“十四五”時(shí)期東北振興取得新突破的發(fā)展思路

董靜媚

東北地區(qū)是中國重要的工農(nóng)業(yè)基地，維護(hù)國家國防安全、糧食安全、生態(tài)安全、能源安全、產(chǎn)業(yè)安全的戰(zhàn)略地位十分重要，關(guān)乎國家發(fā)展大局。實(shí)施東北振興戰(zhàn)略以來，東北地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展邁上新臺(tái)階。推動(dòng)?xùn)|北振興取得新突破是2020 年黨的十九屆五中全會(huì)提出的部署要求，是“十四五”時(shí)期推動(dòng)?xùn)|北振興工作的目標(biāo)，也是未來實(shí)現(xiàn)東北地區(qū)全面振興，促進(jìn)中國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重要階段性任務(wù)。

一、東北地區(qū)發(fā)展面臨的主要問題

東北老工業(yè)基地振興是一項(xiàng)集艱巨性、復(fù)雜性、長期性于一身的重大發(fā)展改革任務(wù)。自2003年國家全面實(shí)施東北振興戰(zhàn)略以來，中央先后實(shí)施了一系列振興政策，東北各?。▍^(qū)、市）也陸續(xù)出臺(tái)了多項(xiàng)配套支持政策，振興工作取得了明顯成效。從發(fā)展階段來看，目前東北地區(qū)主要經(jīng)歷了兩輪振興發(fā)展。第一輪振興為2003—2013 年，大量投資項(xiàng)目、支持政策加上重工業(yè)順周期發(fā)展帶來的紅利使得東北地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平一度以高于全國平均水平的態(tài)勢(shì)快速增長，該十年也被稱為是東北振興的“黃金十年”，但由于更多是重工業(yè)投資的拉動(dòng)式增長，對(duì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和新動(dòng)能培育較為忽視，東北地區(qū)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的脆弱性也就此埋下伏筆。第二階段為2014—2020 年，由于國際經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇低迷，國內(nèi)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入“三期疊加”的“新常態(tài)”，東北地區(qū)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的脆弱性顯現(xiàn)，經(jīng)濟(jì)增速出現(xiàn)“斷崖式”下滑，甚至一度出現(xiàn)負(fù)增長，被稱為“新東北現(xiàn)象”。對(duì)此，黨中央及時(shí)研判，于2014 年再次出臺(tái)新的東北振興指導(dǎo)意見和相關(guān)支持政策，促進(jìn)東北地區(qū)轉(zhuǎn)型發(fā)展、加快培育新動(dòng)能、增強(qiáng)內(nèi)生動(dòng)力。由于結(jié)構(gòu)調(diào)整和新動(dòng)能培育的難度大，新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換需要一定時(shí)間，整體來看，東北地區(qū)的經(jīng)濟(jì)增長仍長期低于全國平均水平，經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型仍處于爬坡過坎、滾石上山的關(guān)鍵階段。

從當(dāng)前東北地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中存在的主要問題來看，實(shí)現(xiàn)東北振興的難點(diǎn)主要集中在3 個(gè)方面。一是經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不夠優(yōu)化。東北地區(qū)的粗放式發(fā)展仍然普遍，重化工業(yè)所占比重較大，高技術(shù)和戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展不足，現(xiàn)代服務(wù)業(yè)發(fā)展欠缺，創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)型增長乏力，國有企業(yè)活力和競(jìng)爭(zhēng)力不足，民營經(jīng)濟(jì)等非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展不充分。二是體制機(jī)制改革仍不到位。東北地區(qū)的市場(chǎng)化程度依然不高，政府對(duì)市場(chǎng)的干預(yù)較多，未充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，市場(chǎng)運(yùn)行效率較低，營商環(huán)境較差，民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展不足，體制機(jī)制深層次矛盾尚未解決。三是對(duì)外開放水平仍有待提高。受地緣因素影響，東北地區(qū)長期處于相對(duì)封閉和邊緣的狀態(tài)，與國內(nèi)其他地區(qū)相比開放程度較低，外貿(mào)產(chǎn)品和區(qū)域相對(duì)單一，經(jīng)濟(jì)外循環(huán)對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的拉動(dòng)作用長期缺乏，內(nèi)循環(huán)方面由于競(jìng)爭(zhēng)力不足使得經(jīng)濟(jì)要素處于向外流出狀態(tài)，有效利用國內(nèi)外資金、技術(shù)、人才等要素的能力不足，大大限制了東北地區(qū)的發(fā)展。

二、“十四五”時(shí)期東北地區(qū)發(fā)展面臨的新環(huán)境

“十四五”時(shí)期，國內(nèi)外發(fā)展環(huán)境發(fā)生重大變化，世界處于百年未有之大變局。必須從全球、全國的視角來看東北地區(qū)的發(fā)展，準(zhǔn)確研判發(fā)展形勢(shì)和要求，為東北振興實(shí)現(xiàn)新突破找到合適的發(fā)展思路。

