淺談當前基層文物行政執(zhí)法工作遇到的問題和對策

【提要】當前全國文物執(zhí)法部門正處于事業(yè)單位機構(gòu)改革的過渡時期，機構(gòu)設(shè)置和人員去向問題存在不確定性，但文物違法案件時有發(fā)生，且案情復(fù)雜化、多樣化，對文物執(zhí)法的要求卻越來越高，執(zhí)法工作不會因改革而暫停。中央及各級文物部門對文物工作十分重視，在文物執(zhí)法方面加強了頂層設(shè)計，為基層執(zhí)法保駕護航。作為基層文物執(zhí)法部門面對改革，面對執(zhí)法環(huán)境變化，面對案情復(fù)雜多樣化，應(yīng)當充分認清文物執(zhí)法形式，肩負落實新時代文物保護的歷史使命。筆者基于基層文物保護管理和文物執(zhí)法經(jīng)歷，結(jié)合當前實際從基層文物執(zhí)法遇到的問題入手進行分析闡述并提出對策。

【關(guān)鍵詞】文物行政執(zhí)法、改革、對策

一、當前改革過渡期基層文物行政執(zhí)法現(xiàn)狀和問題。

（一）機構(gòu)改革帶來的不確定性。2020年是事業(yè)單位機構(gòu)改革的收官之年，基層文物執(zhí)法部門多數(shù)內(nèi)設(shè)在文物管理機構(gòu)里面。目前基層文物管理機構(gòu)多數(shù)為財政撥款事業(yè)單位，文物管理部門參與事業(yè)單位機構(gòu)改革主要表現(xiàn)為兩個方面，一是部門改革，決定基層文物部門何去何從，執(zhí)法機構(gòu)是否保留各個地方不一樣。執(zhí)法機構(gòu)不保留的，人員是否保留，根據(jù)“編隨事走，人隨編走”原則，基層文物工作人員本身緊缺的情況下，這種文物執(zhí)法人員流動必然導(dǎo)致基層文物人員緊缺加劇，影響基層文物管理工作。這將是過渡期文物管理工作遇到的困難之一。二是職能改革，基層文物部門還要不要行政執(zhí)法的問題。但改革過渡期勢必面臨部門和執(zhí)法人員分開，文物管理和文物執(zhí)法分開，執(zhí)法技術(shù)和專業(yè)分開的問題，一定程度上影響文物執(zhí)法工作。但目前改革深入推進，文物管理所仍然繼續(xù)承擔行政執(zhí)法職能。另一方面文化市場綜合執(zhí)法改革也在同步進行，青陽縣新進文物執(zhí)法人員取得執(zhí)法資格上執(zhí)法種類不再保留“文物”兩字，而是標識為“文化市場綜合”。過渡期的這些不確定性勢必影響文物執(zhí)法效率。

（二）文物安全狀況不容樂觀。第三次全國文物普查數(shù)據(jù)顯示，三十年來有近四萬處不可移動文物消失，還有大量文物保護狀況堪憂。青陽縣2020年對不可移動文物調(diào)查時發(fā)現(xiàn)，全縣自第三次文物普查一般文物點189處后近10年消失或破壞12處，平均每年消失一處之多，其中除自然不可抗力消失外，大部分都是重視不足保護意識不強人為所致。文物安全形式堪憂，筆者認為亟須加強文物執(zhí)法，防止文物遭到破壞的態(tài)勢進一步惡化。

（三）當前文物執(zhí)法工作在基層仍重視不足。基層文物執(zhí)法面臨著工作多人員少，案情多案件少。基層文物執(zhí)法是文物安全最重要方面，市縣文物執(zhí)法是沖在一線，面臨文物多而散，所涉及場所路偏而遠。再加上鄉(xiāng)村振興旅游開發(fā)，工程建設(shè)破壞文物案件數(shù)量呈增加趨勢。一線文物工作人員不足，存在編制少的現(xiàn)實，地處皖南山區(qū)小縣有的的文物所只有三四個人，其中執(zhí)法人員更少，有的所只有一個編，執(zhí)法工作至少需要兩人，執(zhí)法工作無從談起。一些地方雖然在大的工程項目設(shè)置文物前置審批，但這些項目又多是政府重點工程。而文物勘察和發(fā)掘清理工作往往耗時較長，影響重點工程施工進度。項目立項往往在施工前征求意見只是“走過場”，或者在施工過程中發(fā)現(xiàn)文物圖省事隱瞞不報不顧等。這些人員不足，部門漠視是基層文物保護遇到的老大難問題。

