健全基層群眾自治制度:基于業(yè)主維權(quán)困境的分析

■陳宇光

（南京工業(yè)大學(xué)法學(xué)院，江蘇 南京 211800）

一、社區(qū)委員會(huì)與業(yè)主維權(quán)

在《中共中央國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見（2021）》中明確提出“健全基層群眾自治制度”“在基層公共事務(wù)和公益事業(yè)中廣泛實(shí)行群眾自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督”。

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下中國實(shí)行單位制社區(qū)，解決了一大部分人的工作、住房、子女教育等問題，可以有效滿足人們的需求，維護(hù)社會(huì)的穩(wěn)定，使得社會(huì)成員緊密聯(lián)系在一起。隨著改革開放的深入，市場經(jīng)濟(jì)體制建立，到了20世紀(jì)90年代后，社會(huì)進(jìn)一步轉(zhuǎn)型，傳統(tǒng)的單位制不利于激發(fā)城市市場經(jīng)濟(jì)的活力，單位制的功能不斷弱化，最終社區(qū)制取代單位制成為了城市社會(huì)治理的基層制度。與此同時(shí)，伴隨著近年我國進(jìn)一步深入推動(dòng)的居民住房制度改革，住房逐步實(shí)現(xiàn)了商品化，物業(yè)公司、業(yè)主委員會(huì)相應(yīng)而生，出現(xiàn)了社區(qū)治理結(jié)構(gòu)的“三駕馬車”，即業(yè)主委員會(huì)、物業(yè)公司、社區(qū)（居民委員會(huì)）。原來居民在居住空間方面的權(quán)利與事務(wù)找單位，現(xiàn)在是業(yè)主在小區(qū)內(nèi)通過市場化經(jīng)營的物業(yè)公司實(shí)現(xiàn)，從而改變了城市基層社會(huì)的治理格局[1]。小區(qū)是社區(qū)中的基本場域，是社區(qū)居民主要的生活空間，理應(yīng)在實(shí)現(xiàn)業(yè)主為主導(dǎo)、物業(yè)公司提供市場化服務(wù)、社區(qū)（居民委員會(huì)）在進(jìn)行黨建引領(lǐng)的基礎(chǔ)上，充分發(fā)揮業(yè)主在小區(qū)事務(wù)中的自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督。但在實(shí)際的運(yùn)作過程中，業(yè)主的權(quán)利實(shí)施卻陷入一種困境。首先代表業(yè)主參與社區(qū)治理的業(yè)主委員會(huì)往往面臨著成立困難、運(yùn)作困難、換屆困難、監(jiān)督困難等問題，使得業(yè)主在維權(quán)時(shí)力量分散，難以形成統(tǒng)一的持續(xù)性的維權(quán)力量[2]；其次物業(yè)公司是營利性的市場化組織，他們的行動(dòng)邏輯是市場邏輯，在缺乏有效監(jiān)督時(shí)是經(jīng)濟(jì)人的行動(dòng)策略；最后，雖然社區(qū)（居民委員會(huì)）在法律上被定義為基層群眾性自治組織，但實(shí)際上，因?yàn)樯鐓^(qū)（居民委員會(huì)）承擔(dān)著協(xié)助維護(hù)基層社會(huì)治安的任務(wù)，社區(qū)（居委會(huì)）出于維穩(wěn)的角度，為了規(guī)避業(yè)主采取極端手段維權(quán)的風(fēng)險(xiǎn)，會(huì)直接干預(yù)業(yè)主維權(quán)的方式。社區(qū)（居民委員會(huì)）的這一出發(fā)點(diǎn)是正確的，但是在實(shí)際執(zhí)行中的具體行動(dòng)策略會(huì)產(chǎn)生偏差，讓業(yè)主誤會(huì)社區(qū)（居民委員會(huì)）不為業(yè)主著想，從而產(chǎn)生了矛盾。這樣就會(huì)讓小區(qū)的治理未能實(shí)現(xiàn)業(yè)主的自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督狀態(tài)，也影響了業(yè)主在共建共治共享格局中的獲得感。

