自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)改革發(fā)展比較及對(duì)陜西的啟示

宋秦月 李群剛

摘 要：本文對(duì)第三批自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)改革發(fā)展進(jìn)行了比較，發(fā)現(xiàn)陜西省自貿(mào)區(qū)的制度創(chuàng)新認(rèn)識(shí)有待提高、政府職能尚未形成建設(shè)合力、改革創(chuàng)新力度不夠、國際行業(yè)規(guī)則研究較少、“雙區(qū)疊加”和聯(lián)動(dòng)效應(yīng)不突出、人才吸引與服務(wù)環(huán)境亟待改善等問題。認(rèn)為應(yīng)加快推進(jìn)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)制度保障建設(shè)、政府職能轉(zhuǎn)變領(lǐng)域的制度創(chuàng)新、系統(tǒng)集成改革創(chuàng)新、高水平投資貿(mào)易自由化、金融領(lǐng)域制度創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)差異化發(fā)展等方面。

關(guān)鍵詞：陜西;自貿(mào)試驗(yàn)區(qū);創(chuàng)新發(fā)展;制度創(chuàng)新

中圖分類號(hào)：F752.8 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：2096-0298（2021）01（a）--03

設(shè)立自貿(mào)區(qū)是中國最偉大的深化改革開放的一種嘗試，是全面實(shí)現(xiàn)深化改革的重要路徑，是面向世界開放的高地。自貿(mào)區(qū)與“一帶一路”國家戰(zhàn)略相結(jié)合，是中國在全球貿(mào)易保護(hù)主義背景下自內(nèi)向外開放的重要嘗試[1]。自貿(mào)區(qū)是中國深化改革開放的試驗(yàn)田和新探索，2013年在產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)較強(qiáng)的上海設(shè)立，而后分批從沿海城市向內(nèi)陸城市逐步推進(jìn)。2013—2019年已有五批自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)（港）獲批，形成了“1+3+7+1+6”覆蓋東西南北中的改革開放新格局。在國家戰(zhàn)略框架下，各地自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)有不同的重點(diǎn)建設(shè)方向與特色，制度創(chuàng)新的核心優(yōu)勢日益凸顯[2]。深化制度型開放，需要加快國內(nèi)的制度、規(guī)則與國際通行規(guī)則或先進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)接軌，加強(qiáng)對(duì)外開放政策的貫徹與落實(shí)，以及提供更多的制度型公共產(chǎn)品。

自貿(mào)區(qū)以制度創(chuàng)新為核心，在運(yùn)行中已經(jīng)為制度型開放開展了一系列先行探索工作[3]。通過擴(kuò)大開放、深化改革、制度創(chuàng)新，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)已成為集聚配置全球資源要素的新高地。自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)是中國全面參與、引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)全球化的重要載體。截至2018年底，除海南外的11家自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)以約萬分之二的國土面積，創(chuàng)造了新設(shè)外資企業(yè)數(shù)、實(shí)際使用外資、進(jìn)出口總額占全國比重分別為15.54%、12.12%和12.25%的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)。自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)（港）已經(jīng)成為經(jīng)濟(jì)增長的新動(dòng)力，2019年1—7月，全國12個(gè)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)實(shí)際使用外資754.7億元，同比增長14.6%，占全國的比重為14.2%。陜西自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)于2017年4月正式掛牌，是第三批掛牌的自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)。本文以第三批自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)為樣本，對(duì)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)改革發(fā)展模式進(jìn)行比較，梳理陜西自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)發(fā)展存在的問題，為陜西自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)制度創(chuàng)新提出建議。

1 第三批自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)發(fā)展比較

2017年4月我國第三批7個(gè)自貿(mào)區(qū)試驗(yàn)區(qū)開始掛牌，運(yùn)行3年來各自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)對(duì)所在省、市進(jìn)出口增長、產(chǎn)業(yè)聚集、產(chǎn)業(yè)升級(jí)等方面發(fā)揮了促進(jìn)作用。其中，2017—2018年浙江省進(jìn)出口總額達(dá)到28519.2億元，遙遙領(lǐng)先于其他六個(gè)省市;陜西省2018年進(jìn)出口增速達(dá)到29.3%，在7個(gè)省市中居首位;四川自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)新增企業(yè)達(dá)到5.3萬家，新增企業(yè)數(shù)量位居第一。

