流失與重塑：政府購買公共文化服務的公共性問題研究*

汪 圣

（山東農業(yè)大學公共管理學院 山東泰安 271000）

1 問題的提出

政府購買公共文化服務是推動構建現代公共文化服務體系的重要機制[1]。近年來，多個地方政府開展了購買公共文化服務的系列實踐。2009年，浙江省寧波市鄞州區(qū)全面實施了“天天演”文化惠民工程，通過向專業(yè)的文化中介公司集中采購，為全區(qū)群眾提供演藝服務[2]。2011年，廣東省廣州市南沙區(qū)探索了社區(qū)圖書館的外包模式[3]。2017年，安徽省滁州市將該市圖書館新館項目進行了“全館型”服務外包[4]。截至2018年底，全國近1萬個村（社區(qū)）文化中心和鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）文化站通過購買服務的方式引入了公司企業(yè)或社會組織管理運營基層公共文化設施[5]。

隨著政府購買公共文化服務實務的推進，相關的理論研究也逐漸升溫。其中，有研究者對我國當前的政府購買公共文化服務實踐進行了總體性的問題對策分析。如胡守勇發(fā)現政府購買公共文化服務存在意識形態(tài)失守、制度價值偏離、購買流程脫軌、組織保障不力等風險[6]；李山認為政府購買公共文化服務面臨著大量體制、機制與技術方面的現實困境[7]。有研究者描繪了某一地區(qū)政府購買公共文化服務的實踐景觀，并提出了完善之策。如黃珣對江西省購買公共圖書館服務的實踐情況進行了調研，從供給側結構性改革視角分析了江西省政府購買公共圖書館服務存在的問題[8]；張嘉偉梳理了內蒙古赤峰市購買公共文化服務的現狀及成效，提出了優(yōu)化該市政府購買公共文化服務實踐的對策建議[9]。還有學者關注了政府購買公共文化服務政策的歷程與困境，并提出了創(chuàng)新地方政府購買公共文化服務政策的路徑[10]。既有研究對于深化政府購買公共文化服務主題的探討具有積極意義，為進一步完善政府購買公共文化服務工作提供了邏輯思路。同時當前學界關于政府購買公共文化服務的研究尚處于起步階段，相關的研究成果還不夠豐富[11]，仍存在諸多空白和不足。特別是既有研究側重基于技術治理主義的分析，缺少倫理價值層面的考察。如著名行政學家德懷特·沃爾多所言，“欲研究行政問題，皆要涉及價值之研究”[12]109。政府購買公共文化服務作為一項公共行政議題，應是工具理性與價值理性的復合體，從價值維度對政府購買公共文化服務的實踐進行審視可能會產生新的啟示。有鑒于此，本文聚焦于對政府購買公共文化服務的公共性問題的探討，從價值層面對該議題展開分析。具體而言，文章將首先對政府購買公共文化服務的公共性屬性進行證成，然后描述、解析當前的政府購買公共文化服務實踐面臨的公共性流失困境，并嘗試探尋中國語境下政府購買公共文化服務公共性的重塑之道，以期深化政府購買公共文化服務議題的理論分析，同時為政府購買公共文化服務實踐的良性發(fā)展提供智力支持。

2 政府購買公共文化服務公共性的證成

所謂公共性，是一種與“私性”相對的價值理念。一般意義上可以理解為“公共”的性質、性格、屬性、特性或特質[13]。在公共服務領域，公共性更多強調了公共服務的可及性、公平性、公正性和均等化等[14]。綜合分析，政府購買公共文化服務的公共性可以被理解為政府購買公共文化服務活動所內含的公共目標、公共利益、公平正義等價值規(guī)范。政府購買公共文化服務的目標與價值、購買內容、過程與手段、利益相關主體等核心要素均具有顯著的公共性，這就決定了公共性是政府購買公共文化服務的內在屬性。

