在長期的實(shí)踐過程中，慣用的聯(lián)合發(fā)文程序，雖沒有明文規(guī)定，但卻在實(shí)踐中得到默認(rèn)，由政府機(jī)構(gòu)提請(qǐng)起草后，交由黨委審議是否聯(lián)合發(fā)文。已然形成規(guī)律的發(fā)文程序如若推翻重來，必將造成作為立法的沉默成本的提高。同時(shí)，其內(nèi)部適用上的既定規(guī)則對(duì)于部門間利益的平衡有了一定的把握，與其另辟蹊徑，不如順應(yīng)現(xiàn)有制度習(xí)慣，避免長期以來使用中產(chǎn)生的沉沒成本損失。已付出的沉沒成本與既得利益導(dǎo)致這種特殊的制度形式保留下來。這也是目前黨內(nèi)法規(guī)實(shí)務(wù)界人士默許黨政聯(lián)合發(fā)文具有合理性的主要原因之一。

（二）風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中基于成本-收益分析下決策的應(yīng)然結(jié)果

追求個(gè)人利益最大化是理性人的根本遵循。諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)獲得者西蒙在考慮到人的利他行為后，修正地提出了有限理性人的觀點(diǎn)。這是指在“有限理性”的范圍內(nèi)，人們做出的任何決定都是經(jīng)過理性思考、權(quán)衡利弊后的選擇，小到日常決策與個(gè)人行為、大到國家立法均存在經(jīng)濟(jì)效用最大化的成本收益計(jì)算。未來法學(xué)研究與發(fā)展將趨向于“去法化”與“趨經(jīng)濟(jì)化”?，以邊沁為代表的功利主義學(xué)派認(rèn)為，立法的真正原則是功利主義，即“根據(jù)任何一種行為本身是能夠增加還是減少與其利益相關(guān)的當(dāng)事人的幸福這樣一種趨向，來決定贊成還是反對(duì)這種行為”?。國家立法中任何法律、法規(guī)的出臺(tái)均需在立法過程中耗費(fèi)大量的人力、物力、財(cái)力及時(shí)間成本。國家立法在追求良法善治，推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法、依法立法的基礎(chǔ)上?，還需講求立法效益。成本-收益分析作為風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中決策判斷的重要分析方法，最早在20世紀(jì)70年代的美國就業(yè)已存在關(guān)于立法成本的研究和慣例，通過對(duì)擬出臺(tái)或已經(jīng)發(fā)布的法律可能帶來的成本、收益與效果進(jìn)行評(píng)估，決定是否有必要制定、調(diào)整或廢止?。此后，各國均將立法成本收益評(píng)估制度作為提高立法質(zhì)量、保證立法正當(dāng)性的標(biāo)準(zhǔn)。通過對(duì)法律效益的經(jīng)濟(jì)評(píng)估在成本-收益的權(quán)衡計(jì)算下，對(duì)法律的社會(huì)價(jià)值做評(píng)價(jià)?。

對(duì)法規(guī)范出臺(tái)的成本-收益分析的內(nèi)核在于將制度出臺(tái)的成本、收益統(tǒng)一量化，從而計(jì)算決策的凈收益值，實(shí)現(xiàn)收益最大化。這個(gè)過程當(dāng)中立法的成本包括可預(yù)見的程序成本、人工成本、財(cái)力成本，以及不可預(yù)見的沉默成本和機(jī)會(huì)成本，即人們被迫在稀缺物品之間做出選擇時(shí)所需要付出的成本，是采取某種而非另一種行為所放棄的機(jī)會(huì)性代價(jià)。換成公式即：發(fā)文成本=立法程序成本+人工成本+聯(lián)合制發(fā)機(jī)會(huì)成本+沉默成本，發(fā)文收益=高效率+避免矛盾規(guī)定+執(zhí)行效率。當(dāng)成本大于收益時(shí)為有效益，反之為無效益或負(fù)效益。

