鄉(xiāng)村振興背景下 “穩(wěn)脫貧”與“防返貧”的機制和政策研究

王佩如 朱明星

當前，我國已開啟全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家新征程，“三農(nóng)”工作轉(zhuǎn)入全面推進鄉(xiāng)村振興、加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化新階段。在全面推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略過程中，做好鄉(xiāng)村振興下的返貧機制研究頗為重要。

關(guān)鍵詞：穩(wěn)脫貧;防返貧;相對貧困;鄉(xiāng)村振興

2020年是打贏脫貧攻堅戰(zhàn)收官之年，我國832個貧困縣全部脫貧摘帽。脫貧攻堅任務(wù)完成后，我國貧困狀況發(fā)生重大變化，扶貧工作重心轉(zhuǎn)向解決相對貧困，扶貧工作方式由集中作戰(zhàn)調(diào)整為常態(tài)推進，要研究建立解決相對貧困的長效機制，推動減貧戰(zhàn)略和工作體系平穩(wěn)轉(zhuǎn)型。脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興是中國實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化必須完成的兩大重要戰(zhàn)略任務(wù)，二者銜接關(guān)系密切。脫貧攻堅完成后，“三農(nóng)”工作重心全面轉(zhuǎn)向鄉(xiāng)村振興，在鄉(xiāng)村振興接續(xù)發(fā)展的過程中，做好鄉(xiāng)村振興下的返貧機制研究尤為重要。

研究背景

2020年是脫貧攻堅的收官之年，脫貧攻堅已進入決戰(zhàn)決勝的重要階段。深入分析目前脫貧攻堅工作遇到的問題和挑戰(zhàn)發(fā)現(xiàn)，各地在不遺余力采取綜合幫扶措施幫助貧困人口脫貧的同時，一部分特殊群體經(jīng)常出現(xiàn)猝不及防的致貧返貧現(xiàn)象，也就是出現(xiàn)了邊扶邊增、邊脫邊返的“沙漏式”扶貧難題。因此，構(gòu)建穩(wěn)定脫貧和防止返貧的長效機制是鞏固脫貧攻堅成果的重大議題，是實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的重要保障。本文以太?！胺镭毐！睘槔芯科淙绾沃啤胺€(wěn)脫貧”和“防返貧”長效機制的建立，通過對防貧保險設(shè)計和執(zhí)行過程中各主體進的作用、防貧保險的可持續(xù)性，以及在鄉(xiāng)村振興背景下防貧保險的發(fā)展方向三方面行深入研究，彌補了現(xiàn)有研究的空白，并分析其實踐意義。

近年來，我國保險業(yè)積極投身到農(nóng)村扶貧開發(fā)中并取得顯著效果，但是農(nóng)村保險扶貧工作仍存在農(nóng)村保險有效需求不足、保險公司經(jīng)營困難、保險扶貧法律缺位和滋生腐敗等問題。為切實提高脫貧攻堅質(zhì)量，鞏固提升脫貧成果，有效防止致貧返貧，需要創(chuàng)新精準防貧新模式。太平洋保險公司與市級扶貧辦、農(nóng)業(yè)農(nóng)村局、民政局等單位就進一步完善精準防貧機制進行了積極的探索，立足致貧返貧因素，在通過“預(yù)警監(jiān)測線”和“防貧保障線”精準框定“兩非戶”的基礎(chǔ)上，將致貧返貧問題由“因病、因?qū)W、因災(zāi)”進一步延伸至“因產(chǎn)業(yè)、因就業(yè)、因危房、因門診”等，形成了精準防貧的新模式框架，從解決政府最為關(guān)心的非高標準脫貧戶和非貧低收入戶因“因病、因?qū)W、因災(zāi)”返貧問題入手，首創(chuàng)防貧保險產(chǎn)品，專門針對因疾病、就學(xué)、意外、災(zāi)害等返貧研發(fā)設(shè)計了“防貧保”。