（四）過渡期文物行政執(zhí)法有待進一步規(guī)范

1、執(zhí)法主體不明，辦案效率不高。

當前基層文物執(zhí)法方式主要為委托執(zhí)法，具體執(zhí)法工作主要由基層文物部門承擔，執(zhí)法主體一般為上級主管部門。這種委托執(zhí)法的方式相對于當前需要不斷規(guī)范執(zhí)法程序的行政執(zhí)法工作非常不便，往往一個案件辦理下來，需要不斷請示領(lǐng)導(dǎo)和加蓋執(zhí)法主體公章，或者是執(zhí)法系統(tǒng)里反復(fù)確認通過，這些人為增加的復(fù)雜程序必然帶來執(zhí)法效率的下降。所以當前在文物執(zhí)法工作中迫于情況，一些基層執(zhí)法人員往往都是“先斬后奏”，但這種“先斬后奏”屬于程序不合法。此外過渡期在司法實踐中將產(chǎn)生新的多頭管理、交叉管理現(xiàn)象，委托執(zhí)法出現(xiàn)兩個被委托對象即基層文物部門和文化市場綜合執(zhí)法部門，過渡期勢必出現(xiàn)分工管理上的交叉，部門間的磨合問題，造成了當?shù)匚奈镄姓?zhí)法工作的疲軟。

2、鄉(xiāng)村文物案情多發(fā)，管理困難大。

隨著城鄉(xiāng)建設(shè)步伐加快，文物資源正在減少和流失，根據(jù)調(diào)查統(tǒng)計青陽縣近年來文物違法事件大多發(fā)生在城鄉(xiāng)建設(shè)領(lǐng)域，這在基層一線文物執(zhí)法中遇到的情況則表現(xiàn)的更加明顯。如青陽縣城鄉(xiāng)周邊市級文物保護單位天主堂，縣保單位雙河橋、富陽橋維修工程設(shè)計沒有按程序及時報批等。然而近年來更多的文物破壞發(fā)生在城鄉(xiāng)建設(shè)施工過程中。施工方為了節(jié)省成本，又因缺乏監(jiān)管，加上文物保護意識不強，鄉(xiāng)村發(fā)展觀念落后，工程經(jīng)常直接對受保護的古橋、古井、古遺址等表面或周邊直接采取混領(lǐng)土硬化，施工粗暴，令人惋惜。此外，這些工程大多是鄉(xiāng)村環(huán)境改造的民生工程，由地方政府或政府部門主導(dǎo)，村委會組織實施。按規(guī)定這些案件的執(zhí)法對象應(yīng)該工程建設(shè)單位村集體組織。而不應(yīng)該是缺乏施工資質(zhì)的農(nóng)民包工的施工方，而從目前文物執(zhí)法案件來看執(zhí)法對象大多為施工建設(shè)方。執(zhí)法對象沒有確定好直接影響執(zhí)法公正性和執(zhí)法環(huán)境改善。

3、執(zhí)法程序混亂，執(zhí)法文書不規(guī)范。

我國長期以來不重視程序正當在追求實體正義時忽略程序正義存在諸多重實體而輕程序的現(xiàn)象”?，F(xiàn)階段的文物行政執(zhí)法存在一定程度的不規(guī)范抑或是強調(diào)效率的執(zhí)法行為主要表現(xiàn)為執(zhí)法程序的不規(guī)范，難以保證執(zhí)法結(jié)果的正確性和正當性1。無論執(zhí)法理由的正當與否違背法律程序本身就是在違反實體法給整個文物行政執(zhí)法的實施帶來嚴重的不利后果，無法為實體法服務(wù)阻礙文物法治建設(shè)。執(zhí)法文書不規(guī)范表現(xiàn)在文書“少、亂、缺”?！吧佟笔菆?zhí)法案件少，文書自然用的不多，“亂”是在執(zhí)法過程中文書種類使用不規(guī)范，呈現(xiàn)亂象，如本應(yīng)使用“責令整改通知書”，而有些部門卻習慣性使用“關(guān)于××整改的函”。用“現(xiàn)場檢查記錄”代替“現(xiàn)場檢查（勘驗）筆錄等?！叭薄笔且粋€案件辦理下來，文書邏輯性不完整，不能組成一個完整的合格案卷。

4、監(jiān)督乏力，文物保護機制有待健全。

一是監(jiān)督流于形式，不便操作。法律雖然規(guī)定了文物部門對破壞文物的行為有監(jiān)督的權(quán)利，但在實際過程中，違法現(xiàn)象時有發(fā)生，而文物保護人員缺乏財力、物力不足往往導(dǎo)致大量文物遭到破壞。二是監(jiān)督主體濫用監(jiān)督權(quán)。實踐中，有些監(jiān)督主體為了利益，干預(yù)正常監(jiān)督程序法律監(jiān)督成為權(quán)力濫用的借口。當?shù)卣诮?jīng)濟建設(shè)的大潮中，為了謀求經(jīng)濟利益，打著文物修復(fù)的名義，對其進行拆建、毀壞、遷移等等嚴重破壞了文物的原真性和完整性。

