粵港澳大灣區(qū)建設(shè)綠色發(fā)展灣區(qū)路徑研究

陳鵬

（廣東省清潔生產(chǎn)協(xié)會，廣東廣州 510030）

1 引言

建設(shè)粵港澳大灣區(qū)是國家重大戰(zhàn)略，作為我國生態(tài)環(huán)境最好、開放程度最高、經(jīng)濟活力最強的區(qū)域之一［1］，粵港澳大灣區(qū)是我國深入推進協(xié)調(diào)發(fā)展、創(chuàng)新發(fā)展、綠色發(fā)展，在更高水平參與國際合作和競爭的重要區(qū)域，在國家發(fā)展大局中具有重要戰(zhàn)略地位。

2 粵港澳大灣區(qū)綠色發(fā)展的目標(biāo)定位

2.1 重大意義

2018 年10 月，習(xí)近平總書記考察廣東時強調(diào)，要把粵港澳大灣區(qū)建設(shè)作為廣東改革開放的大機遇、大文章，抓緊抓實辦好?；浉郯拇鬄硡^(qū)建設(shè)一開始就要把生態(tài)保護放在優(yōu)先位置，對標(biāo)世界一流灣區(qū)，深化同香港、澳門生態(tài)環(huán)保合作，建設(shè)宜居宜業(yè)宜游的美麗灣區(qū)。

粵港澳三地共享一片天、同飲一江水，加強粵港澳大灣區(qū)生態(tài)環(huán)境保護，推動粵港澳大灣區(qū)綠色發(fā)展，是粵港澳三地人民群眾的最大共識和必然選擇。建設(shè)綠色發(fā)展大灣區(qū)有利于從城市群尺度加強生態(tài)環(huán)境保護與協(xié)同治理，有利于推動大灣區(qū)經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展和生態(tài)環(huán)境高水平保護，有利于培育綠色發(fā)展新動能，有利于先行先試構(gòu)建最嚴(yán)密的生態(tài)文明制度體系。

2.2 目標(biāo)定位

2.2.1 堅持新發(fā)展理念，建設(shè)綠色發(fā)展示范區(qū)

充分發(fā)揮灣區(qū)的區(qū)位、國際化水平、經(jīng)濟水平及創(chuàng)新能力等優(yōu)勢，實施綠色引領(lǐng)，全方位、全地域、全過程推動形成節(jié)約資源和保護環(huán)境的空間格局、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)方式、生活方式。依托香港、澳門、廣州、深圳4 個核心城市創(chuàng)新資源集聚和運營總部密集基礎(chǔ)，加強灣區(qū)內(nèi)產(chǎn)業(yè)對接和協(xié)作發(fā)展，構(gòu)建綠色低碳現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系，將大灣區(qū)率先建成生態(tài)環(huán)境高顏值、經(jīng)濟發(fā)展高質(zhì)量的綠色發(fā)展新高地。

2.2.2 加快全面開放合作，打造共建共享標(biāo)桿區(qū)

將香港、澳門的綠色發(fā)展和生態(tài)保護融入生態(tài)文明建設(shè)大局，創(chuàng)新粵港澳三地生態(tài)環(huán)保聯(lián)防聯(lián)控機制，完善生態(tài)環(huán)境保護協(xié)調(diào)機制，率先在灣區(qū)試行與國際接軌的生態(tài)環(huán)境管理體系。推進珠三角“無廢城市群”建設(shè)，探索打造“無廢大灣區(qū)”，將大灣區(qū)建設(shè)成為世界一流、中國特色的生態(tài)文明深度合作新標(biāo)桿。

2.2.3 提升公共服務(wù)能力，建設(shè)美麗宜居先行區(qū)

構(gòu)建便捷、綠色、智能、安全的現(xiàn)代化基礎(chǔ)設(shè)施體系，完善城際和市域鐵路網(wǎng)絡(luò)布局和軌道交通布局。打造凸顯南嶺特色和南粵特點的文化標(biāo)識地，強化鄉(xiāng)村規(guī)劃引領(lǐng)和鄉(xiāng)村環(huán)境治理，促進城鄉(xiāng)有機融合、均衡發(fā)展。建立多層次、跨區(qū)域、高水平的公共服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，提升社會保障服務(wù)水平，將大灣區(qū)打造成為美麗宜居宜業(yè)宜游新典范。