“防貧?！被厩闆r簡介

本文以A縣為例進行說明，至2018年年底，A縣脫貧攻堅還剩下貧困人口2.16萬人，其中最棘手、最迫切的是，大多數(shù)人脫貧后，卡內(nèi)、卡外“兩類人群”脫貧不充分、不平衡的問題逐漸顯現(xiàn)。其中“卡內(nèi)不高不穩(wěn)”的已脫貧戶。這類人群雖然已經(jīng)脫貧并享受“脫貧不脫幫扶”等政策，但全縣統(tǒng)一的脫貧標準為整體性設(shè)定，部分家有慢病、重病人口或突發(fā)變故的特困戶，稍遇變故極易返貧，攻堅越到后期這種比例越高。“卡外戶”包涵兩類人群：一是農(nóng)村非建檔立卡戶（即卡外）。他們與“卡內(nèi)戶”相似，因指標所限被劃到了“卡外”，成為“邊緣戶”。二是城鎮(zhèn)特困人群。由于他們沒有土地、山場，沒有系統(tǒng)的扶貧機構(gòu)，僅靠低保、失業(yè)、救濟等普惠性政策，難以解決特殊性貧困。A縣經(jīng)過深入調(diào)研，決定實施“三合一”防貧，基本路徑是以城鄉(xiāng)“兩類人群”為目標，政府專項資金防貧+公益慈善捐款防貧+企業(yè)擔當防貧匯集于“縣防貧減貧服務(wù)中心”，由專業(yè)保險機構(gòu)承保運營，實現(xiàn)全縣城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村防貧對象全覆蓋。在保險責任劃分方面，“防貧?！本哂忻鞔_的保險責任劃分，提供菜單式可選保障，各省、市、縣可根據(jù)本地防貧工作重點、難點自由選擇，形成差異化、精準化保障包。

“防貧?！痹谶M行賠付時，有具體的服務(wù)流程。首先，保險公司接到理賠報單后，為了防止徇私，保險公司在管理委員會數(shù)據(jù)庫中隨機抽取入戶核查人員，核查人員在3個工作日內(nèi)組織入戶核查，對申報人的家庭情況進行調(diào)查，其中包括看住房、家用、大件、兒女等是否滿足條件，算收入以及到縣直相關(guān)部門核查比對房產(chǎn)、車輛、實體等信息，然后評估家庭的整體情況。

“防貧?！泵媾R的難題

組織體系存在缺漏

“防貧?！庇烧鲑Y設(shè)立防貧基金，采購保險公司專業(yè)化、標準化的經(jīng)辦服務(wù)，聯(lián)合開展精準防貧工作;保險公司不以盈利為目的，只按一定比例收取運營費用，每年保險期限結(jié)束后，資金結(jié)余返還政府或自動轉(zhuǎn)為下一年度防貧基金，如資金不足，由政府注資補足。通過引入商業(yè)保險機制服務(wù)社會治理，有效降低政府成本。在“防貧?！敝蟹镭殞ο?、政府部門（村委會和扶貧辦）、承保公司三方之間需要密切互動機制，以及政府部門（村委會和扶貧辦）和承保公司之間有序分工合作是充分發(fā)揮“防貧?！钡淖饔玫那疤?。目前，防貧對象、政府部門（村委會和扶貧辦）、承保公司三方合作有序進行，但A縣扶貧辦主任反應(yīng)，財政部，國務(wù)院扶貧辦等上級部門沒有相應(yīng)的配套政策，不能將財政資金用于去買保險，缺乏頂層設(shè)計的政策支持。雖然農(nóng)業(yè)農(nóng)村部和財政部設(shè)置了一項資金，但是沒有用于買保險。在探索“防貧?！钡倪^程中，不能形成規(guī)模效應(yīng)，如果省里統(tǒng)籌資金和協(xié)調(diào)各部門的工作可能會更有效率（A縣扶貧辦主任訪談）。

資金缺乏可持續(xù)性來源

“防貧?！辟Y金方面所遇到的難題是保險資金來源的可持續(xù)性。分析每年的防貧保險資金是否能夠滿足當年農(nóng)戶因病、因?qū)W、因災(zāi)賠付需要，資金的每年結(jié)余是多少，這些問題是解決“防貧?！睂崿F(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的前提。在A縣調(diào)研過程中發(fā)現(xiàn)，A縣2019年投入防貧保險資金300萬元，其中，縣財政出資200萬元，縣慈善總會、紅十字會和愛心企業(yè)出資100萬元。政府用購買“防貧保險”的方式，簽約太平洋財險通城支公司，以專業(yè)機構(gòu)、專業(yè)隊伍進行專業(yè)防貧。不過，在2019年慈善活動只舉辦了一次，捐贈資金也在進行，但是募集資金有限。出現(xiàn)的問題即常態(tài)化的資金來源不穩(wěn)定。上文提到對于兩類人群實現(xiàn)“應(yīng)保盡?！?，理賠的門檻低，標準比較低，并且A縣將前三年內(nèi)需要賠付的事件全部納入2020年的賠付任務(wù)，所需要賠付的資金數(shù)額巨大，出現(xiàn)資金緊缺現(xiàn)象，甚至出現(xiàn)2019年應(yīng)實現(xiàn)的賠付直至2020年仍無法進行賠付，常態(tài)化資金來源穩(wěn)定是實現(xiàn)“防貧?！笨沙掷m(xù)發(fā)展的重要前提（A縣扶貧辦訪談）。

