央地兩級(jí)政府在雙循環(huán)中的角色定位及關(guān)系調(diào)適

江世銀 陳曦 付會(huì)敏

一、引言

以習(xí)近平同志為核心的黨中央提出的要推動(dòng)形成以國(guó)內(nèi)大循環(huán)為主體、國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局，是后疫情時(shí)代中國(guó)長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)發(fā)展格局的再定位。2020年5月14日，中央政治局常委會(huì)提出，充分發(fā)揮中國(guó)超大規(guī)模市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)和內(nèi)需潛力，構(gòu)建國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局。8月24日，習(xí)近平總書(shū)記在主持召開(kāi)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)領(lǐng)域?qū)＜易剷?huì)上，要求以暢通國(guó)民經(jīng)濟(jì)循環(huán)為主構(gòu)建新發(fā)展格局。目前，根據(jù)中國(guó)發(fā)展階段、環(huán)境和條件變化，雙循環(huán)戰(zhàn)略的重點(diǎn)在于國(guó)內(nèi)大循環(huán)的暢通，即在整個(gè)國(guó)家范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)、分配、流通、消費(fèi)等多環(huán)節(jié)的暢通，通過(guò)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和消費(fèi)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化升級(jí)，達(dá)到國(guó)家經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)機(jī)制的轉(zhuǎn)換。那么，在國(guó)內(nèi)大循環(huán)進(jìn)程中，政府應(yīng)該扮演什么角色與作用？中央政府與地方政府應(yīng)該如何處理雙循環(huán)中的關(guān)系？這些問(wèn)題都值得思考。

雙循環(huán)發(fā)展同其他發(fā)展一樣，都需要制定發(fā)展戰(zhàn)略。只有制定雙循環(huán)戰(zhàn)略，雙循環(huán)才有發(fā)展的方向和目標(biāo)，才能得到更好的發(fā)展。雙循環(huán)戰(zhàn)略就是國(guó)家或區(qū)域?qū)^長(zhǎng)時(shí)期（通常為10 年以上時(shí)期）的雙循環(huán)全局性重大問(wèn)題的部署和安排，是基于國(guó)際循環(huán)帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的方式進(jìn)入瓶頸期、國(guó)內(nèi)資源滿(mǎn)足內(nèi)部循環(huán)所需條件的局限，經(jīng)過(guò)全面、深層的考量，而提出的一種非防守、非逆勢(shì)、非改良的中長(zhǎng)期動(dòng)態(tài)戰(zhàn)略，是以國(guó)內(nèi)循環(huán)為主體、國(guó)際循環(huán)為前提和補(bǔ)充的新格局，是對(duì)雙循環(huán)總方向、總目標(biāo)、總體步驟和重大方針的概括。它具有長(zhǎng)期性、戰(zhàn)略性、宏觀性、全局性等特點(diǎn)，對(duì)雙循環(huán)具有至關(guān)重要的影響。雙循環(huán)戰(zhàn)略是一國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略的組成部分，其內(nèi)容是以市場(chǎng)調(diào)節(jié)為基礎(chǔ)、結(jié)合政府引導(dǎo)，實(shí)現(xiàn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)健康運(yùn)行，其目的是人盡其才、貨暢其流和物有所用。人盡其才是指通過(guò)雙循環(huán)戰(zhàn)略，實(shí)現(xiàn)區(qū)域人才的循環(huán)，培養(yǎng)技能人才并將人才合理分配到各行各業(yè)，使其才能得以最大程度的利用和發(fā)揮。貨暢其流是指注重內(nèi)需體系中供應(yīng)鏈的完善，疏通包括國(guó)際國(guó)內(nèi)、區(qū)域、城鄉(xiāng)之間的交流不暢，提高貨幣資金流通的效率和質(zhì)量。物有所用是指國(guó)家或區(qū)域內(nèi)的各種物質(zhì)資源都能得到充分的使用。在雙循環(huán)中，人、財(cái)、物通過(guò)循環(huán)都得到了充分的利用。雙循環(huán)戰(zhàn)略是粗線條的，有許多方面是非量化的，體現(xiàn)了國(guó)家或區(qū)域長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的利益。它關(guān)系到區(qū)域雙循環(huán)的前景，是指導(dǎo)區(qū)域雙循環(huán)發(fā)展的重要依據(jù)。區(qū)域雙循環(huán)戰(zhàn)略是區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略的組成部分，是國(guó)家或區(qū)域?qū)^長(zhǎng)時(shí)期的區(qū)域國(guó)民經(jīng)濟(jì)雙循環(huán)全局性重大問(wèn)題的部署和安排。一個(gè)區(qū)域內(nèi)的多種發(fā)展戰(zhàn)略，對(duì)區(qū)域雙循環(huán)發(fā)展都有不同程度、不同范圍和不同層次的影響。

雙循環(huán)戰(zhàn)略同其他戰(zhàn)略一樣，都需要合理調(diào)控發(fā)展方向。有了雙循環(huán)調(diào)控，雙循環(huán)戰(zhàn)略才能得到更好的落實(shí)和發(fā)展。雙循環(huán)調(diào)控在整個(gè)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)運(yùn)行中起到承上啟下、協(xié)調(diào)利益差異的作用。在同一個(gè)區(qū)域，由于其差距的存在也需要雙循環(huán)調(diào)控。雙循環(huán)調(diào)控在雙循環(huán)中具有重要的監(jiān)測(cè)、協(xié)調(diào)和監(jiān)管作用。第一，雙循環(huán)調(diào)控的監(jiān)測(cè)功能。經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中的周期波動(dòng)是發(fā)展階段的普遍現(xiàn)象，經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的超前研究就成為必要的前提條件，它要求雙循環(huán)調(diào)控者主要是政府準(zhǔn)確地把握現(xiàn)在，科學(xué)地預(yù)測(cè)未來(lái)。第二，雙循環(huán)調(diào)控的協(xié)調(diào)職能。從總體目標(biāo)上講，政府宏觀調(diào)控與雙循環(huán)調(diào)控具有統(tǒng)一性，即兩者的根本利益是一致的。但它們?cè)诼毮芊止ず途唧w調(diào)控目標(biāo)上又存在著差別。有區(qū)別就有矛盾，其焦點(diǎn)集中在中央利益與區(qū)域利益的沖突上。雙循環(huán)調(diào)控的協(xié)調(diào)作用就體現(xiàn)在對(duì)中央調(diào)控做適當(dāng)?shù)脑侔才牛⒁饪紤]區(qū)域的比較利益優(yōu)勢(shì)，把兩方面的利益統(tǒng)一在優(yōu)化資源配置的要求上。第三，雙循環(huán)調(diào)控的監(jiān)管職能。宏觀運(yùn)行的特殊性和整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)穩(wěn)步發(fā)展要求政府能夠運(yùn)用善意誘導(dǎo)和嚴(yán)格監(jiān)管的調(diào)控方式，即按照市場(chǎng)導(dǎo)向的原理，通過(guò)利益機(jī)制能動(dòng)地引導(dǎo)各區(qū)域的發(fā)展。當(dāng)雙循環(huán)處于無(wú)序時(shí)，政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)雙循環(huán)的管理與調(diào)控。這時(shí)，政府的雙循環(huán)調(diào)控更多的是進(jìn)行引導(dǎo)和管理，讓區(qū)域雙循環(huán)走上良性運(yùn)行和協(xié)調(diào)發(fā)展的狀態(tài)。當(dāng)區(qū)域雙循環(huán)處于良性運(yùn)行和協(xié)調(diào)發(fā)展時(shí)，政府適當(dāng)解除對(duì)雙循環(huán)的約束。這時(shí)，政府的雙循環(huán)調(diào)控更多地是提供區(qū)域發(fā)展所需要的各種服務(wù)。