聯(lián)合發(fā)文的最大效益在于：相同的內(nèi)容可以在參與聯(lián)合制定的不同主體的管轄領(lǐng)域同時(shí)實(shí)施。而黨政聯(lián)合發(fā)文通過在黨規(guī)與國法系統(tǒng)的正當(dāng)文本角色地位，以得到實(shí)踐中的有效執(zhí)行是其在黨政協(xié)同治理、推動(dòng)治理體系和治理能力現(xiàn)代化過程中不容忽視的最大優(yōu)勢(shì)。它所具備的便捷高效和雙規(guī)適用性，一方面在立法層面節(jié)省了兩次“立法”所帶來的時(shí)間成本、經(jīng)濟(jì)成本、人工成本。尤其是在國家法律系統(tǒng)的立法程序中，從起草、聽證到審議、頒布不僅人力物力成本耗費(fèi)大，而且周期長，為保證嚴(yán)謹(jǐn)性普遍以年為計(jì)量單位，這無疑給對(duì)時(shí)效性要求較高的黨政共轄事項(xiàng)的規(guī)制帶來挑戰(zhàn)。另一方面鑒于此前長期以來實(shí)踐慣用的路徑依賴性，必然存在大量基于已有經(jīng)驗(yàn)與默認(rèn)規(guī)則的沉默成本。故而就相似的問題領(lǐng)域，具有重疊性的規(guī)制對(duì)象而言，與其在兩個(gè)權(quán)力組織軌道系統(tǒng)分別進(jìn)行發(fā)文規(guī)約，不如采用多主體聯(lián)合制定或發(fā)布法規(guī)、文件，這是充分利用資源、高效維護(hù)社會(huì)利益成本最低的方式。與此同時(shí)，從發(fā)文收益來看，除黨規(guī)制定程序更為便捷高效所帶來的時(shí)間收益之外，由于現(xiàn)在地方立法權(quán)的下放與擴(kuò)張，地方性法規(guī)的文本起草以部門為主導(dǎo)，分別立法不僅難以阻卻部門利益保護(hù)主義思想在立法中滋生，甚至將造成相似事項(xiàng)規(guī)定矛盾、執(zhí)行困難的不經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象。而黨的全面領(lǐng)導(dǎo)地位更有利于文件發(fā)布后的執(zhí)行與推廣，在調(diào)度各部門工作協(xié)調(diào)配合的過程中，黨委字號(hào)的文件更具號(hào)召力，可以在降低機(jī)會(huì)成本的同時(shí)提高執(zhí)行效率?？傊?，黨政聯(lián)合發(fā)文通過降低“立法”成本、提高發(fā)文收益的方式，充分體現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)效益，是成本-收益分析下基于功利理性要求的應(yīng)然產(chǎn)物。