學(xué)界對業(yè)主維權(quán)的研究一般關(guān)注業(yè)主維權(quán)產(chǎn)生的原因、業(yè)主維權(quán)的特點(diǎn)、在業(yè)主維權(quán)過程中所面臨的現(xiàn)實(shí)困境以及如何正確高效地進(jìn)行維權(quán)。關(guān)于業(yè)主維權(quán)何以產(chǎn)生，不同學(xué)者從不同角度進(jìn)行了解釋。任克強(qiáng)[3]從業(yè)主維權(quán)集體行動(dòng)的微觀機(jī)制進(jìn)行分析，認(rèn)為傷害性體驗(yàn)、維權(quán)演練、業(yè)主“精英”的主導(dǎo)與動(dòng)員以及互聯(lián)網(wǎng)使用對集體參加維權(quán)活動(dòng)有著重要的影響。吳曉林[4]認(rèn)為目前我國業(yè)主維權(quán)處于個(gè)體為主、松散聯(lián)合為輔的階段，業(yè)主維權(quán)產(chǎn)生是城市化進(jìn)程中“公民權(quán)利需求”與制度供給不足之間的產(chǎn)物。學(xué)者們也針對業(yè)主維權(quán)的困境提出了不同的對策。張磊[5]認(rèn)為業(yè)主維權(quán)之所以陷入困境，是因?yàn)橛嘘P(guān)物業(yè)管理的法律法規(guī)不完善，開發(fā)商和物業(yè)在很多時(shí)候都是在利用法律漏洞侵權(quán)，因此應(yīng)該從完善法律法規(guī)的角度進(jìn)行業(yè)主維權(quán)。王恩見、劉威等[6]認(rèn)為可以將業(yè)主維權(quán)中的公共精神啟蒙轉(zhuǎn)化為對小區(qū)公共治理的積極參與、將業(yè)主維權(quán)中的理性妥協(xié)轉(zhuǎn)化為小區(qū)治理中的協(xié)商民主機(jī)制、將業(yè)主維權(quán)中對小區(qū)公共規(guī)則的訴求轉(zhuǎn)化為公共規(guī)則的重建。本研究發(fā)現(xiàn)在業(yè)主維權(quán)中，部分業(yè)主的不作為形成了業(yè)主維權(quán)的困境，本文用奧爾森搭便車?yán)碚摲治鰳I(yè)主維權(quán)中的不作為現(xiàn)象，以公共治理理論視角提出完善業(yè)主維權(quán)路徑，從而加強(qiáng)業(yè)主委員會(huì)自治能力建設(shè)，健全基層自治制度。

二、理論視角

（一）公共治理理論

公共治理理論以維護(hù)公共利益的目標(biāo)為研究出發(fā)點(diǎn)，研究了政府如何在實(shí)現(xiàn)公共利益的同時(shí)，整合社會(huì)其他各種權(quán)利主體的力量，實(shí)現(xiàn)政府與公民等多種權(quán)利主體共治，從而提高治理效率、提高政府公信力、打造服務(wù)型政府。公共治理理論的觀點(diǎn)主要包括以下幾點(diǎn)。第一，重視社會(huì)管理力量多元化。除了政府主體之外，還強(qiáng)調(diào)市場、社會(huì)組織等主體管理社會(huì)的必要性。第二，強(qiáng)調(diào)重新定位政府角色。認(rèn)為在新的社會(huì)治理結(jié)構(gòu)中，政府應(yīng)當(dāng)充當(dāng)元治理的角色，是相關(guān)政策的提出者、指導(dǎo)者，而不是執(zhí)行者。也就是說在公共治理理論視角下，政府不再是“一家獨(dú)大”，利用傳統(tǒng)權(quán)威擔(dān)任“管理者”的角色，而是整合社會(huì)其他主體的力量，把社會(huì)各種力量納入對公共事務(wù)的治理中[7]。

業(yè)主以及業(yè)主委員會(huì)、物業(yè)公司、社區(qū)（居民委員會(huì)）作為治理主體共同參與到小區(qū)治理中，在多元主體共同治理過程中，必然會(huì)牽扯到利益糾紛、權(quán)責(zé)分配問題產(chǎn)生矛盾，業(yè)主維權(quán)就從這里而來，用公共治理理論視角協(xié)調(diào)各主體的權(quán)利地位與責(zé)任歸屬，引導(dǎo)與保護(hù)業(yè)主管理小區(qū)公共事務(wù)的主體資格，健全小區(qū)自治制度。

（二）奧爾森搭便車?yán)碚?/h3>

奧爾森搭便車?yán)碚摰闹饕^點(diǎn)之一就是只要世界上存在著公共物品，每個(gè)社會(huì)成員是否曾經(jīng)對這一物品的產(chǎn)生作出過貢獻(xiàn)都不重要，他們都希望能同等地享受到這一物品給他們帶來的實(shí)質(zhì)性收益。奧爾森從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度出發(fā)，認(rèn)為每個(gè)人都是理性人，在參加集體行動(dòng)前都會(huì)進(jìn)行成本收益的計(jì)算，以追求自身利益最大化。在現(xiàn)實(shí)生活中，由于公共物品具有非競爭性、非排他性以及人類具有自利性，每個(gè)人都想在不付出任何代價(jià)的情況下坐享其成，這就是所謂的搭便車?yán)Ь砙8]。在業(yè)主維權(quán)過程中，真正致力于維權(quán)整個(gè)過程的往往是那一小部分業(yè)主，大部分的業(yè)主往往是在后方空喊維權(quán)口號(hào)，在要出力出錢出人脈的時(shí)候總是會(huì)退縮，他們企圖不花費(fèi)任何的時(shí)間精力，在維權(quán)成功后可以共享維權(quán)成果，倘若維權(quán)失敗了，自己也沒有花費(fèi)任何代價(jià)，沒有任何損失。依然是把家門外的事情都視為外人的事，而未能自覺有小區(qū)業(yè)主的主體資格意識(shí)，正是這種搭便車的思想，使得業(yè)主維權(quán)難以形成牢固的維權(quán)團(tuán)體，維權(quán)陷入困境，并使小區(qū)自治成為空談，這樣不利于培養(yǎng)業(yè)主的公民意識(shí)，不利于基層社區(qū)團(tuán)結(jié)居民的功能。

