“底”在哪里？如何“兜”？
——全面建成小康社會(huì)背景下社會(huì)救助兜底保障研究

賈玉嬌，楊 佳

（吉林大學(xué) 哲學(xué)社會(huì)學(xué)院，吉林 長(zhǎng)春 130012）

社會(huì)救助制度作為中國(guó)基本民生保障的一項(xiàng)基礎(chǔ)性制度安排，對(duì)全面推動(dòng)社會(huì)發(fā)展中走在最后面人民的生活水平的提高，進(jìn)而持續(xù)提高社會(huì)整體意義上的民生保障和發(fā)展水平，具有重要意義。中國(guó)社會(huì)主要矛盾轉(zhuǎn)換對(duì)國(guó)家治理體系與能力提出新要求，2020年終結(jié)絕對(duì)貧困，全面建成小康社會(huì)，進(jìn)入第二個(gè)百年奮斗征程，中國(guó)特色社會(huì)主義實(shí)踐進(jìn)入新的發(fā)展階段。社會(huì)救助制度建設(shè)所處的情境發(fā)生重大變化，需要對(duì)該制度及時(shí)做出新的學(xué)理性回應(yīng)，亦即在新的歷史條件下，重新審視和明確社會(huì)救助兜底保障的“底”在哪里、如何“兜”？

一、社會(huì)救助兜底保障的兩大核心議題

社會(huì)救助制度，這一構(gòu)筑起一國(guó)民生保障兜底大網(wǎng)的制度體系，呈現(xiàn)出兩個(gè)基本的發(fā)展面向：其一是該制度的保障水平與內(nèi)容，其二是該制度體系的建設(shè)與運(yùn)作。前者涉及保障資源的分配標(biāo)準(zhǔn)與配置結(jié)構(gòu)的設(shè)定，背后蘊(yùn)藏的是制度公平與制度積極與否的問(wèn)題；后者包括制度精準(zhǔn)化、精細(xì)化及體系化建設(shè)，制度體系內(nèi)部與外部關(guān)系理順及制度合力輸出，涉及保障資源的輸出遞送方式與機(jī)制，背后蘊(yùn)藏的是制度供給的效率與制度產(chǎn)出效能問(wèn)題。自新中國(guó)成立以來(lái)，伴隨中國(guó)國(guó)家建設(shè)與國(guó)家治理水平的提高，中國(guó)社會(huì)救助制度不斷發(fā)展完善，與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需求相適恰，形成一幅清晰的保障“底線”、制度體系架構(gòu)、運(yùn)行機(jī)制三位一體的延展與變遷圖景。其延展與變遷的內(nèi)在遵循是中國(guó)社會(huì)主義實(shí)踐邏輯。在不同的社會(huì)發(fā)展階段中，社會(huì)救助制度體系兜底保障的“底”的確定和制度、機(jī)制建設(shè)的內(nèi)容有所不同。這兩個(gè)問(wèn)題解決得好壞，對(duì)社會(huì)救助制度效能釋放產(chǎn)生重要影響。因此，這兩個(gè)時(shí)議時(shí)新、時(shí)新時(shí)議的問(wèn)題成為發(fā)展社會(huì)救助制度體系、釋放社會(huì)救助制度時(shí)代效能的兩大核心議題。這兩大問(wèn)題的內(nèi)在關(guān)聯(lián)是，前者探討的是社會(huì)救助這一基本民生保障“底”線的形塑機(jī)制與制度構(gòu)成，后者討論的是“底”的動(dòng)態(tài)作用機(jī)制。