1.安全發(fā)展責(zé)任更為重大

一方面，人民群眾追求良好生態(tài)、食品安全的愿望越來越強(qiáng)烈，這對(duì)建設(shè)高質(zhì)量發(fā)展的生態(tài)功能區(qū)和糧食主產(chǎn)區(qū)，滿足人民群眾對(duì)優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品和農(nóng)產(chǎn)品的需要提出了更高要求。另一方面，新冠肺炎疫情的暴發(fā)給全球發(fā)展帶來嚴(yán)重沖擊，世界金融和經(jīng)濟(jì)危機(jī)風(fēng)險(xiǎn)升高，能源安全、糧食安全挑戰(zhàn)加大，全球既有產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈斷鏈風(fēng)險(xiǎn)加劇，部分國家貿(mào)易保護(hù)主義抬頭，國際宏觀經(jīng)濟(jì)政策協(xié)調(diào)難度增大。在全球有諸多不穩(wěn)定、不確定性因素的發(fā)展環(huán)境下，東北地區(qū)作為中國重要的高品質(zhì)糧倉、原材料基地、裝備制造業(yè)基地，并覆蓋大面積的生態(tài)保護(hù)區(qū)，同時(shí)與俄羅斯、蒙古、朝鮮接壤，所肩負(fù)的國防安全、糧食安全、能源安全、生態(tài)安全、產(chǎn)業(yè)安全責(zé)任更加突出。

2.邊緣化壓力進(jìn)一步增大

區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展繁榮興盛的關(guān)鍵在于能夠集聚和吸引所需的人才、資本等各類生產(chǎn)要素從事生產(chǎn)活動(dòng)。東北地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展失速的直接原因就在于其對(duì)經(jīng)濟(jì)要素的吸引力下降，大量要素外流，主要是流入國內(nèi)其他更有發(fā)展吸引力的地區(qū)。從國內(nèi)四大區(qū)域板塊來看，東部板塊是中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的發(fā)動(dòng)機(jī)和穩(wěn)定器，集聚和吸引各類優(yōu)質(zhì)高端要素的能力最強(qiáng)，其中京津冀、長三角、珠三角三大都市圈是中國最重要的增長極，并分別對(duì)應(yīng)著京津冀協(xié)同發(fā)展、長三角一體化發(fā)展、粵港澳大灣區(qū)建設(shè)三大國家級(jí)區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略。中部和西部地區(qū)則是近些年來發(fā)展速度最快的區(qū)域，受益于承接?xùn)|部地區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和“一帶一路”建議等，中西部地區(qū)的增長極加快形成，重慶、成都、武漢、鄭州、西安5個(gè)國家中心城市發(fā)展勢(shì)頭強(qiáng)勁，同時(shí)長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展、黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展等國家級(jí)戰(zhàn)略的覆蓋也有力促進(jìn)了這些地區(qū)的高質(zhì)量發(fā)展。相比之下，東北地區(qū)則缺乏動(dòng)力強(qiáng)勁的增長極，缺乏國家中心城市，也尚無國家級(jí)區(qū)域戰(zhàn)略的引導(dǎo)帶動(dòng)，在未來要素更加自由流動(dòng)的市場(chǎng)化發(fā)展方向下，若無有力的政策支撐，東北地區(qū)對(duì)各類要素的吸引力很可能會(huì)繼續(xù)下降，從而導(dǎo)致自身經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)一步走向邊緣化。

3.機(jī)遇和挑戰(zhàn)并存

東北地區(qū)作為重要的區(qū)域板塊，在構(gòu)建雙循環(huán)新發(fā)展格局中需發(fā)揮自身的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，包括保障糧食安全、能源安全、加強(qiáng)科技自立自強(qiáng)提升產(chǎn)業(yè)安全等，同時(shí)在這一過程中東北地區(qū)也面臨新的機(jī)遇和挑戰(zhàn)。機(jī)遇方面主要是東北地區(qū)在擴(kuò)大國外循環(huán)方面已取得新突破，利于未來進(jìn)一步促進(jìn)自身的振興發(fā)展。近年來，東北地區(qū)積極融入“一帶一路”建設(shè)，對(duì)外貿(mào)易與投資合作有較大提升，比如加強(qiáng)通道建設(shè)，通過“中歐班列”增強(qiáng)了同歐洲的貿(mào)易與投資合作；落實(shí)《中韓自由貿(mào)易協(xié)定》，規(guī)劃建設(shè)中韓（長春）國際合作示范區(qū)，中韓經(jīng)濟(jì)合作將有助于帶來新的增長動(dòng)力；2020 年年底，新簽署的中歐投資協(xié)定，未來將為東北地區(qū)和歐洲企業(yè)在更高質(zhì)量和更高水平上進(jìn)行貿(mào)易合作提供了更有力的保障。挑戰(zhàn)方面主要是東北地區(qū)在國內(nèi)大循環(huán)發(fā)展中可能面臨來自東南沿海地區(qū)等國內(nèi)發(fā)達(dá)地區(qū)更激烈的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)?！笆奈濉睍r(shí)期，只有更高端、更能滿足國內(nèi)升級(jí)消費(fèi)需求的供給才會(huì)占領(lǐng)更大市場(chǎng)，東北地區(qū)在區(qū)位通達(dá)便利度、物流運(yùn)輸效率和企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力方面還相對(duì)缺乏優(yōu)勢(shì)只有加快改革和發(fā)展速度，提高自身競(jìng)爭(zhēng)力，才能成功應(yīng)對(duì)挑戰(zhàn)，實(shí)現(xiàn)東北振興發(fā)展取得新突破。

