義務(wù)教育學(xué)區(qū)化辦學(xué)政策評(píng)估研究
——基于上海市試點(diǎn)學(xué)區(qū)調(diào)查數(shù)據(jù)的分析

吳 晶，郅庭瑾，李廷洲

(華東師范大學(xué) 國(guó)家教育宏觀政策研究院，上海 200062)

一、問(wèn)題的提出

學(xué)區(qū)化辦學(xué)是指將同一區(qū)域內(nèi)的若干所學(xué)校組建成一個(gè)學(xué)區(qū)，在學(xué)區(qū)內(nèi)部打通校際壁壘，實(shí)現(xiàn)資源共享、經(jīng)驗(yàn)交流的一種方式，目的是擴(kuò)大優(yōu)質(zhì)教育資源覆蓋面，提升每所成員學(xué)校的辦學(xué)質(zhì)量。它是推動(dòng)義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展、積極回應(yīng)人民群眾接受高質(zhì)量教育需求的重要政策舉措。

早在2006年全國(guó)“兩會(huì)”期間，便有人大代表呼吁建立學(xué)區(qū)管理體制，公平分配國(guó)家教育資源，從根本上扼殺擇校風(fēng)[1]。隨后，國(guó)家層面出臺(tái)諸多政策，將學(xué)區(qū)化辦學(xué)作為促進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的手段。2013年，《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》(中發(fā)〔2013〕12號(hào))將“試行學(xué)區(qū)制”作為深化教育領(lǐng)域綜合改革的重要舉措；2018年，《中國(guó)教育現(xiàn)代化2035》(中發(fā)〔2018〕45號(hào))提出“鼓勵(lì)各地通過(guò)多種有效方式，持續(xù)擴(kuò)大優(yōu)質(zhì)教育資源覆蓋面”；同年，《加快推進(jìn)教育現(xiàn)代化實(shí)施方案(2018—2022年)》(中辦發(fā)〔2018〕67號(hào))提出，“通過(guò)學(xué)校聯(lián)盟、集團(tuán)化辦學(xué)等多種方式促進(jìn)優(yōu)質(zhì)教育資源共享”；2019年，《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于深化教育教學(xué)改革全面提高義務(wù)教育質(zhì)量的意見(jiàn)》(中發(fā)〔2019〕26號(hào))將“建立學(xué)區(qū)(鄉(xiāng)鎮(zhèn))內(nèi)教師走教制度”作為優(yōu)化教師資源配置的重要手段。

在政策引導(dǎo)下，全國(guó)多地進(jìn)行了學(xué)區(qū)化辦學(xué)的實(shí)踐探索。上海作為國(guó)家教育綜合改革試驗(yàn)區(qū)，于2014年3月率先整體通過(guò)國(guó)家義務(wù)教育均衡發(fā)展督導(dǎo)評(píng)估，實(shí)現(xiàn)了義務(wù)教育的基本均衡[2]。在此基礎(chǔ)上，上海不斷推進(jìn)義務(wù)教育從基本均衡邁向優(yōu)質(zhì)均衡，學(xué)區(qū)化辦學(xué)是實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的重要政策舉措。2014年，上海市在徐匯、楊浦、靜安(原閘北)、金山四個(gè)區(qū)開(kāi)展學(xué)區(qū)化辦學(xué)的“先行先試”。2015年底，上海市教委發(fā)布《關(guān)于促進(jìn)優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展、推進(jìn)學(xué)區(qū)化集團(tuán)化辦學(xué)的實(shí)施意見(jiàn)》(滬教委基〔2015〕80號(hào))，學(xué)區(qū)化辦學(xué)開(kāi)始在全市推行。2019年，上海市教委發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)本市緊密型學(xué)區(qū)和集團(tuán)建設(shè)的實(shí)施意見(jiàn)》(滬教委基〔2019〕7號(hào))，提出要在學(xué)區(qū)廣覆蓋的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步加強(qiáng)緊密型學(xué)區(qū)建設(shè)，使組織管理、師資安排、教學(xué)科研等方面“更加緊密”，提升百姓優(yōu)質(zhì)義務(wù)教育獲得感。目前，上海已建設(shè)學(xué)區(qū)55個(gè)，覆蓋25%以上的義務(wù)教育學(xué)校。學(xué)區(qū)化辦學(xué)的實(shí)施效果究竟如何，預(yù)期目標(biāo)是否實(shí)現(xiàn)，存在哪些問(wèn)題瓶頸，未來(lái)該如何完善，為回答這些問(wèn)題，我們進(jìn)行了深入系統(tǒng)的政策研究。

二、評(píng)估研究方法

1.評(píng)估理論

國(guó)內(nèi)外關(guān)于教育政策的評(píng)估研究，多是參考公共政策的評(píng)估模型。瑞典學(xué)者韋唐將政策評(píng)估模型歸納為3大類共10種，包括專業(yè)模型(同行評(píng)議模型)、經(jīng)濟(jì)模型(生產(chǎn)率模型、成本—效果模型、成本—收益模型)和效果模型(目標(biāo)獲取模型、側(cè)面影響模型、自由評(píng)估模型、綜合評(píng)估模型、用戶導(dǎo)向模型、相關(guān)利益人模型)，是目前政策評(píng)估模型比較系統(tǒng)的分類框架[3]。本研究主要對(duì)學(xué)區(qū)化辦學(xué)政策實(shí)施的實(shí)際效果進(jìn)行評(píng)估，選擇效果模型進(jìn)行評(píng)估比較合適。公共政策評(píng)估主要有兩種基本理論取向，即基于政策目標(biāo)的評(píng)估和基于利益相關(guān)者需求的評(píng)估[4]。根據(jù)這兩種取向，本研究選取效果模型中的綜合評(píng)估模型和相關(guān)利益人模型用于研究?jī)?nèi)容的分析。