二、當前基層文物行政執(zhí)法工作的建議與對策

（一）不斷學習，了解動態(tài)，擔當基層文物執(zhí)法的新使命。

1、厘清關(guān)系，把握職能，明確文物執(zhí)法的主體地位。文物行政執(zhí)法工作要按照屬地管理的原則，減少文物行政執(zhí)法層級，執(zhí)法重心適當下移，逐步建立健全以地市、縣區(qū)級文物執(zhí)法機構(gòu)為執(zhí)法主體的執(zhí)法體制。2016年4月中共中央辦公廳國務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于進一步深化文化市場綜合執(zhí)法改革的意見》明確綜合執(zhí)法適用范圍。文化市場綜合執(zhí)法機構(gòu)的職能主要包括：“查處演出、藝術(shù)品經(jīng)營及進出口、文物經(jīng)營等活動中的違法行為”?？梢钥闯鑫幕袌鼍C合執(zhí)法隊伍統(tǒng)一行使文物市場經(jīng)營領(lǐng)域的行政執(zhí)法職責，由相關(guān)文化和旅游行政部門承擔主體責任。文物行政部門在職責范圍內(nèi)指導(dǎo)、監(jiān)督文化市場綜合執(zhí)法隊伍開展執(zhí)法工作。文物市場以外的文物行政執(zhí)法職責由文物執(zhí)法隊伍行使。2019年6月文化和旅游部和國家文物局聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于加強地方文物行政執(zhí)法工作的通知》依據(jù)《意見》落實了市、縣文化市場綜合執(zhí)法隊伍文物行政執(zhí)法責任，厘清綜合執(zhí)法隊伍和行政管理部門關(guān)系等要求，市、縣兩級有文物執(zhí)法隊伍的，文物市場以外的文物行政執(zhí)法職責由文物執(zhí)法隊伍行使;市、縣兩級沒有文物執(zhí)法隊伍的，由相關(guān)文物行政部門委托文化市場綜合執(zhí)法隊伍行使文物市場以外的文物行政執(zhí)法職責，并指導(dǎo)、監(jiān)督文化市場綜合執(zhí)法隊伍開展相關(guān)執(zhí)法工作。

2、創(chuàng)新方式，規(guī)范程序，積極探索和推進“互聯(lián)網(wǎng)+執(zhí)法”。2013年全國文化市場技術(shù)監(jiān)管與服務(wù)平臺運行，目前該平臺已經(jīng)成熟，而且該平臺已經(jīng)推出“文化執(zhí)法”APP手機執(zhí)法終端，基層文物執(zhí)法人員可以通過全國文化市場技術(shù)監(jiān)管和服務(wù)平臺應(yīng)用，促進辦案流程和執(zhí)法工作網(wǎng)上運行管理。筆者在執(zhí)法過程中發(fā)現(xiàn)平臺已經(jīng)把文物執(zhí)法職能涵蓋其中，該系統(tǒng)中有關(guān)文物執(zhí)法案由29條。筆者案件事務(wù)可以確定該系統(tǒng)具有執(zhí)法檢查、立案、行政處罰、聽證、結(jié)案等規(guī)范程序，具有可操作性。借助綜合執(zhí)法平臺，針對案卷標準不同、格式不一等情況，根據(jù)相關(guān)法律及上級業(yè)務(wù)部門文件要求，細化了案卷標準，統(tǒng)一了文書格式，保證案卷質(zhì)量，提升過渡期辦案質(zhì)量。此外基層文物執(zhí)法部門可充分利用當前科技發(fā)展成果，加強文化市場綜合執(zhí)法智能監(jiān)控和大數(shù)據(jù)監(jiān)控，依托互聯(lián)網(wǎng)、云計算、大數(shù)據(jù)等技術(shù)，充分運用移動執(zhí)法、自動監(jiān)控、衛(wèi)星遙感、無人機等科技手段，實時監(jiān)控、實時留痕，提升監(jiān)控預(yù)警能力和科學辦案水平。