2.2.4 加大改革創(chuàng)新力度，建設(shè)制度創(chuàng)新試驗區(qū)

推進環(huán)境管理制度創(chuàng)新融合，建立環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制度銜接機制，率先建立與國際接軌的大氣環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。健全生態(tài)環(huán)境資源監(jiān)管體系，完善大灣區(qū)環(huán)境監(jiān)測預(yù)警體系。建立有利于綠色金融發(fā)展的區(qū)域統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和數(shù)據(jù)信息共享機制，創(chuàng)新提供綠色金融產(chǎn)品和服務(wù)，積極融入綠色“一帶一路”倡議，將大灣區(qū)打造成為生態(tài)文明制度創(chuàng)新的試驗田。

3 國際國內(nèi)比較和經(jīng)驗借鑒

粵港澳大灣區(qū)在生態(tài)環(huán)境保護、綠色低碳轉(zhuǎn)型和高質(zhì)量發(fā)展協(xié)同推進方面，與國際三大灣區(qū)和國內(nèi)重點區(qū)域還存在差距與不足，大灣區(qū)內(nèi)部不同地區(qū)發(fā)展水平差異明顯，既面臨歷史性機遇，也存在一定的挑戰(zhàn)。

3.1 國際國內(nèi)比較

3.1.1 與國際三大灣區(qū)比較

一是生態(tài)環(huán)境形勢仍然嚴(yán)峻。2020 年粵港澳大灣區(qū)PM2.5平均濃度為20 μg/m3［2］，分別是舊金山（9.6 μg/m3）、紐約（6.5 μg/m3）和東京灣區(qū)（6.7 μg/m3）［3］的2.08，3.08，2.98 倍；臭氧（8 h）濃度達171.6 μg/m3［2］，超過世界衛(wèi)生組織空氣質(zhì)量準(zhǔn)則過渡時期目標(biāo)值（160 μg/m3）7.25%。二是綠色發(fā)展水平有待提高。以煤等化石能源為主的能源結(jié)構(gòu)短期內(nèi)難以轉(zhuǎn)變，粵港澳大灣區(qū)煤炭消費在一次能源消費中占比超過20%，而東京灣區(qū)基本沒有煤炭直接消費，紐約灣區(qū)煤炭消費在一次能源消費中占比6%以下。大灣區(qū)單位GDP 能耗分別是紐約、舊金山和東京灣區(qū)的2.1，1.9，2.3 倍；大灣區(qū)單位GDP 用水量307.4 m3/萬美元，分別是紐約、舊金山和東京灣區(qū)的3.3，1.8，1.9 倍［4］。三是綠色低碳協(xié)同發(fā)展的政策標(biāo)準(zhǔn)有待加快建立?；浉郯娜厝狈y(tǒng)一的政策標(biāo)準(zhǔn)體系和管理機構(gòu)，綠色建筑、低碳交通、節(jié)能低碳產(chǎn)品等建設(shè)、運行標(biāo)準(zhǔn)還不統(tǒng)一，鼓勵綠色低碳發(fā)展的金融、財政政策方面普適性不強。以舊金山灣區(qū)為例，在大氣質(zhì)量控制方面，專門成立灣區(qū)空氣質(zhì)量控制局，是美國第一個區(qū)域空氣污染控制機構(gòu)，任務(wù)是監(jiān)管舊金山灣區(qū)域9 個縣的固定源空氣污染［5］。