五、結(jié)語：關(guān)于進(jìn)一步完善黨政聯(lián)合發(fā)文規(guī)范的思考

黨政聯(lián)合發(fā)文作為一個(gè)既傳統(tǒng)又新鮮的發(fā)文現(xiàn)象，在政治實(shí)踐中的運(yùn)用越發(fā)廣泛，探究黨政聯(lián)合發(fā)文的生成邏輯僅僅是對(duì)這一特殊文本形式研究的第一步。由于黨政聯(lián)合發(fā)文實(shí)踐先行的基本特征，在日常操作中仍存在不少不甚規(guī)范之處有待進(jìn)一步探討完善。其中既包括學(xué)者們熱議的關(guān)于黨政聯(lián)合發(fā)文的性質(zhì)是政府信息還是黨內(nèi)法規(guī)、為什么不將黨政聯(lián)合發(fā)文視為純粹的政府信息、剔除政府信息之列的途徑有哪些，尤其是在涉及黨政聯(lián)合發(fā)文的行政訴訟案件中，由于部分文件限于黨內(nèi)公開，在案件審理中存在是否可以依法公開與是否可以適用行政訴訟的問題，不少地區(qū)法院在審理中遇到這類問題通常會(huì)選擇按照發(fā)文字號(hào)的規(guī)定將其列入黨內(nèi)法規(guī)，不納入行政公開與訴訟的范疇。但實(shí)踐中慣用的通過發(fā)文字號(hào)與加蓋印章的方式，僅關(guān)注到發(fā)布主體，忽略了制定過程參與單位的作用，仍舊難以區(qū)分黨內(nèi)法規(guī)、行政規(guī)章、黨內(nèi)規(guī)范性文件或行政規(guī)范性文件。看似簡單易操作，但實(shí)際上讓問題更復(fù)雜，一方面聯(lián)合發(fā)布的這部分黨政聯(lián)合發(fā)文難以得到性質(zhì)上的明確，另一方面參與文件制定卻未獲得發(fā)文字號(hào)的機(jī)關(guān)作用易被忽視。發(fā)文字號(hào)只能顯示主辦機(jī)關(guān)的屬性，并不代表僅一個(gè)主辦制作機(jī)關(guān)?，單純以文號(hào)確定黨政聯(lián)合發(fā)文的性質(zhì)不夠規(guī)范。除此之外，當(dāng)下黨規(guī)學(xué)者開始廣泛討論的黨內(nèi)法規(guī)在司法實(shí)務(wù)中是否可以作為行政訴訟或復(fù)議的審查對(duì)象的問題也亟待解決。行政法學(xué)界有觀點(diǎn)認(rèn)為，黨政機(jī)構(gòu)改革后聯(lián)合發(fā)文的常態(tài)化是對(duì)行政法及行政訴訟法的空前挑戰(zhàn)?。造成這類問題的關(guān)鍵在于黨政聯(lián)合發(fā)文的范圍和權(quán)限尚不明晰。事實(shí)上在《制定條例》（2019）對(duì)依照黨內(nèi)法規(guī)制定程序與標(biāo)準(zhǔn)制發(fā)的聯(lián)合發(fā)文定性為黨內(nèi)法規(guī)或黨內(nèi)規(guī)范性文件之余，2020年由中共中央辦公廳出版的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例及相關(guān)規(guī)定釋義》也對(duì)黨政聯(lián)合發(fā)文的范圍進(jìn)行了一定明確，結(jié)合此前《黨政機(jī)關(guān)公文處理?xiàng)l例》的規(guī)定，可以考慮從黨政聯(lián)合發(fā)文性質(zhì)出發(fā)，以突出黨的領(lǐng)導(dǎo)的治理事項(xiàng)為聯(lián)合發(fā)文適用的主要領(lǐng)域，著重凸顯黨政聯(lián)合發(fā)文作為國家治理規(guī)范屬于黨內(nèi)法規(guī)體系強(qiáng)烈的政治屬性，以不超出對(duì)公職人員及組織的規(guī)約及黨政機(jī)構(gòu)改革后相關(guān)機(jī)構(gòu)的協(xié)作履職范圍為基本權(quán)限。由于黨政聯(lián)合制發(fā)文件是出于政治與經(jīng)濟(jì)雙重邏輯考慮的結(jié)果，所以在其后續(xù)的規(guī)范路徑上也應(yīng)當(dāng)以文件生成邏輯為基礎(chǔ)，在中國特色社會(huì)主義“法秩序”的基本規(guī)約框架下，充分考慮其政治影響與經(jīng)濟(jì)效益。未來可以嘗試立足于黨內(nèi)法規(guī)的公開性、黨政聯(lián)合發(fā)文的范圍與權(quán)限以及黨政聯(lián)合發(fā)文的監(jiān)督救濟(jì)機(jī)制等視角，就黨政聯(lián)合發(fā)文的后續(xù)規(guī)范展開細(xì)致研究，并提出可行的完善路徑。

例如就黨政聯(lián)合發(fā)文的性質(zhì)和權(quán)限而言，可以將黨政聯(lián)合發(fā)文歸類為黨政機(jī)關(guān)發(fā)布的政策性國家治理規(guī)范，是黨內(nèi)法規(guī)系統(tǒng)與國家法律系統(tǒng)銜接下的特殊媒介，以黨領(lǐng)導(dǎo)下的政治治理為突出特征。在文件管理規(guī)范上應(yīng)當(dāng)遵守《黨政機(jī)關(guān)公文處理?xiàng)l例》的有關(guān)規(guī)定，中央發(fā)布的黨政聯(lián)合發(fā)文須嚴(yán)格限制在黨政共轄的國家治理事項(xiàng)中，以宏觀政治領(lǐng)導(dǎo)為基本準(zhǔn)則。對(duì)于黨的自身內(nèi)部建設(shè)與管理事項(xiàng)、政府行政職權(quán)事項(xiàng)需避免通過聯(lián)合發(fā)文形式發(fā)布規(guī)范。地方發(fā)布的黨政聯(lián)合發(fā)文除具象化貫徹中央聯(lián)合發(fā)文指示精神外，也應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格限制僅限于黨、政一方工作職責(zé)內(nèi)部事項(xiàng)借助聯(lián)合發(fā)文形式提高影響力與執(zhí)行力的做法，進(jìn)而避免對(duì)黨政聯(lián)合發(fā)文產(chǎn)生“黨內(nèi)法規(guī)效力外溢”“黨的文件越權(quán)規(guī)范”等偏頗認(rèn)識(shí)。