二、央地政府在雙循環(huán)中的角色分析

中央政府與地方政府在雙循環(huán)中扮演著不同的角色。事關(guān)國(guó)家整體利益的雙循環(huán)由中央政府負(fù)責(zé)，事關(guān)區(qū)域發(fā)展要求的雙循環(huán)由地方政府負(fù)責(zé)。在雙循環(huán)過(guò)程中，中央不能代替地方，地方也離不開(kāi)中央，它們各司其職，各負(fù)其責(zé)。

1.中央政府在雙循環(huán)中應(yīng)該扮演的四大角色

中央政府是全國(guó)事務(wù)主管機(jī)構(gòu)的總稱(chēng)，在雙循環(huán)中占有重要的地位。它能發(fā)揮引導(dǎo)區(qū)域間的合作、推進(jìn)雙循環(huán)一體化、進(jìn)行雙循環(huán)立法和維護(hù)良好的雙循環(huán)生態(tài)系統(tǒng)等諸多作用。雙循環(huán)離開(kāi)了中央政府，可能會(huì)出現(xiàn)惡性循環(huán)，導(dǎo)致區(qū)域間資源的無(wú)序流動(dòng)。如果資源過(guò)度集中，還可能出現(xiàn)馬太效應(yīng)，進(jìn)一步降低資源配置效率。

第一，中央政府可以引導(dǎo)區(qū)域間的合作。區(qū)域間的合作是雙循環(huán)的大勢(shì)所趨，雙循環(huán)的發(fā)展必然要求區(qū)域間的高度合作。隨著區(qū)域經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，資金在區(qū)域間流動(dòng)越來(lái)越頻繁，資本流入?yún)^(qū)域不可能長(zhǎng)期搞地區(qū)封鎖，否則它們難以進(jìn)一步吸引更多的資金，這就需要區(qū)域間的金融開(kāi)放與合作。金融開(kāi)放與合作是區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的重要基礎(chǔ)和核心環(huán)節(jié)。通過(guò)雙循環(huán)合作，能夠促進(jìn)資本在區(qū)域內(nèi)的有效集聚，實(shí)現(xiàn)金融資源在區(qū)域內(nèi)的自由流動(dòng)和優(yōu)化配置，最終實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)與金融的聯(lián)動(dòng)發(fā)展與合規(guī)運(yùn)行。區(qū)域間的雙循環(huán)合作就是在統(tǒng)一發(fā)展戰(zhàn)略思想指導(dǎo)下，本著自愿、互利、揚(yáng)長(zhǎng)避短、分工合作、共同提高的原則，經(jīng)有關(guān)區(qū)域充分協(xié)商建立起來(lái)的一種橫向經(jīng)濟(jì)聯(lián)合體。這些雙循環(huán)合作包括市場(chǎng)主體的合作、雙循環(huán)市場(chǎng)的合作、雙循環(huán)協(xié)調(diào)與監(jiān)管的合作等。沒(méi)有區(qū)域間的雙循環(huán)合作，雙循環(huán)難免出現(xiàn)障礙。在“一帶一路”建設(shè)中，亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行在中央的倡導(dǎo)下積極推進(jìn)雙循環(huán)合作，推進(jìn)沿線國(guó)家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，促進(jìn)市場(chǎng)聯(lián)系，打通了沿線國(guó)家國(guó)內(nèi)大循環(huán)。同時(shí)，各沿線國(guó)家的政府通過(guò)簽訂自貿(mào)和投資協(xié)定，促進(jìn)了外循環(huán)，從而使各國(guó)都能夠形成雙循環(huán)格局，以重塑全球化格局。開(kāi)展區(qū)域間的合作，除區(qū)域自身外，只有政府特別是中央政府才能擔(dān)起相應(yīng)的責(zé)任來(lái)。中央政府作為區(qū)域雙循環(huán)的引導(dǎo)方和監(jiān)管方，從雙循環(huán)協(xié)作的角度著手，加強(qiáng)彼此合作聯(lián)系，構(gòu)建合理有效的協(xié)作機(jī)制以及合作渠道，能夠有效地推進(jìn)雙循環(huán)合作。單個(gè)地方政府也只有在中央政府的引導(dǎo)下與其他區(qū)域攜手合作，在區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)中充分展示自身的優(yōu)勢(shì)，才有可能加快區(qū)域發(fā)展。

第二，中央政府可以推進(jìn)雙循環(huán)一體化。隨著現(xiàn)代科技的發(fā)展，雙循環(huán)突破傳統(tǒng)的空間限制，實(shí)現(xiàn)雙循環(huán)資源共享，拓展經(jīng)濟(jì)合作，出現(xiàn)了雙循環(huán)一體化。雙循環(huán)一體化是區(qū)域內(nèi)市場(chǎng)主體在該區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)同發(fā)展的情況下，通過(guò)合理的組合，生產(chǎn)要素的優(yōu)化，從整體上發(fā)揮對(duì)該區(qū)域籌集和分配資金的作用，并在該市場(chǎng)運(yùn)行上實(shí)現(xiàn)融合的整體功能。伴隨區(qū)域經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，雙循環(huán)的發(fā)展也將逐步走向一體化。雙循環(huán)一體化通過(guò)整合區(qū)域內(nèi)生產(chǎn)資源，提高其利用效率，強(qiáng)化雙循環(huán)合作，最終實(shí)現(xiàn)雙循環(huán)資源的合理分配和經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展。作為雙循環(huán)一體化發(fā)展中的重要角色，政府在區(qū)域一體化過(guò)程中發(fā)揮著巨大的作用。中央政府能夠協(xié)調(diào)各區(qū)域利益以及資源的合理分配，開(kāi)展最大化的雙循環(huán)合作，進(jìn)而完全實(shí)現(xiàn)雙循環(huán)一體化。

第三，中央政府可以進(jìn)行雙循環(huán)立法。區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要制定和實(shí)施與區(qū)域雙循環(huán)相適應(yīng)的法律法規(guī)。同樣，雙循環(huán)的發(fā)展也需要制定和實(shí)施與雙循環(huán)調(diào)控相適應(yīng)的一系列法律法規(guī)。雖然中國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)運(yùn)行機(jī)制相對(duì)成熟，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)已經(jīng)具有一定的規(guī)模，但中央政府在推進(jìn)雙循環(huán)進(jìn)程新倡議中，仍要警惕過(guò)度市場(chǎng)化、缺少法律保障帶來(lái)的弊端，尤其是在當(dāng)前復(fù)雜的國(guó)際、國(guó)內(nèi)雙循環(huán)的背景下，有了雙循環(huán)法律法規(guī)，雙循環(huán)運(yùn)行才會(huì)有法律保障。以嚴(yán)肅而又嚴(yán)密的法律條文將中央?yún)f(xié)調(diào)地方利益的方式予以明確界定，能避免各區(qū)域?yàn)榱税l(fā)展而各自為戰(zhàn)的狀態(tài)，進(jìn)而提高雙循環(huán)的整體運(yùn)行效率。

第四，維護(hù)良好的雙循環(huán)生態(tài)系統(tǒng)。雙循環(huán)生態(tài)系統(tǒng)，是指經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)在一定區(qū)域環(huán)境下生存和發(fā)展的狀態(tài)，也是指生產(chǎn)要素之間及其與區(qū)域外部環(huán)境之間在相互作用的過(guò)程中，通過(guò)分工、協(xié)作所形成的具有一定結(jié)構(gòu)特征、執(zhí)行一定功能的復(fù)合空間地域系統(tǒng)。區(qū)域經(jīng)濟(jì)的安全、穩(wěn)健運(yùn)行是經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的重要條件之一。實(shí)現(xiàn)雙循環(huán)安全不僅對(duì)保持區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)穩(wěn)定具有重要的現(xiàn)實(shí)意義，而且對(duì)維護(hù)國(guó)家安全與社會(huì)秩序的穩(wěn)定具有積極作用。據(jù)《中國(guó)城市營(yíng)商報(bào)告》（2020）顯示，北上廣深等城市營(yíng)商環(huán)境評(píng)估指標(biāo)一直處于全國(guó)領(lǐng)先水平，100強(qiáng)城市排名中最大指數(shù)為94.93，而最小指數(shù)僅為18.22。環(huán)境帶來(lái)的發(fā)展差距進(jìn)而可能引發(fā)區(qū)域風(fēng)險(xiǎn)，由于一些經(jīng)濟(jì)區(qū)域內(nèi)長(zhǎng)期累積的風(fēng)險(xiǎn)正逐步顯現(xiàn)，有些區(qū)域甚至較為突出，因此需要通過(guò)加強(qiáng)調(diào)控與監(jiān)管，促進(jìn)區(qū)域增強(qiáng)抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力，實(shí)現(xiàn)雙循環(huán)安全。中央政府通過(guò)良好的政策制定和實(shí)施，維護(hù)良好的雙循環(huán)生態(tài)系統(tǒng)。