3.1.2 與國內(nèi)重點區(qū)域比較

一是大灣區(qū)的生態(tài)環(huán)境質(zhì)量整體優(yōu)于京津冀、長三角區(qū)域?？諝夥矫?，2020 年京津冀及周邊地區(qū)“2+26”城市平均優(yōu)良天數(shù)比例為63.5%，PM2.5濃度為51 μg/m3［6］；長三角地區(qū)41 個城市平均優(yōu)良天數(shù)比例為85.2%，PM2.5濃度為35 μg/m3；珠三角城市空氣質(zhì)量優(yōu)良天數(shù)比例為92.9%，PM2.5平均濃度為21 μg/m3［7］。水環(huán)境質(zhì)量方面，2020 年江蘇省104 個國考斷面中，水質(zhì)達到或優(yōu)于Ⅲ類的比例為87.5%［8］；廣東省71 個國考斷面中，水質(zhì)達到或優(yōu)于Ⅲ類的比例為87.3%［9］。森林和綠化方面，2020 年江蘇省森林覆蓋率為24%［10］，城市建成區(qū)綠化覆蓋率為40%［11］；廣東省森林覆蓋率為58.66%［12］，城市建成區(qū)綠化覆蓋率達43.49%［13］，珠三角9 市全部建成國家森林城市。二是大灣區(qū)綠色發(fā)展合作機制有待進一步優(yōu)化。大灣區(qū)存在2 種制度、3 個關(guān)稅區(qū)、3 種貨幣，國際上沒有建設(shè)先例。大灣區(qū)內(nèi)部政治、經(jīng)濟、文化、法律等存在差異，區(qū)域內(nèi)政策協(xié)同性和銜接水平不夠，缺乏統(tǒng)一的法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)體系，阻礙人力、物質(zhì)、資金、信息資源的流動，影響有關(guān)政策措施的制定、落實及連貫性。長三角地區(qū)一體化綠色發(fā)展僅涉及行政隸屬的差別，在體制機制、法規(guī)政策、標(biāo)準(zhǔn)體系等方面沒有明顯差異，通過建立“理事會+執(zhí)委會+發(fā)展公司”三層次架構(gòu)，形成“業(yè)界共治+機構(gòu)法定+市場運作”三方治理格局，推動示范區(qū)綠色一體化發(fā)展。三是大灣區(qū)節(jié)能環(huán)保等綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展有待進一步壯大。節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)集聚度不足，相關(guān)園區(qū)的數(shù)量、規(guī)模和知名度都有待提升，《中國開發(fā)區(qū)審核公告目錄》（2018 年版）中的1 568 家開發(fā)區(qū)，主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)為節(jié)能環(huán)保的有53 家，其中，長三角地區(qū)有21 家、京津冀地區(qū)有16 家，珠三角地區(qū)僅2 家。珠三角地區(qū)節(jié)能環(huán)保服務(wù)業(yè)總體水平較強，但產(chǎn)業(yè)鏈配套能力不強，所需裝備、設(shè)備等大部分產(chǎn)自于長三角地區(qū)，《國家工業(yè)節(jié)能技術(shù)裝備推薦目錄》（2020 年）工業(yè)節(jié)能裝備部分，公布了6 類通用設(shè)備249 項產(chǎn)品，位于廣東的僅10 項，長三角地區(qū)有113 項，其中江蘇、浙江分別為42，57 項。

3.2 灣區(qū)環(huán)境質(zhì)量

一是環(huán)境質(zhì)量持續(xù)改善壓力較大。水環(huán)境質(zhì)量穩(wěn)定達標(biāo)基礎(chǔ)還不穩(wěn)固，2020 年水質(zhì)劣于Ⅲ類的仍占12.7%［9］。大氣污染物排放總量仍然較大，根據(jù)第二次全國污染源普查數(shù)據(jù)，廣東揮發(fā)性有機物（VOCs）排放量86.64 萬t，占全國排放總量的8.5%。臭氧濃度仍處于高位，2020 年全省臭氧年平均濃度138 μg/m3，占首要污染物比例的66.8%［9］。二是資源能源利用水平有待提高。發(fā)展方式仍比較粗放，珠三角地區(qū)區(qū)域開發(fā)強度大，資源環(huán)境承載力已達上限，過半數(shù)城市土地開發(fā)強度超過國際慣例警戒線30%，其中深圳、東莞更已接近50%，“缺地用”形勢非常嚴(yán)峻。能耗雙控和碳達峰存在較大壓力，完成國家下達目標(biāo)存在一定難度。三是區(qū)域發(fā)展不平衡、不充分問題突出。經(jīng)濟發(fā)展水平差異較大，2020 年珠三角9 市人均GDP 處于全省平均水平以下的有惠州、中山、江門、肇慶4 市，珠三角地區(qū)人均GDP 最高的深圳是肇慶的2.8 倍。污染排放績效分化明顯，廣州、深圳、佛山、東莞4 市經(jīng)濟總量占珠三角總量的81.7%，廢氣排放量、粉塵排放量分別占珠三角排放總量的57.1%，36.1%；江門單位GDP 廢水排放量約是深圳的10.4 倍，肇慶單位GDP 粉塵排放量約是深圳的440 倍。