4.數(shù)字經(jīng)濟(jì)縱深發(fā)展

“十四五”時(shí)期，世界范圍內(nèi)新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革將持續(xù)深化，尤其是以互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能、云計(jì)算、物聯(lián)網(wǎng)、5G、區(qū)塊鏈等信息技術(shù)為代表的前沿創(chuàng)新加快應(yīng)用與融合滲透，數(shù)字經(jīng)濟(jì)已經(jīng)成為全球經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)的制高點(diǎn)之一。與此同時(shí)，新冠肺炎疫情的延續(xù)加速了數(shù)字化在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的應(yīng)用滲透。從國內(nèi)來看，數(shù)字經(jīng)濟(jì)在重塑產(chǎn)業(yè)發(fā)展生態(tài)、發(fā)展模式的同時(shí)，也在重塑區(qū)域發(fā)展格局。數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展搶先，與實(shí)體經(jīng)濟(jì)融合發(fā)展得好的地區(qū)將更早實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)和新動(dòng)能培育。以浙江、上海、江蘇等為代表的數(shù)字經(jīng)濟(jì)強(qiáng)省、強(qiáng)市在創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展方面愈加卓越，以貴州為代表的數(shù)字經(jīng)濟(jì)后起之秀在經(jīng)濟(jì)“換道超車”方面表現(xiàn)搶眼。東北地區(qū)必須加強(qiáng)數(shù)字化對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的賦能作用，促進(jìn)數(shù)字經(jīng)濟(jì)與實(shí)體經(jīng)濟(jì)深度融合，為加快經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型、促進(jìn)東北地區(qū)全面振興提供強(qiáng)大助力。

5.內(nèi)外合力造優(yōu)勢(shì)需求加劇

振興東北目標(biāo)順利實(shí)現(xiàn)的核心在于能否使東北地區(qū)的吸引力在全國經(jīng)濟(jì)地理格局中重新處于優(yōu)勢(shì)地位。處于優(yōu)勢(shì)地位，則資源要素流入，產(chǎn)業(yè)集聚，經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢(shì)向好；處于劣勢(shì)地位，則資源要素流出，產(chǎn)業(yè)向外轉(zhuǎn)移，經(jīng)濟(jì)走向相對(duì)衰退甚至絕對(duì)衰退。因此，要通過內(nèi)外合力促進(jìn)東北地區(qū)區(qū)域吸引力大幅提升，阻止要素不斷流失的趨勢(shì)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)要素集聚發(fā)展。內(nèi)力主要指需要東北地區(qū)自身去把握和實(shí)現(xiàn)的方面，東北地區(qū)要以重構(gòu)產(chǎn)業(yè)體系競(jìng)爭(zhēng)力為根本，圍繞這個(gè)目標(biāo)實(shí)施配套政策來整體提升區(qū)域吸引力；外力主要指靠東北地區(qū)自身難以實(shí)現(xiàn)，必須由國家予以支持才能實(shí)現(xiàn)的方面?！笆奈濉睍r(shí)期，中央需要給予東北地區(qū)更有針對(duì)性、差異性、實(shí)質(zhì)性的區(qū)域政策，增強(qiáng)東北地區(qū)對(duì)各類經(jīng)濟(jì)要素的吸引力。

6.分類施策促發(fā)展

東北地區(qū)幅員遼闊，盡管老工業(yè)基地相對(duì)集中，但并不只有這一種特殊類型地區(qū)，還同時(shí)存在著資源型地區(qū)、生態(tài)退化地區(qū)、民族和沿邊地區(qū)等各具特點(diǎn)和問題的特殊類型地區(qū)?！笆奈濉睍r(shí)期，在東北振興過程中必須考慮各類不同地區(qū)的實(shí)際情況，因地制宜、分類施策，深入解決各類特殊類型地區(qū)存在的問題，促進(jìn)其功能提升和發(fā)展升級(jí)。對(duì)老工業(yè)城市來講，重點(diǎn)任務(wù)是落實(shí)高質(zhì)量發(fā)展要求，著眼于構(gòu)建現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系、促進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)整體轉(zhuǎn)型，加快制造業(yè)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)重構(gòu)，加強(qiáng)工業(yè)遺產(chǎn)保護(hù)利用，推動(dòng)老工業(yè)區(qū)改造升級(jí)，全面激發(fā)老工業(yè)城市經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的新動(dòng)力、新活力。對(duì)資源型地區(qū)來講，重點(diǎn)任務(wù)側(cè)重于有效保障國家能源資源安全，統(tǒng)籌推進(jìn)資源開發(fā)與轉(zhuǎn)型發(fā)展，加快培育接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)，重點(diǎn)加強(qiáng)民生保障和基本公共服務(wù)供給，完善可持續(xù)發(fā)展長效機(jī)制，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。對(duì)民族和沿邊地區(qū)來講，重點(diǎn)任務(wù)是興邊富民，提高人口與經(jīng)濟(jì)支撐能力，促進(jìn)邊境地區(qū)國土安全。對(duì)生態(tài)退化地區(qū)來講，重點(diǎn)任務(wù)是加快采煤沉陷區(qū)和工礦廢棄地等的綜合治理，廣泛開展生態(tài)修復(fù)工作，全面提高生態(tài)恢復(fù)的質(zhì)量，做好草原、濕地、山林、黑土地等的保護(hù)工作。

