影響糧食安全的五大風(fēng)險

劉莉華

我國糧食產(chǎn)量連續(xù)七年保持在13000億斤以上，糧食安全總體形勢穩(wěn)定向好。同時，我國人口眾多，糧食供給處于緊平衡狀態(tài)，糧食生產(chǎn)面臨很多風(fēng)險挑戰(zhàn)，自然風(fēng)險是糧食生產(chǎn)面臨的最大的也是最不確定的因素，近年來氣象災(zāi)害呈現(xiàn)出極端性、異常性的特點，2014年以來我國糧食連年豐收，整體沒有發(fā)生全局性的旱澇災(zāi)害，已經(jīng)持續(xù)了近十年。為應(yīng)對未來可能出現(xiàn)的極端災(zāi)害，需要提高應(yīng)對自然災(zāi)害風(fēng)險挑戰(zhàn)的能力，以國內(nèi)生產(chǎn)的確定性來應(yīng)對國際市場的不確定性。

關(guān)鍵詞：糧食安全;自然災(zāi)害;防災(zāi)減災(zāi)

當(dāng)前，我國糧食安全總體形勢取得了積極進(jìn)展。在生產(chǎn)水平方面，我國糧食產(chǎn)量連續(xù)七年保持在13000億斤以上，李克強(qiáng)總理在廣東考察時曾表示，今年糧食豐收已成定局。我國年人均糧食占有量超過474公斤，高于世界平均水平，高于國際公認(rèn)的400公斤的安全線。我國現(xiàn)有綜合生產(chǎn)能力是18億畝，耕地紅線依然守住?！笆濉逼陂g，我國建成了8億畝高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，提出到2022年建成10億畝高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，穩(wěn)定保障1萬億斤糧食產(chǎn)能。根據(jù)最新的國土三調(diào)數(shù)據(jù)，今年全國耕地面積是19.17億畝，此外還劃定了兩區(qū)，即糧食生產(chǎn)功能區(qū)和重要農(nóng)產(chǎn)品保護(hù)區(qū)10.88億畝。在科技支撐方面，在組織化規(guī)模程度上形成了以家庭經(jīng)營為基礎(chǔ)、合作和聯(lián)合經(jīng)營為紐帶的社會化服務(wù)體系。當(dāng)前，各地發(fā)展糧食生產(chǎn)更多的是靠抓大戶、抓新型經(jīng)營主體，抓產(chǎn)業(yè)園、抓經(jīng)營成為現(xiàn)在糧食發(fā)展的趨勢。

2020年以來，新冠肺炎疫情席卷全球，習(xí)近平總書記多次提出越是面對風(fēng)險挑戰(zhàn)，越要穩(wěn)定農(nóng)業(yè)，越要確保糧食和重要副食品的安全。習(xí)近平總書記在2020年年底召開的中央經(jīng)濟(jì)工作會議上提出糧食生產(chǎn)要年年抓緊，面積和產(chǎn)量不能掉下來。糧食安全是國之大者，統(tǒng)籌風(fēng)險、統(tǒng)籌安全與發(fā)展，最重要的是統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)安全，經(jīng)濟(jì)安全是國家安全的基礎(chǔ)，糧食生產(chǎn)又是經(jīng)濟(jì)安全的基礎(chǔ)。自然風(fēng)險則是糧食生產(chǎn)面臨的最大的也是最不確定的因素。

糧食安全面臨諸多風(fēng)險挑戰(zhàn)

我國糧食安全面臨很多風(fēng)險挑戰(zhàn)，主要在以下五個方面。

一是產(chǎn)品的需求剛性增長和資源約束的并存。隨著人口增長和人口向城市轉(zhuǎn)移，全國每年糧食需求增量大約在200億斤左右。同時，資源約束又在不斷趨緊。就耕地而言，與國土二調(diào)數(shù)據(jù)相比，最新的全國國土三調(diào)數(shù)據(jù)顯示，耕地數(shù)量比十年前減少了6%。耕地數(shù)量在減少，耕地的質(zhì)量也在下降。目前，耕地的退化面積占到總面積的40%以上，東北黑土的有機(jī)質(zhì)含量不斷下降。在資源上，除了耕地之外，水資源也非常不足。糧在北方，水在南方?，F(xiàn)在重要的糧食生產(chǎn)都集中在北方，如東北最重要的我國糧食生產(chǎn)的主產(chǎn)區(qū)，但是水資源都集中在南方。北方的耕地占了全國耕地面積的3/5，但是水資源不足全國水資源總量的1/5，形成了很大的生產(chǎn)與資源的矛盾。