2.地方政府在雙循環(huán)中應(yīng)該扮演的四大角色

地方政府是中央政府為管理地方事務(wù)而設(shè)置的下屬行政機(jī)關(guān)。地方政府在雙循環(huán)中一直扮演著非常重要的角色，諸如促進(jìn)區(qū)域雙循環(huán)、開(kāi)展雙循環(huán)合作、提高雙循環(huán)的競(jìng)爭(zhēng)力和推進(jìn)雙循環(huán)創(chuàng)新體系建設(shè)等，可以糾正因區(qū)域空間結(jié)構(gòu)不合理導(dǎo)致的區(qū)域經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)失靈，提高區(qū)域內(nèi)居民生活水平，實(shí)現(xiàn)區(qū)際均衡發(fā)展。

第一，地方政府可以促進(jìn)區(qū)域內(nèi)雙循環(huán)。地方政府促進(jìn)區(qū)域雙循環(huán)的發(fā)展是其自身的職責(zé)。如果地方政府不能在發(fā)展過(guò)程中促進(jìn)區(qū)域雙循環(huán)，那么，該區(qū)域遲早會(huì)落后。如果一個(gè)區(qū)域“等、靠、要”，區(qū)域雙循環(huán)所帶來(lái)的差距會(huì)越來(lái)越大。雙循環(huán)資源的集聚與擴(kuò)散過(guò)程影響著區(qū)域間生產(chǎn)要素的流動(dòng)與配置，對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生重要的影響。區(qū)域缺少循環(huán)，區(qū)域內(nèi)的居民除了靠國(guó)家扶持外就難以提高收入和改善生活，區(qū)域也就難以穩(wěn)定。只有各區(qū)域社會(huì)穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)發(fā)展，區(qū)域才有競(jìng)爭(zhēng)力。地方政府在確定區(qū)域發(fā)展方向時(shí)，只有考慮到外部環(huán)境變化對(duì)自身可能造成的各種影響，特別是對(duì)同一區(qū)域內(nèi)其他區(qū)域的影響，才能脫離外部變化來(lái)制定雙循環(huán)政策。實(shí)際上，地方政府干預(yù)雙循環(huán)的最佳方式并不是要爭(zhēng)奪多少資源，而是要為雙循環(huán)創(chuàng)造良好的經(jīng)濟(jì)環(huán)境，培養(yǎng)雙循環(huán)的內(nèi)生機(jī)制。

第二，地方政府間可以開(kāi)展雙循環(huán)合作。雙循環(huán)戰(zhàn)略并不是獨(dú)立存在的，而是要融入其他戰(zhàn)略，形成一個(gè)完整、立體的戰(zhàn)略體系。在時(shí)間上，雙循環(huán)應(yīng)該有效對(duì)接前期戰(zhàn)略、政策。例如對(duì)接“鄉(xiāng)村振興”，促進(jìn)城鄉(xiāng)間要素雙向流動(dòng)，提高農(nóng)民實(shí)際收入，推動(dòng)農(nóng)村消費(fèi)方式的轉(zhuǎn)型，促進(jìn)國(guó)內(nèi)循環(huán)進(jìn)一步優(yōu)化；對(duì)接“六穩(wěn)”“六保”，緩解新冠肺炎疫情的負(fù)向沖擊，穩(wěn)定就業(yè)、投資，促進(jìn)居民消費(fèi)，激發(fā)市場(chǎng)活力，保障內(nèi)外循環(huán)的持續(xù)運(yùn)行。在空間上，雙循環(huán)合作是各區(qū)域搞好經(jīng)濟(jì)環(huán)境建設(shè)、實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定的重要環(huán)節(jié)。在開(kāi)放經(jīng)濟(jì)條件下，一個(gè)區(qū)域的發(fā)展受到其他區(qū)域的影響越來(lái)越大，而且對(duì)其他區(qū)域的影響也越來(lái)越大。如果不考慮一定區(qū)域內(nèi)的相互合作，就會(huì)故步自封。區(qū)域間的經(jīng)濟(jì)沖突使各區(qū)域都深受其害，各個(gè)區(qū)域單打獨(dú)斗已經(jīng)不可能適應(yīng)經(jīng)濟(jì)一體化趨勢(shì)，這是各地方政府尋求新的雙循環(huán)合作的重要原因。區(qū)域內(nèi)各地方政府之間開(kāi)展多形式的合作，促進(jìn)區(qū)域間自然資源、人才資源循環(huán)，縮小各個(gè)城市圈發(fā)展差距，完善中小城市建設(shè)，實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)部、外部的均衡發(fā)展，有利于區(qū)域雙循環(huán)。在“一帶一路”建設(shè)中，亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行積極推進(jìn)雙循環(huán)合作，推進(jìn)沿線國(guó)家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，促進(jìn)市場(chǎng)聯(lián)系，打通了沿線國(guó)家國(guó)內(nèi)大循環(huán)。

第三，地方政府可以提高雙循環(huán)的競(jìng)爭(zhēng)力。雙循環(huán)競(jìng)爭(zhēng)力是雙循環(huán)特定產(chǎn)業(yè)的整體競(jìng)爭(zhēng)能力。雙循環(huán)競(jìng)爭(zhēng)力作為衡量雙循環(huán)實(shí)力的指標(biāo)，它的差異必然會(huì)促使不同區(qū)域在合作中的分工和協(xié)調(diào)，促使了雙循環(huán)一體化的形成。發(fā)達(dá)國(guó)家的區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)踐表明，在雙循環(huán)競(jìng)爭(zhēng)力中地方政府對(duì)區(qū)域資本流入和流出的影響力愈來(lái)愈強(qiáng)。雙循環(huán)競(jìng)爭(zhēng)力的要素和要素之間組合，同區(qū)域外部環(huán)境密切相關(guān)。雙循環(huán)競(jìng)爭(zhēng)力直接受企業(yè)發(fā)展環(huán)境、國(guó)內(nèi)宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境、國(guó)際金融和經(jīng)濟(jì)環(huán)境等影響。2019 年，中國(guó)基礎(chǔ)研究經(jīng)費(fèi)為1335.6億元人民幣，占R&D經(jīng)費(fèi)比重的6.0%，這一數(shù)據(jù)仍遠(yuǎn)低于主要?jiǎng)?chuàng)新型國(guó)家10%以上的比例。作為創(chuàng)新主體的企業(yè)，用于基礎(chǔ)研究的投入僅占其總研發(fā)投入的0.3%。這就不難理解中國(guó)缺乏具有挑戰(zhàn)性和突破性的技術(shù)創(chuàng)新，產(chǎn)品創(chuàng)意和產(chǎn)品原創(chuàng)較少的現(xiàn)狀。隨著經(jīng)濟(jì)全球化的快速發(fā)展，外部經(jīng)濟(jì)環(huán)境的各種變化也會(huì)對(duì)雙循環(huán)競(jìng)爭(zhēng)力產(chǎn)生比較大的影響。在空間上，區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)力在特定區(qū)域內(nèi)較強(qiáng)，但在其他區(qū)域則可能較弱。在時(shí)間上，特定時(shí)間內(nèi)某區(qū)域的競(jìng)爭(zhēng)力比較弱，但一段時(shí)間后，其雙循環(huán)競(jìng)爭(zhēng)力可能增強(qiáng)。區(qū)域綜合競(jìng)爭(zhēng)力與生產(chǎn)要素競(jìng)爭(zhēng)力的強(qiáng)弱存在差異，現(xiàn)實(shí)的雙循環(huán)的競(jìng)爭(zhēng)力與潛在的雙循環(huán)競(jìng)爭(zhēng)力也有不同。為了開(kāi)展區(qū)域間競(jìng)爭(zhēng)，區(qū)域內(nèi)的地方政府著力提高雙循環(huán)的競(jìng)爭(zhēng)力顯得十分必要。