7.創(chuàng)新引領(lǐng)作用突顯

“十四五”時(shí)期，東北地區(qū)要想在區(qū)域經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)中實(shí)現(xiàn)突圍，更要提高創(chuàng)新引領(lǐng)發(fā)展的高度。首先是產(chǎn)業(yè)發(fā)展創(chuàng)新。針對(duì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)老化問題要進(jìn)行產(chǎn)業(yè)體系創(chuàng)新和競(jìng)爭(zhēng)力重構(gòu)，改造升級(jí)“老字號(hào)”、深度開發(fā)“原字號(hào)”、培育壯大“新字號(hào)”，打造新時(shí)代東北地區(qū)的優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，完成區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換。繼續(xù)組織實(shí)施東北振興重大創(chuàng)新工程，強(qiáng)化創(chuàng)新鏈和產(chǎn)業(yè)鏈、創(chuàng)新鏈和服務(wù)鏈、創(chuàng)新鏈和資金鏈對(duì)接。務(wù)實(shí)推動(dòng)?xùn)|北地區(qū)多層次創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)平臺(tái)建設(shè)，努力將東北地區(qū)建設(shè)成為重要技術(shù)創(chuàng)新與研發(fā)基地。其次是體制機(jī)制創(chuàng)新。針對(duì)東北地區(qū)的深層次體制機(jī)制矛盾，從行政體制、人才管理、科技創(chuàng)新、國企改革、民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展等諸多方面進(jìn)行徹底的配套改革和創(chuàng)新，打造充滿活力的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制機(jī)制。

三、“十四五”時(shí)期東北振興取得新突破的思路

“十四五”時(shí)期，東北地區(qū)要貫徹新發(fā)展理念，以高質(zhì)量發(fā)展為主題，以供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線，圍繞提升產(chǎn)業(yè)體系競(jìng)爭(zhēng)力，從產(chǎn)業(yè)體系重構(gòu)、產(chǎn)業(yè)空間支撐、發(fā)展環(huán)境保障、暢通循環(huán)渠道4個(gè)方面整體配合，實(shí)現(xiàn)東北振興發(fā)展取得新突破。

1.以產(chǎn)業(yè)體系競(jìng)爭(zhēng)力重構(gòu)為振興發(fā)展之本

產(chǎn)業(yè)體系是城市和區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要內(nèi)容，產(chǎn)業(yè)體系問題決定區(qū)域的興衰，是解決區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展問題的根本。產(chǎn)業(yè)體系重構(gòu)是一個(gè)地區(qū)重新培育具有競(jìng)爭(zhēng)力產(chǎn)業(yè)的一種方式，不僅包括沿著原有產(chǎn)業(yè)發(fā)展路徑進(jìn)行的縱向產(chǎn)業(yè)升級(jí)，還包括橫向產(chǎn)業(yè)鏈擴(kuò)張，以及更為徹底的從無到有的新產(chǎn)業(yè)培育。實(shí)際情況中這三種基本方式可以綜合運(yùn)用。對(duì)于存在產(chǎn)業(yè)體系衰退的地區(qū)來講，只沿著既有產(chǎn)業(yè)發(fā)展路徑進(jìn)行技術(shù)升級(jí)不能真正提升其產(chǎn)業(yè)體系競(jìng)爭(zhēng)力，不能改變其發(fā)展的相對(duì)衰退趨勢(shì)，只有通過思路更廣的重構(gòu)才能重塑產(chǎn)業(yè)體系競(jìng)爭(zhēng)力，走向經(jīng)濟(jì)振興。東北地區(qū)存在不少資源依賴型單一產(chǎn)業(yè)城市和地區(qū)，這類城市和地區(qū)的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)已經(jīng)走向衰退，只有通過接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)的培育發(fā)展對(duì)其進(jìn)行產(chǎn)業(yè)體系重構(gòu)才能實(shí)現(xiàn)東北振興取得新突破。而對(duì)于沈陽、大連、長春、哈爾濱為代表的區(qū)域核心大城市來講，由于其具備一些有一定競(jìng)爭(zhēng)力的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)和多元化的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，因此其重構(gòu)產(chǎn)業(yè)體系競(jìng)爭(zhēng)力的方向則以產(chǎn)業(yè)升級(jí)、產(chǎn)業(yè)鏈延伸與擴(kuò)展為主，“十四五”時(shí)期這類城市可在良好的產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)上進(jìn)一步打造現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系。