近年，社會(huì)救助兜底保障問(wèn)題得到政府、學(xué)界和社會(huì)的廣泛關(guān)注，形成了大量具有重要政策制定和實(shí)踐指導(dǎo)意義的研究成果，極大地推動(dòng)了中國(guó)社會(huì)救助制度完善，促進(jìn)其兜底保障功能的發(fā)揮。從已有的相關(guān)研究來(lái)看，學(xué)者們往往從以下五個(gè)方面展開(kāi)研究。其一是從促進(jìn)社會(huì)救助制度系統(tǒng)合理化發(fā)展層面展開(kāi)研究。研究者重點(diǎn)關(guān)注了情境變遷下社會(huì)救助制度的發(fā)展［1］、社會(huì)救助制度立法［2］、社會(huì)救助制度精準(zhǔn)識(shí)別［3］、社會(huì)救助分類施保［4］等內(nèi)容，對(duì)社會(huì)救助制度系統(tǒng)中結(jié)構(gòu)優(yōu)化、技術(shù)升級(jí)提出了對(duì)策建議。其二是對(duì)社會(huì)救助制度中的主體展開(kāi)研究。研究者剖析了社會(huì)救助政策制定者的責(zé)任［5］，參與者的逐漸多元化［6］，目標(biāo)群體的需求［7］與脫困的主觀能動(dòng)性［8］，以及不同主體間的互動(dòng)［9］，指出政府、基層及救助對(duì)象在各自位置需做出的改進(jìn)，以為實(shí)現(xiàn)社會(huì)救助制度中不同角色的“各司其職”做出貢獻(xiàn)。其三是對(duì)社會(huì)救助制度定位進(jìn)行研究。學(xué)者主要關(guān)注了社會(huì)救助的功能［10］、標(biāo)準(zhǔn)［11］，以及作為反貧困配套設(shè)施的社會(huì)救助制度［12］，探索了社會(huì)救助制度于民生事業(yè)發(fā)展中所處的位置、功能以及角色，為我國(guó)社會(huì)救助制度發(fā)展貢獻(xiàn)了智慧力量。其四是對(duì)社會(huì)救助制度現(xiàn)實(shí)發(fā)展水平進(jìn)行研究。學(xué)者們關(guān)注到了社會(huì)救助制度發(fā)展均等化這一問(wèn)題，提出要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會(huì)救助制度的發(fā)展［13］。一部分學(xué)者關(guān)注到了社會(huì)救助制度實(shí)踐過(guò)程中所顯露的政策效微性［14］，指出了制度在實(shí)際發(fā)展中與最初目標(biāo)相偏離，并對(duì)此提出了對(duì)策建議。其五是從社會(huì)救助制度經(jīng)驗(yàn)借鑒的角度進(jìn)行研究。研究者探索國(guó)外社會(huì)救助制度發(fā)展可供中國(guó)選擇的制度經(jīng)驗(yàn)［15］，萃取我國(guó)社會(huì)救助制度歷史發(fā)展精華［16］，以為當(dāng)下社會(huì)救助發(fā)展提供有益思考。

上述研究為深入開(kāi)展社會(huì)救助兜底保障研究奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，為實(shí)現(xiàn)社會(huì)救助制度與時(shí)俱進(jìn)的發(fā)展做出了積極的學(xué)術(shù)貢獻(xiàn)。總的來(lái)看，可將既有研究的視角劃分為以下三種：其一是基于政策分析的研究視角；其二是將制度主體互動(dòng)視角引入社會(huì)救助兜底保障研究；其三是基于時(shí)空比較的研究視角。雖然研究視角有所豐富，研究視野有所拓展，但是從其對(duì)社會(huì)救助制度分析的廣度與深度上看，跳出就社會(huì)救助制度論社會(huì)救助制度的理論思維的延展度有限，對(duì)社會(huì)救助兜底保障的學(xué)理性闡釋深度不足，尚未闡釋清楚社會(huì)救助制度兜底保障的“底”的運(yùn)動(dòng)規(guī)律與兜底保障實(shí)踐機(jī)制，留下一定的理論研究空白。

在全面建成小康社會(huì)的背景下，為試圖清楚回答社會(huì)救助要兜住的“底”，以及如何兜住底等問(wèn)題，本文將社會(huì)救助制度置于中國(guó)特色社會(huì)主義實(shí)踐進(jìn)程、國(guó)家治理體系發(fā)展、復(fù)雜的治理情境以及國(guó)家治理體系回應(yīng)與契合經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)律的歷史因應(yīng)中，對(duì)中國(guó)改革開(kāi)放以來(lái)的社會(huì)救助兜底保障實(shí)踐進(jìn)行學(xué)理闡釋和理論凝練，系統(tǒng)闡釋社會(huì)救助兜底保障中的“底”的形塑與定位分析框架，探索社會(huì)救助如何“兜住底”的制度結(jié)構(gòu)、內(nèi)在機(jī)理與運(yùn)行邏輯。審視社會(huì)救助兜底保障所處的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、行政與政策等系統(tǒng)性環(huán)境，回應(yīng)社會(huì)救助兜底保障的“底”在何處，如何兜住兜牢這個(gè)“底”等現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，找到制約社會(huì)救助兜底保障功能優(yōu)化的癥結(jié)，破除社會(huì)救助政策體系發(fā)展中的路徑依賴與思維定式，為新形勢(shì)下更好地闡釋社會(huì)救助制度兜底保障效能釋放提供有益的理論支持。

二、如何確定社會(huì)救助兜底保障的“底”

為對(duì)社會(huì)救助制度這一基本保障民生的“底線”做出清晰闡釋，本文從理論與制度兩個(gè)維度，沿著從宏觀、中觀到微觀的研究進(jìn)路，建構(gòu)“底”、定位“底”。其中建構(gòu)“底”，即在“底”的歷史變遷中，凝練與釋清使“底”得以形成的影響因素的構(gòu)成系統(tǒng)，這是社會(huì)救助制度的理論表征；定位“底”，即在一定的歷史條件下，對(duì)社會(huì)救助兜底保障制度體系進(jìn)行時(shí)間軸橫斷面上的分析，從而定位“底”，這是社會(huì)救助制度功能得以發(fā)揮的結(jié)構(gòu)性前提。通過(guò)對(duì)以上兩個(gè)方面進(jìn)行闡述，系統(tǒng)回應(yīng)全面建成小康社會(huì)背景下社會(huì)救助制度的演進(jìn)問(wèn)題。