第四，地方政府可以推進(jìn)雙循環(huán)創(chuàng)新體系建設(shè)。區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展是宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)，區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)力、發(fā)展?jié)摿涂沙掷m(xù)性越來(lái)越依賴(lài)雙循環(huán)創(chuàng)新能力。雙循環(huán)創(chuàng)新是指為了迎合一個(gè)區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求、創(chuàng)造更多的利潤(rùn)，在政府的推動(dòng)下，該區(qū)域內(nèi)的生產(chǎn)要素按新的方式組合配置。在推進(jìn)雙循環(huán)創(chuàng)新體系建設(shè)中，地方政府不僅可以樹(shù)立新發(fā)展理念，明確現(xiàn)代化科技的研究方向，厘清科技創(chuàng)新促進(jìn)循環(huán)的作用機(jī)制，建立完善科技創(chuàng)新體系，鼓勵(lì)技術(shù)原創(chuàng)，實(shí)現(xiàn)關(guān)鍵核心技術(shù)自主創(chuàng)造；而且可以創(chuàng)新國(guó)內(nèi)教育體系，注重“學(xué)以致用”，提高創(chuàng)新思維能力，從而培養(yǎng)出更多高素質(zhì)的科技人才，為技術(shù)攻堅(jiān)提供豐富的人力資源。因?yàn)檠h(huán)都是人們來(lái)推動(dòng)的，所以暢通區(qū)域經(jīng)濟(jì)循環(huán)的關(guān)鍵是構(gòu)建雙循環(huán)創(chuàng)新體系。雙循環(huán)的創(chuàng)新通常由該區(qū)域內(nèi)較為發(fā)達(dá)的中心區(qū)域率先發(fā)起，創(chuàng)新效果向邊緣區(qū)域逐級(jí)擴(kuò)散，最終達(dá)到雙循環(huán)的最優(yōu)組合。雙循環(huán)創(chuàng)新體系是指，在一定的區(qū)域范圍內(nèi)，通過(guò)將區(qū)域內(nèi)的各種創(chuàng)新資源和要素加以重新組合，創(chuàng)造出一種新的更為有效的資源配置方式，以此提高雙循環(huán)競(jìng)爭(zhēng)力，并推動(dòng)區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化升級(jí)。雙循環(huán)創(chuàng)新體系的作用主要在于提高雙循環(huán)競(jìng)爭(zhēng)力，分散經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的風(fēng)險(xiǎn)，增強(qiáng)企業(yè)的活力，以及挖掘區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展?jié)摿ΑＴ谕七M(jìn)區(qū)域雙循環(huán)過(guò)程中，區(qū)域地方政府的作用在于培育和發(fā)展區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)體系，提升區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)力，同時(shí)注重地方優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)的培育，加速雙循環(huán)網(wǎng)絡(luò)化建設(shè)。

三、央地政府在雙循環(huán)中的關(guān)系定位

構(gòu)建以國(guó)內(nèi)大循環(huán)為主體，國(guó)內(nèi)國(guó)際循環(huán)相互聯(lián)動(dòng)的新發(fā)展格局，不僅是應(yīng)對(duì)世界經(jīng)濟(jì)持續(xù)下行和逆全球化的現(xiàn)實(shí)需要，也是中國(guó)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)在要求。促進(jìn)雙循環(huán)需要正確處理政府與市場(chǎng)、中央政府與地方政府的關(guān)系，即進(jìn)行央地政府在雙循環(huán)中的關(guān)系定位。尤其在加快構(gòu)建國(guó)際循環(huán)高水平開(kāi)放型經(jīng)濟(jì)新體系中，促進(jìn)雙循環(huán)需要正確看待和處理中央政府與地方政府的關(guān)系。根據(jù)中國(guó)現(xiàn)階段的實(shí)際，央地政府在雙循環(huán)中的關(guān)系可以定位為：中央政府與地方政府的關(guān)系是干預(yù)與被干預(yù)、輔助與主導(dǎo)的關(guān)系。前者更多考慮的是區(qū)域公平，后者更多考慮的是區(qū)域效率。僅有中央政府的干預(yù)與輔助作用或僅有地方政府的被干預(yù)與主導(dǎo)作用都是不足的，需要二者相互協(xié)調(diào)，形成合力。

1.干預(yù)與被干預(yù)的關(guān)系

在促進(jìn)雙循環(huán)中，中央政府與地方政府的關(guān)系是干預(yù)與被干預(yù)的關(guān)系，即管理與被管理、調(diào)控與被調(diào)控的關(guān)系。中央政府是干預(yù)者，是雙循環(huán)的調(diào)控者和主體，它干預(yù)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展就是以制定和實(shí)施規(guī)劃政策等來(lái)實(shí)現(xiàn)的。當(dāng)然，中央政府是干預(yù)者，并不是說(shuō)地方政府是完全被動(dòng)的。被干預(yù)者也不是被動(dòng)地循環(huán)，需要主動(dòng)適應(yīng)雙循環(huán)的需要，積極參與區(qū)域雙循環(huán)。這就需要它也有充分發(fā)揮區(qū)域比較優(yōu)勢(shì)的權(quán)力，制定和實(shí)施有利于本區(qū)域的具體的區(qū)域政策。具體而言，需要從兩方面推進(jìn)雙循環(huán)。

一是中央政府發(fā)揮雙循環(huán)干預(yù)者與調(diào)控者的作用。中央政府是干預(yù)者和調(diào)控者，通過(guò)制定和實(shí)施政策，進(jìn)行財(cái)政稅收支持和產(chǎn)業(yè)布局調(diào)整，影響雙循環(huán)。對(duì)雙循環(huán)政策的推進(jìn)，對(duì)雙循環(huán)活動(dòng)的監(jiān)管，對(duì)雙循環(huán)風(fēng)險(xiǎn)的控制等，都離不開(kāi)中央政府的干預(yù)。針對(duì)不同區(qū)域的發(fā)展情況，中央政府的干預(yù)力度、干預(yù)范圍、干預(yù)方式、干預(yù)結(jié)果不同。當(dāng)雙循環(huán)秩序混亂時(shí)，中央政府加強(qiáng)對(duì)雙循環(huán)干預(yù)，防止雙循環(huán)風(fēng)險(xiǎn)的出現(xiàn)。盡管地方承接的產(chǎn)業(yè)有利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展，但如果它不利于環(huán)境保護(hù)和資源的合理運(yùn)用，這個(gè)時(shí)候中央政府需要擔(dān)當(dāng)其職責(zé)，干預(yù)其不利于國(guó)家長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的雙循環(huán)。地方出現(xiàn)的人才爭(zhēng)奪戰(zhàn)、資源戰(zhàn)，這些都是需要中央政府干預(yù)的。