2.以城市群功能優(yōu)化為產(chǎn)業(yè)空間支撐

東北地區(qū)要以核心大城市集聚提升和收縮型中小城市瘦身強(qiáng)體提升遼中南和哈長城市群競(jìng)爭(zhēng)力。隨著中國的城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)入以城市群為主體的發(fā)展階段，區(qū)域和城市的競(jìng)爭(zhēng)力角逐也進(jìn)入以不同區(qū)域城市群為競(jìng)爭(zhēng)載體和單元的時(shí)代。目前，京津冀城市群、長三角城市群、粵港澳大灣區(qū)是國民經(jīng)濟(jì)最重要、競(jìng)爭(zhēng)力最強(qiáng)、要素集聚吸引能力最強(qiáng)的3 個(gè)區(qū)域。此外，近年來中西部地區(qū)的成渝城市群、長江中游城市群發(fā)展勢(shì)頭迅猛，相比之下，東北地區(qū)的遼中南和哈長兩大城市群則發(fā)展相對(duì)遲滯?！笆奈濉睍r(shí)期，為實(shí)現(xiàn)東北振興取得新突破，必須優(yōu)化東北地區(qū)的城市群發(fā)展策略，增強(qiáng)遼中南和哈長城市群對(duì)人口等要素的集聚力和吸引力，扭轉(zhuǎn)人口等要素繼續(xù)外流的趨勢(shì)。具體而言，一是要進(jìn)一步強(qiáng)化提升東北地區(qū)核心城市的發(fā)展，增強(qiáng)其對(duì)要素的集聚能力。哈爾濱、長春、沈陽、大連這些核心大城市要通過更有力度的產(chǎn)業(yè)、創(chuàng)新、財(cái)稅金融政策等集聚人才等要素。二是收縮型中小城市要瘦身健體、優(yōu)化發(fā)展。東北地區(qū)的一些資源枯竭型、產(chǎn)業(yè)衰退型中小城市要加快衰退產(chǎn)業(yè)的企業(yè)兼并重組和有序退出，因地制宜加快發(fā)展接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)。三是加強(qiáng)城市群內(nèi)大中小城市的協(xié)調(diào)合作，提升整體發(fā)展效能和競(jìng)爭(zhēng)力。加快東北地區(qū)城市群內(nèi)部城市間的交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，通過大中小城市合理的產(chǎn)業(yè)分工協(xié)作促進(jìn)裝備制造等先進(jìn)制造行業(yè)的區(qū)域集群式發(fā)展壯大，提升東北地區(qū)制造業(yè)補(bǔ)鏈、強(qiáng)鏈、穩(wěn)鏈、延鏈保障產(chǎn)業(yè)安全的能力和競(jìng)爭(zhēng)力。

3.以體制機(jī)制徹底性改革為發(fā)展環(huán)境保障

東北地區(qū)要以體制機(jī)制徹底性改革打造優(yōu)良營商環(huán)境、活躍創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)氛圍。營造良好的營商環(huán)境和創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)環(huán)境是東北地區(qū)提升自身區(qū)域吸引力的重要方面，而這些措施的落地需要通過加快實(shí)施深化體制機(jī)制改革等舉措來實(shí)現(xiàn)。當(dāng)前東北地區(qū)的體制機(jī)制改革具體落實(shí)措施與國家振興東北的節(jié)奏還不協(xié)調(diào)，制度優(yōu)勢(shì)和改革紅利沒有充分發(fā)揮，“十四五”時(shí)期，東北地區(qū)要加大力度對(duì)體制機(jī)制進(jìn)行徹底性的改革。重點(diǎn)包括：使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好地發(fā)揮政府作用；優(yōu)化黨政機(jī)構(gòu)職能配置，借鑒深圳等發(fā)達(dá)省市經(jīng)驗(yàn)，探索推行行政權(quán)三分制改革，打破機(jī)構(gòu)設(shè)置的條塊模式，提高行政效率，減少行政成本，優(yōu)化公共服務(wù)；加快金融服務(wù)體制機(jī)制創(chuàng)新，加快拆除阻礙實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的各種藩籬，加快制定出臺(tái)有助于金融業(yè)和更好服務(wù)于實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的體制機(jī)制改革措施；加快推進(jìn)國有企業(yè)改革，增加國有企業(yè)創(chuàng)新活力，提升其市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力；加快人力資源供給機(jī)制創(chuàng)新，完善人才激勵(lì)機(jī)制，為東北振興提供智力支持。此外，為了加快優(yōu)化東北地區(qū)的營商環(huán)境方面，活躍創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)，還需要進(jìn)一步加快放管服改革，推行“最多跑一次”服務(wù)，加快數(shù)字政府、數(shù)字社會(huì)、智慧城市建設(shè)。

4.以陸海內(nèi)外全方位開放為暢通循環(huán)渠道

同全國其他地區(qū)相比，東北地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一個(gè)重要限制性因素是外循環(huán)發(fā)展相對(duì)薄弱，對(duì)經(jīng)濟(jì)的帶動(dòng)作用不足，并因此影響東北地區(qū)在國內(nèi)大循環(huán)中對(duì)經(jīng)濟(jì)要素的聚集能力。隨著“一帶一路”建設(shè)的深入實(shí)施和東北亞區(qū)域經(jīng)貿(mào)合作的不斷推進(jìn)，“十四五”時(shí)期，東北地區(qū)更有條件和機(jī)遇以更大的力度推進(jìn)對(duì)外貿(mào)易合作。對(duì)此，一方面，國家要加大力度支持東北地區(qū)的國家級(jí)開發(fā)開放創(chuàng)新平臺(tái)建設(shè)和對(duì)外合作，進(jìn)一步暢通東北地區(qū)國際經(jīng)濟(jì)大循環(huán)對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的帶動(dòng)作用。加快推進(jìn)東北亞經(jīng)貿(mào)合作，推進(jìn)“中蒙俄經(jīng)濟(jì)走廊”建設(shè)，探索建立中蒙俄經(jīng)濟(jì)走廊自由貿(mào)易區(qū)；加快推進(jìn)中日韓自由貿(mào)易區(qū)談判和建設(shè)，以此為基礎(chǔ)推動(dòng)?xùn)|北亞經(jīng)濟(jì)融合，進(jìn)而推動(dòng)環(huán)日本海經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展，形成涵括中國、日本、俄羅斯、韓國、朝鮮、蒙古六國的東北亞經(jīng)濟(jì)區(qū)；積極推進(jìn)國際產(chǎn)能合作，高質(zhì)量參與“一帶一路”建設(shè)。另一方面，東北地區(qū)在國內(nèi)大循環(huán)中要加強(qiáng)對(duì)口合作與戰(zhàn)略對(duì)接。通過繼續(xù)深化與國內(nèi)東部沿海發(fā)達(dá)省市的跨區(qū)域?qū)诤献鳎M(jìn)更多先進(jìn)發(fā)展理念、高端人才、技術(shù)和資金，通過加強(qiáng)與京津冀、長三角、粵港澳等重大國家區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的協(xié)調(diào)對(duì)接，優(yōu)化東北地區(qū)與其他區(qū)域的區(qū)域合作。通過陸海內(nèi)外全方位開放，東北地區(qū)的國內(nèi)國際雙循環(huán)發(fā)展渠道能更加暢通，從而更好地帶動(dòng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