首先是目標與價值的公共性。政府購買公共文化服務作為一項創(chuàng)新性制度安排，旨在提升公共文化服務供給的效率和質量、降低公共文化服務的供給成本，緩解當前公共文化服務領域的供需矛盾，提升公眾的公共文化服務滿意度、獲得感。政府購買公共文化服務的上述目標顯示出顯著的公共性。同時，政府購買公共文化服務雖然改變了傳統的公共文化服務供給方式，但公共文化服務供給的公正性原則不容改變。在購買服務的模式下，政府依然有責任保障公眾享有平等的基本公共文化服務權利，而不允許存在對特定群體的優(yōu)待或歧視問題。因此，政府購買公共文化服務的價值取向是在堅守平等、公正等原則的基礎上提升公共文化服務的供給效能，提升全社會的公共文化福祉，維護公共文化領域的公共利益。這種公共利益的實現正是公共性的題中應有之義[15]。

其次是購買內容的公共性。在政府購買公共文化服務領域，公共圖書館服務、公益性文化活動等公共文化服務是政府購買的主要內容。事實上，公共性是公共文化服務的基本屬性。第一，公共文化服務體現的不是某個人或某個團體的文化權利與主張，而是社會中大多數人的共同文化權利與主張。第二，公共文化服務具有顯著的公益性、普惠性，其成本主要由公共財政資金負擔，公眾可以免費或以低于市場價的價格享受相關服務。例如，公眾可以免費享受政府購買的公共圖書館服務，一般無需支付費用。第三，公共文化服務社會屬性與社會效益顯著。公共文化服務除具有一般公共服務的經濟屬性外，還具有顯著的社會屬性[16]。對于傳播主流意識形態(tài)、涵育昂揚向上的公民品格、促進社會發(fā)展具有積極意義。

再次是過程與手段的公共性。政府購買公共文化服務的過程涵蓋購買前的規(guī)劃、購買中的承包商選擇、購買后的績效評價等多個環(huán)節(jié)。上述諸環(huán)節(jié)應始終堅持公共利益優(yōu)先，體現出一種公共性價值與規(guī)范。其中，購買前的規(guī)劃環(huán)節(jié)應確保購買內容能有效回應公眾的核心文化訴求，并對購買服務項目的可行性進行充分研究，確保項目的社會效益和經濟效益；承包商選擇環(huán)節(jié)應通過公開操作的方式完成，在公平競爭的前提下遴選出符合要求的承包商，杜絕暗箱操作；績效評價環(huán)節(jié)應引入第三方機構作為獨立評價主體，對承包商的績效進行科學客觀評價，并及時將評價結果公之于眾，接受公眾評議、監(jiān)督。此外，在購買公共文化服務活動的過程中，政府的管理手段同樣體現出顯著的公共性。這是因為政府的公共權力是購買公共文化服務活動順利實施的有力保障。在實踐領域，政府以其掌握的公共權力為依托，通過多種政策手段、工具的運用對購買公共文化服務活動進行調節(jié)和干預。同時，近年來《中華人民共和國公共文化服務保障法》以及多項相關政策文件密集出臺，為政府運用相關政策手段提供了法理依據。鑒于此，政府相關管理手段的公共性可謂不言而喻。

最后是利益相關主體的公共性。政府購買公共文化服務涉及的購買主體、承接主體和消費主體等三元利益相關主體均具有一定的公共性。首先，購買主體具有公共性。政府購買公共文化服務，相關政府部門是購買主體?，F代政府理論認為，公眾與政府之間存在一種委托代理關系。政府的權力來源于公眾的委托，其產生、存在和發(fā)展的目的是實現公共利益，因而公共性顯著。其次，承接主體具有公共性。公共含義本身不限定于政府或公共機構，還包括社會組織、私營部門從事的公共性活動[17]。在參與公共文化服務的生產實踐中，社會組織、私營部門等社會力量作為承接主體同樣具有一定的公共性。社會組織以公益性為組織宗旨，志愿為社會提供特定的公共服務，因此其公共性的認同度往往較高。然而，私營部門的公共性往往被忽視。實際上，私營部門雖然具有“私性”，但同樣也具有公共性。這是因為，一方面私營部門是依賴于社會而存在的，其本身也具有維護社會公共性的要求[13]；另一方面，私營部門的公共性體現在其以服務創(chuàng)造的“利他性”，即正外部性[18]。再次，消費主體具有公共性。在政府購買公共文化服務領域，公眾是公共文化服務的消費主體。同時公眾作為政府的委托人，其意志是公共意志的集合，具有天然的公共性。