二是農(nóng)產(chǎn)品供求總量平衡與結(jié)構(gòu)性緊缺矛盾。雖然我國糧食產(chǎn)量連年豐收，供給總量在增加，但是供求關(guān)系仍然存在總平衡矛盾。因為需求在剛性增長，總量增加的同時，供給沒有很好地適應(yīng)需求的變化，品種和結(jié)構(gòu)的矛盾也日益突出。我國在2015年提出要去玉米庫存，開展了大幅度的結(jié)構(gòu)性調(diào)整，五年時間玉米面積調(diào)節(jié)了5000萬畝左右，但是玉米的庫存迅速下降，現(xiàn)在玉米進(jìn)口又逐漸持續(xù)上升，轉(zhuǎn)變?yōu)樵谛碌男蝿菹乱獢U(kuò)大玉米的種植面積。

目前，我國口糧作物基本保持穩(wěn)定。需要注意的是，大豆和油料是現(xiàn)在糧食進(jìn)口的主體，特別是大豆，其統(tǒng)計口徑算在糧食種類里，是糧食進(jìn)口量的大頭。2020年，我國大豆進(jìn)口超過1億噸，創(chuàng)了歷史新高。如果按照目前國內(nèi)大豆單產(chǎn)水平來算，補(bǔ)上這1億噸的大豆缺口需要8億畝的耕地。大豆和玉米在東北地區(qū)是競爭性的作物，耕地資源有限，若要適應(yīng)玉米需求的增加，擴(kuò)大玉米種植，大豆種植必然是調(diào)整的趨勢。今年玉米面積全國增加幅度比較大，因為是高產(chǎn)作物，加上今年玉米的價格已經(jīng)達(dá)到了臨儲之前的最高價格，市場對玉米需求也比較旺盛，今年玉米面積增加了2000多萬畝。相應(yīng)地，今年大豆面積可能會有所調(diào)節(jié)，而大豆需求要保持增加，這種結(jié)構(gòu)性的矛盾會長期存在。

三是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本上升和比較效益的下降。種田不掙錢，對于真正的種植大戶來說，所有的生產(chǎn)成本加上補(bǔ)貼，基本能夠?qū)崿F(xiàn)持平或者是微利的狀態(tài)，真正要盈利還需要不斷延長產(chǎn)業(yè)鏈條，通過挖掘產(chǎn)業(yè)鏈后端空間才能實現(xiàn)盈利。特別是現(xiàn)在糧食種植已經(jīng)進(jìn)入到高成本時代，化肥農(nóng)藥價格持續(xù)上漲，今年中央支出了200億元農(nóng)資一次性補(bǔ)貼，就是因為今年化肥價格已經(jīng)漲到歷史高位水平。整體而言，大宗商品的價格在上漲，原材料、煤電氣價格都在上漲，預(yù)測農(nóng)資價格仍然是在上行的趨勢上。

農(nóng)村勞動力不斷轉(zhuǎn)移之后，農(nóng)村的勞動力結(jié)構(gòu)性矛盾日益上升。如今雇一個工需要兩百到三百元，農(nóng)業(yè)勞動力成本明顯上升。土地資源日益稀缺，現(xiàn)在種田成本中漲得最多是土地成本、租地成本。2020年東北整體是個豐收年，但是由于租地成本上漲，整體租地成本反過來吃掉了種田收益，糧食生產(chǎn)已經(jīng)進(jìn)入到高成本時代。