4 粵港澳大灣區(qū)綠色發(fā)展路徑建議

4.1 擴大綠色投資，系統(tǒng)實施粵港澳大灣區(qū)生態(tài)文明建設(shè)重點工程

一是全面系統(tǒng)推進粵港澳大灣區(qū)全流域水環(huán)境綜合治理和示范工程建設(shè)，推動?xùn)|江、西江、北江、韓江、珠三角河網(wǎng)、粵東諸河、粵西諸河等重點流域污染綜合整治，推進萬里碧道建設(shè)，打造“清水綠岸、魚翔淺底、水草豐美、白鷺成群”的生態(tài)廊道。二是統(tǒng)籌推動山水林田湖草系統(tǒng)保護和修復(fù)工程。推進廣東南嶺國家公園建設(shè)，系統(tǒng)推動廣東省自然保護地體系建設(shè)、高質(zhì)量水源林建設(shè)和沿海防護林建設(shè)等工程。開展海岸線生態(tài)保護修復(fù)示范工程，推進實施一批土壤污染修復(fù)示范工程項目。三是加快推動珠三角“無廢城市群”建設(shè)。推進大宗固體廢物綜合利用示范基地、循環(huán)經(jīng)濟示范園區(qū)、垃圾分類示范區(qū)建設(shè)。四是推行綠色制造和綠色技術(shù)創(chuàng)新示范工程。創(chuàng)建國家級綠色技術(shù)創(chuàng)新中心，打造綠色技術(shù)創(chuàng)新企業(yè)，建設(shè)一批節(jié)能環(huán)保裝備制造基地、國家級節(jié)能環(huán)保服務(wù)園區(qū)，謀劃一批清潔能源替代示范工程項目，推動建設(shè)一批能效領(lǐng)跑者、水效領(lǐng)跑者企業(yè)。

4.2 促進綠色轉(zhuǎn)型，加快推進粵港澳大灣區(qū)綠色產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展

一是著眼率先建成高質(zhì)量綠色發(fā)展示范區(qū)，結(jié)合橫琴粵澳深度合作區(qū)、前海深港現(xiàn)代服務(wù)業(yè)合作區(qū)建設(shè)，推動傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)改造升級，培育壯大戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，做優(yōu)做強高端現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，實現(xiàn)粵港澳產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢互補、緊密協(xié)作、聯(lián)動發(fā)展，加快構(gòu)建以綠色創(chuàng)新為戰(zhàn)略支撐、先進制造業(yè)為主體，綠色金融、人力資源相配套的綠色現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系。二是以“高端化、智能化、綠色化、服務(wù)化”為導(dǎo)向，推動珠江西岸先進裝備制造業(yè)、珠江東岸先進電子信息產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新集群發(fā)展，打造世界級綠色先進制造高地。支持節(jié)能環(huán)保、新能源、光電裝備、綠色建筑等優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)更好發(fā)展，建設(shè)一批綠色產(chǎn)業(yè)示范基地。三是建立健全粵港澳大灣區(qū)統(tǒng)一的用能權(quán)、碳排放權(quán)、用水權(quán)和排污權(quán)等生態(tài)服務(wù)的初始分配和交易制度，逐步形成統(tǒng)一的大生態(tài)環(huán)境交易市場［14］。鼓勵開展集體林權(quán)抵押、環(huán)保技術(shù)知識產(chǎn)權(quán)質(zhì)押融資業(yè)務(wù)，探索開展排污權(quán)和節(jié)能環(huán)保、清潔生產(chǎn)、清潔能源企業(yè)的收費權(quán)質(zhì)押融資創(chuàng)新業(yè)務(wù)。