二是地方政府在中央政府干預(yù)與調(diào)控下推進(jìn)雙循環(huán)。這就是說(shuō)地方政府是被干預(yù)者和被調(diào)控者。雖然地方政府在雙循環(huán)過(guò)程中也是干預(yù)者，但對(duì)中央政府來(lái)說(shuō)，地方政府是被干預(yù)者，無(wú)條件接受中央政府對(duì)雙循環(huán)的干預(yù)。因此，地方政府在進(jìn)行財(cái)政稅收調(diào)整、產(chǎn)業(yè)布局調(diào)整和推進(jìn)雙循環(huán)過(guò)程中，需要遵守中央的政策法律法規(guī)，制定和實(shí)施適合本區(qū)域的法規(guī)和具體規(guī)章。中央政府要求地方產(chǎn)業(yè)承接所需要的配套資金及環(huán)境要求、資源利用，地方政府必須嚴(yán)格執(zhí)行。否則，環(huán)境污染、資源浪費(fèi)這種不利于國(guó)家可持續(xù)發(fā)展的雙循環(huán)是不可取的。

因此，為提高資源配置效率，地方政府需要在中央政府的支持下轉(zhuǎn)換觀念，通過(guò)市場(chǎng)優(yōu)化資源配置，發(fā)展生產(chǎn)、生活服務(wù)業(yè)，從而實(shí)現(xiàn)區(qū)際優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。服務(wù)業(yè)尤其是高附加值、高增長(zhǎng)性的服務(wù)業(yè)，不僅能促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，而且有很強(qiáng)的產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)效應(yīng)，可以推動(dòng)并且促進(jìn)區(qū)域其他相關(guān)產(chǎn)業(yè)共同發(fā)展，在地方政府的資源配置和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整中發(fā)揮著舉足輕重的作用。

2.主導(dǎo)與輔助的關(guān)系

由于各區(qū)域存在諸多實(shí)際情況，加之中央政府的力量有限，在雙循環(huán)中如果所要支持的區(qū)域范圍太大，就很難對(duì)這些區(qū)域的發(fā)展起到有效的促進(jìn)作用。因此，中央政府必須結(jié)合實(shí)際，不能搞一刀切。促進(jìn)雙循環(huán)，主要依靠各區(qū)域的地方政府，以中央政府的支持為輔。只有正確處理好中央政府與地方政府的關(guān)系，才能更有利于區(qū)域雙循環(huán)的持續(xù)快速健康發(fā)展。雙循環(huán)以地方政府所推動(dòng)的循環(huán)為主，以中央政府所推動(dòng)的循環(huán)為輔。

一是雙循環(huán)的推進(jìn)以地方為主，主要是地方政府的職責(zé)和任務(wù)。中央政府的政策再好，地方政府如果缺乏積極性，區(qū)域經(jīng)濟(jì)也難以快速發(fā)展。在雙循環(huán)中，地方政府承擔(dān)著主要的職責(zé)和任務(wù)。創(chuàng)造促進(jìn)雙循環(huán)持續(xù)快速健康發(fā)展的環(huán)境與條件也主要是地方政府的事。如果不以地方政府為主，而是由中央政府包辦，那么區(qū)域經(jīng)濟(jì)也難以通過(guò)雙循環(huán)而發(fā)展起來(lái)。各區(qū)域產(chǎn)業(yè)的布局、市場(chǎng)規(guī)模的擴(kuò)大、經(jīng)濟(jì)貿(mào)易的開(kāi)展等，都應(yīng)由地方政府作主，中央政府絕不能包辦代替。對(duì)于地區(qū)需要發(fā)展的國(guó)外資本和先進(jìn)人才，也應(yīng)以地方政府為主，中央政府為其提供更多的循環(huán)信息。各區(qū)域的發(fā)展以地方政府推動(dòng)的國(guó)內(nèi)市場(chǎng)循環(huán)為主，輔之以國(guó)際與國(guó)內(nèi)相結(jié)合的大循環(huán)。

二是雙循環(huán)的推進(jìn)以中央為輔，中央政府引導(dǎo)地方政府進(jìn)行雙循環(huán)，中央承擔(dān)雙循環(huán)運(yùn)行秩序的協(xié)調(diào)等職責(zé)。因此，促進(jìn)雙循環(huán)離不開(kāi)中央政府。由于中央政府承擔(dān)的職責(zé)更多的是從宏觀上促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，即在雙循環(huán)中起著輔助的作用，如果地方政府沒(méi)有促進(jìn)雙循環(huán)的積極性，中央政府再好的政策與再大的支持力度，雙循環(huán)也難以有效推進(jìn)。雙循環(huán)需要避免自我循環(huán)，排斥國(guó)外能為我所用的資源或進(jìn)行市場(chǎng)封鎖與壟斷。對(duì)于吸引國(guó)外資本和先進(jìn)的高新技術(shù)人才，以中央政府的人才政策和所提供的良好環(huán)境為主，地方配套支持。

雙循環(huán)差異不僅是區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡的表現(xiàn)，也是政府制度安排的結(jié)果。無(wú)論是中央政府還是地方政府，在促進(jìn)雙循環(huán)時(shí)，都必須運(yùn)用有差別的方法即區(qū)別對(duì)待，而不是采取一刀切的傳統(tǒng)做法。統(tǒng)一的、無(wú)差別的雙循環(huán)政策只能帶來(lái)雙循環(huán)的盲目無(wú)序發(fā)展，造成雙循環(huán)發(fā)展差距的擴(kuò)大，特別是一刀切的政策嚴(yán)重忽視了區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的巨大差異，在大大降低政策有效性的同時(shí)，也會(huì)進(jìn)一步拉大區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的差距。中央政府在不同時(shí)期具有不同的經(jīng)濟(jì)發(fā)展偏好，可以采取有差別的雙循環(huán)政策，以實(shí)現(xiàn)其特定的經(jīng)濟(jì)發(fā)展偏好。即不同的發(fā)展階段的主要問(wèn)題不同，雙循環(huán)戰(zhàn)略的具體內(nèi)容也會(huì)不同。因此，在雙循環(huán)戰(zhàn)略實(shí)施過(guò)程中，一方面分清輕重緩急，有理有序地解決出現(xiàn)的問(wèn)題；另一方面，立足國(guó)內(nèi)實(shí)際，著眼于長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)和可持續(xù)發(fā)展，有目的性、有針對(duì)性地進(jìn)行戰(zhàn)略規(guī)劃。此外，實(shí)施有差別的雙循環(huán)發(fā)展政策更適合不同的區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求或同一區(qū)域在不同發(fā)展階段的發(fā)展要求，而且對(duì)于需要加快發(fā)展的區(qū)域非常有利。總之，沒(méi)有中央政府的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，就會(huì)形成地方政府治理碎片化的局面，而沒(méi)有真實(shí)意義的地方政府治理輔以必要的補(bǔ)充，就會(huì)走向僵化的“大一統(tǒng)”和“全國(guó)一刀切”。對(duì)于不同的區(qū)域，需要對(duì)其實(shí)施有差別的雙循環(huán)發(fā)展政策，才能帶動(dòng)區(qū)域甚至全國(guó)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展。

四、央地政府在雙循環(huán)中的關(guān)系錯(cuò)位與問(wèn)題辨析

政府主導(dǎo)下的雙循環(huán)干預(yù)具有明顯的臨時(shí)性、隨意性和不規(guī)范性。如果資源過(guò)度集中，可能出現(xiàn)馬太效應(yīng)，進(jìn)一步降低資源配置效率，導(dǎo)致區(qū)域間資源的無(wú)序流動(dòng)。央地政府在區(qū)域循環(huán)中的“錯(cuò)位”“越位”和“缺位”等現(xiàn)象存在，致使雙循環(huán)受到嚴(yán)重的制約和干擾。