三、田野工作與案例呈現(xiàn)

研究選擇N市CF小區(qū)作為田野工作地點(diǎn)。N市是全國的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省的省會(huì)城市。CF小區(qū)始建于2008年，是位于N市主城區(qū)的中檔小區(qū)，2021年的房價(jià)在每平方米5萬左右，現(xiàn)有居民1008戶。截至2021年，目前依然沒有業(yè)主委員會(huì)。

物業(yè)公司是一個(gè)營利性的市場組織。物業(yè)公司通過與業(yè)主簽訂合同管理小區(qū)內(nèi)的公共事務(wù)，提供服務(wù)，獲得一定的勞動(dòng)報(bào)酬。CF小區(qū)的物業(yè)公司漠視業(yè)主的利益，在小區(qū)服務(wù)投入不夠，能省就省，通過這樣“開源節(jié)流”的辦法來獲得足夠的經(jīng)濟(jì)收益。物業(yè)管理小區(qū)過程中，常見的物業(yè)侵害業(yè)主權(quán)利的行為主要有小區(qū)衛(wèi)生服務(wù)不到位；安全保障措施不到位；對業(yè)主反映的問題不予理睬；在人行道上私自設(shè)立停車位收取停車費(fèi)；擅自把物業(yè)服務(wù)用房進(jìn)行租賃，獲取報(bào)酬，只站在獲利的角度，并沒有考慮到小區(qū)的安全等因素。

在業(yè)主自己購買的商品房小區(qū)中，業(yè)主承擔(dān)了物業(yè)管理費(fèi)用，業(yè)主的權(quán)利卻受到限制。一個(gè)主要原因是沒有代表業(yè)主集體意識(shí)并行使權(quán)利的業(yè)主委員會(huì)。在業(yè)主們和物業(yè)公司的矛盾惡化到不可調(diào)和的地步時(shí)，業(yè)主們就會(huì)想辦法成立業(yè)主委員會(huì)，由業(yè)主委員會(huì)代表業(yè)主進(jìn)行維權(quán)。因?yàn)槲飿I(yè)公司對業(yè)主個(gè)人反映的問題不及時(shí)處理、擱置時(shí)，業(yè)主可以報(bào)給業(yè)主委員會(huì)的成員，業(yè)主委員會(huì)有權(quán)利召開業(yè)主大會(huì)決定是否撤銷物業(yè)公司。站在物業(yè)公司的角度，一旦業(yè)主委員會(huì)成立了，物業(yè)公司日常的行為也會(huì)受到業(yè)主委員會(huì)的監(jiān)督和制約。在CF小區(qū)成立業(yè)委會(huì)的過程中，物業(yè)公司對小區(qū)內(nèi)業(yè)主委員會(huì)的成立設(shè)限，通過不提供所需材料、拖沓整個(gè)業(yè)主委員會(huì)成立的進(jìn)程；向社區(qū)（居委會(huì)）投訴業(yè)主大會(huì)籌備組資質(zhì)不合格等方法，阻礙了小區(qū)業(yè)主委員會(huì)的成立。

在CF小區(qū)業(yè)主籌備業(yè)主委員會(huì)的過程中，社區(qū)（居民委員會(huì)）按照所在的江蘇省的《物業(yè)管理?xiàng)l例》規(guī)定業(yè)主委員會(huì)的業(yè)主資格，并按照規(guī)定要求業(yè)主提供相關(guān)資料，按照流程執(zhí)行時(shí)，因?yàn)闃I(yè)主們大多有自己的工作，需要用工作以外的時(shí)間與精力投入業(yè)主委員會(huì)籌備，會(huì)對流程與規(guī)定有不解，認(rèn)為社區(qū)（業(yè)主委員會(huì)）是和物業(yè)公司利益一致，在給業(yè)主們設(shè)置難題、增加障礙。