（一）“底”的形塑——分析框架

縱觀新中國(guó)成立以來(lái)的社會(huì)救助制度變遷歷程，不難發(fā)現(xiàn)社會(huì)救助兜底保障的“底”嵌入于歷史情境發(fā)展中，從中可凝練出對(duì)社會(huì)救助兜底保障的“底”產(chǎn)生形塑作用的影響因素及其構(gòu)成的系統(tǒng)，并由此可觀察到社會(huì)救助制度體系內(nèi)外及彼此之間的互動(dòng)過(guò)程。通過(guò)歷史考量社會(huì)救助內(nèi)容與水平何以確定，發(fā)現(xiàn)有三大體系、四大邏輯對(duì)社會(huì)救助兜底保障的“底”產(chǎn)生形塑作用。下面本文以社會(huì)救助制度為考量的核心，立足于新中國(guó)成立以來(lái)社會(huì)救助制度嵌入其中的整體的制度體系及其變遷，對(duì)上述形塑因素展開(kāi)分析：

1.對(duì)“底”起到形塑作用的三大體系

對(duì)社會(huì)救助兜底保障的“底”起到形塑作用的三大體系是指社會(huì)救助制度所處的國(guó)家治理體系，及其與社會(huì)之間形成的互動(dòng)體系，以及中國(guó)特色社會(huì)主義矛盾運(yùn)動(dòng)所定義的任務(wù)系統(tǒng)。首先，來(lái)看國(guó)家治理體系對(duì)社會(huì)救助制度的形塑作用。由一系列制度構(gòu)成的國(guó)家治理體系是中國(guó)現(xiàn)代社會(huì)救助制度發(fā)展的“制度場(chǎng)域”，對(duì)社會(huì)救助發(fā)展與變遷產(chǎn)生基本的形塑作用。1949年新中國(guó)成立后，中國(guó)共產(chǎn)黨在總結(jié)與發(fā)展根據(jù)地建設(shè)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，完成了中國(guó)現(xiàn)代國(guó)家治理體系從無(wú)到有的量變與質(zhì)變過(guò)程。在此過(guò)程中，社會(huì)救助政策經(jīng)歷了從應(yīng)急型救濟(jì)向常態(tài)化救助的發(fā)展歷程［17］。從全體社會(huì)成員的民生保障機(jī)制來(lái)看，社會(huì)救濟(jì)制度的兜底保障和國(guó)家治理體系在不斷完善定型中，不斷吸納社會(huì)成員進(jìn)入單位—人民公社保障體系的兩大機(jī)制。中國(guó)共產(chǎn)黨在進(jìn)行國(guó)家治理體系結(jié)構(gòu)性前提建設(shè)的同時(shí)，面對(duì)大規(guī)模亟待安置的難民、災(zāi)民、貧民、流民、失業(yè)人員，迅速成立中國(guó)人民救濟(jì)總會(huì)，同時(shí)成立社會(huì)司主管全國(guó)社會(huì)救濟(jì)工作［1］。單位制式的國(guó)家治理體系不斷定型，對(duì)原有社會(huì)救助制度兜底保障下的各類人員形成吸納力，社會(huì)救濟(jì)對(duì)象逐漸沉淀為喪失或不具備勞動(dòng)能力的老、弱、寡、殘疾等社會(huì)成員［1］。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制和單位制的依托下，形成了與那一時(shí)期國(guó)家治理體系相契合的社會(huì)救濟(jì)制度。在此背景下，傳統(tǒng)社會(huì)救濟(jì)制度成為國(guó)家治理制度體系中的“歷史存量”，現(xiàn)代社會(huì)救助制度成為國(guó)家治理制度體系發(fā)展的“新增量”。同樣，伴隨國(guó)家治理體系逐漸趨向新的定型，現(xiàn)代社會(huì)救助制度經(jīng)歷了新應(yīng)急型向新常態(tài)化轉(zhuǎn)型。