（1）制度復(fù)制情況比較。制度創(chuàng)新、復(fù)制和推廣是自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)的重要內(nèi)容[4]。從第三批自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)掛牌兩周年數(shù)據(jù)來看，試點(diǎn)任務(wù)總量最多的是陜西省（165項(xiàng)），任務(wù)實(shí)施率最高的是四川?。?5%）。其中，陜西省2017—2019年創(chuàng)新案例累計(jì)達(dá)到262個(gè)，向國務(wù)院上報(bào)創(chuàng)新案例69個(gè)，18項(xiàng)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)改革創(chuàng)新成果在全省復(fù)制推廣。浙江省89項(xiàng)試點(diǎn)任務(wù)有效實(shí)施率達(dá)到90%，探索形成了59項(xiàng)制度創(chuàng)新成果;遼寧省123項(xiàng)試驗(yàn)任務(wù)已有113項(xiàng)落地，落地率達(dá)到91.8%。四川省159項(xiàng)改革試驗(yàn)任務(wù)實(shí)施率超過95%，形成400余個(gè)創(chuàng)新成果，產(chǎn)生多個(gè)全國首創(chuàng)。

（2）轉(zhuǎn)變政府職能情況。遼寧省內(nèi)首創(chuàng)“四合一”綜合管理改革在專利、商標(biāo)、版權(quán)、原產(chǎn)地地理標(biāo)志方面，實(shí)行執(zhí)行化監(jiān)管執(zhí)法“16+X”。優(yōu)化涉稅事項(xiàng)辦理程序，大幅度提高辦稅效率。河南自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)鄭州片區(qū)依照“證照分離”改革部署實(shí)行“信用通”服務(wù)。開封片區(qū)實(shí)現(xiàn)“三十五證合一”用減證代替簡政，并在全省推廣。

（3）改革系統(tǒng)集成方面。陜西省西安市推出2043項(xiàng)“最多跑一次”事項(xiàng)，創(chuàng)立“自貿(mào)驛站”“24小時(shí)自助信包箱”服務(wù)企業(yè)新模式。河南省檢疫局原產(chǎn)地證書“信用簽證”獲全國十佳創(chuàng)新案例，鄭州航空口岸全面實(shí)施“7×24小時(shí)”即查通關(guān)。四川自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)不斷創(chuàng)新監(jiān)管形式，做到7×24小時(shí)隨到隨檢隨放，推行第三方結(jié)果采信服裝抽檢結(jié)果5日內(nèi)完成。重慶自貿(mào)區(qū)推動(dòng)“單一窗口”對(duì)接國際貿(mào)易鏈實(shí)現(xiàn)航空、水運(yùn)、鐵路業(yè)務(wù)信息協(xié)同應(yīng)用和物流信息共享。重慶江北國際機(jī)場為保證生鮮、農(nóng)副食品快速進(jìn)入市場，實(shí)施“7×24小時(shí)即到即查即放”，并開通生鮮、農(nóng)副產(chǎn)品綠色通道。

（4）國際行業(yè)規(guī)則銜接方面。陜西省優(yōu)化投資項(xiàng)目在線審批監(jiān)管平臺(tái)，從項(xiàng)目立項(xiàng)到施工許可證辦結(jié)，西安市和西咸新區(qū)自貿(mào)片區(qū)實(shí)現(xiàn)了50個(gè)工作日辦結(jié)。浙江省為口岸通關(guān)便利，率先開展“4+1”功能實(shí)現(xiàn)國際航行船舶進(jìn)出境通關(guān)無紙化和口岸港航通關(guān)服務(wù)一體化，船舶通關(guān)時(shí)間縮減至2小時(shí)，處于全國領(lǐng)先水平。遼寧省全面上線貨物申報(bào)、運(yùn)輸工具等七項(xiàng)主要業(yè)務(wù)國際貿(mào)易“單一窗口”，實(shí)施異地加工貿(mào)易備案改革，開展歸類智能導(dǎo)航試點(diǎn)，完善出口退稅綜合服務(wù)平臺(tái)。

