再生資源產(chǎn)業(yè)園區(qū)發(fā)展與環(huán)境管理

戰(zhàn)友 楊暉

（黑龍江科技大學，黑龍江哈爾濱 150000）

1 引言

實踐證明，“高耗能、低產(chǎn)值、高污染”式的經(jīng)濟增長模式在資源匱乏、環(huán)境狀況日益嚴峻的今天已經(jīng)難以為繼，以循環(huán)經(jīng)濟協(xié)調(diào)經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)境保護的矛盾勢在必行。循環(huán)經(jīng)濟是物質(zhì)閉環(huán)流動型經(jīng)濟的簡稱，是在傳統(tǒng)經(jīng)濟“資源-產(chǎn)品-廢棄物”的單向模式中增加了廢棄物回流至資源，類似于污水處理生物法中的活性污泥回用原理，資源在這一過程當中得到合理和持久的利用，廢棄物的回收和利用也一定程度上緩解了環(huán)境污染問題。國家在“十四五”規(guī)劃中也提出“加快發(fā)展方式綠色轉(zhuǎn)型”的發(fā)展目標，全面推行循環(huán)經(jīng)濟理念，構(gòu)建多層次資源高效循環(huán)利用體系［1］，這對整個中國社會構(gòu)建循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展模式至關重要。再生資源行業(yè)通過近十幾年的發(fā)展，相關法律法規(guī)與標準體系日趨完善，運營模式和管理手段出現(xiàn)很多有益探索，未來再生資源產(chǎn)業(yè)將迎來一個快速發(fā)展的時期。

2 國內(nèi)再生資源產(chǎn)業(yè)園區(qū)發(fā)展歷程

我國的再生資源產(chǎn)業(yè)要追溯到20 世紀50 年代，源于計劃經(jīng)濟體制下的廢舊物資回收活動。其早期發(fā)展過程曲折而緩慢，但也彌補了當時國內(nèi)生產(chǎn)力的不足，為當時國家經(jīng)濟建設作出了貢獻。直到80年代，國家實行經(jīng)濟體制改革，調(diào)整再生資源產(chǎn)業(yè)的管理體制，允許私營個體經(jīng)濟體參與經(jīng)營再生資源相關的業(yè)務。自此，再生資源產(chǎn)業(yè)在回收環(huán)節(jié)上迎來了蓬勃發(fā)展時期，個體經(jīng)濟以便捷、靈活的經(jīng)營手段迅速成為回收環(huán)節(jié)的中堅力量。90 年代，受到國外可持續(xù)發(fā)展理論的影響，政府和國內(nèi)學者開始重視可持續(xù)發(fā)展問題的研究。

進入21 世紀后，隨著循環(huán)經(jīng)濟理論逐步推廣，政府開始加快推進再生資源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。2002 年，原國家環(huán)境保護總局、國家發(fā)展和改革委員會、國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總局、海關總署以及相關協(xié)會的負責人在浙江寧波召開了再生資源加工園區(qū)座談會，會議主要對園區(qū)的發(fā)展方向、園區(qū)管理模式等進行了探討，最終達成共識——圈區(qū)管理［2］。中國再生資源回收利用協(xié)會調(diào)研統(tǒng)計，從2005 年至2015 年，中央政府相關主管部門批準的已實施的再生資源產(chǎn)業(yè)園區(qū)198 個，各省、市、縣自行規(guī)劃建設的再生資源、循環(huán)經(jīng)濟、環(huán)保產(chǎn)業(yè)園區(qū)至少有500 個，國內(nèi)各種規(guī)模再生資源產(chǎn)業(yè)園區(qū)合計700 多個［3］?！笆濉币?guī)劃中提出推進“城市礦山”的利用，推進生產(chǎn)和生活系統(tǒng)循環(huán)銜接，健全再生資源回收利用網(wǎng)絡，加強生活垃圾分類回收與再生資源回收的銜接［4］，目的在于解決城市固體廢棄物污染問題的同時，將生活和生產(chǎn)中的再生資源都納入資源化利用當中，進一步完善、規(guī)范再生資源回收體系，幫助再生資源行業(yè)的企業(yè)進行轉(zhuǎn)型和發(fā)展，也提升了產(chǎn)業(yè)在循環(huán)經(jīng)濟中的引領形象。2017 年，國務院辦公廳發(fā)布“禁洋令”，嚴格管控洋垃圾的入境行為［5］，致使廢鋼鐵、廢塑料等材料進口量都出現(xiàn)了“斷崖式”下跌現(xiàn)象，原料的減少使得一些低值生產(chǎn)的企業(yè)處于停產(chǎn)狀態(tài)，企業(yè)為了迎合政策需要，紛紛轉(zhuǎn)型高值產(chǎn)品的生產(chǎn)加工，迫使整個行業(yè)轉(zhuǎn)型升級，對改善國內(nèi)環(huán)境問題起到了積極作用。2018 年，中華全國供銷合作總社出臺《關于加快推進再生資源行業(yè)轉(zhuǎn)型升級的指導意見》，明確了構(gòu)建形成“村級回收+鄉(xiāng)鎮(zhèn)轉(zhuǎn)運+縣域分揀加工+再生資源基地綜合利用”路線，鞏固完善城鄉(xiāng)回收利用網(wǎng)絡，積極向農(nóng)村環(huán)保領域拓展，培育壯大龍頭企業(yè)，探索創(chuàng)新經(jīng)營服務模式等工作重點［6］。2021 年，商務部發(fā)布了《再生資源綠色分揀中心建設管理規(guī)范》修訂版［7］，修訂后的標準規(guī)范了分揀中心對于廢水、廢氣、噪聲、危險固廢和一般固廢的管理，增加了城市生活中低值廢棄物的種類和回收設計要求，量化了分揀中心的面積、分揀能力和單位產(chǎn)能的指標，增加了對分揀中心的質(zhì)量要求、管理要求和績效指標，為后續(xù)開展分揀中心規(guī)劃設計工作提供了詳細的參考依據(jù)。