其次，國(guó)家治理體系與社會(huì)之間的互動(dòng)體系。從構(gòu)成上看，國(guó)家治理體系可分為科層體系和制度體系，根據(jù)不同層級(jí)和不同部門，又可對(duì)其進(jìn)行縱向和橫向上的劃分。黨中央和國(guó)務(wù)院的各項(xiàng)決策就是通過(guò)這一張縱橫交織的網(wǎng)絡(luò)得以貫徹執(zhí)行，并與社會(huì)之間發(fā)生相互作用。通過(guò)這一網(wǎng)絡(luò)，黨中央一方面開(kāi)展社會(huì)建設(shè)與社會(huì)動(dòng)員，另一方面進(jìn)行社會(huì)服務(wù)與社會(huì)保障。與此同時(shí)，社會(huì)也借助這一網(wǎng)絡(luò)實(shí)現(xiàn)利益訴求的向上表達(dá)，社會(huì)參與對(duì)國(guó)家決策產(chǎn)生形塑作用。由此，國(guó)家實(shí)現(xiàn)社會(huì)整合，國(guó)家權(quán)力獲得社會(huì)認(rèn)同，夯實(shí)國(guó)家治理權(quán)威的社會(huì)基礎(chǔ)。社會(huì)救助制度作為國(guó)家治理體系的組成部分，一方面通過(guò)此宏觀互動(dòng)體系實(shí)現(xiàn)國(guó)家意志與社會(huì)利益訴求的交融一致，另一方面在二者交融一致的目標(biāo)導(dǎo)向下實(shí)現(xiàn)社會(huì)救助制度發(fā)展。眾所周知，社會(huì)救助是一種底線型的社會(huì)安全網(wǎng)，具有維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的政治功能。這里蘊(yùn)含的一個(gè)基本的理論預(yù)設(shè)是，社會(huì)救助資源供給對(duì)象和標(biāo)準(zhǔn)制定的適恰性。然而，這一適恰狀態(tài)是國(guó)家意志、科層體制、制度操作現(xiàn)實(shí)條件、社會(huì)利益訴求、社會(huì)責(zé)任塑造之間的交織、融合的結(jié)果（詳見(jiàn)對(duì)“底”起到形塑作用的四大邏輯，在此不做贅述）。

再次，中國(guó)特色社會(huì)主義矛盾運(yùn)動(dòng)所定義的任務(wù)系統(tǒng)。社會(huì)主義是經(jīng)由近現(xiàn)代社會(huì)文化啟蒙，美好生活作為一種蘊(yùn)含于社會(huì)發(fā)展訴求之中的普遍價(jià)值以來(lái)，在追求美好生活過(guò)程中出現(xiàn)的一個(gè)巨大的時(shí)空重塑力量，與資本主義相互交織、碰撞，影響人類社會(huì)發(fā)展。在歷史的反復(fù)嘗試與選擇中，在歷史與現(xiàn)實(shí)復(fù)雜情境的考驗(yàn)中，中國(guó)共產(chǎn)黨運(yùn)用唯物辯證法，實(shí)現(xiàn)人的主觀能動(dòng)性與事物發(fā)展的客觀規(guī)律性的有效結(jié)合，即實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義發(fā)展的合目的性與合規(guī)律性的統(tǒng)一。作為其具體體現(xiàn)，中國(guó)共產(chǎn)黨基于執(zhí)政為民、發(fā)展為民的根本價(jià)值立場(chǎng)，根據(jù)不同社會(huì)主義建設(shè)時(shí)期的客觀情況，順應(yīng)世界發(fā)展大勢(shì)，制定階段性發(fā)展目標(biāo)，明確其內(nèi)蘊(yùn)含的社會(huì)主要矛盾，從而推進(jìn)整體發(fā)展框架下社會(huì)主義的階段性發(fā)展，實(shí)現(xiàn)整體、長(zhǎng)遠(yuǎn)、全局發(fā)展與階段、近期、局部發(fā)展的統(tǒng)一，使得中國(guó)社會(huì)主義建設(shè)呈現(xiàn)出一條清晰的發(fā)展脈絡(luò)、未來(lái)指向與階段性特征。在中國(guó)社會(huì)主義實(shí)踐圈定的整體性和階段性的時(shí)空范圍內(nèi)，社會(huì)救助制度根據(jù)不同社會(huì)發(fā)展階段中的任務(wù)指向，做出相應(yīng)的制度回應(yīng)。具體體現(xiàn)在三次社會(huì)主要矛盾的提出與社會(huì)救助制度的相應(yīng)調(diào)整。