第一，基于政策目標(biāo)的評(píng)估。它主要考察政策正式目標(biāo)的完成情況，可以用綜合評(píng)估模型進(jìn)行分析。該模型評(píng)估范圍涵蓋政策的前期準(zhǔn)備(投入)、落實(shí)(轉(zhuǎn)化)、取得成果(產(chǎn)出)等三個(gè)階段，通過(guò)將各階段的現(xiàn)實(shí)情況與預(yù)期目標(biāo)進(jìn)行比較，得出評(píng)估結(jié)論[5]。與其他模型相比，綜合評(píng)估模型更為全面系統(tǒng)，不僅考慮政策的最終結(jié)果，而且關(guān)注政策的起點(diǎn)和過(guò)程，有助于全方位評(píng)估學(xué)區(qū)化辦學(xué)的政策效果。本研究選擇綜合評(píng)估模型，從起點(diǎn)、過(guò)程、結(jié)果三個(gè)階段，考察學(xué)區(qū)化辦學(xué)政策的目標(biāo)實(shí)現(xiàn)情況。

第二，基于利益相關(guān)者需求的評(píng)估，將利益相關(guān)者對(duì)政策的評(píng)價(jià)作為政策評(píng)估的關(guān)鍵標(biāo)準(zhǔn)。學(xué)區(qū)化辦學(xué)的利益相關(guān)方包括政府、教師、家長(zhǎng)、學(xué)生等。其中，政府是學(xué)區(qū)化辦學(xué)政策制定者，而具體的事務(wù)性工作最終落在學(xué)校層面和教師層面。家長(zhǎng)和學(xué)生是學(xué)區(qū)化辦學(xué)的最終受益者，但在前期調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，他們對(duì)于學(xué)區(qū)化辦學(xué)的概念并不是非常熟悉。對(duì)于家長(zhǎng)和學(xué)生來(lái)說(shuō)，學(xué)區(qū)化辦學(xué)與集團(tuán)化辦學(xué)、新優(yōu)質(zhì)學(xué)校集群發(fā)展等其他改革舉措相比，并無(wú)本質(zhì)區(qū)別。教師作為學(xué)區(qū)活動(dòng)的直接參與主體，對(duì)于學(xué)區(qū)化辦學(xué)政策的成效有著最直觀且最真實(shí)的感受。同時(shí)，教師的專業(yè)優(yōu)勢(shì)使其對(duì)學(xué)區(qū)的理解更為透徹，能更加真實(shí)地反映學(xué)區(qū)化辦學(xué)的發(fā)展情況。因此，本研究將教師群體作為學(xué)區(qū)利益相關(guān)者的代表，通過(guò)考察教師對(duì)學(xué)區(qū)化辦學(xué)的主觀感受，評(píng)估政策實(shí)施效果。

綜上所述，本研究將綜合評(píng)估模型和相關(guān)利益人模型作為學(xué)區(qū)化辦學(xué)政策實(shí)施效果評(píng)估的理論起點(diǎn)。一方面，基于綜合評(píng)估模型，從起點(diǎn)、過(guò)程、結(jié)果三個(gè)層面，考察學(xué)區(qū)化辦學(xué)各階段的目標(biāo)完成情況。另一方面，選擇教師作為相關(guān)利益者代表，以教師對(duì)學(xué)區(qū)化辦學(xué)各階段目標(biāo)完成情況的認(rèn)可度作為標(biāo)準(zhǔn)，評(píng)估學(xué)區(qū)化辦學(xué)政策的實(shí)施效果。

2.評(píng)估指標(biāo)

本研究選取學(xué)區(qū)化辦學(xué)起點(diǎn)、過(guò)程、結(jié)果三個(gè)階段的目標(biāo)實(shí)現(xiàn)情況作為分析維度，按照“學(xué)區(qū)條件保障—學(xué)區(qū)內(nèi)涵建設(shè)—學(xué)區(qū)優(yōu)質(zhì)均衡”的順序，建立學(xué)區(qū)化辦學(xué)政策評(píng)估的分析框架。根據(jù)學(xué)區(qū)化辦學(xué)政策文件內(nèi)容，結(jié)合專家評(píng)議，我們確定了具體的評(píng)估指標(biāo)，如表1所示。

表1 學(xué)區(qū)化辦學(xué)政策評(píng)估的分析框架

起點(diǎn)階段，即條件保障情況，具體包括人力保障、物力保障、財(cái)力保障和制度保障，主要考察學(xué)區(qū)是否具備足夠的條件，能否支撐各項(xiàng)活動(dòng)順利開(kāi)展。過(guò)程階段，即內(nèi)涵建設(shè)情況，具體包括資源共享、經(jīng)驗(yàn)交流、文化互融，主要考察學(xué)區(qū)運(yùn)行過(guò)程中各項(xiàng)核心工作的落實(shí)情況。結(jié)果階段，即優(yōu)質(zhì)均衡情況，具體包括教師個(gè)人成長(zhǎng)、辦學(xué)質(zhì)量提升、校際均衡發(fā)展，主要考察學(xué)區(qū)化辦學(xué)的最終結(jié)果，從教師個(gè)體成長(zhǎng)和學(xué)校辦學(xué)質(zhì)量提升兩個(gè)角度衡量學(xué)區(qū)的優(yōu)質(zhì)發(fā)展程度，從成員校的獲益角度衡量學(xué)區(qū)的均衡發(fā)展程度。