四、東北振興取得新突破的五大重點(diǎn)

“十四五”時(shí)期，東北振興實(shí)現(xiàn)新突破要在保障5 個(gè)“安全”戰(zhàn)略定位基礎(chǔ)上，圍繞重塑產(chǎn)業(yè)體系競(jìng)爭(zhēng)力優(yōu)勢(shì)，從優(yōu)化基礎(chǔ)設(shè)施體系、加快發(fā)展數(shù)字東北、強(qiáng)化創(chuàng)新引領(lǐng)政策、加快體制機(jī)制改革等4個(gè)方面加強(qiáng)支持，筑牢戰(zhàn)略要地之本、促進(jìn)內(nèi)外循環(huán)暢通、重塑區(qū)域發(fā)展優(yōu)勢(shì)、推進(jìn)產(chǎn)業(yè)人才集聚、建設(shè)活力市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)。

1.充分保障5個(gè)“安全”，筑牢戰(zhàn)略要地之本

5個(gè)“安全”，即國防安全、糧食安全、生態(tài)安全、能源安全、產(chǎn)業(yè)安全，是東北地區(qū)維護(hù)國家發(fā)展大局的重要戰(zhàn)略定位，在“十四五”時(shí)期東北地區(qū)必須抓住存在的重點(diǎn)問題和難題，對(duì)5 個(gè)“安全”的發(fā)揮作用予以充分保障。一是國防安全方面，加強(qiáng)同周邊國家的溝通對(duì)話與戰(zhàn)略合作，健全黨政軍警民合力強(qiáng)邊固防機(jī)制，推進(jìn)興邊富民、穩(wěn)邊固邊，確保邊海防安全穩(wěn)定，鞏固邊疆穩(wěn)定屏障，為東北地區(qū)經(jīng)濟(jì)振興創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境。二是糧食安全方面，重點(diǎn)促進(jìn)大豆產(chǎn)業(yè)振興，強(qiáng)化黑土地保護(hù)，保證東北糧倉優(yōu)產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)；加強(qiáng)東北地區(qū)優(yōu)質(zhì)種源保護(hù)利用以及種子庫建設(shè)，提升種業(yè)自主創(chuàng)新能力，促進(jìn)東北大豆產(chǎn)業(yè)振興；進(jìn)一步強(qiáng)化黑土地保護(hù)，總結(jié)推廣先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)。三是生態(tài)安全方面，深化鞏固?hào)|北地區(qū)重要生態(tài)安全屏障，加強(qiáng)森林、草原、河湖、濕地生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)和重點(diǎn)流域與區(qū)域環(huán)境整治，保障祖國北方地區(qū)的生態(tài)安全。四是能源安全方面，保障中俄油氣管道穩(wěn)定運(yùn)行，優(yōu)化能源供給結(jié)構(gòu)，提高傳統(tǒng)能源利用效率，有序發(fā)展清潔能源和新能源，加強(qiáng)能源基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，增強(qiáng)東北地區(qū)電力等能源的向外輸送能力。五是產(chǎn)業(yè)安全方面，支持東北地區(qū)圍繞裝備制造、石油化工、生物醫(yī)藥等優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)打造國家級(jí)先進(jìn)制造業(yè)集群，聚焦已有發(fā)展基礎(chǔ)的戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)和先進(jìn)制造業(yè)部署一批創(chuàng)新鏈，實(shí)行重點(diǎn)項(xiàng)目攻關(guān)“揭榜掛帥”等制度，實(shí)施一批體現(xiàn)國家戰(zhàn)略意圖、適應(yīng)東北產(chǎn)業(yè)需求、彰顯東北科技優(yōu)勢(shì)的重大科技項(xiàng)目，努力攻克一批關(guān)鍵核心技術(shù)、“卡脖子”技術(shù)，開發(fā)一批重大創(chuàng)新產(chǎn)品，加快突破“五基”領(lǐng)域的薄弱環(huán)節(jié)，打好產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)高級(jí)化和產(chǎn)業(yè)鏈現(xiàn)代化攻堅(jiān)戰(zhàn)。