3 政府購買公共文化服務的公共性流失困境及其成因

作為一項重要的制度改革實踐，政府購買公共文化服務取得了良好的經濟效益。有研究發(fā)現，通過購買服務的方式進行圖書館的運營可以節(jié)約三分之二的成本[19]。同時，政府購買公共文化服務不僅要遵循“經濟思維”，更要遵循“政治思維”，公共性應貫穿公共文化服務購買與供給的全過程。然而，當前部分地方政府購買公共文化服務的實踐陷入了公共性流失的困境，對公眾的公共文化服務權利造成侵害，成為一種意外后果。

3.1 政府購買公共文化服務的公共性流失困境

一是供需錯位。在當前的政府購買公共文化服務領域，服務供給與需求間的錯位問題較為突出。部分地區(qū)通過購買服務方式提供的公共文化服務與公眾實際需求的匹配度較低。例如，民進中央的調研發(fā)現，當前各地區(qū)在制定購買公共文化服務指導性目錄方面傾向于照搬文旅部發(fā)布的相關文件，未能針對當地的文化市場需求進行合理調整[20]，導致購買的相關服務內容與當地群眾的真實需求不相適應。再如，中國人民大學的調研發(fā)現，北京市政府購買公共文化服務的升級速度顯著落后于文化消費需求升級速度，所購買的服務與當地群眾的實際需求存在較大偏差[21]。此外，筆者在山東省中部地區(qū)的調研發(fā)現，近年來當地政府通過購買服務的方式開展的文化下鄉(xiāng)活動受到冷遇。雖然承包機構按時、足量開展了演出活動，但由于節(jié)目內容“不接地氣”、不符合當地群眾的口味，到場觀看的村民寥寥無幾。甚至，部分村莊存在演出人員比觀眾還要多的局面。

二是服務質量不高。政府購買公共文化服務的質量是一個難以忽視的問題。相關報道及研究文獻顯示，當前部分地區(qū)購買的公共文化服務存在質量偏低、流于形式等問題。例如，四川省成都市武侯區(qū)于2015年引入某電子科技有限公司全面“接管”本區(qū)圖書館，負責本區(qū)圖書館的運營管理工作。相關評估機構在對該電子科技公司的一次測評中發(fā)現，其所提供的服務未能達到既定標準[22]。無獨有偶，在陜西省寶雞市進行的圖書館社會化運營改革實踐中，部分圖書館企業(yè)為加強對自身及其產品的宣傳，開展了大量商業(yè)化廣告活動和商業(yè)類書籍推廣活動，既影響讀者正常閱讀又可能對讀者的讀書偏好形成誤導[23]。此外，各地通過政府購買服務方式開展的文藝下鄉(xiāng)活動也常遭詬病。據報道，部分承擔演出任務的文藝演出團隊制定的演出方案存在較大缺陷，演出質量大打折扣[24]；部分地方政府購買的公共文化服務名義上豐富多彩，實則無的放矢、濫竽充數，被形容為一鍋“亂燉”[25]。

三是公平性闕如。公共文化服務作為一種基本公共服務，其供給應具有非選擇性，即在服務供給方面應做到公平、公正，使一定區(qū)域內的公眾享受到大致均等的服務。然而，在政府購買服務的制度安排下，部分服務承包商存在選擇性供給行為，沖擊了公共文化服務的公平、公正原則。有學者研究發(fā)現在政府購買服務的制度安排下，廈門市不同行政區(qū)的居民所享受公共文化服務的數量和質量并不均衡，其中市中心思明、湖里兩區(qū)的居民有更多機會享受公共文化服務[26]。此外，筆者在山東省某市調研時也發(fā)現了類似問題。為豐富當地群眾的精神文化生活，該市自2015年以來持續(xù)開展了數年的購買文化演出活動。在實際操作中，該市主城區(qū)居民所享受演出的數量和質量遠高于郊區(qū)居民。其中主城區(qū)居民一年中能享受到的文藝演出活動多達十余場，且演出整體水平較高，而郊區(qū)居民每年能享受到的往往不超過5場，且演出質量明顯較低。