種植效益相對下降。總體來看，雖然今年糧食價格可觀，但是考慮到CPI各方面，糧食價格上漲的水平依然希望控制在相對合理的水平，所以糧價上漲微小。成本在不斷提高，天花板在上漲，但是價格又不能漲得太高，中間的空間即種糧的純收益在壓縮。

四是基礎(chǔ)設(shè)施薄弱和自然災(zāi)害并存。隨著全球氣候變化，氣象災(zāi)害頻發(fā)多發(fā)。近十年，每年因災(zāi)糧食損失在600億斤左右，糧食損失量約比二十世紀(jì)初的十年略減一點。農(nóng)業(yè)整體進(jìn)入災(zāi)害相對偏輕逐漸轉(zhuǎn)向災(zāi)害偏重的年份。如現(xiàn)在病蟲害發(fā)生了新的變化，小麥條銹病的高度提高，流行的時間提前;水稻害蟲和飛蝗逐漸向高緯度、高海拔的地方擴(kuò)展，成為玉米生產(chǎn)的最大威脅。同時，糧食損害和人為浪費也是一個嚴(yán)重的問題，人們常說的糧食產(chǎn)量其實是在實打?qū)嵤?，就是按照統(tǒng)計學(xué)的方法來統(tǒng)計1平方米算出來的糧食產(chǎn)量，并不是入庫的糧食和消費在飯里的糧食。糧食在生產(chǎn)、流通、加工環(huán)節(jié)還存在大量浪費。據(jù)初步統(tǒng)計，每年糧食造成的浪費大概1100億斤以上。

目前較多的省區(qū)糧食供給是靠較少的糧食省區(qū)支撐，脆弱性、風(fēng)險性在加大。產(chǎn)銷區(qū)供給不平衡性，跨省運輸風(fēng)險在增大。比如浙江、福建和廣東糧食自給率在1/3左右，增加了對糧食突發(fā)性事件應(yīng)對的風(fēng)險。2020年新冠肺炎疫情以來，疫情和地緣政治影響對糧食供應(yīng)鏈和對國內(nèi)傳導(dǎo)的影響在增大，增加了很多不確定性。我國大豆對外依存度高達(dá)85%，進(jìn)口主要集中在巴西、阿根廷等國，受疫情影響，大豆的運輸受到一定限制，導(dǎo)致國內(nèi)的大豆價格趨緊，價格走高的風(fēng)險增大。

近兩年新冠肺炎疫情在全球蔓延，市場的風(fēng)險不光是糧食的運輸供應(yīng)鏈，進(jìn)口的供應(yīng)鏈、包括生產(chǎn)端的產(chǎn)業(yè)鏈都受到疫情很大影響。

市場的影響是方方面面的因素決定的，包括疫情、地緣政治、國際間的貿(mào)易談判，這些因素很多都具有很大的不確定性，也不是依靠自身力量完全能夠掌控的，更重要的是要把國內(nèi)自己的事情干好，把國內(nèi)自己的生產(chǎn)抓好，以國內(nèi)生產(chǎn)的確定性來應(yīng)對國際市場的不確定性。而國內(nèi)生產(chǎn)的確定性，糧食生產(chǎn)最重要兩個方面，一是面積，二是單產(chǎn)。這兩年國家下發(fā)的糧食生產(chǎn)的目標(biāo)任務(wù)，面積是約束性的，產(chǎn)量是指導(dǎo)性的。今年中央又實行了糧食安全黨政同責(zé)，把責(zé)任層層壓到地方，在這樣的形勢下糧食面積基本保持穩(wěn)定態(tài)勢。最重要的是糧食單產(chǎn)，而單產(chǎn)除了目前的科技、種子、耕地因素之外，最大的風(fēng)險和不確定性來自于氣象災(zāi)害。

自然災(zāi)害發(fā)生的情況和特點

我國屬于亞熱帶大陸性氣候，地域遼闊，農(nóng)業(yè)氣象災(zāi)害多發(fā)頻發(fā)。近十年農(nóng)作物平均年均受災(zāi)面積是3.85億畝，因災(zāi)損失600億斤，災(zāi)害損失輕于上世紀(jì)平均1000億斤的水平。災(zāi)害損失減輕有災(zāi)害處于偏輕發(fā)生周期的原因，更主要的還是防災(zāi)減災(zāi)能力在上升。

