英國登錄建筑保護制度與中國建筑遺產(chǎn)保護制度比較分析

戴 儉，宋怡寧

(1.北京工業(yè)大學(xué) 城市與建設(shè)學(xué)部，北京100124；2.北京市歷史建筑保護工程技術(shù)研究中心，北京100124；3.木結(jié)構(gòu)古建筑安全評估與災(zāi)害風(fēng)險控制國家文物局重點科研基地，北京100124)

0 引言

建筑遺產(chǎn)是一個城市發(fā)展和進步的見證，在社會發(fā)展和城市現(xiàn)代化進程中，我們不僅要做好建筑遺產(chǎn)保護，而且對其合理再利用也尤為重要。目前，我國建筑遺產(chǎn)尚沒有單獨的評價體系，只是以文物建筑或歷史建筑的類別來進行價值評定和保護等級判定，二者的評價標準尚未有較為明確的區(qū)別，這不利于建筑遺產(chǎn)后續(xù)的更新與利用。因此，我國建筑遺產(chǎn)保護制度還需要進一步完善。

我國建筑遺產(chǎn)實行文物建筑和歷史建筑結(jié)合的保護體系，而以英國為代表的發(fā)達國家針對建筑遺產(chǎn)通常采用登錄建筑保護制度。登錄建筑即指“建筑具有特殊的歷史或藝術(shù)價值，且風(fēng)貌特征值得保存的建筑物”[1]。登錄建筑保護制度既能對建筑進行登記、保護，同時又能對其使用功能進行轉(zhuǎn)化和更新利用，具有再利用方式靈活、申報方式廣泛的優(yōu)點。本文通過梳理英國和中國建筑遺產(chǎn)保護制度的發(fā)展歷程，比較英國登錄建筑保護制度與中國建筑遺產(chǎn)保護制度在申報與確定程序、等級劃分與評價標準、改造與再利用要求等方面的不同，為我國建筑遺產(chǎn)保護制度進一步完善提供借鑒。

1 英國和中國建筑遺產(chǎn)保護制度的發(fā)展歷程

1.1 英國登錄建筑制度的發(fā)展歷程

英國是實行建筑遺產(chǎn)保護較早的國家之一，其建筑遺產(chǎn)保護立法比我國早了近100年，較早地采用了目前國際上仍較為認可的登錄建筑保護制度。

1882年英國頒布了《古跡保護法》，古建筑保護被正式納入法律，并且確定了68處首批在冊古跡，在冊古跡一經(jīng)確定不得擅自修改，必須保持原狀，此保護手段較為剛性。但是在冊古跡一般是史前遺跡這類沒有具體用途、無人居住的歷史遺產(chǎn)[2]。

為了彌補在冊古跡保護的局限性，英國于1944年提出了登錄建筑的概念。1947年，英國頒布《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，正式確立了至今仍實行的登錄建筑保護制度，其中將登錄建筑分為3個等級——Ⅰ級、Ⅱ級和Ⅲ級。此法頒布后，隨即開展了登錄工作，登錄了大約9萬棟建筑，其中大部分為19世紀以前或19世紀初建成的建筑，因?qū)?9世紀之后建成的建筑登錄標準更加嚴格，因此19世紀末期及以后建成的建筑登錄的比較少[3]。同時，此法對建筑遺產(chǎn)的管理權(quán)限也提出了具體規(guī)定，增加了地方規(guī)劃部門的權(quán)限，即使建筑所有者未得到補償或者未經(jīng)建筑所有者的許可也可以將建筑進行登錄[4]。

1967年英國頒布了《城市宜人環(huán)境法》，將登錄建筑的環(huán)境也納入了保護之中。同年修訂了《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，進一步加強了對歷史建筑的保護，該修訂法首次規(guī)定了登錄建筑的拆除、影響特征的改造、保護區(qū)內(nèi)除登錄建筑以外的其他建筑的拆除均需當?shù)卣S可。除此之外，該修訂法還提出了緊急登錄的概念，即相關(guān)部門對于急需保護的建筑可以在很短時間內(nèi)下發(fā)緊急登錄建筑保護令。