2.優(yōu)化基礎(chǔ)設(shè)施體系，促進(jìn)內(nèi)外循環(huán)暢通

“十四五”時(shí)期，東北地區(qū)要在交通貿(mào)易通道、能源輸送、農(nóng)田水利等傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施體系建設(shè)方面進(jìn)行優(yōu)化提升，并在新型基礎(chǔ)設(shè)施方面加快布局建設(shè)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)內(nèi)外循環(huán)暢通，為經(jīng)濟(jì)新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換打好基礎(chǔ)。一是構(gòu)建內(nèi)部充分聯(lián)通、外部更加暢通的綜合交通貿(mào)易運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)。完善構(gòu)建以哈爾濱、長春、沈陽、大連為核心的“一小時(shí)交通圈”，推進(jìn)中俄、中蒙和中朝跨境鐵路、跨境公路和跨境橋梁建設(shè)與改造，開通更多從東北地區(qū)始發(fā)的中歐班列，開辟經(jīng)琿春借港出海的多條內(nèi)外航線，推進(jìn)海港陸港空港和各類口岸聯(lián)動(dòng)發(fā)展。二是共建能源基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)，構(gòu)建連接蒙東煤炭基地與東北地區(qū)主要能源消費(fèi)區(qū)的大運(yùn)量煤炭運(yùn)輸通道，完善蒙東和黑吉遼相互之間的電力輸送通道，完善東北地區(qū)天然氣管網(wǎng)。三是共建農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)，強(qiáng)化松花江、嫩江、遼河等綜合整治和中小河流治理、病險(xiǎn)水庫水閘除險(xiǎn)加固，實(shí)施一批大型水利樞紐及引水工程、農(nóng)田水利工程。四是加快布局建設(shè)新型基礎(chǔ)設(shè)施。立足當(dāng)?shù)胤A賦和產(chǎn)業(yè)分布，統(tǒng)籌市場(chǎng)需求和本地發(fā)展實(shí)際，重點(diǎn)在哈爾濱、長春、沈陽、大連等資源相對(duì)豐富的節(jié)點(diǎn)型、樞紐型城市推動(dòng)新基建的發(fā)展，推動(dòng)?xùn)|北地區(qū)重構(gòu)產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力、建設(shè)智慧城市和“一帶一路”信息樞紐，通過新基建激發(fā)東北地區(qū)投資活力、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、提高經(jīng)濟(jì)增長潛力。

3.加快建設(shè)數(shù)字東北，重塑區(qū)域發(fā)展優(yōu)勢(shì)

“十四五”時(shí)期，東北地區(qū)要把握數(shù)字化發(fā)展機(jī)遇，進(jìn)一步提升“數(shù)字東北”戰(zhàn)略定位，將數(shù)字化發(fā)展作為創(chuàng)新轉(zhuǎn)型發(fā)展的重要引領(lǐng)驅(qū)動(dòng)力和優(yōu)化營商環(huán)境的重要抓手，扭轉(zhuǎn)數(shù)字化發(fā)展相對(duì)落后的局面，縮小同其他地區(qū)的發(fā)展差距，實(shí)現(xiàn)振興發(fā)展取得新突破。一是加快數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展，持續(xù)推進(jìn)實(shí)體經(jīng)濟(jì)和數(shù)字經(jīng)濟(jì)深度融合。在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域，提升“互聯(lián)網(wǎng)+”現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展水平。在工業(yè)領(lǐng)域，利用數(shù)字經(jīng)濟(jì)改造提升傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，鼓勵(lì)支持龍頭企業(yè)建設(shè)跨行業(yè)、跨領(lǐng)域的工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)，立足裝備制造領(lǐng)域優(yōu)勢(shì)，加快推動(dòng)以裝備制造為代表的先進(jìn)制造業(yè)向高端、智能、綠色、服務(wù)方向轉(zhuǎn)型升級(jí)，重塑產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)新優(yōu)勢(shì)，將東北老工業(yè)基地打造成為中國制造的先行區(qū)。在服務(wù)業(yè)領(lǐng)域，借助“互聯(lián)網(wǎng)+”促進(jìn)文化、休閑、娛樂、商業(yè)融合發(fā)展，加快推進(jìn)以大數(shù)據(jù)、5G等為代表的信息產(chǎn)業(yè)和生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)發(fā)展，提升金融行業(yè)服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)的水平；鼓勵(lì)數(shù)字賦能的新技術(shù)、新業(yè)態(tài)、新模式的雙創(chuàng)活動(dòng)，促進(jìn)一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。二是加快數(shù)字社會(huì)發(fā)展，提升公共服務(wù)、城市治理、社會(huì)治理、鄉(xiāng)村治理等數(shù)字化智能化水平，提升城市軟環(huán)境競(jìng)爭(zhēng)力。三是加快數(shù)字政府建設(shè)，加快政府管理服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化、透明化發(fā)展，提高政府行政效率和服務(wù)水平，助力營商環(huán)境實(shí)現(xiàn)大幅改善。