四是腐敗隱憂。政府用一只手來做這些事與其授權另一只手來做這些事的價值是不同的，代理制政府比傳統的公共行政形式更有可能滋生瀆職和貪污腐敗現象[12]48。在政府購買服務的制度安排下，政府部門授權社會組織、私營部門等社會力量參與到公共文化服務的生產與供給工作之中，使其與社會力量間產生一種互動，而這種互動往往可能成為滋生腐敗問題的溫床。例如，多名研究者關注了政府購買公共文化服務資金使用不透明的問題。其中，賈璐璐通過對寧夏購買公共文化服務的實踐研究發(fā)現，當地對于購買公共文化服務資金的使用情況往往只在政府內部公布[27]；陳晨通過對廈門市購買公共文化服務的實踐研究發(fā)現，雖然該市近期已出臺文件，明確規(guī)定政府部門在編制年度預算時要按照要求編制年度購買公共文化服務預算，但目前該市在相關財政資金的使用方面仍然存在著公開透明力度不夠等問題[26]。這種信息公開不及時、不透明現象無疑為腐敗問題的生成預留了空間。

3.2 政府購買公共文化服務公共性流失的成因

如上文所述，政府購買公共文化服務主要涉及購買主體、承接主體和消費主體等三元利益相關主體。政府購買公共文化服務本質上是一種三元主體間的互動過程，其公共性流失問題往往是三元主體共同作用的結果。

一是購買主體的責任卸載與權力異化。當前部分地方政府在購買公共文化服務過程中存在責任卸載與權力異化等問題，是導致政府購買公共文化服務公共性流失的重要因素。一方面，政府責任卸載導致公共性流失。政府購買公共文化服務應是將公共文化服務的生產環(huán)節(jié)推向社會。然而在實踐領域，部分地方政府存在“甩包袱”心理與卸責邏輯，將公共文化服務的外包理解成了“甩包”，認為公共文化服務外包之后即與自身脫離了干系，弱化了自身應當承擔的相關責任。例如，有的地方政府對公共文化服務社會化發(fā)展的理解和認識有偏差，把社會力量管理運營公共文化機構當作減少投入或不投入的機制，造成承接方只能依靠收費或變相收費開展服務[5]。地方政府的這種卸責邏輯往往使得所購買的公共文化服務的質量難以得到有效保障，導致購買公共文化服務活動的價值目標偏離公共性軌道。另一方面，政府權力異化導致公共性流失。權力異化在本質上是指違背公共性的權力使用行為。在政府購買公共文化服務項目中，一些社會力量可能通過向公職人員提供賄賂等方式爭取服務承包資格，少數公職人員可能因難以抵擋這種誘惑而采取違背公共利益的行為。甚至部分公職人員可能會利用手中的權力主動進行尋租，將公共權力異化為牟取私利的工具。這種權力異化現象可能導致前文所言的腐敗隱憂等問題，對政府購買公共文化服務的公共性沖擊強烈。

二是承接主體的趨利性與能力墮距。社會組織、私營部門等承接主體的趨利性與能力墮距是導致政府購買公共文化服務陷入公共性流失困境的另一重要誘因。一方面，承接主體的趨利性導致公共性流失。作為承接主體，不論是社會組織還是私營部門均可能存在趨利屬性。其中，雖然一般認為社會組織的價值目標是追求公益，但其營利化傾向近年來多被詬病。特別是在社會監(jiān)督不力、內部管理不規(guī)范的現實情境下，其營利傾向往往更為突出。此外，私營部門參與公共文化服務供給的初衷即為營利，趨利性可謂是其主導屬性。受趨利性傾向的影響，部分承包商為節(jié)約成本往往會降低所提供服務的質量，或者采取有選擇性地向公眾提供服務等“撇脂”行為，導致所提供服務的內容與公眾的實際需求脫節(jié)。在監(jiān)管缺位的條件下，由承接主體的趨利性形成的對政府購買公共文化服務公共性的影響可能更難以有效遏制。另一方面，承接主體的能力墮距導致公共性流失。所謂墮距，簡言之指實然與應然間的差距[28]。承接主體的能力墮距即指社會組織、私營部門等社會力量在參與政府購買公共文化服務過程中表現出的服務供給能力與實際工作要求間的差距。在當前的政府購買公共文化服務領域，作為承接主體的相關社會力量的能力墮距問題較為突出，往往導致其提供服務的水平較低，弱化了政府購買公共文化服務的公共性價值。其中，受歷史傳統、社會發(fā)展水平等因素的影響，我國的文化類社會組織發(fā)展起步較晚，數量有限且人才匱乏，專業(yè)素養(yǎng)積累不足，公共文化服務供給能力捉襟見肘。同時我國的公共文化企業(yè)同樣面臨能力墮距窘境。部分參與政府購買公共文化服務的文藝團體缺乏系統的培訓、指導，并不具備相應的演出資質[25]；部分承包企業(yè)對政府政策的理解和把握能力有所欠缺，所提供的服務被評定為不合格[22]。