1972年英國頒布了《登錄建筑與保護區(qū)城鄉(xiāng)規(guī)劃法案》，該法案廢除了之前登錄建筑等級中的Ⅲ級，新設(shè)置的登錄等級為Ⅰ級、Ⅱ*級和Ⅱ級，同時將大部分原來Ⅲ級的登錄建筑升級為Ⅱ級，而原來Ⅱ級中重要的建筑升級為Ⅱ*級。此外，還規(guī)定對于Ⅰ級、Ⅱ*級登錄建筑統(tǒng)一由國家管理；而地方政府則負責管理Ⅱ級登錄建筑。

1987年，英國出臺了關(guān)于歷史建筑和保護區(qū)保護政策與程序的文件，文件中提出，如果建筑遺產(chǎn)面臨直接威脅，10-30年樓齡的優(yōu)秀近現(xiàn)代建筑物也可被登錄。

英國于1990年又一次修訂了《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，同時出臺了《登錄建筑和保護區(qū)條例》，其中對登錄建筑的名錄、工程授權(quán)、業(yè)主權(quán)利、執(zhí)行、修繕、保護區(qū)等方面都進行了說明和規(guī)定。這也是英國登錄建筑保護制度的現(xiàn)行條例。

1.2 中國建筑遺產(chǎn)保護制度的發(fā)展歷程

我國的建筑遺產(chǎn)保護起步較晚。新中國成立后，我國逐漸加大了對建筑遺產(chǎn)保護的力度。

1950年7月，政務(wù)院發(fā)布了“關(guān)于保護古文物建筑的指示”，標志著國家正式開始文物建筑的保護。

1956年4月，國務(wù)院發(fā)出了《關(guān)于在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)建設(shè)中保護文物的通知》，要求在全國范圍內(nèi)開展文物普查工作，并公布了省級文物保護單位名單。

1961年3月，國務(wù)院頒布《文物保護管理暫行條例》，公布了首批全國重點文物保護單位，包括革命遺址、紀念建筑物、古建筑、石窟寺、石刻、古文化遺址、古墓葬等。

1982年國家頒布《文物保護法》，確立了文物保護單位制度和歷史文化名城保護制度，標志著我國正式形成了文化遺產(chǎn)保護法制化體系。

1986年，國務(wù)院將“歷史文化保護區(qū)”作為歷史文化名城補充保護對象。由此可以看出，無論是在立法上還是觀念上，我國文物保護的范圍已大大拓展。

2002年，國家進一步修訂了《文物保護法》，由原來的33條增加到80條，而且在總則的第2條第2項中增加了“近現(xiàn)代重要史跡、實物、代表性建筑”作為保護對象，同時增加了歷史文化街區(qū)、村鎮(zhèn)保護制度，完善了不可移動文物保護制度，增加了文物保護單位的保護范圍、建設(shè)控制地帶內(nèi)禁止行為等具體規(guī)定。此《文物保護法》的出臺，為我國新形勢下依法開展文物保護工作奠定了堅實基礎(chǔ)。

為了拓寬建筑遺產(chǎn)保護利用途徑，充分發(fā)揮建筑遺產(chǎn)的使用價值，2016年住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部頒布了《歷史文化街區(qū)劃定和歷史建筑確定工作方案》，該方案為貫徹落實《中共中央國務(wù)院關(guān)于進一步加強城市規(guī)劃建設(shè)管理工作的若干意見》關(guān)于“用大約五年的時間，完成所有城市歷史文化街區(qū)的劃定和歷史建筑的確定”的要求，提出了“五年計劃三年完成”的總體安排，對全國設(shè)市城市和公布為歷史文化名城的縣開展歷史文化街區(qū)劃定和歷史建筑確定工作，并逐批公布了歷史文化街區(qū)和歷史建筑名單。