3.評(píng)估工具

根據(jù)評(píng)估指標(biāo)，本研究編制《學(xué)區(qū)化辦學(xué)調(diào)查問(wèn)卷》用于政策評(píng)估。問(wèn)卷分為兩個(gè)部分：一是基本信息，包括被調(diào)查對(duì)象的教齡、職稱、學(xué)段、所屬學(xué)校類型、所屬學(xué)區(qū)類型等信息，以此作為比較的維度，分析不同教師群體對(duì)學(xué)區(qū)化辦學(xué)成效的評(píng)價(jià)差異。本研究根據(jù)學(xué)區(qū)所屬類型，劃分為同學(xué)段學(xué)區(qū)和跨學(xué)段學(xué)區(qū)兩類，分別賦值1和2；根據(jù)學(xué)校在學(xué)區(qū)中的角色，劃分為支援校(即優(yōu)質(zhì)校)、受援校(即薄弱校)兩類，分別賦值1和2；根據(jù)教師任教學(xué)段，劃分為小學(xué)和初中，分別賦值1和2；根據(jù)教師的教齡階段，劃分為0—5年、6—15年、16—25年、25年以上等四類，分別賦值1、2、3、4；根據(jù)教師的職稱類型，劃分為三級(jí)及以下(包括未評(píng)職稱和三級(jí)職稱)、二級(jí)、一級(jí)、高級(jí)教師(含正高級(jí)教師)四類，分別賦值1、2、3、4。二是問(wèn)卷主體部分，從學(xué)區(qū)化辦學(xué)的起點(diǎn)階段、過(guò)程階段、結(jié)果階段，考察教師對(duì)學(xué)區(qū)條件保障完備情況、資源信息共享、校際均衡發(fā)展等方面的認(rèn)可程度。問(wèn)卷采用李克特五點(diǎn)量表計(jì)分方式，1表示“完全不認(rèn)可”，5表示“完全認(rèn)可”。

4.評(píng)估對(duì)象

本研究選取上海市的HL學(xué)區(qū)、ZX學(xué)區(qū)和ZC學(xué)區(qū)作為調(diào)研學(xué)區(qū)，這幾個(gè)學(xué)區(qū)具有很強(qiáng)的代表性。一方面，這些學(xué)區(qū)是上海最早啟動(dòng)學(xué)區(qū)化辦學(xué)的試點(diǎn)學(xué)區(qū)，相關(guān)工作開(kāi)展得較為成熟;另一方面，這些學(xué)區(qū)的組建模式各異，涵蓋了不同類型的學(xué)區(qū)。HL學(xué)區(qū)是縱向銜接的垂直式跨學(xué)段學(xué)區(qū)，呈現(xiàn)縱向銜接的垂直式結(jié)構(gòu)；ZX學(xué)區(qū)和ZC學(xué)區(qū)均是同學(xué)段學(xué)區(qū)，呈現(xiàn)橫向溝通的水平式結(jié)構(gòu)，其中ZX學(xué)區(qū)的成員校都是小學(xué)，ZC學(xué)區(qū)的成員校都是初中。本研究選取學(xué)區(qū)成員校的教師作為調(diào)研對(duì)象，考察其對(duì)學(xué)區(qū)化辦學(xué)政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)情況的認(rèn)可度。本研究共計(jì)發(fā)放問(wèn)卷831份，回收問(wèn)卷831份，其中有效問(wèn)卷805份，有效率為96.9%。

三、學(xué)區(qū)化辦學(xué)政策成效及關(guān)鍵問(wèn)題

教師對(duì)學(xué)區(qū)化辦學(xué)各階段成效的認(rèn)可度情況，如表2所示。本研究基于問(wèn)卷調(diào)查的數(shù)據(jù)，從起點(diǎn)階段的條件保障、過(guò)程階段的內(nèi)涵建設(shè)、結(jié)果階段的優(yōu)質(zhì)均衡等方面分析了學(xué)區(qū)化辦學(xué)政策實(shí)施效果，并從學(xué)區(qū)、學(xué)校、學(xué)段、教齡、職稱等維度出發(fā)考察了不同教師群體認(rèn)可度的差異。

表2 學(xué)區(qū)化辦學(xué)政策評(píng)估的描述統(tǒng)計(jì)

1.起點(diǎn)階段：學(xué)區(qū)的條件保障分析

學(xué)區(qū)化辦學(xué)的前提是提供足夠的人財(cái)物等資源支持，保障學(xué)區(qū)各項(xiàng)活動(dòng)順利進(jìn)行，這是“起點(diǎn)”階段的重要內(nèi)容，也是學(xué)區(qū)化辦學(xué)的政策預(yù)期之一。