現(xiàn)階段我國已轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，產(chǎn)業(yè)園區(qū)化成為再生資源行業(yè)集約化發(fā)展的主要形態(tài)?！笆奈濉币?guī)劃對資源循環(huán)利用體系建設提出了總體要求，即工業(yè)園繼續(xù)推進循環(huán)利用改造，補充和完善循環(huán)體系，推進能源資源梯級利用、廢物循環(huán)利用和污染物集中處置［1］。另外，再生資源產(chǎn)業(yè)與實現(xiàn)碳達峰、碳中和的目標息息相關，是實現(xiàn)綠色發(fā)展的重要途徑，當下除了“兩網(wǎng)融合”新型回收體系建設部署和生產(chǎn)者責任延伸制度落實工作以外，全產(chǎn)業(yè)資源回收種類拓寬和產(chǎn)業(yè)成品提標提質(zhì)也是再生資源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展重點。

3 國內(nèi)外再生資源產(chǎn)業(yè)園區(qū)的環(huán)境管理

3.1 國外再生資源產(chǎn)業(yè)園區(qū)的環(huán)境管理

在經(jīng)濟高速發(fā)展的大環(huán)境下，產(chǎn)業(yè)規(guī)模不斷壯大，資源消耗和廢棄物大量增加，人類干預環(huán)境的能力越來越強，大大超過了自然資源的負荷能力和生態(tài)環(huán)境的承載力，發(fā)展與環(huán)保的矛盾問題日益顯現(xiàn)?；诖?，西方很多學者開始反思并尋求解決這一矛盾的發(fā)展模式，循環(huán)經(jīng)濟理論就誕生于環(huán)保理念興起的時期，這一理論發(fā)展早期，無害化是對污染物的主流處理方式，直到20 世紀80 年代后期，才轉(zhuǎn)變?yōu)橐环N基于資源再利用的廢物處理方法。在90 年代，可持續(xù)發(fā)展成為世界各國發(fā)展戰(zhàn)略的趨勢，人們意識到只有將環(huán)境保護、清潔生產(chǎn)、綠色產(chǎn)品和廢物回收有機結(jié)合到一套系統(tǒng)中才能緩和發(fā)展與環(huán)保的對立問題。自此，對待環(huán)境管理的問題從末端考慮角度轉(zhuǎn)變到生產(chǎn)過程全生命周期角度，思考環(huán)境問題越來越重視綜合管理的角度。

循環(huán)經(jīng)濟理論和生態(tài)學工業(yè)理論的重點應用領域是發(fā)展靜脈產(chǎn)業(yè)園，園區(qū)在規(guī)劃建設時，就注重生產(chǎn)企業(yè)在物質(zhì)流、能量流和信息流方面的建設，組建產(chǎn)業(yè)共生關系，并且在園區(qū)建設完善的公共基礎和污染處理設施，為企業(yè)在運輸及廢水、廢棄物處理等方面提供服務，目的在于通過產(chǎn)業(yè)鏈耦合和污染物集中管理的方式，將園區(qū)內(nèi)污染物的排放減少到最低水平。

