構(gòu)建法治化營商環(huán)境司法保障研究

摘要：法治是最好的營商環(huán)境。法治化營商環(huán)境建設(shè)，司法保障的作用體現(xiàn)在：司法公正是優(yōu)化營商環(huán)境的有力保障，訴訟效率是營商環(huán)境的重要評價標(biāo)準(zhǔn)，法院破產(chǎn)審判工作有助于規(guī)范企業(yè)破產(chǎn)重整。目前我國的法治化營商環(huán)境建設(shè)存在司法公信力有待提高、訴訟效率難以滿足市場需求、法院在企業(yè)破產(chǎn)重整領(lǐng)域的作用發(fā)揮不足等問題。破解這些問題，構(gòu)建法治化營商環(huán)境，應(yīng)維護(hù)司法公正權(quán)威，優(yōu)化司法資源配置，提高解紛效率，提高辦理破產(chǎn)案件的專業(yè)水平。

關(guān)鍵詞：營商環(huán)境;司法公正;解紛效率;破產(chǎn)重整

中圖分類號：D926文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：2095-6916（2021）23-0088-03

“營商環(huán)境”一詞源于世界銀行的“Doing Business”項目調(diào)查。自2003年開始，世界銀行以國家為考察單位、以具體城市為考察對象，對全球191個經(jīng)濟(jì)體的經(jīng)濟(jì)包容性、可持續(xù)增長的能力進(jìn)行評價，營商環(huán)境是其中一個重要的評價指標(biāo)。為給經(jīng)濟(jì)的發(fā)展創(chuàng)造條件，降低市場參與人的制度性交易成本，我國對有關(guān)法律制度進(jìn)行了完善，使之發(fā)揮了為經(jīng)濟(jì)發(fā)展保駕護(hù)航的作用，在《營商環(huán)境報告》中的排名由2006年的第91名攀升至2020年的第31名。在世界銀行《營商環(huán)境報告》涉及的十個指標(biāo)中，司法應(yīng)有所作為的指標(biāo)有兩項：即執(zhí)行合同與辦理破產(chǎn)，我國在這兩項指標(biāo)均無明顯的進(jìn)步，究其原因有二：一是司法的公信力不足，二是司法機關(guān)在企業(yè)破產(chǎn)重整方面未能發(fā)揮應(yīng)有的作用。眭鴻明教授認(rèn)為，法治化營商環(huán)境通常指一個國家或地區(qū)在社會經(jīng)濟(jì)交往中，通過有效的制度，嚴(yán)格規(guī)范的執(zhí)法，公正嚴(yán)明的司法，對市場主體人身、財產(chǎn)權(quán)益實行全面、平等的保護(hù)，對市場管理行為實施有序的制約，并將社會經(jīng)濟(jì)交往的主要環(huán)節(jié)納入法治化軌道，進(jìn)而形成的公平公正的社會經(jīng)濟(jì)交往的制度化、系統(tǒng)化、規(guī)范化的法治氛圍及社會意識。作為法治化營商環(huán)境建設(shè)的最后一道屏障，司法機關(guān)應(yīng)當(dāng)樹立權(quán)威，發(fā)揮在化解市場糾紛、指引企業(yè)重整重生、規(guī)范企業(yè)退出市場等方面的積極作用。