(1)學(xué)區(qū)條件保障取得的成效

研究發(fā)現(xiàn)，學(xué)區(qū)條件保障總體上較為完備，為學(xué)區(qū)開(kāi)展各項(xiàng)活動(dòng)奠定了基礎(chǔ)。由表2可以看出，教師對(duì)于學(xué)區(qū)在人、財(cái)、物、制度等方面保障的整體認(rèn)可度較高(M=3.96，SD=0.75)，反映出學(xué)區(qū)各項(xiàng)條件保障都較為完備。這可能是由于學(xué)區(qū)是按照位置相近的原則組建，地理上的便利使成員校在政府正式推行學(xué)區(qū)化辦學(xué)之前，就已開(kāi)展小范圍的集體活動(dòng)和交流，具備一定的合作基礎(chǔ)。在同學(xué)段學(xué)區(qū)中，不少成員校的領(lǐng)導(dǎo)、教師都曾在其他成員學(xué)校任職，人員聯(lián)系較緊密。在跨學(xué)段學(xué)區(qū)中，成員小學(xué)和成員初中是對(duì)口升學(xué)關(guān)系，學(xué)校之間、教師之間的溝通合作相對(duì)頻繁，這為推進(jìn)學(xué)區(qū)活動(dòng)奠定了較好的實(shí)踐基礎(chǔ)。同時(shí)，上海市級(jí)層面和區(qū)級(jí)層面出臺(tái)了諸多政策文件，內(nèi)容涵蓋學(xué)區(qū)的組織管理、經(jīng)費(fèi)支持、考察評(píng)估等各方面，為推進(jìn)學(xué)區(qū)活動(dòng)奠定了制度基礎(chǔ)。

(2)學(xué)位條件保障存在的問(wèn)題

經(jīng)費(fèi)不足、人手不夠是制約學(xué)區(qū)面臨的主要問(wèn)題。分指標(biāo)來(lái)看，教師對(duì)經(jīng)費(fèi)保障、人力資源保障的認(rèn)可度相對(duì)較低，反映出經(jīng)費(fèi)不足、人手不夠是制約學(xué)區(qū)活動(dòng)的主要因素。其中，教師對(duì)財(cái)力保障認(rèn)可度最低。學(xué)區(qū)經(jīng)費(fèi)來(lái)源主要是區(qū)教育局下?lián)艿膶ｍ?xiàng)公用經(jīng)費(fèi)，目前存在經(jīng)費(fèi)使用的權(quán)力和責(zé)任邊界模糊、經(jīng)費(fèi)的劃撥和使用缺乏可操作性的規(guī)范等問(wèn)題。調(diào)研中，不少教師提到學(xué)區(qū)專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的使用透明度不夠，很多經(jīng)費(fèi)的去向并不清楚。經(jīng)費(fèi)不足直接影響教師參與學(xué)區(qū)活動(dòng)的積極性，引起學(xué)區(qū)人力保障問(wèn)題。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，學(xué)區(qū)用于教師跨校流動(dòng)的經(jīng)費(fèi)補(bǔ)貼不到教師月收入的7%，與教師們的心理預(yù)期存在差距，多數(shù)教師是憑著對(duì)教育事業(yè)的熱愛(ài)為學(xué)區(qū)做貢獻(xiàn)。

由表3可以看出，教師對(duì)學(xué)區(qū)條件保障的認(rèn)可度存在顯著的教齡差異(F=6.885，p<0.001)和職稱差異(F=3.472，p<0.05)。高教齡教師對(duì)學(xué)區(qū)化辦學(xué)的抵觸更強(qiáng)。這可能是由于學(xué)區(qū)是靠行政手段自上而下強(qiáng)制推動(dòng)的，而教齡長(zhǎng)的教師已經(jīng)習(xí)慣了原有的學(xué)校教學(xué)組織形式，對(duì)學(xué)區(qū)的接受程度不高，影響其對(duì)學(xué)區(qū)條件保障的認(rèn)可度。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，對(duì)學(xué)區(qū)化辦學(xué)持懷疑態(tài)度的全部為25年以上教齡的教師，他們認(rèn)為原先區(qū)級(jí)和校級(jí)活動(dòng)已較為繁雜，額外推行學(xué)區(qū)的意義不大，反而會(huì)增加教師負(fù)擔(dān)。高級(jí)職稱教師參與學(xué)區(qū)活動(dòng)更加頻繁，對(duì)學(xué)區(qū)的條件保障要求也更高。這可能是由于高級(jí)職稱教師作為跨校交流的主力，參與學(xué)區(qū)活動(dòng)的頻率更高，對(duì)跨校流動(dòng)的交通補(bǔ)貼、合作舉辦活動(dòng)的經(jīng)費(fèi)有更多要求，同時(shí)更希望有其他教師積極參與學(xué)區(qū)活動(dòng)。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，高級(jí)職稱教師參與學(xué)區(qū)活動(dòng)的頻率明顯高于其他教師，31%的高級(jí)職稱教師每學(xué)期參與5次以上的學(xué)區(qū)集體活動(dòng)，遠(yuǎn)高于受調(diào)研教師的平均比例11.5%。

表3 不同教師群體對(duì)學(xué)區(qū)條件保障認(rèn)可度的差異分析

2.過(guò)程階段：學(xué)區(qū)的內(nèi)涵建設(shè)分析

以學(xué)區(qū)為單位，成員校之間加強(qiáng)共享教育資源、交流教學(xué)和管理經(jīng)驗(yàn)、相互融合校園文化等內(nèi)涵建設(shè)，是學(xué)區(qū)運(yùn)行“過(guò)程”階段的核心內(nèi)容，也是學(xué)區(qū)化辦學(xué)的政策預(yù)期之一。