2.對(duì)“底”起到形塑作用的四大邏輯

所謂四大邏輯是從三大體系及其互動(dòng)過(guò)程產(chǎn)生而來(lái)的，影響社會(huì)救助兜底保障運(yùn)動(dòng)發(fā)展的主要規(guī)則，包括社會(huì)邏輯、學(xué)理邏輯、政策邏輯和行政邏輯。換言之，社會(huì)救助所要兜住的“底”是由社會(huì)反映出來(lái)的，能夠被概念表征出來(lái)，進(jìn)入國(guó)家治理視野與制度表達(dá)體系，且國(guó)家治理技術(shù)能夠?qū)崿F(xiàn)，行政體系能夠推行落實(shí)下去的制度安排。具體說(shuō)來(lái)，社會(huì)邏輯是由社會(huì)對(duì)社會(huì)救助資源分配與效能的普遍認(rèn)識(shí)而生成的，且對(duì)社會(huì)救助制度制定產(chǎn)生一定客觀形塑力，其內(nèi)遵循日常生活的常識(shí)性判斷。這一源于社會(huì)的普遍的制度認(rèn)知作為一種社會(huì)實(shí)在，既具有被建構(gòu)性，具有建構(gòu)意義，亦即國(guó)家既可以引導(dǎo)社會(huì)認(rèn)知的變化，也必須遵從社會(huì)認(rèn)知。如果在制度意圖與社會(huì)認(rèn)知之間缺少溝通，可能會(huì)導(dǎo)致社會(huì)救助非但無(wú)法起到穩(wěn)定社會(huì)的作用，還會(huì)激發(fā)社會(huì)矛盾。學(xué)理邏輯源于學(xué)術(shù)共同體內(nèi)對(duì)社會(huì)救助制度應(yīng)然性的認(rèn)知與建構(gòu)，遵循學(xué)術(shù)研究的科學(xué)性、系統(tǒng)性與探索性。近年，隨著政府越來(lái)越重視學(xué)術(shù)研究對(duì)政策制定的作用，學(xué)界作為政府外腦的角色越來(lái)越重要。這一方面提高了政策的學(xué)理性與科學(xué)性，另一方面也刺激了學(xué)術(shù)研究的發(fā)展。政策邏輯是基于政策發(fā)展的內(nèi)在規(guī)定性而生成的一種力量。政策作為人們認(rèn)知與實(shí)踐的產(chǎn)物，一旦產(chǎn)生出來(lái)外在于人的認(rèn)知與實(shí)踐后，就會(huì)形成一定的獨(dú)立性和影響自身發(fā)展的內(nèi)在的強(qiáng)制性，如學(xué)者們常講的路徑依賴就是制度發(fā)展內(nèi)在強(qiáng)制性的體現(xiàn)［18］。行政邏輯是源于行政體系內(nèi)在運(yùn)行的正式和非正式規(guī)則而形成的對(duì)政策制定與執(zhí)行的客觀作用力，具體表現(xiàn)為橫向部門之間與縱向不同層級(jí)部門之間的關(guān)系，以及在此關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中某一決策執(zhí)行主體的能動(dòng)性等。換言之，社會(huì)救助面對(duì)的是社會(huì)中后發(fā)展人群的生存與發(fā)展問(wèn)題，而這一問(wèn)題具有系統(tǒng)性，社會(huì)救助制度的決策部門需要考慮的是如何基于本部門工作權(quán)限，對(duì)這一復(fù)雜問(wèn)題系統(tǒng)進(jìn)行有限治理空間內(nèi)的制度創(chuàng)新。對(duì)于民政部門而言，相比較全盤考慮清楚社會(huì)救助問(wèn)題，如何在有限的職權(quán)空間中制定出行之有效的解決方案更具挑戰(zhàn)性。它不僅需要克服來(lái)自其內(nèi)部的障礙，還需要積極謀劃突破與其他部門之間的壁壘。

3.三類社會(huì)救助政策轉(zhuǎn)化過(guò)程中蘊(yùn)含的三個(gè)基本問(wèn)題

從政策的產(chǎn)生到落實(shí)的過(guò)程來(lái)看，存在學(xué)理政策、文本政策和實(shí)踐政策，其中從學(xué)理政策到實(shí)踐政策需要考量的現(xiàn)實(shí)關(guān)系和限定性條件不斷增多，政策現(xiàn)實(shí)性逐漸增強(qiáng)。因此，實(shí)踐政策是學(xué)理政策和文本政策的現(xiàn)實(shí)版，對(duì)社會(huì)產(chǎn)生實(shí)際效用。由學(xué)理政策向?qū)嵺`政策的轉(zhuǎn)化過(guò)程即為由三大體系和四大邏輯衍生而來(lái)的“標(biāo)準(zhǔn)與平衡”“絕對(duì)與相對(duì)”“表達(dá)與建構(gòu)”等矛盾關(guān)系的深度交織過(guò)程。具體說(shuō)來(lái)：

“標(biāo)準(zhǔn)與平衡”的矛盾意涵為，受四大邏輯影響，社會(huì)救助兜底保障牽涉多方利益訴求，其內(nèi)存在多元價(jià)值立場(chǎng)及所持的制度標(biāo)準(zhǔn)，如國(guó)家穩(wěn)定社會(huì)、促進(jìn)社會(huì)發(fā)展的利益訴求和以人民為中心的制度價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)，社會(huì)期待獲得救助資源的利益訴求和基于社會(huì)常識(shí)性認(rèn)知達(dá)成共識(shí)的制度輸出標(biāo)準(zhǔn)，行政體系內(nèi)部的部門利益訴求和基于現(xiàn)有行政體制能動(dòng)格局的制度執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)等，因此，社會(huì)救助所要兜住的“底”是多元價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)相互平衡的結(jié)果。