1.雙循環(huán)中的資源配置干預(yù)與被干預(yù)問(wèn)題

優(yōu)化雙循環(huán)資源配置，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，需要央地政府盡職盡責(zé)。影響區(qū)域經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展和雙循環(huán)順利推進(jìn)的重要因素是區(qū)際競(jìng)爭(zhēng)，包括橫向和縱向的競(jìng)爭(zhēng)。橫向競(jìng)爭(zhēng)即各地方之間的經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)，主要表現(xiàn)為投資競(jìng)爭(zhēng)，表現(xiàn)為對(duì)生產(chǎn)資源的競(jìng)爭(zhēng)，對(duì)生產(chǎn)資源的競(jìng)爭(zhēng)又表現(xiàn)為對(duì)市場(chǎng)主體的競(jìng)爭(zhēng)。地方政府通過(guò)要素價(jià)格和財(cái)政收支吸引資源流入本區(qū)域。雖然這促進(jìn)了區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，但整體來(lái)看不利于國(guó)家整體利益，違背了中央政府的初衷，不管是中央政府對(duì)區(qū)域雙循環(huán)還是地方政府對(duì)雙循環(huán)的干預(yù)，大多源于政府過(guò)多介入競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域?？v向競(jìng)爭(zhēng)即中央政府與地方政府之間的競(jìng)爭(zhēng)，地方政府在謀求本區(qū)域經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展過(guò)程中，必然會(huì)利用其政治影響力和經(jīng)濟(jì)控制力向中央政府討要生產(chǎn)資源，但地方政府出于自身角度考慮，可能不會(huì)完全按照中央政府的意愿行事，由此產(chǎn)生的大量越位現(xiàn)象導(dǎo)致地方資源配置效率較低。中央政府干預(yù)區(qū)域雙循環(huán)，領(lǐng)跑區(qū)域發(fā)展的地方政府可能會(huì)不接受干預(yù)，而是各行其是。這就會(huì)出現(xiàn)中央政府與地方政府在雙循環(huán)中的干預(yù)與被干預(yù)關(guān)系錯(cuò)位，其原因在于地方政府有其自身的利益而不完全按中央政府的意圖行事。改革開(kāi)放后出現(xiàn)的地方與中央利益博弈直到今天都還不同程度存在，這種情況阻礙了雙循環(huán)的正常開(kāi)展。

2.區(qū)域均衡發(fā)展中雙循環(huán)主輔政策問(wèn)題

由于政府的政策對(duì)雙循環(huán)差異具有重要的影響，因此縮小區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距需要政府實(shí)施有差別的雙循環(huán)政策，包括中央政府的主導(dǎo)政策與地方政府的輔助政策。據(jù)《中國(guó)可持續(xù)發(fā)展報(bào)告》（2019）顯示，發(fā)展水平排名首位的廣東發(fā)展指數(shù)為57.19，而發(fā)展水平排名末尾的西藏發(fā)展指數(shù)僅為4.67，各?。▍^(qū)、市）發(fā)展水平存在巨大的差異。中國(guó)區(qū)域發(fā)展不平衡不協(xié)調(diào)是長(zhǎng)期性問(wèn)題，雖然經(jīng)過(guò)一系列區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的推動(dòng)，東部率先發(fā)展、實(shí)施西部大開(kāi)發(fā)、振興東北老工業(yè)基地、加快中部地區(qū)崛起等，中西部的經(jīng)濟(jì)發(fā)展加速，但與東部地區(qū)的發(fā)展差距仍較明顯。2019年，中國(guó)各地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度較2018年都有所提升：中西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)增速分別為7.3%和6.7%，略高于東部地區(qū)的6.2%；東部地區(qū)地區(qū)生產(chǎn)總值一如既往地領(lǐng)先，達(dá)到51.1萬(wàn)億元人民幣。而中西部地區(qū)的總產(chǎn)值均位于東部地區(qū)總產(chǎn)值的一半以下，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平依然偏低。此外，中西部地區(qū)的貧困地區(qū)較多，人居環(huán)境較差，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不全面，教育、技術(shù)水平低下，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的手段傳統(tǒng)，政府服務(wù)效率不高，這些都不利于進(jìn)一步縮小中西部地區(qū)與東部地區(qū)發(fā)展的差距。根本的原因是沒(méi)有處理好區(qū)域均衡發(fā)展中的雙循環(huán)政策問(wèn)題。有的區(qū)域發(fā)展各行其是，如發(fā)達(dá)的東部地區(qū)吸引了中西部地區(qū)大量的資金、人才、物資、信息。雙循環(huán)以東部?。▍^(qū)、市）的優(yōu)惠政策為主，中央政府所發(fā)揮的作用極其有限。如今中國(guó)經(jīng)濟(jì)已經(jīng)進(jìn)入高質(zhì)量發(fā)展階段，區(qū)域發(fā)展不協(xié)調(diào)問(wèn)題亟待解決，只有將雙循環(huán)戰(zhàn)略與區(qū)域均衡發(fā)展聯(lián)系起來(lái)，才能有利于維持長(zhǎng)期可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略。

區(qū)域雙循環(huán)中的主輔政策問(wèn)題的存在，導(dǎo)致發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)展速度總是很快，落后地區(qū)發(fā)展速度總是很慢。中央政府需要充分發(fā)揮其統(tǒng)籌協(xié)調(diào)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重任。落后地區(qū)的雙循環(huán)如果沒(méi)有中央政府的支持，僅靠地方政府的力量是有限的。目前，區(qū)域發(fā)展差距過(guò)大，如廣東、江蘇的GDP總量達(dá)10 萬(wàn)億元人民幣，而貴州還不到2 萬(wàn)億元人民幣，原因是不少資金、人才、物資、信息由落后地區(qū)流向了發(fā)達(dá)地區(qū)。如果區(qū)域發(fā)展需要通過(guò)雙循環(huán)發(fā)揮作用，處理好區(qū)域均衡發(fā)展中雙循環(huán)主輔政策問(wèn)題是非常必要的。

3.雙循環(huán)風(fēng)險(xiǎn)防范中的兩個(gè)積極性問(wèn)題

防范雙循環(huán)風(fēng)險(xiǎn)，維護(hù)雙循環(huán)安全不僅是中央政府而且也是地方政府的重要職責(zé)。雙循環(huán)安全是指某一時(shí)期的某一區(qū)域存在不明顯的風(fēng)險(xiǎn)的一種運(yùn)行狀態(tài)。雙循環(huán)風(fēng)險(xiǎn)具有突發(fā)性強(qiáng)、波及范圍廣、破壞力大等特點(diǎn)，隨著區(qū)域雙循環(huán)的推進(jìn)，有的區(qū)域可能會(huì)成為高風(fēng)險(xiǎn)區(qū)域，一旦風(fēng)險(xiǎn)在區(qū)域間迅速傳遞，將會(huì)威脅區(qū)域經(jīng)濟(jì)安全。如果防范不當(dāng)，它的累積和傳遞會(huì)引起國(guó)家的風(fēng)險(xiǎn)，可能會(huì)直接威脅到一國(guó)經(jīng)濟(jì)的安全。換句話說(shuō)，預(yù)防和管理得當(dāng)可以控制和阻斷因局部區(qū)域范圍內(nèi)的風(fēng)險(xiǎn)傳遞而導(dǎo)致的宏觀經(jīng)濟(jì)的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)前，防范疫情輸入、國(guó)際產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈中斷風(fēng)險(xiǎn)、國(guó)際金融市場(chǎng)動(dòng)蕩、全球經(jīng)濟(jì)陷入泥潭，都要做好防范雙循環(huán)風(fēng)險(xiǎn)的準(zhǔn)備，應(yīng)對(duì)雙循環(huán)風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)的任務(wù)更顯艱巨。地方政府防范好這些風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)于推進(jìn)雙循環(huán)是非常有利的。雙循環(huán)只由中央負(fù)責(zé)、沒(méi)有地方的積極性，或者只由地方負(fù)責(zé)、沒(méi)有中央的積極性，都是不可取的。只有充分調(diào)動(dòng)中央與地方兩個(gè)積極性，雙循環(huán)才是可持續(xù)性的。