(1)學(xué)區(qū)內(nèi)涵建設(shè)取得的成效

學(xué)區(qū)運(yùn)行過(guò)程總體較為順利，資源共享和文化互融情況較好。分析結(jié)果表明，教師對(duì)于學(xué)區(qū)內(nèi)涵建設(shè)的認(rèn)可度較高(M=3.90，SD=0.85)，表明學(xué)區(qū)的運(yùn)行過(guò)程比較順利。分指標(biāo)來(lái)看，教師對(duì)資源共享、文化互融的認(rèn)可度相對(duì)較高，對(duì)經(jīng)驗(yàn)交流的認(rèn)可度相對(duì)較低，反映出教師更期待從其他成員校獲取教學(xué)管理經(jīng)驗(yàn)方面的信息。在資源共享上，成員校資源共享是學(xué)區(qū)內(nèi)涵建設(shè)最核心的內(nèi)容，也是教師認(rèn)可度最高的指標(biāo)。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，為保證每所學(xué)校都能從學(xué)區(qū)獲取本校所需資源，學(xué)區(qū)組建時(shí)便充分考慮了成員校資源的互補(bǔ)性，這在一定程度上促進(jìn)了資源共享的開(kāi)展。在文化互融上，學(xué)區(qū)借助跨校選課、合辦文體活動(dòng)等形式較好地實(shí)現(xiàn)了成員校間的文化交流。學(xué)區(qū)各項(xiàng)活動(dòng)對(duì)年輕教師的幫助更大。87.6%的5年以下教齡教師認(rèn)為，學(xué)區(qū)化辦學(xué)提高了自己的教學(xué)水平，對(duì)學(xué)區(qū)建設(shè)內(nèi)涵的認(rèn)可度最高。

(2)學(xué)區(qū)內(nèi)涵建設(shè)存在的問(wèn)題

其一，學(xué)區(qū)內(nèi)部師資流動(dòng)存在障礙，經(jīng)驗(yàn)交流相對(duì)不足。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，不同類型的資源呈現(xiàn)出不同的共享情況，實(shí)驗(yàn)室、運(yùn)動(dòng)場(chǎng)地等硬件資源的共享有著較為細(xì)致的規(guī)章制度，可操作性強(qiáng)，共享效果較好。而教師資源的跨校流動(dòng)則存在障礙，如何讓各校都能派出優(yōu)秀教師到其他學(xué)校交流，成為學(xué)區(qū)面臨的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。在內(nèi)涵建設(shè)各指標(biāo)中，教師對(duì)經(jīng)驗(yàn)交流的認(rèn)可度最低。相較于“授人以魚(yú)”的資源直接共享，教師們更加看重“授人以漁”的隱性知識(shí)學(xué)習(xí)，期望借助學(xué)區(qū)平臺(tái)將其他學(xué)校的成功經(jīng)驗(yàn)為己所用。特別是在低年段，新生處于學(xué)習(xí)生活習(xí)慣養(yǎng)成的關(guān)鍵期，需要教師給予更多耐心和努力，需要學(xué)區(qū)為教師提供經(jīng)驗(yàn)交流的平臺(tái)。但在學(xué)區(qū)運(yùn)行過(guò)程中，課堂教學(xué)、學(xué)生管理等方面的經(jīng)驗(yàn)交流不夠，無(wú)法滿足教師實(shí)際需求。

由表4可以看出，教師對(duì)學(xué)區(qū)內(nèi)涵建設(shè)的認(rèn)可度存在顯著的學(xué)區(qū)差異(t=18.341，p<0.001)、學(xué)校差異(t=3.964，p<0.001)、教齡差異(F=18.644，p<0.001)和職稱差異(F=9.984，p<0.001)。

表4 不同教師群體對(duì)學(xué)區(qū)內(nèi)涵建設(shè)認(rèn)可度的差異分析

其二，跨學(xué)段學(xué)區(qū)各項(xiàng)活動(dòng)的開(kāi)展相對(duì)不順暢?？鐚W(xué)段學(xué)區(qū)教師對(duì)內(nèi)涵建設(shè)的認(rèn)可度，以及對(duì)分指標(biāo)的認(rèn)可度均顯著低于同學(xué)段學(xué)區(qū)教師。這主要是由于跨學(xué)段學(xué)校在學(xué)生年齡、教學(xué)內(nèi)容、教學(xué)進(jìn)度等方面存在差異，不利于成員校教育資源的深度整合和共享。

其三，成員校之間資源存量的固有差異造成師資流動(dòng)不暢，影響學(xué)區(qū)內(nèi)部資源共享。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，受援校教師對(duì)學(xué)區(qū)內(nèi)涵建設(shè)的認(rèn)可度顯著低于支援校教師。以學(xué)區(qū)最核心的教師資源為例，成員校不同的師資存量導(dǎo)致了教師流動(dòng)問(wèn)題：一是流動(dòng)教師選擇困難。學(xué)區(qū)要求各校選派骨干教師跨校交流，優(yōu)質(zhì)教師較多的支援校在人員選擇上相對(duì)靈活，受援校可派的骨干教師較為緊張。二是流動(dòng)教師不對(duì)等。受援校選派的都是本校最優(yōu)秀的教師，在流入校發(fā)揮著學(xué)科帶頭人的作用。支援校選派的則不是真正意義上的名師，且由于生源差異，支援校派出教師的教學(xué)效果并不太好，反而需要受援校教師的指導(dǎo)，出現(xiàn)受援身份與實(shí)際作用的“倒掛”現(xiàn)象，違背了學(xué)區(qū)化辦學(xué)“以強(qiáng)扶弱”的初衷。