3、暢通渠道，重心下移，強化文物行政執(zhí)法監(jiān)督。

隨著新時代到來，特別是習近平總書記對文物工作的高度重視和關(guān)心，我國文物事業(yè)迎來了新的發(fā)展機遇。國務(wù)院發(fā)布的《進一步加強文物工作的指導(dǎo)意見》明確指出要加強文物督察，加強地方文物執(zhí)法工作，嚴格責任追究。要強化上級文物行政執(zhí)法機構(gòu)對下級文物行政執(zhí)法機構(gòu)的監(jiān)督、檢查和指導(dǎo)職能，進一步加強對文物行政執(zhí)法機構(gòu)和執(zhí)法人員的監(jiān)督，重點對文物行政執(zhí)法過程中執(zhí)法不嚴、違法不究、執(zhí)法程序不當?shù)刃袨檫M行監(jiān)督。隨著綜合執(zhí)法改革的深入，各級文化文物部門職責得到進一步明確，社會監(jiān)督機制逐步建立健全?；鶎游奈飯?zhí)法部門則需逐步完善群眾舉報投訴制度，拓寬群眾監(jiān)督渠道，自覺接受社會輿論和人民群眾的監(jiān)督。對群眾舉報、新聞媒體反映的違法行為要認真調(diào)查、核實，并依法及時做出處理。

（二）緊扣人才，著力培養(yǎng)，形成新執(zhí)行力。

近年來不斷重視開展與文物相關(guān)的培訓(xùn)活動，但文物行政執(zhí)法類培訓(xùn)不多，執(zhí)法隊伍高學歷人才缺乏、專業(yè)結(jié)構(gòu)不合理、執(zhí)法人員的法制觀念和法律意識比較薄弱。積極開展文物行政執(zhí)法人員培訓(xùn)工作顯得十分必要。培訓(xùn)應(yīng)面向基層，實用有效，培養(yǎng)一批即懂文物又懂執(zhí)法的多面手。以法律、法規(guī)、相關(guān)政策、案例分析和工作方式與程序為主要培訓(xùn)內(nèi)容，采取靈活多樣的方式，注重執(zhí)法實務(wù)，以案示訓(xùn)。重點培訓(xùn)一線文物行政執(zhí)法人員，進一步明確崗位職責，全面提升隊伍素質(zhì)。同時，要對熱心于文物保護工作的業(yè)余文保員、志愿者和信息員進行培訓(xùn)，引導(dǎo)全社會積極參與文物行政執(zhí)法工作。

（三）理順關(guān)系，源頭防范，優(yōu)化文物執(zhí)法的環(huán)境。

1、擴大宣傳，防患于未然。

充分利用國際博物館日和中國文化遺產(chǎn)日等節(jié)日，運用公開欄、新聞媒體、短信、微信圈宣傳法律法規(guī)。定期公布文物行政執(zhí)法檢查、督察和文物違法行為處理信息，加大對故意違法以及社會影響惡劣的違法行為的曝光力度，提高全社會文物保護意識，形成良好的執(zhí)法氛圍和執(zhí)法環(huán)境。定期深入到各文物保護單位、遺址和文物密集區(qū)范圍內(nèi)的鄉(xiāng)村、街道和社區(qū)，向當?shù)厝罕娒鎸γ孢M行文物法制宣傳，把宣傳工作延伸到基層、延伸到公眾，有效利用各項活動進行普法宣傳。進而提高民眾的文物保護意識，使民眾積極配合文物行政執(zhí)法工作的開展，降低文物行政執(zhí)法工作的難度2。

2、審批把關(guān)，源頭把握。目前，縣市級文物管理部門既承擔有文物執(zhí)法監(jiān)管職能又具有文物審批許可職能。所以把好審批關(guān)是文物執(zhí)法前期工作的重要基礎(chǔ)。審批階段做好事前法律宣傳告知、事中規(guī)范程序、事后監(jiān)督提醒的方法，降低文物違法案件的發(fā)生概率，從源頭上減少文物違法案件，為文物執(zhí)法減輕壓力。

3、執(zhí)法說理，事中調(diào)控。開展執(zhí)法說理包括執(zhí)法文書說理和執(zhí)法過程說理。執(zhí)法文書說理應(yīng)該向當事人說清事理、法理和情理。其中事理是基礎(chǔ)，法理是尺度，情理是參考，以消除當事人的抵觸、對立情緒。執(zhí)法過程說理在該案發(fā)生之初，當事人可能并未意識到違反了相關(guān)法律，也未意識到違法行為的危害性，表現(xiàn)得不以為然。辦案過程中，辦案人員耐心說理，使當事人清楚了解了到底何處違規(guī)，為何作出行政處罰，最終令當事人逐漸端正了態(tài)度，承認了錯誤，心平氣和地履行了行政處罰決定，事后的整改措施比較及時到位。

注 ?釋：

1.蘇炳豪 張國超.文物行政執(zhí)法研究 [M].云南：法制與社會，2017.9

2.王希平 探索文物行政執(zhí)法存在的問題及其對策 [M].北京：神州·上旬刊，2020.2

作者：青陽縣文物管理所 ?嚴加發(fā) ? 郵編：242800