一、司法保障是法治化營商環(huán)境建設(shè)的重要支撐

（一）司法公正是優(yōu)化營商環(huán)境的保障

健全的法律體系可以維護(hù)正常的市場經(jīng)濟(jì)秩序，保護(hù)交易當(dāng)事人的人身及財產(chǎn)安全，穩(wěn)定交易當(dāng)事人對于制度的合理預(yù)期，防止市場盲目發(fā)展可能會帶來的環(huán)境污染、資源浪費、生態(tài)破壞等問題，為交易當(dāng)事人提供有效的、有信服力的糾紛解決機制。但是，法律體系的建成并不意味著依法治國的目標(biāo)已經(jīng)實現(xiàn)，也不等于已有的制度體系能夠符合不斷變化的國情。一方面，司法機關(guān)應(yīng)當(dāng)堅持公正的立場，以法律為準(zhǔn)繩，以基本事實為依據(jù)，公平、高效地解決市場糾紛。另一方面，司法權(quán)還是依法審查、制約、控制行政權(quán)力的重要抓手。市場經(jīng)濟(jì)不可避免地會受到政治、經(jīng)濟(jì)體制力量的深刻影響，出于維護(hù)本地區(qū)利益以及領(lǐng)導(dǎo)干部政績的考慮，地方政府很容易存在偏袒本地企業(yè)的傾向性。與行政機關(guān)不同，司法機關(guān)不代表任何特定的社會利益，衡量事實的唯一尺度是法律，依法評價發(fā)生利益沖突的各方當(dāng)事人的行為，對于打破地方保護(hù)主義的壁壘，維護(hù)市場的統(tǒng)一與公平意義重大。

（二）訴訟效率是營商環(huán)境的重要評價標(biāo)準(zhǔn)

《營商環(huán)境報告》將“執(zhí)行合同”（Enforcing contracts）作為重要指標(biāo)，實際上考量的就是法院在處理個案中的訴訟效率，即訴訟主體在合理程序規(guī)則之下，依照法定程序，以最少的訴訟成本、在最短的時間內(nèi)解決訴訟主體之間的糾紛。訴訟效率是司法活動的重要價值目標(biāo)，要求法院以更加高效的審判方式，合理分流不同難易程度、不同類型的案件，以迅速、公正的司法裁決維護(hù)司法的權(quán)威。對于市場參與人而言，如果民事訴訟不追求訴訟效率，無故延期、久拖不決，不僅會耗費大量的時間和金錢、影響其訴訟目的的實現(xiàn)，甚至有擴(kuò)大經(jīng)濟(jì)損失之虞。解決糾紛的效率某種程度上決定著營商環(huán)境法治化水平的高低，效率低下的民事訴訟將會降低市場參與人對于法治的信任，阻礙法治化營商環(huán)境建設(shè)。從這個意義上來說，只有兼顧司法效率與司法公正，推動訴訟進(jìn)程依法、公正地進(jìn)行，減少市場參與人為了解決糾紛付出的時間、經(jīng)濟(jì)成本，訴訟目的才能夠?qū)崿F(xiàn)。

（三）法院破產(chǎn)審判工作有助于規(guī)范企業(yè)破產(chǎn)重整

《營商環(huán)境報告》中“辦理破產(chǎn)”指標(biāo)評估的是企業(yè)破產(chǎn)程序的債權(quán)回收率、時間、成本，以及適用于清算和重組程序的法律框架的力度。運行良好、充滿活力的市場經(jīng)濟(jì)不僅需要便捷的市場準(zhǔn)入機制，還需要健全、健康的市場退出機制。我國2007年頒布的《破產(chǎn)法》確定了破產(chǎn)審判工作應(yīng)當(dāng)運用重整、和解法律手段救助市場主體;同時使用清算手段促使喪失經(jīng)營價值的企業(yè)和產(chǎn)能及時退出市場，實現(xiàn)優(yōu)勝劣汰。2018年3月《最高人民法院印發(fā)〈全國法院破產(chǎn)審判工作會議紀(jì)要〉的通知》要求各級法院加強破產(chǎn)審判專業(yè)化建設(shè)，完善破產(chǎn)管理人制度，完善破產(chǎn)重整機制，完善“執(zhí)轉(zhuǎn)破”有序銜接。2020年4月，最高人民法院《關(guān)于推進(jìn)破產(chǎn)案件依法高效審理的意見》規(guī)定了破產(chǎn)案件的快速審理方式，即對于債權(quán)債務(wù)關(guān)系明確、債務(wù)人財產(chǎn)狀況清楚、案情簡單的破產(chǎn)清算、和解案件，人民法院可以適用快速審理方式，在自受理之日起六個月內(nèi)審結(jié)。最高人民法院近幾年的工作報告顯示：2017年全國審結(jié)破產(chǎn)案件1.2萬件;2018年全國審結(jié)清算破產(chǎn)案件2.6萬件;2019年全國審結(jié)破產(chǎn)重整等案件4626件;2020年全國審結(jié)破產(chǎn)案件10132件，其中破產(chǎn)重整案件728件，盤活資產(chǎn)4708億元，破產(chǎn)清算讓532家有發(fā)展前景的企業(yè)重獲新生，幫助48.6萬名員工穩(wěn)住就業(yè)。這表明法院在審理破產(chǎn)案件方面發(fā)揮著越來越重要的作用。