在CF小區(qū)成立業(yè)主委員會(huì)的過程中，還呈現(xiàn)了業(yè)主的一個(gè)現(xiàn)象:即部分業(yè)主會(huì)在業(yè)主群里表達(dá)對物業(yè)的不滿等，但是需要業(yè)主安排時(shí)間對小區(qū)的公共事務(wù)管理提供意見并需要投入精力積極參與時(shí)，部分業(yè)主表現(xiàn)出不作為，進(jìn)入了奧爾森提出的“搭便車?yán)Ь场?。業(yè)主委員會(huì)是業(yè)主們自發(fā)成立的代表業(yè)主行使權(quán)利的自治組織，在業(yè)主權(quán)利受到侵害時(shí)，業(yè)主委員會(huì)可以代表業(yè)主進(jìn)行維權(quán)。按照N市所在江蘇省的《物業(yè)管理?xiàng)l例》中的相關(guān)規(guī)定:在該物業(yè)管理區(qū)域內(nèi)房屋出售并交付使用的建筑面積或者物業(yè)管理區(qū)域內(nèi)業(yè)主已入住戶數(shù)的比例達(dá)到百分之五十以上的，都可以由業(yè)主聯(lián)名向社區(qū)提出申請，成立業(yè)主委員會(huì)。據(jù)悉小區(qū)內(nèi)的業(yè)主曾強(qiáng)烈要求社區(qū)組織成立業(yè)主委員會(huì)，撤換物業(yè)。但由于業(yè)主大多不懂成立業(yè)主委員會(huì)的程序，材料準(zhǔn)備不充分，物業(yè)多次以不滿足成立條件為由拒絕業(yè)主們成立業(yè)委會(huì)的要求，再加上部分業(yè)主的搭便車心理，只是在業(yè)主群里發(fā)表意見，而不愿意在小區(qū)公共事務(wù)的管理中投入個(gè)人的時(shí)間精力，總是缺席會(huì)議，成立業(yè)委會(huì)就一拖再拖，至今仍未解決。

四、業(yè)主委員會(huì)成立與維權(quán)的困境及原因分析

在上文案例中，物業(yè)公司是市場邏輯，社區(qū)是行政邏輯，小區(qū)業(yè)主是在搭便車?yán)Ь持?，業(yè)主委員會(huì)成立困難，業(yè)主只是以個(gè)體發(fā)聲，缺乏代表業(yè)主和物業(yè)公司對話的主體，對物業(yè)公司不能形成監(jiān)管與督促的功能。缺乏小區(qū)業(yè)主的自治組織——業(yè)主委員會(huì)，是小區(qū)業(yè)主維權(quán)的基本困境?！?019年南京市共有住宅小區(qū)約6200個(gè)，有2000余個(gè)住宅小區(qū)成立了業(yè)主委員會(huì)或自治組織，占比33%。截至2018年底，深圳市人大的數(shù)據(jù)顯示，深圳業(yè)主委員會(huì)成立比例約為45.9%；重慶市住建委物業(yè)處的數(shù)據(jù)顯示，相關(guān)成立比例約為30%。除了這些一線城市，像特殊的如?？谑羞@種旅游型城市業(yè)主委員會(huì)成立比率僅為18%”[9]。案例與數(shù)據(jù)說明成立業(yè)主委員會(huì)的困難。

業(yè)主們專業(yè)知識(shí)和時(shí)間精力有限。成立業(yè)主委員會(huì)需要相當(dāng)一部分的專業(yè)流程，需要提供很多資料，也需要花費(fèi)很多時(shí)間精力，由于業(yè)主們都有自己的工作，在成立業(yè)委會(huì)的過程中會(huì)受到很多阻礙，如業(yè)主們組織不力、動(dòng)員不足、部分業(yè)主的搭便車心理。根據(jù)N市所在的江蘇省《物業(yè)管理?xiàng)l例》的有關(guān)規(guī)定:“選舉業(yè)主委員會(huì)或更換業(yè)主委員會(huì)成員應(yīng)當(dāng)經(jīng)專有部分占建筑物總面積過半數(shù)的業(yè)主且占總?cè)藬?shù)過半數(shù)的業(yè)主同意。”從目前實(shí)踐，能把超過小區(qū)半數(shù)以上的業(yè)主發(fā)動(dòng)起來，存在困難。由于我國的社會(huì)建設(shè)是政府主導(dǎo)下進(jìn)行的，在原來的單位制中形成了“靠組織”的文化，公民的意識(shí)、責(zé)任與行動(dòng)能力在培育中，現(xiàn)在商品房小區(qū)中，部分業(yè)主雖然希望小區(qū)的物業(yè)服務(wù)好，但在行動(dòng)邏輯上卻表現(xiàn)為家門以外的事情都不是自己的事，希望別人解決，自己搭便車。