3.結(jié)果階段：學(xué)區(qū)的優(yōu)質(zhì)均衡分析

學(xué)區(qū)化辦學(xué)使教師個(gè)體得到了成長(zhǎng)，成員校辦學(xué)質(zhì)量得到了提升，實(shí)現(xiàn)了校際均衡發(fā)展，這是學(xué)區(qū)“結(jié)果”階段的重要內(nèi)容，也是學(xué)區(qū)化辦學(xué)的政策預(yù)期之一。

(1)學(xué)區(qū)優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展取得的成效

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，學(xué)區(qū)化辦學(xué)推動(dòng)了成員校均衡發(fā)展。教師對(duì)于學(xué)區(qū)優(yōu)質(zhì)均衡的認(rèn)可度總體較高(M=3.95，SD=0.75)。在各項(xiàng)指標(biāo)中，他們對(duì)校際均衡發(fā)展的認(rèn)可度最高，反映出學(xué)區(qū)在推動(dòng)成員校均衡發(fā)展上取得了較好成效。學(xué)區(qū)化辦學(xué)使各校都獲益，提升了各校的社會(huì)聲譽(yù)和吸引力，促進(jìn)了校際均衡發(fā)展。根據(jù)上海市學(xué)業(yè)質(zhì)量綠色指標(biāo)綜合評(píng)價(jià)報(bào)告，在學(xué)區(qū)化辦學(xué)、委托管理、新優(yōu)質(zhì)學(xué)校集群發(fā)展等系列措施的聯(lián)合影響下，校際層面的差距正逐漸縮小[6]。特別是針對(duì)青年教師群體，學(xué)區(qū)內(nèi)的拓展型課程開(kāi)發(fā)、創(chuàng)新實(shí)驗(yàn)室建設(shè)、專家講座等活動(dòng)為其搭建了非常好的成長(zhǎng)平臺(tái)，更能滿足青年教師在教育教學(xué)中的各類需求。例如：HL學(xué)區(qū)建立學(xué)科工作坊，以學(xué)區(qū)各學(xué)科的帶頭人為中心，吸納青年教師加入，以研究項(xiàng)目為載體，通過(guò)任務(wù)驅(qū)動(dòng)，提升教師科研水平和創(chuàng)新實(shí)踐能力；ZC學(xué)區(qū)組織學(xué)區(qū)內(nèi)的優(yōu)質(zhì)師資帶教5年以下教齡的青年教師，促進(jìn)其快速成長(zhǎng)。

(2)學(xué)區(qū)優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展存在的問(wèn)題

學(xué)區(qū)在促進(jìn)教師個(gè)人成長(zhǎng)、實(shí)現(xiàn)教師個(gè)體優(yōu)質(zhì)發(fā)展方面仍有提升空間，特別是對(duì)于跨學(xué)段學(xué)區(qū)教師和受援校教師的幫助有限。在學(xué)區(qū)優(yōu)質(zhì)均衡各項(xiàng)指標(biāo)中，教師對(duì)個(gè)人成長(zhǎng)的認(rèn)可度最低。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，學(xué)區(qū)對(duì)教師個(gè)人意愿的尊重不夠，在學(xué)區(qū)集體活動(dòng)中，未能充分考慮校際師資結(jié)構(gòu)差異和教師本人意愿，只要能派出教師參加便算完成了規(guī)定任務(wù)。此外，激勵(lì)機(jī)制和評(píng)價(jià)機(jī)制的不健全，影響著教師參與學(xué)區(qū)活動(dòng)的成效，使學(xué)區(qū)對(duì)教師個(gè)人成長(zhǎng)的幫助有限。

由表5可以看出，教師對(duì)學(xué)區(qū)優(yōu)質(zhì)均衡的認(rèn)可度存在顯著的學(xué)區(qū)差異(t=12.168，p<0.001)、學(xué)校差異(t=2.93，p<0.01)、教齡差異(F=14.988，p<0.001)和職稱差異(F=9.472，p<0.001)。跨學(xué)段學(xué)區(qū)在優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展上的效果相對(duì)較差。分析結(jié)果表明，跨學(xué)段學(xué)區(qū)教師對(duì)優(yōu)質(zhì)均衡的認(rèn)可度，以及在教師個(gè)人成長(zhǎng)、辦學(xué)質(zhì)量提升、校際均衡發(fā)展等分指標(biāo)上的認(rèn)可度均顯著低于同學(xué)段學(xué)區(qū)教師。這主要是由于跨學(xué)段教師在教學(xué)對(duì)象、教學(xué)內(nèi)容、教學(xué)方法上沒(méi)有太多共同語(yǔ)言，學(xué)區(qū)內(nèi)部的集體備課、同課異構(gòu)的教學(xué)研討等活動(dòng)，對(duì)跨學(xué)段教師的實(shí)際工作幫助不大。教師們認(rèn)為理想的學(xué)區(qū)狀態(tài)應(yīng)該是，當(dāng)自己遇到教育教學(xué)中的困難時(shí)，能及時(shí)通過(guò)學(xué)區(qū)成員校尋找到解決途徑。但跨學(xué)段學(xué)區(qū)教師在實(shí)踐中遇到的問(wèn)題不同，學(xué)區(qū)未能給予更多有效的實(shí)際幫助。

表5 不同教師群體對(duì)學(xué)區(qū)優(yōu)質(zhì)均衡認(rèn)可度的差異分析

受援校教師對(duì)學(xué)區(qū)的優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展不太認(rèn)可。分析結(jié)果表明，受援校教師對(duì)學(xué)區(qū)優(yōu)質(zhì)均衡的認(rèn)可度顯著低于支援校教師。與前文分析類似，支援校和受援校選派教師在身份與作用上出現(xiàn)“倒掛”，使得受援校教師對(duì)學(xué)區(qū)成效的評(píng)價(jià)相對(duì)更低。同時(shí)，受援校的人數(shù)較少，常湊不齊足額人數(shù)參與學(xué)區(qū)集體活動(dòng)，影響其在學(xué)區(qū)中的表現(xiàn)，造成其對(duì)學(xué)區(qū)優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展的評(píng)價(jià)相對(duì)較低。