二、目前法治化營商環(huán)境建設(shè)存在的問題

（一）司法公信力有待提高

司法公信力是衡量一國或者一地區(qū)法治化水平的基本標(biāo)志。隨著司法體制改革的逐步推進(jìn)，我國司法的權(quán)威性有較大幅度提升，但是公信力不足的問題依然不同程度地存在。其原因主要有以下兩個方面：其一，司法權(quán)力地方化現(xiàn)象普遍存在。雖然憲法賦予司法機關(guān)審查地方規(guī)范性文件合憲性、合法性的權(quán)力與責(zé)任。但是，依據(jù)《行政訴訟法》的規(guī)定，人民法院審理行政案件，以法律和行政法規(guī)、地方性法規(guī)為依據(jù)，經(jīng)審查認(rèn)定規(guī)范性文件不合法的，人民法院僅享有向制定機關(guān)提出建議的權(quán)力，并沒有進(jìn)行合法性審查的權(quán)力。加之地方法院由地方同級（極少數(shù)情況產(chǎn)生于上級）人民代表大會產(chǎn)生并對其負(fù)責(zé)，地方各級人民法院的經(jīng)費均由同級人民政府承擔(dān)，對法院履行職能有一定的影響。其二，法院獨立審判權(quán)受到過多干涉。實踐中有關(guān)部門、有關(guān)人員干涉司法，對個案下達(dá)“指示”“批示”的情況時有發(fā)生，行政化的辦案模式干涉法官在個案中的判斷，影響著個案的公平與正義，對司法公信力產(chǎn)生負(fù)面影響，這在一定程度上增加了群眾對于司法公正的質(zhì)疑，不利于增進(jìn)人民群眾對于司法的信任。

（二）訴訟效率難以滿足市場需求

我國的民事訴訟在立法和實踐上強調(diào)實體正義，對于訴訟效率關(guān)注不夠，甚至有過分地追求實體正義而犧牲效率之嫌。根據(jù)世界銀行《營商環(huán)境報告》“執(zhí)行合同”指標(biāo)顯示，我國解決爭議所需的時間（自原告接受訴訟服務(wù)決定起訴之日至判決執(zhí)行完畢之日止），在2015年至2019年期間均為496.3天，在2020年縮短至496天，沒有明顯的進(jìn)步。究其原因有以下幾個方面：其一，目前的糾紛化解體系依然呈現(xiàn)“調(diào)解少、訴訟多、信訪多”的特點，非訴訟的糾紛解決方式并未得到當(dāng)事人的認(rèn)可，法院辦案壓力過大。其二，現(xiàn)行民事訴訟簡易程序除審判組織采用獨任制區(qū)別于普通程序外，在起訴方式、受理程序、傳喚方式、開庭程序、結(jié)案方式等方面與普通程序無異，未能在實踐中起到提高訴訟效率的作用。其三，有的案件法院庭前準(zhǔn)備不充分，法官對于基本案情了解不夠，庭審效率不高，庭審時出現(xiàn)突發(fā)狀況導(dǎo)致案件延期的情況不在少數(shù)。其四，執(zhí)行難的問題依然普遍存在，有的政府部門和社會組織對于法院判決的配合程度不高，跨地區(qū)的案件執(zhí)行難度較大。