4.3 發(fā)展綠色金融，積極構(gòu)建粵港澳大灣區(qū)綠色金融服務(wù)實體經(jīng)濟新模式

一是推動大灣區(qū)實施綠色投融資政策，加快構(gòu)建綠色金融服務(wù)綠色產(chǎn)業(yè)新格局。加大公共資金的綠色投資力度，暢通各類機構(gòu)綠色融資渠道。鼓勵金融機構(gòu)圍繞綠色供應(yīng)鏈核心企業(yè)，創(chuàng)新提供融資產(chǎn)品。鼓勵創(chuàng)新開發(fā)綠色信貸、綠色債券、綠色基金等綠色金融產(chǎn)品，多渠道支持綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展壯大。二是研究制定合宜適用的綠色金融標(biāo)準(zhǔn)。依托大灣區(qū)綠色產(chǎn)業(yè)和金融優(yōu)勢，服務(wù)大灣區(qū)綠色發(fā)展。支持大灣區(qū)城市參與國家綠色金融標(biāo)準(zhǔn)制定，鼓勵與國際組織合作參與國際綠色金融標(biāo)準(zhǔn)制定。推動大灣區(qū)主動適用國際綠色金融標(biāo)準(zhǔn)，探索推動國內(nèi)和國際標(biāo)準(zhǔn)的互認(rèn)。三是加強綠色金融人才的培養(yǎng)。加大政策支持力度，培養(yǎng)和引進一批兼具金融和環(huán)保技術(shù)知識的國際化復(fù)合人才。加強與金融機構(gòu)、行業(yè)協(xié)會、研究機構(gòu)的合作，開展綠色金融創(chuàng)新研究，建立綠色金融智庫，為政府決策提供支持。

4.4 加強綠色合作，全面深化粵港澳大灣區(qū)生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域共治共享

一是加強生態(tài)文明制度交流協(xié)作，強化共同行動執(zhí)行力，互通有無、優(yōu)勢互補，交流融合生態(tài)環(huán)境保護與治理的先進理念、文化，推進生態(tài)環(huán)境保護機制區(qū)域合作，加強生態(tài)文明思想、制度的交流傳承，擴大生態(tài)文明的影響力。二是繼續(xù)完善深化粵港澳地區(qū)各項環(huán)保合作機制［15］，進一步完善粵港澳大灣區(qū)空氣監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)體系、空氣質(zhì)量實時共享平臺和預(yù)警應(yīng)急體系、流域水質(zhì)監(jiān)測信息共享平臺和預(yù)警應(yīng)急體系、海洋環(huán)境管理信息共享平臺和預(yù)警應(yīng)急體系等，強化灣區(qū)環(huán)境執(zhí)法協(xié)作、信息共享與應(yīng)急聯(lián)動。探索覆蓋整個灣區(qū)的船舶控制區(qū)、鳥類遷徙生態(tài)廊道、海岸帶與海島生態(tài)保護等協(xié)同共保機制。三是發(fā)揮珠三角各級政府持續(xù)推進、企業(yè)主體治理、市場有效激勵、公眾有序參與等各項制度和機制的優(yōu)勢，推進生態(tài)環(huán)境治理體系與治理能力現(xiàn)代化。

4.5 完善綠色政策，加快完善粵港澳大灣區(qū)綠色發(fā)展政策體系

一是深入開展生態(tài)環(huán)境保護機制政策創(chuàng)新，優(yōu)先在珠三角開展環(huán)境管理改革試點，加快推進粵港澳三地推進生態(tài)環(huán)保規(guī)則制度的對接融合，推動大灣區(qū)節(jié)能低碳、生態(tài)環(huán)保相關(guān)政策制度無縫銜接。二是建立健全與國際接軌的綠色評價標(biāo)準(zhǔn)體系，加快制定大灣區(qū)節(jié)能環(huán)保、清潔生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)，完善環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和污染物排放標(biāo)準(zhǔn)體系。推動大灣區(qū)率先建立與國際接軌的大氣環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，探索制定珠江口入海河口水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，探索推進大灣區(qū)車用油品和船舶用油標(biāo)準(zhǔn)并軌。三是加快建立以生態(tài)保護紅線、環(huán)境質(zhì)量底線、資源利用上線和生態(tài)環(huán)境準(zhǔn)入清單以及排污許可制為基礎(chǔ)的環(huán)境管理制度，探索珠三角先行實施項目環(huán)境影響評價備案制，推進排污許可、環(huán)境信用評價等制度銜接。四是加快構(gòu)建綠色技術(shù)創(chuàng)新體系，制定大灣區(qū)綠色技術(shù)推廣目錄，引導(dǎo)綠色技術(shù)創(chuàng)新方向。推動綠色技術(shù)創(chuàng)新成果轉(zhuǎn)化示范應(yīng)用，探索推動綠色知識產(chǎn)權(quán)和綠色科技成果交易，提高綠色技術(shù)轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化效率。