即使在業(yè)主委員會(huì)成立的情況下，業(yè)主委員會(huì)的法律主體地位也不明?！段飿I(yè)管理?xiàng)l例》中業(yè)主委員會(huì)和業(yè)主權(quán)利的規(guī)定非常有限，而對開發(fā)商和物業(yè)公司的權(quán)力卻沒有明確的限制，物業(yè)的行為得不到有效約束。在CF小區(qū)籌備小組需要向社區(qū)提交材料時(shí)，業(yè)主是沒有權(quán)力直接調(diào)取相關(guān)資料的，必須向開發(fā)商索要，而開發(fā)商又以涉及內(nèi)部資料不能隨便調(diào)取為由，從而讓業(yè)主委員會(huì)成立陷入困境。《物業(yè)管理?xiàng)l例》對業(yè)主委員會(huì)是否為法人機(jī)構(gòu)、是否為具備民事行為能力的法人組織、是否具有普通民事訴訟的主體資格并沒有明確規(guī)定。在業(yè)主與物業(yè)的矛盾達(dá)到不可調(diào)和的地步時(shí)，往往業(yè)主委員會(huì)采用司法途徑，把物業(yè)公司告上法庭，但在訴訟過程中，業(yè)委會(huì)經(jīng)常難以作為訴訟主體進(jìn)入法律程序。業(yè)主委員會(huì)的模糊定位造成維權(quán)主體缺失，影響了維權(quán)效度，阻礙了維權(quán)進(jìn)程，并且業(yè)主在司法訴訟程序中處于弱勢。首先，業(yè)主、物業(yè)、房地產(chǎn)商三者中，業(yè)主處于信息劣勢方。很多信息資料都存在于物業(yè)和開發(fā)商手里，在訴訟過程中，業(yè)主往往不能夠提供出開發(fā)商、物業(yè)公司侵權(quán)的直接證據(jù)。其次，走司法程序?qū)τ跇I(yè)主來說成本太大，不僅是資金成本，還包括時(shí)間成本。最后，業(yè)主們在打官司過程中很難團(tuán)結(jié)一致，總是有一些“搭便車”業(yè)主，只是在業(yè)主群中發(fā)聲，而沒有行動(dòng)，寄希望于別的業(yè)主，在需要出錢出力的時(shí)候沉默與消失。

綜上所述，業(yè)主委員會(huì)成立有制度要求，維權(quán)存在技術(shù)壁壘，但這些可以在行政與司法的實(shí)踐中克服與完善，在小區(qū)治理的實(shí)踐中，更多是呈現(xiàn)出小區(qū)業(yè)主自己的不積極與不作為，阻礙了業(yè)主委員會(huì)的成立進(jìn)程，進(jìn)入了對小區(qū)內(nèi)公共事務(wù)的“搭便車?yán)Ь场薄?/p>

五、引導(dǎo)業(yè)主從維權(quán)到實(shí)現(xiàn)自治

業(yè)主維權(quán)的方式概括起來主要有三種:社區(qū)調(diào)解途徑、司法訴訟途徑、非正常途徑。司法途徑在前面論述中已經(jīng)分析，在目前階段，并不是一條適合的路徑；非正常途徑威脅到社區(qū)治安，這是需要避免發(fā)生的；調(diào)解途徑是適合我國國情與文化的常用方式。但是這種調(diào)解方式在現(xiàn)階段呈現(xiàn)出“權(quán)宜之計(jì)”的特點(diǎn)。CF小區(qū)業(yè)主的維權(quán)主要是通過社區(qū)調(diào)解途徑進(jìn)行，即社區(qū)來協(xié)調(diào)物業(yè)公司與小區(qū)業(yè)主的矛盾。雖然物業(yè)公司的行動(dòng)邏輯是市場邏輯，但是其從理性選擇出發(fā)，如果不提供業(yè)主們能接受的服務(wù)水平與服務(wù)內(nèi)容，業(yè)主們會(huì)采用拒交物業(yè)管理費(fèi)等抵抗方式，這樣對物業(yè)公司的經(jīng)營是不利的，所以亦會(huì)妥協(xié)。但是這樣的處理方式，往往是權(quán)宜之計(jì)。因?yàn)槿狈ξ飿I(yè)公司對話的主體，即業(yè)主委員會(huì)，從而少了對物業(yè)公司的監(jiān)督，物業(yè)公司在營利動(dòng)機(jī)下，又會(huì)出現(xiàn)降低服務(wù)質(zhì)量的現(xiàn)象，又進(jìn)入了產(chǎn)生矛盾、進(jìn)行調(diào)解的環(huán)節(jié)。在這樣的過程中，業(yè)主未能有效對小區(qū)實(shí)施自我治理，自己的權(quán)利受到抑制，這樣亦不能培育業(yè)主的公民意識(shí)與對公共事務(wù)的參與能力。因?yàn)闃I(yè)主尚不能對自己購買的房產(chǎn)所在的小區(qū)的公共事務(wù)有參與的意識(shí)與能力，在社區(qū)中積極參與實(shí)現(xiàn)基層自治就會(huì)成為空談。社區(qū)是培育公民意識(shí)和公民對公共事務(wù)的參與能力的重要“社會(huì)中介機(jī)制”[10]。