（三）法院在企業(yè)破產(chǎn)重整領(lǐng)域的工作相對滯后

自2007年《破產(chǎn)法》實施以來，不論是在辦理破產(chǎn)案件的制度支持方面，還是在辦理破產(chǎn)案件的數(shù)量、專業(yè)水平方面，法院都發(fā)揮著重要作用。然而，2015年至2020年，我國在世界銀行營商環(huán)境評估中關(guān)于“辦理破產(chǎn)”領(lǐng)域的排名始終相對靠后，基本在51至61名，“辦理破產(chǎn)”分項的“回收率”“時間”“成本”“結(jié)果”“破產(chǎn)框架指數(shù)”等指標(biāo)的得分甚至幾乎沒有任何的變化。以我國辦理破產(chǎn)重整案件最多的浙江省為例：2020年，浙江省法院共受理破產(chǎn)申請審查案件3428件，其中破產(chǎn)清算3393件（99.0%）、破產(chǎn)重整35件（1.0%）、破產(chǎn)和解0件。2019年，浙江省法院受理的破產(chǎn)案件數(shù)量達(dá)到2373件，其中破產(chǎn)清算2318件（97.7%）、破產(chǎn)重整54件（2.3%）、破產(chǎn)和解1件（0%）。以上數(shù)據(jù)表明，法院辦理破產(chǎn)案件對于盤活企業(yè)、維護(hù)債權(quán)人利益并無明顯助益，具體表現(xiàn)在以下幾個方面：首先，法院在簡化辦理破產(chǎn)案件的程序、提高辦理破產(chǎn)案件的效率方面無進(jìn)展，“辦理破產(chǎn)”分項指標(biāo)“時間”自2015年至2020年均為1.7年。其次，社會公眾對于“破產(chǎn)案件”的理解存在偏差，只知“破產(chǎn)清算”而不知“重整盤活”，絕大部分企業(yè)在向法院申請破產(chǎn)之時，早已“無產(chǎn)可破”或者“只有少量破產(chǎn)財產(chǎn)”，貽誤了最佳的破產(chǎn)時機，壓縮了法院作為的空間。最后，破產(chǎn)重整程序在啟動以及落實方面也有待完善。有的地區(qū)政府不當(dāng)干預(yù)司法，為不符合重整條件的企業(yè)啟動重整程序，也有的地區(qū)法院在啟動重整程序后，因為重整草案公示不及時、協(xié)商不充分，增加了重整草案通過的難度。

三、法治化營商環(huán)境建設(shè)的重點

（一）以司法公正維護(hù)法治的權(quán)威

習(xí)近平同志指出，要讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公正。這為司法改革確立了目標(biāo)，也是司法機關(guān)營造法治化營商環(huán)境的基本立場。首先，深化司法體制機制改革，切實保障司法機關(guān)依法獨立、公正行使審判權(quán)和檢察權(quán)，促進(jìn)司法公正，保障司法權(quán)威，為共建更優(yōu)營商環(huán)境提供有力的支撐。要逐步消除地方政府對于司法機關(guān)人事權(quán)、財政權(quán)的掌控，法院要依法獨立行使審判權(quán)，任何機關(guān)、個人不得在法律規(guī)定的范圍之外進(jìn)行干涉。其次，要以司法權(quán)監(jiān)督行政權(quán)，打通法院審查行政機關(guān)規(guī)章、地方性法規(guī)等的通道。司法機關(guān)應(yīng)當(dāng)以國家權(quán)力機關(guān)制定的法律以及司法解釋為唯一依據(jù)，公正、公平地對個案進(jìn)行理性的裁判。司法機關(guān)依據(jù)個人、企業(yè)的申請或者依職權(quán)主動對地方性法規(guī)、政策進(jìn)行合法性審查，防止地方行政權(quán)力濫用，共建法治化的營商環(huán)境。最后，要完善司法體系內(nèi)部的錯案糾正機制。司法機關(guān)要為錯案當(dāng)事人及其代理人提供暢通的申訴、舉報途徑，及時公布審核結(jié)果，建立一套行之有效的內(nèi)部監(jiān)管機制，防止錯案發(fā)生，在錯案發(fā)生后能夠及時糾錯，為個案的公平正義保駕護(hù)航。