“絕對(duì)與相對(duì)”的矛盾意涵為，在一定歷史條件和社會(huì)發(fā)展水平下，社會(huì)救助兜底保障的“底”具有歷史的絕對(duì)性。隨著歷史條件的變化與社會(huì)發(fā)展，社會(huì)救助兜底保障的“底”還具有時(shí)代的相對(duì)性。這一相對(duì)性投射到中國(guó)特色社會(huì)主義實(shí)踐歷程中，具體表現(xiàn)為在國(guó)家與社會(huì)的雙向互動(dòng)中，社會(huì)救助制度體系與國(guó)家治理制度體系之間的雙向結(jié)構(gòu)適配，即社會(huì)救助制度體系內(nèi)部結(jié)構(gòu)完善升級(jí)與國(guó)家治理制度體系內(nèi)制度關(guān)系調(diào)適相協(xié)同，使得社會(huì)救助所兜住的“底”呈現(xiàn)出清晰的變動(dòng)軌跡與發(fā)展趨向。因此，社會(huì)救助所要兜住的“底”是不斷與時(shí)代發(fā)展要求相契合并隨之發(fā)展的。

“表達(dá)與建構(gòu)”的矛盾意涵為，社會(huì)救助所要兜住的“底”作為社會(huì)救助制度的核心要義，具有制度的結(jié)構(gòu)二重性特征，既具有社會(huì)救助需求的表達(dá)性，也具有社會(huì)救助需求的引導(dǎo)性和建構(gòu)性；既對(duì)人產(chǎn)生制約作用，同時(shí)也賦予人從事基本社會(huì)功能性活動(dòng)的資源，增強(qiáng)人的能動(dòng)性。因此，社會(huì)救助兜底保障應(yīng)在表達(dá)人與塑造人的張力中探“底”。結(jié)合中國(guó)現(xiàn)階段社會(huì)發(fā)展要求，社會(huì)救助兜底保障要在尊重這一發(fā)展階段客觀制約性的前提下，增加兜底保障內(nèi)容，其目標(biāo)指向?yàn)樗茉炫c這一社會(huì)發(fā)展階段相適應(yīng)的人。需要注意的是，這里的增加兜底保障內(nèi)容并非等同于提高兜底保障物質(zhì)供給水平，這一時(shí)期中應(yīng)該更加注重兜底保障供給結(jié)構(gòu)優(yōu)化與供給資源整合。

（二）全面建成小康社會(huì)背景下社會(huì)救助兜底保障的“底”的定位

在復(fù)雜的國(guó)家與社會(huì)治理情境中，社會(huì)救助保障“底線”的制定需要打破固有思維，立足當(dāng)下，著眼全局，放眼長(zhǎng)遠(yuǎn)，審視新問(wèn)題、新挑戰(zhàn)，在順應(yīng)國(guó)家治理體系建設(shè)和國(guó)家發(fā)展趨向下，在融合多元制度形成邏輯下，進(jìn)行社會(huì)救助兜底保障制度制定。同時(shí)，需要跳出同時(shí)期其他國(guó)家制度實(shí)踐及其形成的思想潮流的禁錮，對(duì)社會(huì)救助制度做出符合中國(guó)國(guó)家發(fā)展的前瞻性制度設(shè)計(jì)的伏筆，增強(qiáng)社會(huì)救助制度與國(guó)家治理體系發(fā)展的適恰性，減少制度轉(zhuǎn)型成本。為進(jìn)一步深入理解這一問(wèn)題，需要辨析當(dāng)代人類社會(huì)發(fā)展的階段性與指向性之間的關(guān)系。從世界范圍來(lái)看，人類社會(huì)發(fā)展存在基于不同發(fā)展立場(chǎng)與邏輯的兩大制度體系，一是資本主義國(guó)家制度體系，二是社會(huì)主義國(guó)家制度體系。雖然社會(huì)主義具有資本主義與共產(chǎn)主義的中間過(guò)渡性質(zhì)，亦即社會(huì)主義國(guó)家是在全面建成共產(chǎn)主義社會(huì)的歷史條件尚不具備時(shí)所實(shí)踐出來(lái)的現(xiàn)實(shí)國(guó)家治理形態(tài)，使得資本主義與社會(huì)主義在發(fā)展的階段性特征上有所相同，但是由于二者根本價(jià)值立場(chǎng)的不同，它們?cè)谥贫鹊膬r(jià)值本位和國(guó)家治理發(fā)展趨向上存在根本差異。