（5）特色發(fā)展方面。浙江省構(gòu)建油氣全產(chǎn)業(yè)鏈，舟山液化天然氣（LNG）接收及加注站第一個(gè)民營企業(yè)投建，新奧LNG項(xiàng)目一期年接卸能力達(dá)300萬噸，目前已經(jīng)正式運(yùn)營，進(jìn)一步強(qiáng)化了長三角地區(qū)氣源保障。連續(xù)兩年舉辦世界油商大會(huì)，通過油商大會(huì)累計(jì)簽約重大項(xiàng)目45個(gè)，協(xié)議涉及金額2230億元。遼寧省開創(chuàng)了國資國企改革新路徑，如沈陽片區(qū)沈陽機(jī)場集團(tuán)以“內(nèi)創(chuàng)業(yè)”模式設(shè)立小微企業(yè)，提升了國有企業(yè)管理效能。遼寧自貿(mào)區(qū)以大連港發(fā)揮口岸優(yōu)勢向韓日2018年中轉(zhuǎn)500多萬噸鐵礦石，東北亞礦石分撥中心大連地位得以奠定。

2 陜西自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)發(fā)展存在的問題

陜西自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)自成立以來取得了突出成績，進(jìn)出口貿(mào)易得到了長足發(fā)展。陜西自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)在激發(fā)市場活力、商事制度改革、金融創(chuàng)新、人文交流等方面取得了顯著進(jìn)步，也培育了一些創(chuàng)新案例[5]。然而，與第三批其他自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)發(fā)展成就相比，仍有短板需要補(bǔ)齊。

（1）對(duì)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的制度創(chuàng)新認(rèn)識(shí)有待提高。自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)創(chuàng)新改革不能只是商務(wù)部門、自貿(mào)辦關(guān)起門的自己改革，不能單是自貿(mào)片區(qū)內(nèi)的改革。自貿(mào)區(qū)的改革需要相關(guān)部門的配套改革進(jìn)行聯(lián)動(dòng)才能更具可操作性，只有參與度更廣的創(chuàng)新才能得到更好的復(fù)制推廣。

（2）建設(shè)合力不明顯，以制度創(chuàng)新促進(jìn)自貿(mào)區(qū)建設(shè)的合力尚未形成。陜西自貿(mào)區(qū)建設(shè)雖然在省級(jí)層面設(shè)立了領(lǐng)導(dǎo)小組，自貿(mào)區(qū)三大片區(qū)9大功能區(qū)由西安市、西咸新區(qū)、楊凌示范區(qū)內(nèi)9個(gè)開發(fā)建設(shè)主體的管委會(huì)實(shí)施，多層交錯(cuò)管理。陜西自貿(mào)區(qū)各片區(qū)政務(wù)服務(wù)系統(tǒng)數(shù)據(jù)與省級(jí)部門業(yè)務(wù)系統(tǒng)數(shù)據(jù)尚未實(shí)現(xiàn)共享交換。自貿(mào)區(qū)內(nèi)空間、資源、平臺(tái)等共建共享機(jī)制尚未建立，9個(gè)功能區(qū)和傳統(tǒng)行政管理部門之間尚未形成相互促進(jìn)的體制機(jī)制。

（3）改革創(chuàng)新力度不夠，系統(tǒng)集成性還未顯現(xiàn)。當(dāng)前，陜西自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)復(fù)制上海自貿(mào)區(qū)的經(jīng)驗(yàn)多，自主創(chuàng)新改革的少，對(duì)改革創(chuàng)新的系統(tǒng)集成不夠。制度創(chuàng)新突破較少，對(duì)國家西部大開發(fā)戰(zhàn)略支持陜西的利好政策綜合應(yīng)用不夠充分。相關(guān)部門改革創(chuàng)新服務(wù)自貿(mào)區(qū)建設(shè)的思想意識(shí)還沒有形成，“放、管、服”改革特別是投資項(xiàng)目審批改革力度還需加強(qiáng)。各功能區(qū)建設(shè)速度相對(duì)緩慢，特殊功能作用發(fā)揮不明顯。陜西自貿(mào)區(qū)建設(shè)以政府和各功能區(qū)管委會(huì)投資為主，自貿(mào)區(qū)調(diào)動(dòng)社會(huì)力量，特別是吸引社會(huì)資本、社會(huì)組織的制度體系還沒有建立。