三是消費主體的集體失語。在當前的政府購買公共文化服務實踐領域，作為消費主體的公眾往往處于一種集體失語狀態(tài)。這可能使得政府所購買的公共文化服務難以滿足公眾的真實需求，公眾的公共文化服務滿意度和獲得感往往處于較低水平，從而成為引致政府購買公共文化服務公共性流失的另一個重要因素。具體而言，公眾的這種集體失語主要包括兩種形態(tài)：一是權利遮蔽導致的被動失語。在我國當前的政府購買公共文化服務領域，尚未建立廣泛的意見征求機制，政府部門習慣于“代民做主”，公眾的文化主體地位被忽視、文化需求表達權利被遮蔽。二是公共精神匱乏導致的主動失語。長期以來，我國的公共文化服務體系遵循的是政府供給、公眾消費的傳統模式，公眾由此形成了被動接受服務的心理慣性。同時公眾往往認為公共文化服務及其供給方式與自身的利益牽涉有限，“事不關己”與“搭便車”心態(tài)突出，表達自身文化需求的意識淡薄，缺少主動參與公共文化服務治理的觀念和動力。公眾在公共文化服務領域的這種參與不足往往造成其公共精神衰退，而公共精神的缺失又成為公眾公共文化參與不足的邏輯起點[29]。

4 政府購買公共文化服務公共性的重塑路徑

公共性應是貫穿政府購買公共文化服務工作的一條主線，重塑政府購買公共文化服務的公共性是一個難以忽視的現實命題。鑒于前述分析，以三元主體為分析框架探尋政府購買公共文化服務公共性的重塑路徑應是一個基本的進路。

4.1 政府“元治理”身份的堅守與制度供給的完善

文森特·奧斯特羅姆對公共服務的“供給”（deliver）與“生產”（produce）兩種概念進行了區(qū)分，并指出“生產”的職責公私部門皆可承擔，而“供給”職能則應由政府承擔[30]。因此，政府購買服務的制度安排絕不意味著政府的“離場”。事實上，在購買公共文化服務過程中，政府部門應始終堅守其“元治理”身份，既要擺脫“大包大攬”思想的束縛，又要避免“一買了之”的卸責邏輯，始終擔負起公共文化服務有效供給的兜底責任。這意味著作為公共利益的代表，政府部門在購買公共文化服務的實踐中不僅要做一個“精明買家”，同時也要做一個“負責任買家”，應在保障社會力量獨立經營管理的基礎上對購買服務的全過程進行合理干預，防范可能的公共性流失風險。此外，為應對政府購買公共文化服務的公共性流失問題，政府部門還應該完善相關制度的供給：一是完善信息公開制度。政府部門應進一步完善購買公共文化服務信息公開制度，將購買公共文化服務的資金使用情況等信息及時向社會公布，以提升購買公共文化服務過程的透明度，壓縮公職人員進行暗箱操作的空間，降低公職人員與社會力量“合謀”風險，減少因公職人員權力使用的異化而引致的公共性流失問題。二是完善公眾參與制度。政府部門應為公眾參與公共文化服務治理提供制度化的渠道。特別是在確定購買內容、選擇承包商、評價服務質量等方面，政府部門應進行廣泛的意見收集，充分聽取公眾的意見和建議，逐步實現由“代民做主”向“讓民做主”轉變，切實尊重和保障公眾的文化表達權利，有效解決因公眾的文化表達權利被遮蔽而導致的公共性流失問題。三是完善質量評價制度。政府部門應進一步完善購買公共文化服務評價制度，明確評價主體及其評價權利，尤其是要注重探索第三方主體參與評價制度，提升評價的科學性、客觀性；同時要重視評價結果的反饋、利用工作，使質量評價成為提升購買公共文化服務質量的重要抓手。四是完善信用管理制度。政府部門可以探索建立承包商信用管理制度，對承包商的信用情況進行評價并記錄，對存在違約風險的承包商進行警告，將存在故意違約行為的承包商列入黑名單，以有效防范承包商的機會主義行為，減少因承包商的趨利性而導致的公共性流失問題。