在多種自然災(zāi)害中，主要的干旱在受災(zāi)面積中占的比例最大，低溫、凍旱、干旱造成糧食生產(chǎn)的影響在總量占比中大概占到42.7%，其次是洪澇，占33.7%。

人們常常說洪澇是一條線，干旱是一大片。我國有10億畝的旱作節(jié)水面積，真正雨水多的年份會造成局部受災(zāi)，對大面積的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)來說還是相對有利的。但是因為受到耕地、水資源影響，干旱是影響糧食生產(chǎn)最大的災(zāi)害。如2013年長江流域的高溫災(zāi)害，造成湖南、安徽秋糧減產(chǎn)70億斤;2019年長江流域因旱水稻減產(chǎn)50多億斤。

分散性、局部性的洪澇災(zāi)害連年發(fā)生，比如今年7月份河南發(fā)生極端洪澇災(zāi)害，目前初步預(yù)測造成河南秋糧減產(chǎn)40億斤。今年全國降雨量有三多：今年以來降雨異常偏多、9月份以來降雨異常偏多、10月份以來降雨異常偏多。9月以來北京很長時間都是陰雨連綿，造成目前秋收秋種嚴(yán)重受阻。

另外，臺風(fēng)的強(qiáng)度在加強(qiáng)，入境異常。2020年東北臺風(fēng)三連級，當(dāng)年8月27號到9月23號有三個臺風(fēng)登陸東北，玉米大量倒伏。當(dāng)年8月底9月初時產(chǎn)量已經(jīng)大體形成，收獲成本大幅度增加。還有一些光溫異常的隱性災(zāi)害，比如低溫陰雨寡照，還有如2013年的高溫?zé)釣?zāi)都會造成糧食產(chǎn)量下降。

目前農(nóng)業(yè)災(zāi)害面臨的形勢，一是災(zāi)害多發(fā)、頻發(fā)、重發(fā)。從歷史上來看，氣象災(zāi)害是造成糧食減產(chǎn)的最重要因素。改革開放以來，十二個年份出現(xiàn)糧食減產(chǎn)，有七個年份主要是由于旱澇災(zāi)害引起的。2014年以來我國糧食連年豐收，整體來說沒有發(fā)生性、全局性的旱澇災(zāi)害，已經(jīng)持續(xù)了十多年，未來氣象災(zāi)害可能會進(jìn)入相對高發(fā)期。

二是氣象越來越呈現(xiàn)出極端性、異常性的特點，不可預(yù)見性增強(qiáng)。以今年為例，1月份出現(xiàn)了強(qiáng)寒潮天氣，50多個國家及氣象站點最低氣溫破了歷史記錄。北京1月份最低氣溫零下20度，2月份氣溫快速回升異常偏高，超過1/4的市縣突破了極值。今年北方降雨異常偏多，河南的鄭州7月20日暴雨，小時降雨量200多毫米，打破了中國大陸小時降雨量的歷史極值，鄭州累計降雨量達(dá)到1200多毫米，今年北京市海淀區(qū)降雨量都超過1200毫米。山西是我國最重要的旱作農(nóng)作區(qū)，有些地方出現(xiàn)垮梯、泥石流的現(xiàn)象，這在歷史上很少見，基本上沒有發(fā)生過。

三是災(zāi)害對糧食生產(chǎn)的影響程度在上升。因為我國糧食生產(chǎn)的集中度越來越高，主要是集中在東北、黃海、長江中下游三個糧食主產(chǎn)區(qū)。任何一個區(qū)域遇到大的自然災(zāi)害，都會給糧食生產(chǎn)造成嚴(yán)重的威脅。