4.強(qiáng)化創(chuàng)新引領(lǐng)政策，推進(jìn)產(chǎn)業(yè)人才集聚

“十四五”時(shí)期東北地區(qū)要堅(jiān)持中央支持和自身創(chuàng)造性發(fā)揮相結(jié)合，進(jìn)一步強(qiáng)化創(chuàng)新引領(lǐng)。一是優(yōu)化提升國家對(duì)東北地區(qū)的創(chuàng)新資源配置。支持國家級(jí)創(chuàng)新平臺(tái)和大科學(xué)裝置在東北地區(qū)落地；高質(zhì)量建設(shè)沈大國家自主創(chuàng)新示范區(qū)和省級(jí)以上高新區(qū)，打造創(chuàng)新資源集聚高地；深化科技體制改革，推進(jìn)科研院所、高校、企業(yè)科研力量?jī)?yōu)化配置和資源共享，提高創(chuàng)新鏈整體效能；強(qiáng)化企業(yè)創(chuàng)新主體地位，支持企業(yè)牽頭組建創(chuàng)新聯(lián)合體，建立產(chǎn)學(xué)研市場(chǎng)化利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)鏈上中下游、大中小企業(yè)融通創(chuàng)新；加強(qiáng)共性技術(shù)平臺(tái)建設(shè)和關(guān)鍵核心技術(shù)聯(lián)合攻關(guān)，提高科技成果轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化成效。二是對(duì)東北地區(qū)的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)發(fā)展給予更優(yōu)惠更傾斜的財(cái)稅金融政策支持。比如，健全以技術(shù)創(chuàng)新為重點(diǎn)導(dǎo)向的稅收優(yōu)惠政策體系，制定《東北地區(qū)鼓勵(lì)類產(chǎn)業(yè)發(fā)展目錄》，給予符合要求的新進(jìn)入企業(yè)稅收優(yōu)惠、投資補(bǔ)助或貼息傾斜；設(shè)立國家東北振興產(chǎn)業(yè)投資基金，加大先進(jìn)制造產(chǎn)業(yè)投資基金在東北地區(qū)投資力度，提高一般轉(zhuǎn)移支付和稅收返還比重等。四是要深化人才發(fā)展體制機(jī)制改革，全方位培養(yǎng)、引進(jìn)、用好、留住人才，建設(shè)高水平創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人才隊(duì)伍。把大學(xué)生留在東北地區(qū)就業(yè)創(chuàng)業(yè)，積極引進(jìn)高層次人才和創(chuàng)新團(tuán)隊(duì)，完善安居、子女教育、醫(yī)療、社保等人才保障政策。構(gòu)建充分體現(xiàn)知識(shí)、技術(shù)等創(chuàng)新要素價(jià)值的收益分配機(jī)制，完善科研人員職務(wù)發(fā)明成果權(quán)益分享機(jī)制。打造高質(zhì)量教育體系，加強(qiáng)職業(yè)教育產(chǎn)教融合發(fā)展和高等教育內(nèi)涵式高質(zhì)量發(fā)展，支持東北地區(qū)加強(qiáng)推進(jìn)一流大學(xué)和一流學(xué)科建設(shè)，面向世界科技前沿、經(jīng)濟(jì)主戰(zhàn)場(chǎng)和國家重大需求，加強(qiáng)重點(diǎn)急需領(lǐng)域?qū)W科專業(yè)建設(shè)和人才培養(yǎng)。

5.加快體制機(jī)制改革，建設(shè)活力市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)

“十四五”時(shí)期，東北地區(qū)必須加快市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制機(jī)制改革，推動(dòng)有效市場(chǎng)和有為政府更好結(jié)合，構(gòu)建充滿活力的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制機(jī)制。一是加快高標(biāo)準(zhǔn)市場(chǎng)體系建設(shè)。建立健全統(tǒng)一開放的要素市場(chǎng)，推進(jìn)土地、勞動(dòng)力、資本、技術(shù)、數(shù)據(jù)等要素市場(chǎng)化改革，完善要素交易規(guī)則和服務(wù)體系，促進(jìn)要素自由流動(dòng)和平等交換。推進(jìn)存量土地有序流轉(zhuǎn)和開發(fā)利用，提供靈活高效的產(chǎn)業(yè)用地保障。健全多層次資本市場(chǎng)體系，更好服務(wù)中小微企業(yè)發(fā)展。促進(jìn)數(shù)據(jù)資源化、資產(chǎn)化、資本化。健全公平競(jìng)爭(zhēng)審查機(jī)制，提升市場(chǎng)綜合監(jiān)管能力。二是打造公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境。進(jìn)一步放開市場(chǎng)準(zhǔn)入，取消各類歧視門檻，提高公平競(jìng)爭(zhēng)水平，形成對(duì)創(chuàng)新的壓力和推動(dòng)力。毫不動(dòng)搖地支持、保護(hù)、扶持民營經(jīng)濟(jì)和非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展，激發(fā)與保護(hù)企業(yè)家精神，弘揚(yáng)“鼓勵(lì)冒險(xiǎn)、包容失敗”的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)文化，激發(fā)各類市場(chǎng)主體活力。加大知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)力度和服務(wù)水平，保護(hù)企業(yè)創(chuàng)新熱情。深化國資國企改革，實(shí)施國企改革三年行動(dòng)。按照完善治理、強(qiáng)化激勵(lì)、突出主業(yè)、提高效率的要求，因企施策深化國有企業(yè)混合所有制改革，做強(qiáng)做優(yōu)做大國有企業(yè)，培育一批具有核心技術(shù)和國際競(jìng)爭(zhēng)力的企業(yè)集團(tuán)。緊緊圍繞戰(zhàn)略安全、產(chǎn)業(yè)引領(lǐng)、國計(jì)民生、公共服務(wù)等功能，加大戰(zhàn)略性重組和專業(yè)化整合，在關(guān)鍵技術(shù)上取得新突破。三是推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，營造一流營商環(huán)境。加快轉(zhuǎn)變政府職能，建設(shè)職責(zé)明確、依法行政的政府治理體系。深化簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)改革，持續(xù)優(yōu)化市場(chǎng)化法治化國際化營商環(huán)境。健全重大政策事前評(píng)估和事后評(píng)價(jià)制度，暢通各方參與政策制定的渠道，提高決策科學(xué)化、民主化、法治化水平。推進(jìn)政務(wù)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化、便利化，深化政務(wù)公開。