在再生資源產(chǎn)業(yè)園區(qū)產(chǎn)業(yè)鏈規(guī)劃和基礎設施建設上，國外也有許多成功案例。Audra J 和Potts C 等通過在Choctaw 工業(yè)園內(nèi)建設污水處理廠，引入輪胎再生類相關企業(yè)，構(gòu)建了園區(qū)內(nèi)產(chǎn)業(yè)生態(tài)鏈，實現(xiàn)園區(qū)中水循環(huán)利用和廢舊輪胎的再生利用［8］。日本北九州生態(tài)工業(yè)園聚集了許多工廠，用于回收工業(yè)廢品。通過整合核心設施，合理處理公司排放的工業(yè)廢料（主要是殘渣和汽車碎片），并在加工過程中回收熔融材料，例如將其加工為混凝土砌塊、建筑配重材料等；同時燃燒過程中釋放的熱量被用于發(fā)電，實現(xiàn)了廢物附加值的利用，具有一定的經(jīng)濟效益，削減了園區(qū)污染物的排放量［9］。

近年來，很多國家對再生資源產(chǎn)業(yè)園區(qū)的環(huán)境管理重視程度日益提高，并且形成了一些富有特色的方式。美國的布朗斯維爾虛擬生態(tài)工業(yè)園區(qū)不需要與行業(yè)相關的企業(yè)在同一生態(tài)工業(yè)園區(qū)內(nèi)，企業(yè)間通過信息平臺建立廢棄物質(zhì)、能量、信息等聯(lián)系，突破地理位置和行政區(qū)劃的限制，形成跨區(qū)域的共生網(wǎng)絡，實現(xiàn)廢棄物的再生利用［10］。泰國某園區(qū)通過建立地理信息系統(tǒng)，所有商業(yè)園區(qū)與有關部門聯(lián)網(wǎng)，以收集來自不同污染源的基本信息和排放點，從而提高環(huán)境監(jiān)測的有效性［11］。澳大利亞政府為減少行政成本，提高行政效率，將環(huán)境保護的具體實施部分，如污水處理廠運營和技術服務實行市場化運作，移交給第三方治理企業(yè)，將園區(qū)環(huán)境保護信息咨詢等政府服務職能，通過外包、委托代理等形式轉(zhuǎn)移給社會中介組織，政府只對上述項目移交、委托及實施效果進行管理和監(jiān)督［12］。另外，有別于傳統(tǒng)的指令性和經(jīng)濟刺激等管理手段，公眾參與作為近些年新發(fā)展起來的環(huán)境管理手段，在不少地區(qū)發(fā)揮著重要作用，管理主體呈現(xiàn)多元化發(fā)展趨勢。在西方國家，居民環(huán)保意識普遍較強，當?shù)鼐用駮ㄟ^選派代表的方式參與產(chǎn)業(yè)園區(qū)的建設和管理。

3.2 國內(nèi)再生資源產(chǎn)業(yè)園區(qū)的環(huán)境管理

我國再生資源產(chǎn)業(yè)園區(qū)的環(huán)境管理，按產(chǎn)業(yè)園區(qū)整個生命周期角度大致可劃分為3 個階段：第一階段為園區(qū)前期階段，即園區(qū)規(guī)劃和建設時期；第二階段為園區(qū)發(fā)展階段，即園區(qū)發(fā)展運行時期；第三階段為園區(qū)退役階段，即園區(qū)永久性地閉園。

園區(qū)規(guī)劃和建設時期又可細分為提出項目建議書、進行可行性研究、編制設計任務書、編制設計文件、工程建設、竣工驗收6 個環(huán)節(jié)，各個環(huán)節(jié)包括的環(huán)境管理程序見圖1。地方城市在確定發(fā)展再生資源產(chǎn)業(yè)園區(qū)時會依據(jù)當?shù)禺a(chǎn)業(yè)的基礎，確定再生資源產(chǎn)業(yè)園區(qū)的發(fā)展主題和方向。在提出園區(qū)建議書時期時，也會考慮園區(qū)內(nèi)預設循環(huán)經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)鏈，如何在園區(qū)內(nèi)實現(xiàn)物質(zhì)流循環(huán)等問題。產(chǎn)業(yè)園區(qū)規(guī)劃環(huán)評文件是環(huán)保管理部門的主要監(jiān)督手段，在園區(qū)規(guī)劃建設時期，建設方將委托有資質(zhì)的實體對計劃實施可能造成的環(huán)境影響進行分析、預測和評估，并提出補救措施，以防止或限制對環(huán)境的不利影響。在園區(qū)編制設計文件時，會將規(guī)劃環(huán)評中提到的對策和措施落實到其中，在項目實施過程中，還將與主項目同時建造項目的防污染設備，并接受管理部門監(jiān)督。