因此，在黨政聯(lián)合發(fā)文的公開方面，由于黨政聯(lián)合發(fā)文屬于黨的政治領(lǐng)導(dǎo)下的國家治理規(guī)范，涉及政策性的政治治理內(nèi)容的文件需兼顧《中國共產(chǎn)黨黨務(wù)公開條例》《政府信息公開條例》的規(guī)定，依照相關(guān)法律、法規(guī)規(guī)定程序予以公開，涉及國家秘密的事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)依照《保守國家秘密法》列入國家秘密行列不予公開?？傮w上表現(xiàn)為以公開為常態(tài)，以不公開為例外的基本原則。在涉及公開黨政聯(lián)合發(fā)文的行政訴訟中，注重實(shí)體內(nèi)容的審核，而非僅依據(jù)發(fā)文字號(hào)進(jìn)行形式裁定?？梢酝ㄟ^吸納黨內(nèi)法規(guī)研究專家、黨政聯(lián)合發(fā)文制發(fā)主體機(jī)關(guān)的專業(yè)人士協(xié)助法官審核的方式，提高文件實(shí)體性審核定性的準(zhǔn)確性。

注釋：

①《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》（2019）第十三條第二款規(guī)定：制定黨內(nèi)法規(guī)涉及政府職權(quán)范圍事項(xiàng)的，可以由黨政機(jī)關(guān)聯(lián)合制定。

②李樹忠：《黨內(nèi)法規(guī)與國家法律關(guān)系的再闡釋》，《中國法律評(píng)論》2017年第3期，第64頁。

③滕修福：《規(guī)范性文件不宜黨政聯(lián)合制發(fā)》，《人民代表報(bào)》2014年5月10日第3版。

④盧鴻福：《嚴(yán)控黨政聯(lián)合行文》，《人民代表報(bào)》2013年4月20日第3版。

⑤⑦王春業(yè)、任佳佳：《論多主體聯(lián)合發(fā)文現(xiàn)象》，《廣西社會(huì)科學(xué)》2012年第1期，第95—99頁。

⑥楊杰、楊龍：《中國政府及部門間聯(lián)合發(fā)文的初步分析——基于200篇聯(lián)合發(fā)文》，《天津行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2015年第5期，第66—73頁。

⑧《國家行政機(jī)關(guān)公文處理暫行辦法》第十條規(guī)定“同級(jí)機(jī)關(guān)可以聯(lián)合行文”。

⑨參見《上海市嘉定區(qū)人民政府辦公室關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)政府信息公開和政務(wù)公開工作的通知》（嘉府辦發(fā)〔2013〕5號(hào)）。“使用行政機(jī)關(guān)文號(hào)的聯(lián)合發(fā)文，原則上視為政府信息”。

⑩中共中央辦公廳法規(guī)局《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例及相關(guān)規(guī)定釋義》，法律出版社2020年版，第47—49頁。

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?虧損擔(dān)保是擔(dān)保法上的概念，多用于債的擔(dān)保，是指以當(dāng)事人的一定財(cái)產(chǎn)為基礎(chǔ)的，能夠用以督促債務(wù)人履行債務(wù)，保障債權(quán)實(shí)現(xiàn)的方法。而這里是指政治在國家治理中的統(tǒng)籌與領(lǐng)導(dǎo)作用，避免因社會(huì)各組成部分間的利益沖突影響整體的穩(wěn)定運(yùn)轉(zhuǎn)。