業(yè)主委員會(huì)作為一個(gè)業(yè)主的自治組織，一方面在物業(yè)公司的服務(wù)出現(xiàn)問題時(shí)，業(yè)主委員會(huì)是實(shí)施維權(quán)的主體，代表業(yè)主和物業(yè)公司進(jìn)行平等對話，解決問題；另一方面，業(yè)主委員會(huì)更多應(yīng)是業(yè)主自治的承載體，是實(shí)施業(yè)主自治的組織保證。發(fā)揮出業(yè)主委員會(huì)的自治功能，是我國進(jìn)一步加強(qiáng)基層自治制度的重要內(nèi)容。在實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)，有一部分熱心公共事務(wù)、個(gè)人權(quán)利意識(shí)突出的人可以被引導(dǎo)成社區(qū)精英。在CF小區(qū)中，雖然產(chǎn)生了物業(yè)公司與業(yè)主的矛盾，并且成立業(yè)主委員會(huì)的過程不順利，但是CF小區(qū)作為一個(gè)城市的中產(chǎn)階級社區(qū)，表現(xiàn)了一部分業(yè)主有專業(yè)知識(shí)、熱心公共事務(wù)、個(gè)人權(quán)利意識(shí)強(qiáng)的特點(diǎn)，這部分業(yè)主是維權(quán)的主力。在小區(qū)中，可以引導(dǎo)這類社區(qū)精英成為業(yè)主委員會(huì)的核心，領(lǐng)導(dǎo)業(yè)主委員會(huì)、團(tuán)結(jié)業(yè)主、形成維權(quán)合力。這些社區(qū)精英在自己居住的小區(qū)內(nèi)可以獲得小區(qū)業(yè)主們的信任和尊重，如果可以動(dòng)用社區(qū)精英聯(lián)系業(yè)主成立業(yè)主委員會(huì)，遇到和物業(yè)公司的矛盾時(shí)，社區(qū)精英可以帶領(lǐng)業(yè)主委員會(huì)成員在維權(quán)初期動(dòng)員廣大業(yè)主參與；在維權(quán)中期發(fā)布維權(quán)信息、整合維權(quán)資源、進(jìn)行積極的維權(quán)；在維權(quán)后期團(tuán)結(jié)維權(quán)聯(lián)盟，鞏固維權(quán)合力。有了社區(qū)精英在業(yè)主委員會(huì)中的領(lǐng)導(dǎo)與團(tuán)結(jié)作用，更多的是可以發(fā)揮出業(yè)委會(huì)的基層治理功能，遇到矛盾和問題時(shí)，業(yè)委會(huì)和物業(yè)公司對話協(xié)商解決；協(xié)商不了時(shí)，社區(qū)可以加入?yún)f(xié)調(diào)。雖然物業(yè)公司是市場邏輯，但是物業(yè)公司和業(yè)主是相互合作的關(guān)系，并不是不可調(diào)和的矛盾，物業(yè)公司出售服務(wù)，業(yè)主通過物業(yè)管理費(fèi)購買服務(wù)。關(guān)鍵是要通過業(yè)主委員會(huì)把業(yè)主團(tuán)結(jié)起來，和物業(yè)公司平等對話，監(jiān)管與督促物業(yè)公司按照合同改造職責(zé)、提供服務(wù)，遇到問題協(xié)商解決，實(shí)現(xiàn)對小區(qū)的有序自治。業(yè)委會(huì)不僅是業(yè)主們維權(quán)的組織，維權(quán)只是其自治能力的一種，業(yè)主委員會(huì)更是小區(qū)自治的社區(qū)社會(huì)組織。