“兩類人群”脫貧易，致富難

“防貧?！泵鞔_提出所要保障的兩類人群，“即為處于貧困邊緣的低收入戶和人均收入不高不穩(wěn)的脫貧戶兩類臨貧易貧重點人群。在A縣進行調(diào)研時發(fā)現(xiàn)承保是也有明確的各項管理方法。在賠付時設(shè)立兩條保障線標準，第一條標準線是預(yù)警線標準，即減貧防貧保險合同確定的免賠金額或起付線。第二條標準線是保障線標準，城市居民、農(nóng)村居民保障線標準分別為上年度全縣城鎮(zhèn)居民、承諾居民人均可支配收入的40%。只有同時符合這兩條標準線，即在這個區(qū)間內(nèi)才可以實現(xiàn)賠付。在2020年新冠疫情期間，有三例建檔立卡貧困戶出現(xiàn)大病情況，通過“防貧?！边M行免費治療，解決了貧困戶無錢治病難題。“防貧?！睂ω毨裘撠毎l(fā)揮了重要的作用，但是貧困戶的發(fā)家致富還是有一定的難度，尤其是患大病的貧困戶。

對策與建議

一是加強組織體系建設(shè)?！胺镭毐！敝饕婕叭?，縣扶貧辦、太保公司和受險人群，當事件發(fā)生時，申報人通過填表向村級組織或者直接向縣級扶貧辦反應(yīng)情況，太保公司進行入戶調(diào)查，扶貧辦進行審核，最后進行評議、公示，確定發(fā)放保險金。保險金這一部分的資金是扶貧辦統(tǒng)籌交與太保公司進行管理。在這個組織體系中，縣級扶貧辦發(fā)揮了主要作用，尤其是資金統(tǒng)籌這一方面，將省級扶貧辦納入組織體系建設(shè)中，加強省級與縣級扶貧辦的聯(lián)系，省級指導(dǎo)縣級工作，并給予縣級政策支持。省級組織的加入使組織框架更加完整，讓辦事效率更高，扶貧結(jié)果更加顯著。

二是加強資金來源的穩(wěn)定性。縣級扶貧辦統(tǒng)籌的資金主要來源于慈善活動和個人捐贈，資金來源單一且存在不可持續(xù)發(fā)展問題，縣級扶貧辦的效率低下。將省級扶貧辦納入組織體系，在資金方面得到省級扶貧辦的支持，發(fā)揮省級扶貧辦統(tǒng)籌資金能力，確保扶貧資金來源的穩(wěn)定性。

三是增加相關(guān)扶貧舉措，增強貧困人口內(nèi)生動力?！胺镭毐！蓖ㄟ^兩條標準線保障“兩類人群”，防止他們致貧和返貧。但是仍然存在一個問題是“脫貧易，致富難”。保險扶貧是當存在意外發(fā)生時才會生成保護機制的一種扶貧方式。在保險責任劃分中不存在因為產(chǎn)業(yè)發(fā)展困境而進行保險。增加與產(chǎn)業(yè)發(fā)展所相關(guān)的扶貧舉措，促進貧困人口積極發(fā)展產(chǎn)業(yè)。在農(nóng)戶發(fā)展產(chǎn)業(yè)的過程中，因發(fā)展產(chǎn)業(yè)失敗致貧、返貧的不勝其數(shù)，并且造成的損失很重，打擊了農(nóng)戶的積極性。通過增加與產(chǎn)業(yè)發(fā)展有關(guān)的保險險種，給予農(nóng)戶保障，能夠更好的激發(fā)農(nóng)戶的內(nèi)生動力。