2 英國與中國建筑遺產(chǎn)保護制度的對比

2.1 申報與確定程序不同

英國的登錄建筑保護制度有著非常嚴謹、完整的體系，其登錄的每一步流程都有法規(guī)依據(jù)。與我國大規(guī)模、大范圍的定期文物普查不同，英國的建筑登錄可以隨時申報，時間上非常靈活，居民的參與性也很高。只要建筑符合登錄標準，建筑所有者或者其他保護組織均可以通過“歷史英格蘭(Historic England)”的網(wǎng)站對建筑進行登錄申請[5]。英國《登錄建筑和保護區(qū)條例》規(guī)定：對于年代悠久的建筑，登錄標準相對寬松，建筑有少部分殘存即可登錄，且登錄的等級較高；對于建成年代較近的建筑，保存狀況很好且價值很高才予以登錄；對于國際地位重要或者面臨破壞威脅的建筑，即使建成年代很短也可以登錄。例如英國著名建筑師詹姆斯·斯特林在1985-1988年設(shè)計的Poultry1號大樓(No.1 Poultry)屬于后現(xiàn)代主義的代表作品，于1998年建成，而在它建成的18年后(2016年)就被列入了Ⅱ*級登錄建筑。

中國的建筑遺產(chǎn)采用的是自下而上的申報與確定制度。2009年的《文物認定管理暫行辦法》規(guī)定：建筑所有人和相關(guān)單位可以對歷史建筑進行申報。2016年的《歷史文化街區(qū)劃定和歷史建筑確定工作方案》也鼓勵公民、法人和其他組織采用電話、書信、電子郵件等形式推薦符合條件的歷史建筑。對于文物確定，市縣級文物保護單位需經(jīng)所在地人民政府核定公布，省級人民政府備案；省級文物保護單位需經(jīng)省級人民政府核定公布，國務(wù)院備案；全國重點文物保護單位需經(jīng)國務(wù)院行政部門報國務(wù)院核定公布。同時，國家會定期組織全國范圍內(nèi)的大規(guī)模文物普查，以發(fā)掘文物建筑和優(yōu)秀歷史建筑。而對于歷史建筑的確定，則是由各市、縣城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門根據(jù)上一級住房和城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門的認定標準與要求進行?？傮w上來看，我國的建筑遺產(chǎn)保護還是以國家行政單位申報確定為主，個人申報為輔。

2.2 等級劃分與評價標準不同

英國登錄建筑分為Ⅰ、Ⅱ*、Ⅱ三級，其中，Ⅰ、Ⅱ*由國家登錄、管理，Ⅱ級由地方政府登錄、管理。Ⅰ級登錄建筑為具有重要價值的建筑或具有悠久歷史的建筑，例如威斯敏斯特教堂、漢普頓宮等杰出建筑典范均為Ⅰ級登錄建筑。到目前為止，英國Ⅰ級登錄建筑有9 000余處；Ⅱ*級登錄建筑為具有特別意義的建筑，目前有2萬余處；Ⅱ級登錄建筑為一般性建筑遺產(chǎn)，目前大約有35萬處。由此可見，英國登錄建筑中大部分為Ⅱ級登錄建筑，占比約為92%，而Ⅰ級、Ⅱ*級占比很少，只有很高價值的建筑才能被列入其中。