雙循環(huán)風(fēng)險(xiǎn)集中表現(xiàn)在區(qū)域性市場(chǎng)主體上。一些區(qū)域信用環(huán)境差，地方政府將市場(chǎng)主體借貸資金看成是中央政府的財(cái)力，行政干預(yù)加劇了貸款風(fēng)險(xiǎn)的形成，單個(gè)貸款風(fēng)險(xiǎn)的顯現(xiàn)可能通過(guò)債務(wù)鏈條傳導(dǎo)至整個(gè)系統(tǒng)，進(jìn)而導(dǎo)致系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。在缺乏對(duì)地方性事務(wù)進(jìn)行制度化界定的條件下，地方政府的角色與功能定位難以明晰。地方政府在執(zhí)行中央制度、履行法定職責(zé)的過(guò)程中，必須面對(duì)各種中央政府無(wú)法預(yù)料的利益關(guān)系和治理難題，地方政府應(yīng)創(chuàng)新地運(yùn)用一定的手段、方法和技術(shù)，恰當(dāng)?shù)匕l(fā)揮監(jiān)管、監(jiān)督、協(xié)調(diào)職能，能夠有效地促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，防范與化解雙循環(huán)風(fēng)險(xiǎn)，維護(hù)雙循環(huán)系統(tǒng)的安全運(yùn)行。

五、央地兩級(jí)政府在雙循環(huán)中的關(guān)系調(diào)整

事實(shí)上，政府在雙循環(huán)中處于主導(dǎo)地位并發(fā)揮著重要的作用。這涉及央地政府在雙循環(huán)中的關(guān)系調(diào)適問(wèn)題。央地政府在雙循環(huán)中的關(guān)系可以調(diào)適為中央政府統(tǒng)籌協(xié)調(diào)地方政府，地方政府在中央政府領(lǐng)導(dǎo)下充當(dāng)雙循環(huán)的“掌舵人”。忽視任何一方對(duì)雙循環(huán)所發(fā)揮的作用，都不利于雙循環(huán)的構(gòu)建。只有充分發(fā)揮中央政府與地方政府兩個(gè)積極性，才能更好更快地促進(jìn)雙循環(huán)。

1.中央政府統(tǒng)籌協(xié)調(diào)地方政府雙循環(huán)

首先，中央政府統(tǒng)籌協(xié)調(diào)區(qū)域間的發(fā)展。中央政府對(duì)區(qū)域與區(qū)域間的發(fā)展負(fù)有統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的責(zé)任。就如同統(tǒng)籌西部大開(kāi)發(fā)、振興東北老工業(yè)基地、實(shí)施中部地區(qū)崛起、加快東部地區(qū)發(fā)展一樣，中央政府統(tǒng)籌各地方政府推動(dòng)的雙循環(huán)。如何從國(guó)民經(jīng)濟(jì)全局角度出發(fā)，利用制度安排縮小區(qū)域發(fā)展差距，是中央政府工作的重要內(nèi)容之一。雙循環(huán)并不僅僅是地方政府的職責(zé)，也是中央政府與各個(gè)地方政府統(tǒng)籌合作的共同責(zé)任。地方政府在謀求本區(qū)域經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展過(guò)程中，通常會(huì)利用其政治影響力和經(jīng)濟(jì)控制力向中央政府爭(zhēng)取各種資源。這時(shí)，中央政府就要采取各種辦法和措施統(tǒng)籌協(xié)調(diào)區(qū)域間的發(fā)展。黨的十八大以來(lái)，中國(guó)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略已取得初步成效，長(zhǎng)三角區(qū)域一體化、粵港奧大灣區(qū)建設(shè)、京津冀地區(qū)協(xié)同發(fā)展穩(wěn)步推進(jìn)。但在戰(zhàn)略實(shí)施過(guò)程中仍存在諸多問(wèn)題，如中西部地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平、城鎮(zhèn)化率、生態(tài)環(huán)境建設(shè)水平等均未達(dá)到全國(guó)平均水平，因此中央政府仍需提高統(tǒng)籌協(xié)調(diào)水平，繼續(xù)堅(jiān)持“協(xié)調(diào)與發(fā)展”的思路，進(jìn)一步強(qiáng)化不同區(qū)域間的經(jīng)濟(jì)技術(shù)聯(lián)系，促進(jìn)中國(guó)區(qū)域發(fā)展不斷向更高層次、更高質(zhì)量邁進(jìn)。

其次，中央政府制定和實(shí)施雙循環(huán)政策。中央政府統(tǒng)籌協(xié)調(diào)地方政府推進(jìn)的雙循環(huán)，主要以制定和實(shí)施雙循環(huán)政策體現(xiàn)。制定和實(shí)施雙循環(huán)政策是中央政府的一項(xiàng)重要職責(zé)。雙循環(huán)政策的制定和落實(shí)，直接影響到區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展速度和效率，區(qū)域經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展離不開(kāi)雙循環(huán)的支持。雖然區(qū)域內(nèi)的地方政府為了發(fā)揮比較優(yōu)勢(shì)需要制定和實(shí)施雙循環(huán)政策，但只有中央政府才能更好地從全局上統(tǒng)籌區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。中央政府在政策制定和實(shí)施時(shí)會(huì)充分考慮區(qū)域間的差異性，通過(guò)采取扶植型政策在較短時(shí)間內(nèi)縮小區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距，即在政府適度主導(dǎo)型發(fā)展模式下，制定和實(shí)施具有傾向性的市場(chǎng)規(guī)則、制度、體系，在不破壞規(guī)則的前提下，盡量縮小市場(chǎng)環(huán)境差異，使處于劣勢(shì)的落后區(qū)域能夠參與競(jìng)爭(zhēng)，從而體現(xiàn)出政策的靈活性和優(yōu)惠性。

2.地方政府在中央政府領(lǐng)導(dǎo)下充當(dāng)雙循環(huán)的“掌舵人”

首先，地方政府在中央政府領(lǐng)導(dǎo)下制定和實(shí)施雙循環(huán)規(guī)劃。地方政府在中央政府領(lǐng)導(dǎo)下充當(dāng)雙循環(huán)的“掌舵人”，首先是要制定好規(guī)劃，因?yàn)殡p循環(huán)是一個(gè)長(zhǎng)期的過(guò)程，它需要在科學(xué)的規(guī)劃下進(jìn)行。雙循環(huán)發(fā)展戰(zhàn)略同其他發(fā)展戰(zhàn)略一樣，都需要進(jìn)行長(zhǎng)遠(yuǎn)的規(guī)劃。雙循環(huán)規(guī)劃包括雙循環(huán)的基礎(chǔ)、目標(biāo)、任務(wù)和具體的措施等，它確定了雙循環(huán)的發(fā)展方向、性質(zhì)與區(qū)域經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)程度等。只有制定科學(xué)的雙循環(huán)規(guī)劃，才能減少雙循環(huán)中政府干預(yù)的臨時(shí)性、隨意性和不規(guī)范性，才能更好地推進(jìn)雙循環(huán)。在雙循環(huán)體系建設(shè)以及雙循環(huán)過(guò)程中，中央政府領(lǐng)導(dǎo)地方政府的雙循環(huán)，而地方政府需要發(fā)揮關(guān)鍵的作用，即“掌舵人”，而不是“船夫”。特別是地方政府要充當(dāng)雙循環(huán)的主角，自己要規(guī)劃好自己。地方政府參與雙循環(huán)的優(yōu)勢(shì)主要在于它比中央政府更了解本區(qū)域的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和發(fā)展方向，能夠更高效地進(jìn)行雙循環(huán)規(guī)劃、協(xié)調(diào)、調(diào)控與監(jiān)督。