四、結(jié)論與建議

1.研究結(jié)論

本研究基于政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)情況和相關(guān)利益者需求的角度，從起點(diǎn)階段的條件保障、過(guò)程階段的內(nèi)涵建設(shè)、結(jié)果階段的優(yōu)質(zhì)均衡等方面分析了學(xué)區(qū)化辦學(xué)政策實(shí)施效果，并從學(xué)區(qū)、學(xué)校、學(xué)段、教齡、職稱等維度出發(fā)考察了不同教師群體對(duì)學(xué)區(qū)化辦學(xué)成效感知的差異，主要得出三點(diǎn)結(jié)論：

第一，在學(xué)區(qū)的條件保障方面，條件保障總體較為完備，為學(xué)區(qū)開(kāi)展各項(xiàng)活動(dòng)奠定了基礎(chǔ)。目前主要存在經(jīng)費(fèi)資源和人力資源不足、經(jīng)費(fèi)使用的權(quán)力和責(zé)任邊界模糊、經(jīng)費(fèi)的劃撥和使用缺乏可操作性的規(guī)范等問(wèn)題，經(jīng)費(fèi)不足直接影響教師參與學(xué)區(qū)活動(dòng)的積極性。

第二，在學(xué)區(qū)的內(nèi)涵建設(shè)方面，學(xué)區(qū)運(yùn)行過(guò)程總體較為順利，校際資源共享和文化互融情況較好。但成員校之間資源存量的固有差異造成師資流動(dòng)不暢，出現(xiàn)受援身份與實(shí)際作用的“倒掛”現(xiàn)象，違背了學(xué)區(qū)化辦學(xué)“以強(qiáng)扶弱”的初衷，教師彼此間關(guān)于教育教學(xué)的經(jīng)驗(yàn)交流相對(duì)不足。

第三，在學(xué)區(qū)的優(yōu)質(zhì)均衡方面。學(xué)區(qū)有效推動(dòng)了校際均衡發(fā)展，校際層面的差距正在逐步縮小，但在高質(zhì)量?jī)?yōu)質(zhì)發(fā)展上還存在提升空間，特別是對(duì)跨學(xué)段學(xué)區(qū)教師、受援校教師的個(gè)人專業(yè)成長(zhǎng)的幫助有限。

2.建議

義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展是教育事業(yè)發(fā)展的重要目標(biāo)，學(xué)區(qū)化辦學(xué)是實(shí)現(xiàn)優(yōu)質(zhì)均衡的重要手段。結(jié)合調(diào)研結(jié)果，基于政策執(zhí)行中存在的問(wèn)題，本研究提出優(yōu)化學(xué)區(qū)化辦學(xué)的三點(diǎn)建議。

第一，以經(jīng)費(fèi)支持為重點(diǎn)，加強(qiáng)學(xué)區(qū)條件保障。本研究的分析結(jié)果表明，財(cái)力保障不足是制約學(xué)區(qū)發(fā)展的重要因素，也是未來(lái)加強(qiáng)學(xué)區(qū)保障的重點(diǎn)領(lǐng)域。一是增加學(xué)區(qū)經(jīng)費(fèi)來(lái)源。借助學(xué)區(qū)平臺(tái)吸引社會(huì)資本投入教育，支持成員?；趯W(xué)區(qū)相關(guān)內(nèi)容聯(lián)合申報(bào)課題，爭(zhēng)取項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)。二是完善學(xué)區(qū)經(jīng)費(fèi)管理制度，提高經(jīng)費(fèi)使用效益，從日常性、獎(jiǎng)勵(lì)性、補(bǔ)償性等角度細(xì)化學(xué)區(qū)經(jīng)費(fèi)的開(kāi)支范圍。比如：日常經(jīng)費(fèi)用于支持舉辦集體活動(dòng)、聯(lián)合教研等方面的開(kāi)支；獎(jiǎng)勵(lì)性經(jīng)費(fèi)向表現(xiàn)突出的個(gè)人和集體發(fā)放；補(bǔ)償性經(jīng)費(fèi)用于補(bǔ)償學(xué)區(qū)資源共享中出現(xiàn)的資源損耗。根據(jù)學(xué)區(qū)各類資源的不同性質(zhì)和共享難度，采取相應(yīng)補(bǔ)償方式，建立讓成員校都能接受的教育資源使用成本分?jǐn)倷C(jī)制；根據(jù)學(xué)校工作量、職稱、教齡等情況，確定合理的學(xué)區(qū)經(jīng)費(fèi)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，以此吸引高級(jí)職稱教師、高教齡教師積極參與學(xué)區(qū)活動(dòng)，提高其在學(xué)區(qū)活動(dòng)中的獲得感。