“一個(gè)都不能少”“底線保障”“不斷追求美好生活”等表明中國(guó)共產(chǎn)黨將不斷提升社會(huì)發(fā)展中走在最后邊的那部分群體的生活水平與質(zhì)量作為民生保障工作的基本內(nèi)容。只有不斷提升這個(gè)社會(huì)發(fā)展的“底”，自近現(xiàn)代以來(lái)人類企盼實(shí)現(xiàn)美好生活的理想才能真正、真實(shí)地實(shí)現(xiàn)。換言之，看一個(gè)國(guó)家的發(fā)展水平，不僅要看走在最前面的那部分人的生活質(zhì)量和水平，更要看絕大多數(shù)社會(huì)成員，尤其是走在最后面人群的生活狀況。這是因?yàn)闃O度失衡的社會(huì)發(fā)展是不可持續(xù)且具有虛假性的，如一些學(xué)者把美國(guó)極度分化社會(huì)基礎(chǔ)之上的繁榮稱為“鍍金”，將處于此種繁榮狀態(tài)下的美國(guó)稱為“鍍金時(shí)代”［19］。從美國(guó)社會(huì)發(fā)展史上看，“鍍金時(shí)代”或“長(zhǎng)鍍金時(shí)代”過(guò)后往往發(fā)生大規(guī)模經(jīng)濟(jì)危機(jī)。中國(guó)在現(xiàn)代國(guó)家建設(shè)與社會(huì)發(fā)展中，始終不斷釋放社會(huì)主義制度效能，彰顯社會(huì)主義制度優(yōu)越性，但是仍需要加深對(duì)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展關(guān)系的認(rèn)識(shí)。舉例來(lái)說(shuō)，在現(xiàn)代化發(fā)展進(jìn)程中，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)持續(xù)進(jìn)行，互聯(lián)網(wǎng)與現(xiàn)代技術(shù)突飛猛進(jìn)，導(dǎo)致勞動(dòng)力市場(chǎng)持續(xù)發(fā)生變化，形成“常規(guī)工作從業(yè)者”和“技能平庸者”等潛在貧困人口。此外，隨著現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)發(fā)展速度的加快，人工智能時(shí)代的全面到來(lái)已成為大勢(shì)所趨，將導(dǎo)致工業(yè)、農(nóng)業(yè)和服務(wù)業(yè)中的常規(guī)性工作崗位被人工智能取代，勞動(dòng)力市場(chǎng)結(jié)構(gòu)將持續(xù)發(fā)生重大變革。對(duì)此，資本主義國(guó)家采取的政策策略是，為鞏固勞動(dòng)力商品化這一社會(huì)基礎(chǔ)，將社會(huì)救助資源供給與工作聯(lián)系起來(lái)，將社會(huì)救助制度作為“工作訓(xùn)誡”的手段。其內(nèi)蘊(yùn)含的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展的問(wèn)題是，由科技進(jìn)步帶來(lái)的勞動(dòng)生產(chǎn)率提高，社會(huì)財(cái)富數(shù)量的增多，對(duì)科技發(fā)展代價(jià)——?jiǎng)趧?dòng)力失業(yè)造成的社會(huì)成本的補(bǔ)償問(wèn)題，亦即科技進(jìn)步創(chuàng)造出來(lái)的財(cái)富對(duì)人力條件下創(chuàng)造財(cái)富的替代率，如果替代率大于1，科技進(jìn)步對(duì)社會(huì)整體發(fā)展而言是有益的，且其創(chuàng)造出來(lái)的財(cái)富能夠供養(yǎng)這部分人過(guò)上不低于原有工資水平的生活，如果小于等于1，科技進(jìn)步則會(huì)降低整體社會(huì)發(fā)展水平，同時(shí)無(wú)法進(jìn)行社會(huì)代價(jià)的有效代償。然而，后面這種情況是不存在的，是不符合發(fā)展的邏輯的，即假定一定數(shù)量的工人被一定含量的技術(shù)替代，那么同等勞動(dòng)時(shí)間內(nèi)的勞動(dòng)生產(chǎn)率一定得到提高。由此可以得到一個(gè)大致的判斷：科技進(jìn)步是能夠負(fù)擔(dān)得起其所帶來(lái)的失業(yè)勞動(dòng)力的生活保障問(wèn)題的。對(duì)于脫離了勞動(dòng)力市場(chǎng)的人的存在狀態(tài)，則可以進(jìn)入勞動(dòng)作為一種需要的狀態(tài)，可從事志愿勞動(dòng)等。此外，隨著風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)升級(jí)，國(guó)家治理體系應(yīng)急化常態(tài)化發(fā)展，各類新風(fēng)險(xiǎn)亟待進(jìn)入制度表達(dá)系統(tǒng)［20］。

三、社會(huì)救助兜底保障如何“兜”

如果說(shuō)對(duì)“底”在哪里的討論是學(xué)理層面的，那么如何“兜”則是制度實(shí)踐層面的。按照社會(huì)救助兜底保障實(shí)施的主要流程，將如何“兜”的問(wèn)題拆解為瞄準(zhǔn)、發(fā)現(xiàn)遞送與資源整合等三方面問(wèn)題。