?伍德志：《欲拒還迎：政治與法律關(guān)系的社會(huì)系統(tǒng)論分析》，《法律科學(xué)（西北政法大學(xué)學(xué)報(bào)）》2012年第2期，第3—14頁。

?[美]大衛(wèi)·D.弗里德曼：《經(jīng)濟(jì)學(xué)與法律的對(duì)話》，徐源豐譯，廣西師范大學(xué)出版社2019年版，第16頁。

?[德]羅伯特·阿列克西：《法律論證理論》，舒國瀅譯，中國法制出版社2002年版，第215頁。

?參見《國家行政機(jī)關(guān)公文處理暫行辦法》第十條“同級(jí)機(jī)關(guān)可以聯(lián)合行文”。

?參見《國家行政機(jī)關(guān)公文處理辦法》（1987）第十四條“政府各部門可以聯(lián)合行文”。

?參見《國家行政機(jī)關(guān)公文處理辦法》（2000）第十六條“同級(jí)政府、同級(jí)政府各部門、上級(jí)政府部門與下一級(jí)政府可以聯(lián)合行文；政府與同級(jí)黨委和軍隊(duì)機(jī)關(guān)可以聯(lián)合行文；政府部門與相應(yīng)的黨組織和軍隊(duì)機(jī)關(guān)可以聯(lián)合行文；政府部門與同級(jí)人民團(tuán)體和具有行政職能的事業(yè)單位也可以聯(lián)合行文”。

?2012年4月16日中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)的《黨政機(jī)關(guān)公文處理工作條例》第十七條規(guī)定：“同級(jí)黨政機(jī)關(guān)、黨政機(jī)關(guān)與其他同級(jí)機(jī)關(guān)必要時(shí)可以聯(lián)合行文。屬于黨委、政府各自職權(quán)范圍內(nèi)的工作，不得聯(lián)合行文。黨委、政府的部門依據(jù)職權(quán)可以相互行文。部門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)除辦公廳（室）外不得對(duì)外正式行文?！?/p>

?參見中共中央辦公廳發(fā)布的《中國共產(chǎn)黨機(jī)關(guān)公文處理?xiàng)l例》第十二條“黨的機(jī)關(guān)的行文關(guān)系，根據(jù)各自的隸屬關(guān)系和職權(quán)范圍確定?！ㄋ模┩?jí)黨的機(jī)關(guān)、黨的機(jī)關(guān)與其他同級(jí)機(jī)關(guān)之間必要時(shí)可以聯(lián)合行文……”。第三十四條“兩個(gè)以上機(jī)關(guān)聯(lián)合辦理的公文，原件由主辦機(jī)關(guān)立卷歸檔，相關(guān)機(jī)關(guān)保存復(fù)制件。機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人兼任其他機(jī)關(guān)職務(wù)的，在履行其所兼職務(wù)過程中形成的公文，由其兼職的機(jī)關(guān)立卷歸檔”。

?[美]理查德·A.波斯納：《行政法的潮漲潮落》，蔣紅珍譯，《比較法研究》2007年第8期，第149—155頁。

?[美]E.博登海默：《法理學(xué)——法哲學(xué)及其方法》，鄧正來、姬敬武譯，華夏出版社1987年版，第99頁。

?習(xí)近平總書記在黨的十九大報(bào)告中提出了“推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法、依法立法，以良法促進(jìn)發(fā)展、保障善治”的新論斷。

?汪全勝、黃蘭松：《論立法的正當(dāng)性——以立法成本效益評(píng)估制度的建立為視角》，《山東社會(huì)科學(xué)》2016年第1期，第124—130頁。

?[美]羅賓·保羅·麥樂怡：《法與經(jīng)濟(jì)學(xué)》，浙江人民出版社1999年版，第2頁。

?張力：《黨政機(jī)關(guān)合署辦公的標(biāo)準(zhǔn)：功能、問題與重構(gòu)》，《政治與法律》2018年第8期，第73頁。

?姬亞平：《機(jī)構(gòu)改革對(duì)行政復(fù)議與訴訟的新要求》，《人民法治》2018年第Z1期，第45—48頁。