四是從目前的抗旱排澇設(shè)施來看，短板還比較突出。目前，我國在防災(zāi)減災(zāi)體系上已有了一些進(jìn)展，比如病蟲防控只要盯得緊、盯得牢，工作措施到位，病蟲害則可防可控。但是遇到自然災(zāi)害、旱澇災(zāi)害，旱災(zāi)一來不具備抗旱的水源往往只能“干瞪眼”。南方防汛設(shè)施較多，重點是在排澇上，北方的排澇設(shè)施比較差。今年北方雨水多，很多地方都發(fā)生了農(nóng)田內(nèi)澇，到10月份為止，冀魯豫、山西和陜西還有600多萬農(nóng)田積水沒有排出。此外，防災(zāi)減災(zāi)物資體系不夠完善，農(nóng)業(yè)基本上沒有專業(yè)的防汛抗旱隊伍，一些地方儲備的種子都是常規(guī)性的品種，應(yīng)季生產(chǎn)的品種作為儲備，真正受到洪澇災(zāi)害之后，我們需要的短生育期的雜糧、雜豆、蔬菜種子儲備不足。

農(nóng)業(yè)災(zāi)害預(yù)防和減災(zāi)

目前農(nóng)業(yè)防災(zāi)減災(zāi)工作主要是從兩個方面著力：預(yù)防和減災(zāi)。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部已經(jīng)形成了一些好的防災(zāi)減災(zāi)的經(jīng)驗和做法。

一是發(fā)揮制度優(yōu)勢，形成強(qiáng)大的合力。主要是各個部門一起齊心協(xié)力抗災(zāi)，也是中國的體制制度優(yōu)勢。遵循習(xí)近平總書記“兩堅持、三轉(zhuǎn)變”防災(zāi)減災(zāi)的重要思想，堅持以防為主，堅持常態(tài)減災(zāi)和非常態(tài)減災(zāi)相統(tǒng)一，向綜合減災(zāi)轉(zhuǎn)變，從減少災(zāi)害損失向減輕災(zāi)害風(fēng)險轉(zhuǎn)變。

二是履行農(nóng)業(yè)部門在農(nóng)業(yè)上防災(zāi)減災(zāi)的主體責(zé)任，發(fā)揮主導(dǎo)作用。一方面，完善預(yù)案，完善預(yù)警體系，緊密會商。目前農(nóng)業(yè)農(nóng)村部和氣象、水利、應(yīng)急等部門都建立了較為完善的信息共享機(jī)制，定期開展會商。今年農(nóng)業(yè)農(nóng)村部和氣象局基本上每個月會就下個月的氣象天氣情況進(jìn)行會商，遇到重大天氣災(zāi)害，有重大的降雨天氣過程時都會實時會商，及時下發(fā)預(yù)警信息。目前，農(nóng)情災(zāi)害調(diào)度系統(tǒng)構(gòu)建了覆蓋全國的四級災(zāi)害調(diào)度系統(tǒng)，同時積極發(fā)揮搖桿信息等現(xiàn)代化信息技術(shù)在災(zāi)情監(jiān)測上的作用，特別是在洪澇時用搖桿技術(shù)可能是迅急的，相對較準(zhǔn)確的監(jiān)測方式。此外，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部即將建立農(nóng)業(yè)自然災(zāi)害預(yù)警智能中心，在監(jiān)測上能夠統(tǒng)一協(xié)調(diào)、運轉(zhuǎn)有效、響應(yīng)積極的應(yīng)急管理指揮系統(tǒng)。

三是改善基礎(chǔ)設(shè)施，提升防災(zāi)減災(zāi)能力。一是加強(qiáng)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，建成一批旱能管、澇能排、旱澇保收的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田。其中，農(nóng)機(jī)在防災(zāi)減災(zāi)上發(fā)揮了重要作用，比如排水泵，抽提水設(shè)施。現(xiàn)在有些農(nóng)機(jī)設(shè)施，農(nóng)機(jī)的裝備建設(shè)并不完全，如有些北方裝備在閑置，但是南方需要的時候調(diào)不過去，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部正在考慮長遠(yuǎn)的抗災(zāi)能力的區(qū)域站的建設(shè)，還有救災(zāi)物資的儲備，包括種子、化肥等。