中國的建筑遺產(chǎn)分為文物建筑和歷史建筑。就價值評價標準來說，我國的文物建筑和歷史建筑具有一些相同之處和交叉性。《文物保護法》中規(guī)定：“具有歷史、藝術(shù)、科學(xué)價值的古文化遺址、古墓葬、古建筑、石窟寺、石刻、壁畫；與重大歷史事件、革命運動或者著名人物相關(guān)的以及具有重要紀念意義、教育意義或者史料價值的近現(xiàn)代重要史跡和代表性建筑作為文物受國家保護?！备鶕?jù)文物建筑的歷史、藝術(shù)、科學(xué)價值，可以分別確定為全國重點文物保護單位、省級文物保護單位、市縣級文物保護單位，其余尚未核定為文物保護單位的為一般不可移動文物，由縣級人民政府文物行政部門予以登記并公布。而根據(jù)《歷史建筑確定標準》，具有突出的歷史文化價值、較高的建筑藝術(shù)價值、一定的科學(xué)技術(shù)價值或具有其他價值特色的建筑，且未公布為文物保護單位和不可移動文物的建、構(gòu)筑物可申報為歷史建筑。從中可以看出，文物建筑和歷史建筑確定標準的相同性非常大，都以“歷史、藝術(shù)、科學(xué)”價值為核定標準，歷史建筑僅比文物建筑增加了“其他價值特色”一項。這使得文物建筑和歷史建筑之間的界限并不十分清晰，地方政府在確定歷史建筑時往往把它作為確定不可移動文物的補充。此外，在歷史建筑概念提出和《歷史建筑確定標準》頒布后，很多地區(qū)都制定了本省、市的歷史建筑確定標準，對于確定的細則與標準基本一致，但也略有不同，例如在建造年代上，湖北省制定的歷史建筑確定標準要求“建成50年以上”，廣州市、黃山市要求“建成達30年以上”。沒有一個共同的確定標準容易在歷史建筑的確定和管理上造成不便。

英國關(guān)于建筑遺產(chǎn)保護的關(guān)注和研究比我國早很多年，并且其建筑遺產(chǎn)保護等級分類明確，對于近現(xiàn)代優(yōu)秀建筑也有涵蓋，而非僅涵蓋歷史建筑，它的判定標準更多地體現(xiàn)在建筑的價值上，且強調(diào)“迫切性”，那些建成時間雖在10-30年間但受到威脅的優(yōu)秀建筑遺產(chǎn)也可以得到登錄保護，而我國對文物建筑、歷史建筑建成時間的要求較英國高。此外，各地對歷史建筑并沒有一個統(tǒng)一的建成時間上的要求，且缺少具體的等級劃分。

2.3 改造與再利用的要求不同

英國允許對不同等級的登錄建筑內(nèi)外部進行改動甚至拆除，但是需要獲得登錄建筑改動甚至拆除許可證。根據(jù)英國的《登錄建筑與保護區(qū)條例》第7條規(guī)定：“除非得到許可，否則任何人不得實施或者安排實施登錄建筑拆除工程，或者對其進行影響其作為特別歷史建筑或歷史價值建筑物的改造或擴建?！庇纱丝梢钥闯?，英國的登錄建筑保護制度不僅對建筑現(xiàn)狀及環(huán)境起到了很好的保護作用，而且還對建筑改造利用進行了相應(yīng)的規(guī)定，同時其對改造方式的要求相對靈活和寬容，只要經(jīng)過許可，登錄建筑改擴建程度可以非常大，可以進行使用功能的靈活轉(zhuǎn)變。英國登錄建筑保護制度在改造和再利用方面要求的靈活性對建筑遺產(chǎn)的可持續(xù)性使用是非常有利的。

中國目前實行的以《文物保護法》為核心的文物保護制度，對于文物保護單位的保護要求十分嚴格。《文物保護法》第21條規(guī)定：“文物保護單位的修繕、遷移、重建，由取得文物保護工程資質(zhì)證書的單位承擔。對不可移動文物進行修繕、保養(yǎng)、遷移，必須遵守不改變文物原狀的原則。”說明在對建筑遺產(chǎn)再利用方面的要求比較剛性，這種嚴格的“原狀保護”與當代社會發(fā)展和建筑再利用形成了一定的矛盾，不利于建筑遺產(chǎn)的合理再利用。例如，很多文保單位為民居類文物，這類建筑遺產(chǎn)具有明顯的可持續(xù)使用的特征，而且很多人依然生活在其中，勢必需要改建更新[6]。對于這類建筑遺產(chǎn)，較適合采用英國的登錄建筑保護制度來進行改造與再利用。