但是由社區(qū)精英為核心的業(yè)主委員會(huì)參與小區(qū)的治理，實(shí)質(zhì)是業(yè)主們的志愿行為，僅靠社區(qū)精英和少數(shù)業(yè)主自己的意識(shí)與力量，是不足以實(shí)現(xiàn)業(yè)主委員會(huì)的治理能力的。這也是CF小區(qū)目前還是未能成立業(yè)委會(huì)的原因之一。引導(dǎo)業(yè)主委員會(huì)通過協(xié)商與協(xié)調(diào)渠道維權(quán)，并實(shí)現(xiàn)自治功能，還需多方主體的公共治理。在業(yè)主委員會(huì)、物業(yè)公司、社區(qū)（居民委員會(huì)）的三者關(guān)系中，雖然社區(qū)（居民委員會(huì)）也是基層自治組織，但是其在社區(qū)治理中承擔(dān)了街道行政職能中的“最后一公里”功能，其和政府有親密的關(guān)系，社區(qū)（居民委員會(huì)）的工作具有行政邏輯的特點(diǎn)，在工作中強(qiáng)調(diào)通過黨建引領(lǐng)建設(shè)基層社區(qū)。根據(jù)公共治理理論，在目前的小區(qū)三個(gè)主體關(guān)系中，物業(yè)公司是屬于市場，業(yè)主委員會(huì)是業(yè)主自治的社區(qū)社會(huì)組織，形成這兩個(gè)主體對小區(qū)的有序治理，還需要在這種新的基層社會(huì)治理結(jié)構(gòu)中，政府充當(dāng)元治理的角色，即政府是相關(guān)政策的提出者、指導(dǎo)者，但不是執(zhí)行者。也就是說在公共治理理論視角下，政府不再擔(dān)任“管理者”的角色，而是整合社會(huì)其他主體的力量，把社會(huì)各種力量納入對公共事務(wù)的治理中。在小區(qū)治理中，政府除了在行政與司法實(shí)踐中，對不斷出現(xiàn)的新現(xiàn)象和新問題，完善政策與法規(guī)，為實(shí)現(xiàn)社區(qū)的法治治理提供制度工具與法律依據(jù)，還需要通過街道引導(dǎo)社區(qū)（居民委員會(huì)）充分運(yùn)用居民的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)發(fā)揮協(xié)商與協(xié)調(diào)機(jī)制的功能與效率，即發(fā)現(xiàn)與培育社區(qū)精英，通過社區(qū)精英在小區(qū)中的聯(lián)結(jié)功能形成的小區(qū)業(yè)主的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)，提升協(xié)商與協(xié)調(diào)解決問題的能力，在這樣的過程中增強(qiáng)基層自治的能力。

具體來說，社區(qū)（居民委員會(huì)）牽頭利用小區(qū)公告欄、微信群、微信公眾號(hào)等媒介向小區(qū)業(yè)主宣傳業(yè)主自治，推送一些其他自治取得一定成效的小區(qū)案例，讓更多的業(yè)主了解這一基層自治活動(dòng)。業(yè)主自治在國內(nèi)是比較新的理念，還是有很多業(yè)主不了解。一方面，通過媒介傳播的影響，提高業(yè)主自愿參與小區(qū)治理的意識(shí)；與此同時(shí)，還要通過組織社區(qū)活動(dòng)增加業(yè)主間信任與合作意識(shí)，轉(zhuǎn)變部分業(yè)主對業(yè)委會(huì)的偏見，使業(yè)主產(chǎn)生內(nèi)在的主動(dòng)參與意識(shí)以及理解、配合、參與業(yè)主自治。另一方面，基層社區(qū)黨組織充分發(fā)揮社區(qū)黨員的作用，引導(dǎo)黨員業(yè)主成為小區(qū)治理中的“積極分子”，深入業(yè)主群中做宣傳、起帶頭作用。重視社區(qū)黨組織建設(shè)，根據(jù)小區(qū)黨員結(jié)構(gòu)靈活組建臨時(shí)黨支部，發(fā)揮對小區(qū)業(yè)主自治的政治引領(lǐng)作用。在業(yè)主委員會(huì)運(yùn)行過程中，還需對其建立監(jiān)督機(jī)制，從而形成業(yè)主對業(yè)委會(huì)的信任，信任可以提高人際互動(dòng)效率[11]。國內(nèi)業(yè)主委員會(huì)成立難，而成立后透明度低，因?yàn)槿鄙俦O(jiān)督，業(yè)主委員會(huì)運(yùn)行中的一些違規(guī)行為也很難被發(fā)現(xiàn)，業(yè)主也會(huì)因此對業(yè)委會(huì)有所保留，并不交予信任，這也加大了業(yè)委會(huì)運(yùn)作的困難。所以，街道指導(dǎo)社區(qū)（居民委員會(huì)）引導(dǎo)業(yè)主委員會(huì)內(nèi)部建立權(quán)責(zé)明確的分工制度，不僅可以避免成員間互相推諉，還可以讓成員互相制約、互相監(jiān)督；街道指導(dǎo)社區(qū)（居民委員會(huì)）引導(dǎo)業(yè)委會(huì)效仿政府清單，形成半年或年度工作清單，將其公示在業(yè)主群、小區(qū)公告欄，接受業(yè)主群體的監(jiān)督，除此還要在業(yè)主大會(huì)上定期匯報(bào)工作情況，接受業(yè)主大會(huì)的監(jiān)督。還可以通過法規(guī)，對小區(qū)規(guī)模進(jìn)行區(qū)分，相對大規(guī)模的小區(qū)可以建立由業(yè)主專門組成的監(jiān)督委員會(huì)，監(jiān)督委員會(huì)成員和業(yè)委會(huì)成員相互獨(dú)立，監(jiān)督委員會(huì)的職責(zé)是監(jiān)督業(yè)主委員會(huì)，這樣可以防止業(yè)委會(huì)中的少數(shù)業(yè)主與物業(yè)公司形成利益共謀關(guān)系。