其次，地方政府在中央政府領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行雙循環(huán)生態(tài)環(huán)境建設(shè)。生態(tài)環(huán)境是指區(qū)域生存和發(fā)展的外部環(huán)境及其對(duì)外部環(huán)境沖擊的自我演變狀態(tài)，各因素相互聯(lián)系、相互依賴(lài)、相互作用，形成生態(tài)環(huán)境的有機(jī)整體。區(qū)域雙循環(huán)下的生態(tài)環(huán)境保護(hù)與建設(shè)是國(guó)家生態(tài)環(huán)境在區(qū)域發(fā)展中的表現(xiàn)。各區(qū)域建設(shè)雙循環(huán)的生態(tài)環(huán)境，成為雙循環(huán)的重要組成部分。2019年，中國(guó)能源消耗總量達(dá)4.9億噸標(biāo)準(zhǔn)煤，高于能源生產(chǎn)總量，能源加工轉(zhuǎn)換效率和水平有待提升。近年來(lái)，能耗彈性系數(shù)增加，能耗增速低于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度，但兩者差距逐步縮小。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)存在的高能耗、低效益問(wèn)題的解決需要激發(fā)各產(chǎn)業(yè)的創(chuàng)新活力，提高實(shí)際技術(shù)水平，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的升級(jí)，進(jìn)一步推動(dòng)雙循環(huán)戰(zhàn)略的落實(shí)。這為區(qū)域長(zhǎng)期的雙循環(huán)提供了良好的條件。因此，雙循環(huán)的長(zhǎng)期可持續(xù)發(fā)展，離不開(kāi)良好的雙循環(huán)環(huán)境。生產(chǎn)資源的雙循環(huán)，非常依賴(lài)于區(qū)域環(huán)境條件，好的區(qū)域生態(tài)環(huán)境有利于雙循環(huán)良性運(yùn)行和協(xié)調(diào)發(fā)展。對(duì)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展來(lái)說(shuō)，良好的雙循環(huán)生態(tài)環(huán)境既是區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要?jiǎng)恿Γ彩巧鐣?huì)穩(wěn)定和諧的重要保障。地方政府在中央政府生態(tài)環(huán)境保護(hù)倡導(dǎo)下推進(jìn)雙循環(huán)，是雙循環(huán)生態(tài)環(huán)境建設(shè)的主導(dǎo)者和參與者，在雙循環(huán)生態(tài)環(huán)境建設(shè)中發(fā)揮著重要的作用。它為雙循環(huán)營(yíng)造良好生態(tài)環(huán)境，從而為區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供及時(shí)有效的支持。雙循環(huán)的推進(jìn)只能在合理的外部環(huán)境下實(shí)現(xiàn)。政府的外部制度安排之所以對(duì)雙循環(huán)重要，就是因?yàn)樗苯佑绊懥私?jīng)濟(jì)系統(tǒng)運(yùn)作的組織費(fèi)用和交易費(fèi)用，從而外在地決定了雙循環(huán)的空間和邊界。

最后，地方政府在中央政府領(lǐng)導(dǎo)下推進(jìn)雙循環(huán)立法。雙循環(huán)立法是雙循環(huán)正常運(yùn)行和順利發(fā)展的保證，而政府對(duì)雙循環(huán)差異的形成具有關(guān)鍵性的影響。由于資金通常是由落后的區(qū)域流向發(fā)達(dá)的區(qū)域，所以政府需要通過(guò)立法來(lái)引導(dǎo)資金從發(fā)達(dá)區(qū)域流入落后區(qū)域。雙循環(huán)中人才、技術(shù)、物資、信息等同資金的流向是相同的，這就需要用立法保證雙循環(huán)。雙循環(huán)立法是政府的重要職能，無(wú)論是中央政府還是地方政府，在處理區(qū)域間問(wèn)題時(shí)，都要有法可依，推進(jìn)區(qū)域立法尤其是雙循環(huán)立法，同時(shí)根據(jù)中央與地方的立法權(quán)限確立雙循環(huán)立法權(quán)，建立有序的雙循環(huán)調(diào)控與監(jiān)管法規(guī)。具體而言，中央政府需要通過(guò)法律條文明確界定中央統(tǒng)籌協(xié)調(diào)地方利益的方式方法，既促進(jìn)區(qū)域雙循環(huán)發(fā)展，同時(shí)也能使區(qū)域之間協(xié)調(diào)發(fā)展，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)整體的雙循環(huán)。地方政府在遵守國(guó)家法律法規(guī)的前提下，通過(guò)專(zhuān)門(mén)的雙循環(huán)立法來(lái)保證區(qū)域雙循環(huán)的正常開(kāi)展，通過(guò)制定和實(shí)施雙循環(huán)相關(guān)的法規(guī)規(guī)范使其有進(jìn)入和退出機(jī)制，通過(guò)制定和實(shí)施雙循環(huán)市場(chǎng)交易的法規(guī)規(guī)范其運(yùn)行，通過(guò)制定和實(shí)施有區(qū)別對(duì)待的雙循環(huán)監(jiān)管法規(guī)為其提供保障。當(dāng)然，整個(gè)國(guó)家的雙循環(huán)立法以中央為主、地方為輔。而區(qū)域間的雙循環(huán)立法在不違反中央法律法規(guī)前提下以地方政府的法規(guī)規(guī)范為主。

3.正確處理雙循環(huán)中中央政府與地方政府的關(guān)系

區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展歷史表明，區(qū)域雙循環(huán)是各級(jí)政府共同作用的結(jié)果。雙循環(huán)需要正確處理中央政府與地方政府的關(guān)系。如果處理不當(dāng)，雙循環(huán)不僅不利于各區(qū)域的發(fā)展，而且有損國(guó)家的整體利益。如前所述，在雙循環(huán)中只有中央政府或只有地方政府都是不夠的，地方政府需要中央政府的引導(dǎo)，中央政府要想實(shí)現(xiàn)良好的區(qū)域雙循環(huán)也離不開(kāi)地方政府的配合，兩者是相輔相成的關(guān)系。正確處理雙循環(huán)中中央政府與地方政府的關(guān)系要求明確界定二者的職責(zé)權(quán)限，明確中央政府與地方政府的行為邊界，規(guī)范地方政府的職能、責(zé)任和權(quán)限并不斷提高其專(zhuān)業(yè)化水平。這既要充分發(fā)揮中央政府的積極性，又要充分發(fā)揮地方政府的積極性。中央政府從整個(gè)社會(huì)公共利益的角度承擔(dān)國(guó)家宏觀管理的職能，地方政府配合履行監(jiān)督與服務(wù)職能。只有這樣，政府才能更好更快地促進(jìn)雙循環(huán)。

一是確定中央政府與地方政府的權(quán)限。在地方能夠發(fā)揮比較優(yōu)勢(shì)的前提下，讓其自主推動(dòng)雙循環(huán)。例如，能夠承接國(guó)外產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的地區(qū)，在發(fā)揮比較優(yōu)勢(shì)的前提下讓其自主循環(huán)。對(duì)于地方不能很好地推動(dòng)雙循環(huán)的，中央政府進(jìn)行引導(dǎo)。對(duì)于地方資金、信息、人才、物資違法違規(guī)的循環(huán)，中央政府予以糾正。例如，國(guó)家促進(jìn)發(fā)達(dá)地區(qū)資金流向落后地區(qū)，防止對(duì)其剝奪；凡是東部地區(qū)無(wú)序地爭(zhēng)搶中西部地區(qū)人才的，給予其懲罰。對(duì)于地方雙循環(huán)做得好的給予廣泛宣傳。努力實(shí)現(xiàn)各區(qū)域雙循環(huán)的良性運(yùn)行與協(xié)調(diào)發(fā)展。

二是充分發(fā)揮中央政府與地方政府在雙循環(huán)中的積極性。中央政府從頂層設(shè)計(jì)雙循環(huán)的規(guī)定。中央政府在雙循環(huán)中的職責(zé)主要是制定和實(shí)施相關(guān)的法律法規(guī)，政策及外部環(huán)境引導(dǎo)。地方政府在服從國(guó)家整體利益前提下從自身利益需要進(jìn)行雙循環(huán)，充分發(fā)揮地方的比較優(yōu)勢(shì)，加快發(fā)展步伐。各區(qū)域在循環(huán)中不斷開(kāi)拓市場(chǎng)，充分利用區(qū)內(nèi)外資源，實(shí)現(xiàn)本區(qū)域的長(zhǎng)期可持續(xù)發(fā)展。