圖1 園區(qū)規(guī)劃建設與環(huán)境管理程序

園區(qū)發(fā)展運行時期，企業(yè)申請入園時，需要提交立項批文材料、可行性研究報告、項目建議書、規(guī)劃用地文件、審批的環(huán)境影響報告書等環(huán)保材料，審核通過簽訂入園協(xié)議。項目施工和竣工驗收期間，園區(qū)管委會協(xié)調(diào)供電、供水部門為項目接電、接水，分流雨水和污水管道，并將它們連接到園區(qū)總管，監(jiān)督落實項目做到“三同時”。項目投產(chǎn)運行期，園區(qū)管委會可以委托行業(yè)協(xié)會、清潔生產(chǎn)中心、工程咨詢單位等咨詢服務機構(gòu)協(xié)助審核清潔生產(chǎn)企業(yè)，對未通過審核的企業(yè)處以罰款并責令整改。日常污染排放監(jiān)督采取濃度和總量控制相結(jié)合的方式。針對工藝、生產(chǎn)和裝備技術落后，環(huán)境問題嚴重的企業(yè)，且整改難度大，進行停產(chǎn)整改仍不合格的企業(yè)協(xié)議退園，對退園后的場地組織環(huán)境影響評估，并對所產(chǎn)生的環(huán)境污染和治理費用進行索賠。園區(qū)發(fā)展運行與環(huán)境管理程序見圖2。園區(qū)退役階段，企業(yè)整體搬遷，相關單位會對騰出的園區(qū)土地進行檢測修復，開展土地收儲工作，并聘請專業(yè)單位對受損生態(tài)系統(tǒng)進行人工修復。

圖2 園區(qū)發(fā)展運行與環(huán)境管理程序

4 我國再生資源產(chǎn)業(yè)園區(qū)環(huán)境管理存在的問題

4.1 園區(qū)管理主體單一

不少園區(qū)的管理模式依然是園區(qū)管委會主導，而園區(qū)管委會是政府的派出機構(gòu)，屬于直屬事業(yè)單位，在人員安排上，由少數(shù)公務員和多數(shù)事業(yè)編制人員組成。園區(qū)管委會負責園區(qū)規(guī)劃、審批投資項目、管理入園區(qū)項目和園區(qū)基礎設施及公共設施等工作，因其管理具有行政屬性的特點，一定程度上極大方便了園區(qū)運營者。但管理手段較為單一，缺乏市場化的管理運作機制，與開發(fā)運營去行政化和主責主業(yè)去社會化的要求不相適應［13］。此外，管理部門需要滿足管理程序的合規(guī)性，工作有一定的滯后性，問題得不到及時解決，不利于園區(qū)的持續(xù)健康發(fā)展。

4.2 入園審批不規(guī)范，人員業(yè)務能力不強

一些建設項目不履行審批手續(xù)，未批先建、后補手續(xù)的問題時有發(fā)生。園區(qū)在企業(yè)引進上急于求成，無視項目的技術含量，將一些污染嚴重、工藝技術落后的項目引進園區(qū)，只重視入園企業(yè)的經(jīng)濟指標而忽略環(huán)保指標。另外，園區(qū)普遍存在環(huán)境監(jiān)察機構(gòu)不健全、裝備差、人員技術參差不齊的現(xiàn)象，對于強制要求的環(huán)保程序應做盡做，但疏于對一些日常的彈性管理工作，缺乏日常的環(huán)保宣傳，忽視園區(qū)生態(tài)文化建設工作。

4.3 “三線一單”、產(chǎn)業(yè)園區(qū)規(guī)劃環(huán)評、建設項目環(huán)評銜接不夠深入

全國各地的“三線一單”工作已編制完成，初步建立了“三線一單”生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控體系，但目前“三線一單”與產(chǎn)業(yè)園區(qū)規(guī)劃環(huán)評、建設項目環(huán)評尚未很好銜接。一方面，現(xiàn)階段規(guī)劃環(huán)評與“三線一單”的具體銜接方法仍處于探索階段；另一方面，園區(qū)規(guī)劃環(huán)評是基于環(huán)境質(zhì)量目標的承載力分析，確定的是園區(qū)范圍內(nèi)的污染物排放總量控制上限，建設項目環(huán)評及后續(xù)排污許可分配給企業(yè)的排放量并未與產(chǎn)業(yè)園區(qū)規(guī)劃環(huán)評的污染物排放總量有效銜接，園區(qū)污染物排放量與環(huán)境質(zhì)量之間未建立起有機聯(lián)系［14］。