第二，完善學(xué)區(qū)內(nèi)教師交流輪崗機(jī)制，促進(jìn)學(xué)區(qū)內(nèi)涵發(fā)展。師資是學(xué)區(qū)的核心資源，教師跨校流動(dòng)是促進(jìn)學(xué)區(qū)內(nèi)涵建設(shè)的重要手段。本研究發(fā)現(xiàn)，選派教師跨校流動(dòng)有時(shí)淪為應(yīng)付教育行政部門(mén)的行為，派出去的教師并不一定是對(duì)方真正需要的，甚至出現(xiàn)支援校和受援校選派教師在角色和功能上的“倒掛”現(xiàn)象，嚴(yán)重影響教育資源共享。為此，需要完善學(xué)區(qū)內(nèi)教師交流輪崗機(jī)制：一是豐富師資交流方式，通過(guò)骨干教師跨校帶教、跨校指導(dǎo)教研組、名師工作室等多種方式，靈活進(jìn)行學(xué)區(qū)內(nèi)部的教師柔性流動(dòng)。二是關(guān)注學(xué)區(qū)內(nèi)受援校的教師發(fā)展需求，建立薄弱學(xué)校新教師進(jìn)入優(yōu)質(zhì)學(xué)校交流輪崗的常態(tài)化機(jī)制。三是建立學(xué)區(qū)教師信息共享平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)教師和學(xué)校的雙向選擇，借助學(xué)區(qū)師資信息化管理系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)優(yōu)質(zhì)師資的信息收集、優(yōu)勢(shì)分析、效果評(píng)定等功能，促進(jìn)骨干教師柔性流動(dòng)[7]；基于信息化平臺(tái)，發(fā)布成員校所需教師的具體要求，以及教師個(gè)人的年齡、教齡、學(xué)歷、職稱、獲獎(jiǎng)情況等信息，由教師和學(xué)校雙向選擇，提高跨校交流的匹配度。四是完善教師跨校流動(dòng)的激勵(lì)機(jī)制，對(duì)學(xué)區(qū)內(nèi)部的優(yōu)質(zhì)校給予一定數(shù)量的編制增量，保障其選派最優(yōu)秀的教師參與交流，更好地發(fā)揮輻射帶動(dòng)作用；同等條件下，職稱評(píng)審、崗位晉升、業(yè)務(wù)獎(jiǎng)勵(lì)等向資源共享表現(xiàn)突出的成員學(xué)校和流動(dòng)教師予以一定傾斜。

第三，健全成員校間的學(xué)習(xí)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)均衡基礎(chǔ)上的優(yōu)質(zhì)發(fā)展。調(diào)研結(jié)果表明，教師能否獲取教育教學(xué)相關(guān)經(jīng)驗(yàn)、提升專業(yè)可持續(xù)發(fā)展能力是影響教師參與學(xué)區(qū)活動(dòng)的最重要因素。學(xué)區(qū)匯集了各校智力資源，應(yīng)充分發(fā)揮學(xué)區(qū)人才庫(kù)對(duì)全體教師的服務(wù)功能，促進(jìn)教師間的經(jīng)驗(yàn)交流，實(shí)現(xiàn)成員校優(yōu)質(zhì)發(fā)展。一是豐富學(xué)區(qū)內(nèi)部的學(xué)習(xí)平臺(tái)。利用在線信息平臺(tái)發(fā)布知識(shí)資源，方便教師下載、學(xué)習(xí)、使用；以學(xué)區(qū)為單位構(gòu)建教師專業(yè)發(fā)展共同體，圍繞各類專題研究，發(fā)揮各校優(yōu)勢(shì)集體攻關(guān)，為教師提供經(jīng)驗(yàn)交流的平臺(tái)；通過(guò)學(xué)區(qū)說(shuō)課比賽、同課異構(gòu)評(píng)課活動(dòng)、中小學(xué)銜接課堂展示等方式豐富學(xué)習(xí)方式；定期開(kāi)展經(jīng)驗(yàn)交流會(huì)，除了讓各成員校的領(lǐng)導(dǎo)對(duì)學(xué)區(qū)工作進(jìn)行協(xié)商，更重要的是讓各位教師反映近期急需解決的問(wèn)題，供集體討論解決。二是通過(guò)定制化的學(xué)習(xí)內(nèi)容，賦予教師更多選擇權(quán)，提高學(xué)習(xí)的針對(duì)性。注重不同教齡、不同職稱教師的學(xué)習(xí)需求，讓教師根據(jù)自己的實(shí)際情況訂制學(xué)習(xí)內(nèi)容。學(xué)區(qū)針對(duì)這些內(nèi)容組織各校經(jīng)驗(yàn)豐富的教師團(tuán)隊(duì)，或聯(lián)合聘請(qǐng)相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜?，為教師提供精?zhǔn)化的指導(dǎo)。三是拓展外部學(xué)習(xí)的渠道。學(xué)區(qū)不是孤立存在的，需要不斷地與外界進(jìn)行信息資源的互通。以同學(xué)段學(xué)校的合作交流為重點(diǎn)，在同學(xué)段各項(xiàng)工作成熟穩(wěn)定的基礎(chǔ)上，適時(shí)吸納其他學(xué)段和其他類型的學(xué)校和教育機(jī)構(gòu)加入學(xué)區(qū)建設(shè)，持續(xù)擴(kuò)大學(xué)區(qū)教育資源存量；定期組織跨區(qū)域的學(xué)區(qū)交流會(huì)，分享各個(gè)學(xué)區(qū)管理運(yùn)行的成功經(jīng)驗(yàn)或失敗教訓(xùn)，為成員校提供更多學(xué)習(xí)機(jī)會(huì)；建立學(xué)區(qū)與社會(huì)企事業(yè)單位的長(zhǎng)期合作關(guān)系，組織成員校教師集體外出參觀學(xué)習(xí)，積累更多教學(xué)素材。