四是在技術(shù)上，區(qū)別于水利、應(yīng)急等部門的作用，農(nóng)業(yè)防災(zāi)減災(zāi)重點是需要對農(nóng)作物提出有效的防災(zāi)減災(zāi)的技術(shù)方案和應(yīng)對措施。主要是在以下三個方面：一是因地制宜調(diào)整結(jié)構(gòu)主動避災(zāi)。根據(jù)災(zāi)害風(fēng)險普查，現(xiàn)在正在進(jìn)行的九大工程里的一大重點工程就是整個氣象災(zāi)害的風(fēng)險普查。根據(jù)災(zāi)害風(fēng)險普查的情況，以及當(dāng)?shù)貫?zāi)害發(fā)生的趨勢，因地制宜調(diào)整結(jié)構(gòu)，主動避災(zāi)。比如今年秋冬種，播種的時間會晚，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部會調(diào)整一些抗寒生育期相對較短的品種，實現(xiàn)主動避災(zāi)。二是因地制宜落實措施，主動防災(zāi)。近年來推廣了一些好的技術(shù)措施，如東北地區(qū)集中大紅育秧，就是應(yīng)對早春低溫，近年東北地區(qū)基本上實現(xiàn)大紅育秧、集中育秧全覆蓋，有效提升了秧苗質(zhì)量;小麥的一噴三防政策，后期的防災(zāi)起到了四兩撥千斤的作用，是有效的有災(zāi)防災(zāi)，無災(zāi)增產(chǎn)的技術(shù)。三是因地制宜加強(qiáng)技術(shù)指導(dǎo)，主動減災(zāi)，這是農(nóng)業(yè)部門的強(qiáng)項，災(zāi)害發(fā)生之后及時制定一些防災(zāi)減災(zāi)的技術(shù)措施，通過農(nóng)技人員進(jìn)村入戶，開展線上線下多層次的培訓(xùn)，把防災(zāi)減災(zāi)的技術(shù)告訴農(nóng)民。比如今年在河南的洪澇災(zāi)害抗災(zāi)，以及當(dāng)前的秋冬種，農(nóng)業(yè)相關(guān)部門都組織了大量的專家小分隊，真正深入到重點縣，進(jìn)入到村里去。今年秋冬種時間比較偏短，農(nóng)民可能在應(yīng)對上比較欠缺，需要專家真正下到實地去，了解這些技術(shù)，從而應(yīng)用這些技術(shù)減輕災(zāi)害的影響。同時，要加強(qiáng)災(zāi)害的科技能力建設(shè)，加強(qiáng)災(zāi)病規(guī)律的研究，包括抗疫品種的選育、防疫關(guān)鍵技術(shù)的研究。

五是加大財政支持，減輕因災(zāi)損失。主要是強(qiáng)化災(zāi)害的救助支持，主要有幾方面：一方面是是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)救災(zāi)資金。根據(jù)各地災(zāi)害發(fā)生情況，以及申請?zhí)岢鼍葹?zāi)的資金分配，每年預(yù)算是33億元，其最大的缺陷主要是災(zāi)后救助，并沒有把災(zāi)前預(yù)防放在該項資金里，限制了有效防災(zāi)減災(zāi)措施落實。二是完善政策，如何讓儲備品種更合時宜，包括農(nóng)業(yè)排灌設(shè)施等物資來增加中央儲備。另外，提高農(nóng)業(yè)保險的保障水平，一是提高現(xiàn)在政策性保險產(chǎn)量大縣的保費比例，開發(fā)一些新型經(jīng)營主體專屬保險。新型經(jīng)營主體因為面積比較大，一旦受災(zāi)之后成災(zāi)比較多，損失也是最重的，恢復(fù)能力也比較弱，需要重點考慮。另外還需要建立農(nóng)業(yè)防災(zāi)減災(zāi)的聯(lián)動平臺。

（作者系農(nóng)業(yè)農(nóng)村部種植業(yè)司副司長）