（4）課題項(xiàng)目少，助力國際行業(yè)規(guī)則銜接不明顯。根據(jù)陜西、河南政府采購網(wǎng)和陜西自貿(mào)區(qū)、河南自貿(mào)區(qū)官網(wǎng)公開數(shù)據(jù)，2017—2019年陜西自貿(mào)區(qū)設(shè)立課題類項(xiàng)目17個(gè)，涉及課題24個(gè)，預(yù)算經(jīng)費(fèi)投入1206.5萬元;河南自貿(mào)區(qū)設(shè)立課題類項(xiàng)目10個(gè)，涉及課題42個(gè)，預(yù)算經(jīng)費(fèi)投入1810萬元。從課題項(xiàng)目內(nèi)容來看，兩省在2017年、2018年主要課題集中在重大項(xiàng)目規(guī)劃和創(chuàng)新案例評(píng)估方面;2019年在課題研究細(xì)分上有了明顯差異，2019年陜西自貿(mào)區(qū)課題為11個(gè)，而河南自貿(mào)區(qū)2019年課題猛增為37個(gè)。

（5）“雙區(qū)疊加”優(yōu)勢不明顯，聯(lián)動(dòng)效應(yīng)不突出。陜西自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)同時(shí)擁有國家自主創(chuàng)新示范區(qū)和自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)兩大政策紅利，但疊加效應(yīng)不明顯，還未產(chǎn)生“1+1>2”的效果。政策互動(dòng)、優(yōu)勢疊加、制度創(chuàng)新等多維度整合機(jī)制還不完善。如高新區(qū)主要依靠自創(chuàng)區(qū)基礎(chǔ)與自貿(mào)區(qū)政策聯(lián)動(dòng)不明顯，尚未凸顯疊加優(yōu)勢;其他片區(qū)發(fā)展相對(duì)靠后，還主要依賴于傳統(tǒng)企業(yè)發(fā)展經(jīng)濟(jì)，與自貿(mào)區(qū)同步發(fā)展融合度不夠。

（6）吸引高端人才不足，服務(wù)環(huán)境有待改善。陜西自貿(mào)區(qū)創(chuàng)新建設(shè)需要高端人才，但受本省經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的水平制約，陜西自貿(mào)區(qū)各功能區(qū)所在的西安市、西咸新區(qū)、楊凌示范區(qū)住房、教育、醫(yī)療衛(wèi)生等公共服務(wù)保障方面仍存在不足。雖然通過人才引入機(jī)制，大量人口落戶西安市，但吸引的高端人才不足，特別是對(duì)陜西自貿(mào)區(qū)建設(shè)需要的高端金融人才、外貿(mào)人才和創(chuàng)意設(shè)計(jì)人才吸引有限。

3 陜西自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的制度創(chuàng)新建議

在推進(jìn)自貿(mào)區(qū)制度創(chuàng)新中，解決推進(jìn)制度創(chuàng)新過程中遇到的難點(diǎn)問題和制度性障礙是關(guān)鍵。

（1）加快推進(jìn)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)制度保障建設(shè)。允許自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)在法無明文禁止的情況下，開展先行先試、改革創(chuàng)新活動(dòng)，為其他部門進(jìn)行突破性探索提供保障。同時(shí)，對(duì)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)內(nèi)制度創(chuàng)新項(xiàng)目在同等條件下優(yōu)先給予支持。建立對(duì)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)領(lǐng)導(dǎo)小組各有關(guān)單位的考核激勵(lì)機(jī)制和容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制，督促各成員單位化壓力為動(dòng)力，倒逼改革順利進(jìn)行。充分利用自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)的制度優(yōu)勢，夯實(shí)陜西外向型經(jīng)濟(jì)發(fā)展的商品流通基礎(chǔ)[6]。