（一）形成敏銳的瞄準(zhǔn)機(jī)制：精準(zhǔn)定位常態(tài)化目標(biāo)群體與非常態(tài)化下目標(biāo)群體

隨著中國(guó)社會(huì)發(fā)展水平、社會(huì)復(fù)雜化程度不斷提高，社會(huì)整體運(yùn)行規(guī)律呈現(xiàn)出新特征、新趨向，社會(huì)救助兜底保障目標(biāo)人群的瞄準(zhǔn)機(jī)制需要進(jìn)行適配性升級(jí)。在理論與實(shí)證研究的基礎(chǔ)上，制定社會(huì)生存與發(fā)展需求量表，形成社會(huì)常態(tài)化運(yùn)行和非常態(tài)運(yùn)行兩種情境中的社會(huì)需求圖譜；分別考量哪些社會(huì)需求應(yīng)當(dāng)進(jìn)入社會(huì)救助兜底保障制度視域；在推動(dòng)國(guó)家與人民相互增促發(fā)展的前提下，研究制定社會(huì)救助兜底保障的內(nèi)容、水平；研判潛在的社會(huì)救助目標(biāo)人群，分析其經(jīng)濟(jì)、社會(huì)特征。在此過(guò)程中，充分發(fā)揮大數(shù)據(jù)作用，打通數(shù)據(jù)共享屏障，提高數(shù)據(jù)統(tǒng)籌共享層次，逐步實(shí)現(xiàn)社會(huì)救助兜底保障需求結(jié)構(gòu)與目標(biāo)人群的預(yù)判、預(yù)警、瞄準(zhǔn)、跟蹤與資源供給熔斷的信息化運(yùn)行機(jī)制［21］。

（二）形成靈敏、便捷的發(fā)現(xiàn)與遞送機(jī)制：由“人找制度”逐漸向“制度找人”轉(zhuǎn)型

傳統(tǒng)的社會(huì)救助對(duì)象發(fā)現(xiàn)機(jī)制是“人找制度”，即社會(huì)救助制度在經(jīng)由國(guó)家治理體系層層向下傳導(dǎo)后，止于國(guó)家治理鏈條末梢。此時(shí)，社會(huì)救助對(duì)象處于指標(biāo)化狀態(tài)，尚未具體化為真實(shí)存在的個(gè)體。換言之，在潛在救助對(duì)象和指標(biāo)化救助對(duì)象的貼合過(guò)程中，存在一個(gè)真空地帶。破解這一問(wèn)題成為完善與優(yōu)化社會(huì)救助制度的基本議題。為此，形成兩種發(fā)現(xiàn)機(jī)制的完善與創(chuàng)新方案：一種是通過(guò)民政力量下沉或購(gòu)買社會(huì)服務(wù)，幫助“人找制度”，實(shí)現(xiàn)指標(biāo)化救助對(duì)象與潛在救助對(duì)象的及時(shí)有效合一；另一種是“制度找人”，即通過(guò)建立大數(shù)據(jù)庫(kù)，實(shí)現(xiàn)目標(biāo)人群的精準(zhǔn)定位。

鑒于中國(guó)各地區(qū)行政支持力和技術(shù)的資源稟賦存在差異，可在有條件的地方推廣發(fā)展“制度找人”，在尚不具備相關(guān)基礎(chǔ)的地區(qū)，應(yīng)當(dāng)在傳統(tǒng)“人找制度”的做法上，注入制度伸向社會(huì)的服務(wù)力量。上述兩種做法表象下的深層體制之基是社會(huì)救助治理格局的變化。同時(shí)，無(wú)論是建立“人找制度”的助手，還是通過(guò)大數(shù)據(jù)實(shí)現(xiàn)“制度找人”，都離不開(kāi)政策遞送者——人，因此，應(yīng)關(guān)注政策遞送者的政策解讀、宣講能力，提高資源向受助者連接的能力，做好政策與人合一的樞紐。例如，可在社區(qū)中設(shè)民政咨詢員，承擔(dān)社會(huì)救助全科醫(yī)生的角色，經(jīng)由民政咨詢員問(wèn)診后，再分流至各個(gè)專項(xiàng)社會(huì)救助制度中，并形成社會(huì)救助方案。在資源向受助者遞送方面，壓縮受助者經(jīng)辦鏈條，優(yōu)化、明確行政層級(jí)間的權(quán)責(zé)關(guān)系。目前，縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村或社區(qū)的關(guān)系亟待理順。

（三）形成有效的資源調(diào)集與整合機(jī)制：打破部門壁壘，改革部門績(jī)效考核規(guī)則，激勵(lì)部門協(xié)同共治

當(dāng)前，中國(guó)社會(huì)救助資源供給的兩個(gè)基本的制約性前提是有限和分割。其中，資源有限是中國(guó)各項(xiàng)社會(huì)政策與公共政策推行的基本前提，提高資源利用效率是政策執(zhí)行的基本目標(biāo)。在資源有限的條件下，中國(guó)每年還會(huì)在社會(huì)救助方面投入巨額資金，以保障基本民生。但是，資源利用效率、社會(huì)發(fā)展效能和人民幸福感、獲得感如何？是否實(shí)現(xiàn)了資源效用的最大化呢？其中的一個(gè)重要影響因素是資源的整合與精準(zhǔn)統(tǒng)籌問(wèn)題。目前中國(guó)社會(huì)救助資源分散于不同的政府職能部門，如何建立部門協(xié)同治理機(jī)制，破除部門利益壁壘，實(shí)現(xiàn)資源統(tǒng)籌與精準(zhǔn)供給，避免資源供給中存在的疊加和缺失問(wèn)題，成為兜實(shí)兜牢社會(huì)救助底線保障的重要內(nèi)容。