以上是引導(dǎo)小區(qū)業(yè)主實(shí)現(xiàn)自治的探討。通過黨建引領(lǐng)、制度建設(shè)、宣傳與活動(dòng)、協(xié)商與協(xié)調(diào)、社區(qū)精英等實(shí)現(xiàn)業(yè)主委員會(huì)、物業(yè)公司、社區(qū)（居民委員會(huì)）對小區(qū)的公共治理，其中社區(qū)（居民委員會(huì)）引導(dǎo)與協(xié)調(diào)作用，主要還是通過代表業(yè)主的業(yè)主委員會(huì)與物業(yè)公司的合作實(shí)現(xiàn)對小區(qū)的日常自治。

六、結(jié)語與討論

通過對案例的分析，發(fā)現(xiàn)業(yè)主維權(quán)的困境更多表現(xiàn)為業(yè)主群體的不合作，部分業(yè)主存在“搭便車心理”，讓業(yè)主維權(quán)進(jìn)入了“搭便車?yán)Ь场?。業(yè)主維權(quán)主要是源于業(yè)主和物業(yè)公司的矛盾，這種矛盾并不具有不可調(diào)和性，物業(yè)公司和業(yè)主更多是合作關(guān)系，業(yè)主支付物業(yè)管理費(fèi)用，有償使用物業(yè)公司提供的服務(wù)。但是物業(yè)公司是進(jìn)入基層治理的市場主體，其行動(dòng)邏輯是營利，在營利動(dòng)機(jī)驅(qū)使下，物業(yè)公司缺乏有效監(jiān)督后會(huì)采用經(jīng)濟(jì)人行動(dòng)策略，即盡可能壓低服務(wù)成本，甚至出現(xiàn)占用小區(qū)公共資源進(jìn)行謀利現(xiàn)象。在業(yè)主與物業(yè)公司的矛盾中，需要成立業(yè)主委員會(huì)來協(xié)調(diào)。社區(qū)（居民委員會(huì)）可以運(yùn)用小區(qū)中社區(qū)精英的力量發(fā)動(dòng)業(yè)主成立業(yè)主委員會(huì)，形成代表業(yè)主利益的業(yè)主委員會(huì)，和物業(yè)公司實(shí)現(xiàn)小區(qū)中的權(quán)力平衡。在這個(gè)過程中，基層政府與街道并不是完全退出小區(qū)的治理，但也不是直接干預(yù)，而是通過指導(dǎo)社區(qū)引導(dǎo)小區(qū)業(yè)主走出“搭便車?yán)Ь场?，發(fā)揮社區(qū)精英的領(lǐng)導(dǎo)與團(tuán)結(jié)能力，發(fā)揮社區(qū)黨員的帶頭作用，建成可以信任的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)。

社區(qū)治理中需要實(shí)現(xiàn)多元主體的公共治理，政府是掌舵者，社區(qū)社會(huì)組織、社區(qū)經(jīng)濟(jì)組織、居民是主要的劃槳者。在小區(qū)治理中，物業(yè)公司、業(yè)主委員會(huì)、社區(qū)（居委會(huì)）是三個(gè)主要的主體，業(yè)主委員會(huì)是與物業(yè)公司平等對話的社區(qū)社會(huì)組織，是業(yè)主利益的代表者，通過業(yè)主委員會(huì)可以實(shí)現(xiàn)對物業(yè)公司的有效監(jiān)督，維權(quán)只是業(yè)委會(huì)的職能之一，業(yè)主委員會(huì)是實(shí)現(xiàn)小區(qū)業(yè)主自治的組織，并且通過業(yè)主委員會(huì)建立小區(qū)業(yè)主的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)，遇到問題時(shí)選擇符合我國國情與文化的協(xié)商與協(xié)調(diào)渠道解決，提高解決問題的效率，加強(qiáng)基層社會(huì)的團(tuán)結(jié)，在小區(qū)治理層面健全基層群眾自治制度。

業(yè)主亦是公民，通過培育業(yè)主參與小區(qū)治理的意識(shí)與能力，提升業(yè)主的公民意識(shí)與能力，這也是健全基層群眾自治制度的意義之一。在我國的社會(huì)建設(shè)中，通過制度建設(shè)與文化建設(shè)形成個(gè)體關(guān)注與參與小區(qū)乃至社區(qū)公共事務(wù)的規(guī)則、價(jià)值觀與慣習(xí)，還需要時(shí)間的積累與實(shí)踐的過程[11]?！吨泄仓醒雵鴦?wù)院關(guān)于加強(qiáng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見（2021）》為這一積累與過程提供了綱領(lǐng)性的指導(dǎo)思想。