對于歷史建筑來說，在《歷史文化名城名鎮(zhèn)名村保護條例》中規(guī)定，歷史建筑若要進行外部修繕裝飾、轉(zhuǎn)換使用功能、設(shè)施加建、改變內(nèi)部結(jié)構(gòu)的工程行為，需要經(jīng)過當?shù)爻且?guī)部門和文物部門批準。這說明我國在制度規(guī)定上是允許歷史建筑再利用的，這與英國的登錄建筑保護制度有一定的相似之處。不同的是，英國對登錄建筑實行分級保護，且受法律保護，而我國的歷史建筑遵守《歷史文化名城名鎮(zhèn)名村保護條例》的管控，沒有相應(yīng)的立法保護措施，在實踐中到底遵守何種標準進行再利用，各地根據(jù)自己的要求進行處理，而全國并沒有統(tǒng)一的規(guī)定。這對于不同地區(qū)、價值重要程度不同的歷史建筑的再利用來說存在一定程度的管理不便。

3 建議

新中國成立以來，我國建筑遺產(chǎn)保護取得的成績有目共睹，也形成了一套較為符合中國國情的建筑遺產(chǎn)保護制度，對我國建筑遺產(chǎn)起到了很好的保護作用。但通過以上的對比發(fā)現(xiàn)，我國的建筑遺產(chǎn)保護制度較為剛性，而英國的登錄建筑保護制度相對柔性和靈活。因此，我國可以借鑒英國登錄建筑保護制度的優(yōu)點，進一步完善我國的建筑遺產(chǎn)保護制度。

(1)在申報與確定程序?qū)用?，可以充分調(diào)動廣大居民參與的積極性。建筑遺產(chǎn)保護不僅僅是國家和政府的事情，居民才是生活在建筑和其環(huán)境中的主體。英國登錄建筑申報涵蓋了公眾的范疇，使居民能夠參與到登錄建筑的申報和保護中，調(diào)動了居民的參與性，增加了登錄建筑的數(shù)量和申報的全面性。我國的建筑遺產(chǎn)申報也可以借鑒英國的經(jīng)驗，充分喚醒群眾對建筑遺產(chǎn)的保護意識，調(diào)動群眾的積極性，鼓勵廣大居民參與到建筑遺產(chǎn)保護工作中來，形成國家管理和個人參與并行的建筑遺產(chǎn)保護模式。

(2)在等級劃分與評價標準方面，我國可以合理借鑒英國登錄建筑保護制度的相關(guān)規(guī)定，進一步區(qū)分文物建筑和歷史建筑的差異，對建筑遺產(chǎn)進行明確的等級劃分，完善其價值標準，并對我國建筑遺產(chǎn)保護體系進行進一步的補充和完善。

(3)在改造與再利用要求方面，我國可以借鑒英國登錄建筑保護制度在改造和再利用方面的規(guī)定，將文物建筑的保護方式從較為嚴格的“原狀保護”逐步過渡到保護與再利用并行的模式，放寬對仍具有現(xiàn)實使用意義的文物建筑的限制，并且處理好建筑保護與改造和再利用之間的關(guān)系，使改造和再利用促進保護，將歷史文化融入現(xiàn)代生活，讓文物建筑不光根植于過去，而且能實現(xiàn)建筑遺產(chǎn)可持續(xù)性使用。對于歷史建筑來說，其所含價值比文物建筑較弱，因此關(guān)于改造與再利用的要求比文物建筑較為寬松，可借鑒英國登錄建筑的分級保護形式，根據(jù)價值重要程度的不同進行分級，然后對不同級別的歷史建筑采取不同的改造限制和標準。