（2）加快推進(jìn)系統(tǒng)集成改革創(chuàng)新。繼續(xù)加大簡政放權(quán)的力度，最大化激發(fā)功能區(qū)改革創(chuàng)新的積極性和創(chuàng)造性。對(duì)已經(jīng)明確的任務(wù)舉措和改革內(nèi)容抓緊推進(jìn)落實(shí)，結(jié)合機(jī)構(gòu)改革工作步伐，理順內(nèi)部工作職責(zé)分工，根據(jù)各功能區(qū)實(shí)際情況對(duì)承接事項(xiàng)清單進(jìn)行調(diào)查調(diào)整。與此同時(shí)，完善機(jī)構(gòu)設(shè)置，通過加大現(xiàn)有人員培訓(xùn)工作力度、引入第三方的形式，積極培育和完善社會(huì)中介組織，為有序承接政府職能轉(zhuǎn)移創(chuàng)造良好條件。配備專業(yè)人員，積極與省級(jí)業(yè)務(wù)部門對(duì)接，完成事權(quán)下放的承接工作。

（3）加快推進(jìn)高水平的投資貿(mào)易自由化。投資貿(mào)易自由化可以實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)要素更加自由的跨境流動(dòng)，促進(jìn)國際經(jīng)濟(jì)更加高效、安全與穩(wěn)定發(fā)展。對(duì)照國家賦予的戰(zhàn)略定位和發(fā)展目標(biāo)，陜西自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)需要進(jìn)一步增強(qiáng)自主創(chuàng)新能力，從政府職能轉(zhuǎn)變、投資領(lǐng)域改革、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)、金融領(lǐng)域開放、人文交流和法治保障等方面，加快自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)戰(zhàn)略與“一帶一路”倡議的深度融合[7]。陜西可以依托歐亞經(jīng)濟(jì)論壇，發(fā)揮自由貿(mào)易區(qū)內(nèi)產(chǎn)業(yè)園區(qū)的引領(lǐng)作用，加快西安成為國家中心城市的建設(shè)路程，充分發(fā)揮西安在“一帶一路”的貿(mào)易功能。進(jìn)一步完善“單一窗口”對(duì)接國際貿(mào)易鏈方面的推進(jìn)工作，創(chuàng)新自貿(mào)區(qū)內(nèi)文物和文化藝術(shù)品的進(jìn)出境監(jiān)管模式。

（4）加快推進(jìn)金融領(lǐng)域制度創(chuàng)新。應(yīng)結(jié)合自身產(chǎn)業(yè)實(shí)際，充分發(fā)揮金融開放創(chuàng)新服務(wù)于實(shí)體經(jīng)濟(jì)的作用，開展與經(jīng)濟(jì)生態(tài)環(huán)境相匹配的金融制度創(chuàng)新。加快推動(dòng)文化金融合作建設(shè)，推進(jìn)文化和金融融合發(fā)展，為試驗(yàn)區(qū)內(nèi)重大文化項(xiàng)目及文化企業(yè)的發(fā)展需求對(duì)內(nèi)成立專項(xiàng)金融產(chǎn)品，對(duì)外鼓勵(lì)和配合文化企業(yè)通過境外市場進(jìn)行融資。探索在自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)內(nèi)設(shè)立“一帶一路”國際資本交易中心，加快促進(jìn)人民幣國際化，構(gòu)建人民幣在“一帶一路”沿線國家的交易體系。同時(shí)，建立金融創(chuàng)新評(píng)價(jià)機(jī)制及風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，完善金融風(fēng)險(xiǎn)管理措施，為金融制度創(chuàng)新提供安全屏障。

（5）加快推進(jìn)產(chǎn)業(yè)差異化發(fā)展。陜西自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)應(yīng)以政策為引導(dǎo)，深入推進(jìn)差異化改革，突顯特色戰(zhàn)略定位，完善產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展布局，培育優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)集群。鼓勵(lì)企業(yè)“走出去”，通過對(duì)外直接投資來發(fā)揮出口帶動(dòng)效應(yīng)，擴(kuò)大市場范圍。圍繞深化互聯(lián)互通，國際產(chǎn)能合作、支持科技創(chuàng)新平臺(tái)建設(shè)、軍民融合等特色試點(diǎn)任務(wù)，深入推進(jìn)“一帶一路”經(jīng)濟(jì)合作和人文交流。

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