（二）優(yōu)化司法資源配置、提升解紛效率

破解“案多人少”困境的關(guān)鍵也在于法律及其司法解釋的修改和完善，將“多元化糾紛解決方式”“案件繁簡分流”“電子法庭”“整合相關(guān)部門資源”等能夠提高司法效率的做法以制度的形式固定下來并進(jìn)行推廣，促進(jìn)司法效率的提高。首先，要構(gòu)建高效便捷的糾紛解決機制。充分利用和解、調(diào)解、仲裁等非訴訟的糾紛解決方式，發(fā)揮其程序靈活、簡便快捷的優(yōu)勢，有效銜接訴訟與非訴訟的多元解紛方式，以司法機關(guān)的強制力確認(rèn)非訴訟調(diào)解協(xié)議的法律效力，保證非訴調(diào)解協(xié)議的執(zhí)行。其次，要根據(jù)案件的簡易程度，由當(dāng)事人自主協(xié)商或者是法院決定適當(dāng)簡化立案、送達(dá)、庭審的程序性規(guī)定。在庭審中，法官僅圍繞訴訟請求進(jìn)行實質(zhì)性審查，不拘泥于庭審的形式要求。最后，可以將上海關(guān)于建設(shè)電子法庭的經(jīng)驗推向全國，提高法院的辦案效率。通過電子法庭網(wǎng)上立案、在線交換質(zhì)證意見等方式，節(jié)約訴訟資源，讓訴辯雙方更好地圍繞案件爭議焦點進(jìn)行庭前準(zhǔn)備，提高庭審辯論的針對性和確定性，避免證據(jù)突襲，提高庭審效率。

（三）提高法院辦理破產(chǎn)重整案件的專業(yè)水平

第一，推動破產(chǎn)法修訂，建立促進(jìn)利害關(guān)系人及時啟動破產(chǎn)程序的激勵約束機制，鼓勵利益相關(guān)人及時啟動破產(chǎn)程序。推進(jìn)破產(chǎn)案件的繁簡分流，從制度層面打通簡易破產(chǎn)案件的“快車道”，暢通簡易破產(chǎn)案件中企業(yè)的退出通道，為復(fù)雜重整案件保留更多的司法資源。第二，鼓勵債務(wù)人與債權(quán)人在向法院提出重整申請之前協(xié)商確定重整計劃，在獲得多數(shù)債權(quán)人同意后，由法院審核重整計劃草案的程序合法性，確認(rèn)重整計劃的法律效力并直接進(jìn)入執(zhí)行程序。第三，提高破產(chǎn)審判專業(yè)化水平，增設(shè)破產(chǎn)法庭，提高破產(chǎn)審判的專業(yè)化水平，將破產(chǎn)作為獨立的案件類型納入考核體系，確定合理的薪酬激勵機制，激發(fā)法官工作的積極性，讓他們有更多的精力、更專業(yè)的能力、更積極的態(tài)度去思考、研究，去拓寬破產(chǎn)案件的受理面，攻克重整啟動難、重整時間跨度大等問題。

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作者簡介：董夢曄（1991—），女，漢族，安徽蕪湖人，安徽商貿(mào)職業(yè)技術(shù)學(xué)院教師，研究方向為民商法學(xué)。

（責(zé)任編輯：王寶林）