4.2 社會力量的價值自覺與能力建設

社會力量可以通過增進主體的價值自覺與能力建設的路徑參與到重塑政府購買公共文化服務公共性的實踐之中。一方面，社會力量應增進主體的價值自覺。其中，文化類社會組織可以完善組織章程建設為支撐，將公共價值至上內化為組織及其成員的價值觀念，自覺規(guī)避追逐經濟利益等志愿失靈行為，保持與強化自身應具備的公益性、志愿性、非營利性等公共價值屬性。此外，作為營利性機構，公共文化企業(yè)同樣擔負著一定的社會責任。其在承接公共文化服務生產任務時同樣應以公益精神為指導，尋找獲取主體經濟收益與踐行主體社會責任間的平衡點，切實遵守服務條約，避免為獲取不當利潤而降低所提供服務的質量或進行服務的選擇性生產。另一方面，社會力量應增進主體能力建設。除增進主體的價值自覺外，文化類社會組織、公共文化企業(yè)等社會力量還應積極強化自身的能力建設，以適應作為合格公共文化服務承接主體的能力要求，減少因自身的能力墮距問題而導致的政府購買公共文化服務公共性流失風險。對此，社會力量可以著重做好以下工作：一是吸納公共文化服務專業(yè)人才，并重視組織成員的知識更新，提升成員的公共文化服務專業(yè)素養(yǎng)；二是增強對公眾公共文化服務需求的把握能力，提供適應公眾真實需求的文化產品與服務；三是完善內部治理結構和治理體系，增強組織管理的科學化、規(guī)范化水平；四是注重在參與公共文化服務供給的實踐中不斷反思和積累經驗，提升對政府政策的理解能力。

4.3 公眾公共精神的提升

為有效重塑政府購買公共文化服務的公共性，需要提升公眾的公共精神。為此，公眾應首先增強自身的公共意識。公眾公共精神的培育與公共意識尤其是公共責任意識的教育密切相關。為增強自身的公共意識，公眾應積極認識公共利益的價值，并認識到公共責任不是集體的責任，而應是每一個公民的責任，努力踐行社會主義核心價值觀的相關要求，增強自身的集體主義精神和為社會公共利益服務的觀念。此外，公眾還應增強自身的參與意識。當公共領域的參與者愿意并且能夠對自己生活其中的共同制度以及公共事務表達自己的意見時，所謂公共性就呈現了出來[31]。在公共文化服務的現代治理體系中，公眾不再是單純的服務消費者，同時也是重要的參與者、治理者。因此公眾應超越“旁觀者”思維，摒棄“事不關己，高高掛起”的錯誤觀念，打破被動接受服務的心理慣性，主動表達自身的公共文化服務需求，積極對政府購買公共文化服務的落實情況進行反饋，特別是要積極對承包主體的服務供給情況進行監(jiān)督評價。

5 結語

公共性是政府購買公共文化服務的價值旨歸。為應對當前政府購買公共文化服務工作遭遇的公共性流失困境，政府、社會力量、公眾等三元主體應積極承擔起自身的主體責任。其中，政府應堅守其“元治理”身份，并做好相關制度供給的完善工作；社會力量需要增進自身的價值自覺，并加強主體能力建設；公眾可以通過增進主體公共意識和參與意識提升自身的公共精神。同時，政府購買公共文化服務公共性的重塑需要利益相關主體間的協商合作予以實現。這需要政府、社會力量、公眾等三元主體在充分履行好自身職責的基礎上進行有效互動，通過“共治”實現政府購買公共文化服務公共性的“善治”，共同維護政府購買公共文化服務的公共性價值。