4.4 產(chǎn)業(yè)園區(qū)環(huán)評文件質(zhì)量偏低且落實不到位

產(chǎn)業(yè)園區(qū)的環(huán)境影響評價報告中存在質(zhì)量問題，如基礎數(shù)據(jù)不真實，評價因素中缺乏相關的污染物，環(huán)境影響因素分析不完善，環(huán)境影響預測內(nèi)容不完整以及環(huán)境保護論證不符合相關規(guī)定等。此外，規(guī)劃環(huán)境影響評價的審查意見也并未形成嚴格的約束文件，相關要求被“選擇性”地實施，為園區(qū)的后期環(huán)境管理工作埋下隱患。

4.5 忽視日常的環(huán)境監(jiān)測

環(huán)境監(jiān)測是園區(qū)開展日常工作的基礎性工作，是跟蹤環(huán)境質(zhì)量變化的重要手段，為環(huán)境管理和科學治理提供很多決策參考和技術支持。園區(qū)內(nèi)監(jiān)測按監(jiān)測目的主要分為常規(guī)監(jiān)測和應急監(jiān)測兩類，很多園區(qū)在日常生產(chǎn)中較少主動開展環(huán)境監(jiān)測，缺乏這類數(shù)據(jù)便無法跟蹤各項目污染物的變化情況［15］；其次，園區(qū)在不同發(fā)展階段需要對環(huán)境監(jiān)測方案進行適當調(diào)整，摒棄“一刀切”的監(jiān)測方案，而且有些已制定的監(jiān)測方案太籠統(tǒng)，實際操作性不強，無法應對各類突發(fā)情況。

5 結(jié)論與建議

再生資源產(chǎn)業(yè)園發(fā)展有效改善了固廢資源的環(huán)境污染問題，使得以往散點式的污染個體集群起來，共享園區(qū)內(nèi)提供的環(huán)保設施，城市固廢污染狀況呈現(xiàn)向好改善趨勢。在政策方面，近些年國家明顯加快再生資源行業(yè)的發(fā)展步伐，如“十三五”規(guī)劃的“兩網(wǎng)融合”、商務部提出構(gòu)建綠色分揀中心、“十四五”規(guī)劃的發(fā)展方式綠色轉(zhuǎn)型，有國家政策的支持和引導，再生資源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展前景廣闊；在管理方面，盡管園區(qū)在規(guī)劃、項目入園審核方面的程序比較完善，但是工作上依然存在不少問題。針對以上分析提出以下建議：

（1）園區(qū)多主體管理模式的選擇要適合當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展水平、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)發(fā)展現(xiàn)狀、社會文化等方面。

（2）落實園區(qū)管理主體責任，實施環(huán)保損害責任追究制，常態(tài)化日常督查并定期考核，組織人員崗前培訓與定期繼續(xù)教育，同時從物質(zhì)、制度、精神層面培育園區(qū)綠色環(huán)保的文化理念。

（3）規(guī)劃環(huán)評向上銜接戰(zhàn)略環(huán)評（“三線一單”）空間管控要求的落地，向下發(fā)揮對項目環(huán)境準入的約束和指導作用［14］，是園區(qū)管理工作的樞紐環(huán)節(jié)，產(chǎn)業(yè)園區(qū)應盡快研究出銜接“三線一單”與項目環(huán)境準入的具體操作細則，完善配套制度。

（4）有關環(huán)保部門應當提高環(huán)評文件抽檢的頻率，強化日常監(jiān)管工作，對于出現(xiàn)環(huán)評文件評價事故的單位和個人給予行政處罰，記錄不良業(yè)績，限制繼續(xù)承接同類型的環(huán)評業(yè)務，倒逼評價單位和個人自覺重視環(huán)評文件質(zhì)量。此外，要加強對行政區(qū)域內(nèi)審核部門的指導培訓，提高審批能力和工作質(zhì)量。

（5）重視日常例行監(jiān)測工作，不斷完善污染監(jiān)管體系，針對監(jiān)測方案中不同環(huán)境狀況需要側(cè)重的監(jiān)測指標、監(jiān)測方式、監(jiān)測點位和監(jiān)測頻次制定詳實的操作細則，保證應急監(jiān)測處置工作的順利開展。