試論我國知識產(chǎn)權領導協(xié)調(diào)機制之完善

詹 映

(中南財經(jīng)政法大學 知識產(chǎn)權研究中心， 湖北 武漢 430073)

前言

推進知識產(chǎn)權治理現(xiàn)代化是未來一段時期我國知識產(chǎn)權工作的重中之重，其關鍵在于知識產(chǎn)權工作的頂層設計——國家知識產(chǎn)權領導協(xié)調(diào)機制。由于知識產(chǎn)權工作覆蓋面廣、牽涉部門眾多，國家知識產(chǎn)權領導協(xié)調(diào)機制是否能有效運行，將在很大程度上影響知識產(chǎn)權治理體系和治理能力現(xiàn)代化進程，以及未來《知識產(chǎn)權強國建設綱要(2021-2035年)》的實施。

隨著2008—2020年第一輪國家知識產(chǎn)權戰(zhàn)略——《國家知識產(chǎn)權戰(zhàn)略綱要》的制定與實施，經(jīng)過“十二五”“十三五”兩輪國家知識產(chǎn)權五年規(guī)劃的建設，我國知識產(chǎn)權領導協(xié)調(diào)機制取得了顯著進步。一方面，為統(tǒng)籌協(xié)調(diào)國家知識產(chǎn)權戰(zhàn)略實施和知識產(chǎn)權強國建設，我國建立了“國務院知識產(chǎn)權戰(zhàn)略實施工作部際聯(lián)席會議制度”。另一方面，我國于2018年將原國家知識產(chǎn)權局、國家工商行政管理總局商標局、國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總局的原產(chǎn)地地理標志管理部門合并重組為新的國家知識產(chǎn)權局，實現(xiàn)了專利、商標和原產(chǎn)地地理標志的集中化管理，結(jié)束了原來知識產(chǎn)權各部門“九龍治水”式分散管理的局面。

當前，盡管我國知識產(chǎn)權領導協(xié)調(diào)機制已經(jīng)初步建立，但高規(guī)格的知識產(chǎn)權戰(zhàn)略實施統(tǒng)籌機構(gòu)的缺失，仍然是知識產(chǎn)權管理體制的薄弱環(huán)節(jié)?？v觀日本、韓國等知識產(chǎn)權發(fā)達國家實施知識產(chǎn)權戰(zhàn)略的實踐，可以發(fā)現(xiàn)高規(guī)格的知識產(chǎn)權戰(zhàn)略實施統(tǒng)籌機構(gòu)的設立，是有效推進知識產(chǎn)權戰(zhàn)略、建設知識產(chǎn)權強國的必備條件。有鑒于此，本文擬深入剖析我國知識產(chǎn)權領導協(xié)調(diào)機制的現(xiàn)狀及其存在的問題，并在梳理其他國家的成功經(jīng)驗的基礎上，提出優(yōu)化我國知識產(chǎn)權領導協(xié)調(diào)機制的具體建議。

一、我國知識產(chǎn)權領導協(xié)調(diào)機制的現(xiàn)狀及其問題

(一)我國現(xiàn)行國家知識產(chǎn)權領導協(xié)調(diào)機制

我國國家層面的知識產(chǎn)權領導協(xié)調(diào)機制始于2008年設立的“國家知識產(chǎn)權戰(zhàn)略實施工作部際聯(lián)席會議制度”。2008年10月，隨著國家知識產(chǎn)權戰(zhàn)略啟動與實施，國務院批復同意建立“國家知識產(chǎn)權戰(zhàn)略實施工作部際聯(lián)席會議制度”，負責統(tǒng)籌協(xié)調(diào)國家知識產(chǎn)權戰(zhàn)略實施工作。聯(lián)席會議辦公室設在國家知識產(chǎn)權局。

2016年3月21日，為了進一步加強知識產(chǎn)權戰(zhàn)略實施和知識產(chǎn)權強國建設的組織領導和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，我國在原有部際聯(lián)席會議制度的基礎上，建立“國務院知識產(chǎn)權戰(zhàn)略實施工作部際聯(lián)席會議制度”，牽頭人由原來的國家知識產(chǎn)權局領導升格為國務院領導，較之前的知識產(chǎn)權部際聯(lián)席會議制度在層級上有所提升。根據(jù)《國務院關于同意建立國務院知識產(chǎn)權戰(zhàn)略實施工作部際聯(lián)席會議制度的批復》①，其主要職責是：在國務院領導下，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)國家知識產(chǎn)權戰(zhàn)略實施和知識產(chǎn)權強國建設工作；加強對國家知識產(chǎn)權戰(zhàn)略實施和知識產(chǎn)權強國建設工作的宏觀指導；研究深入實施國家知識產(chǎn)權戰(zhàn)略和加強知識產(chǎn)權強國建設的重大方針政策，制訂國家知識產(chǎn)權戰(zhàn)略實施計劃；指導、督促、檢查有關政策措施的落實；協(xié)調(diào)解決國家知識產(chǎn)權戰(zhàn)略實施和知識產(chǎn)權強國建設中的重大問題等。國務院分管知識產(chǎn)權工作的領導同志擔任聯(lián)席會議召集人，協(xié)助分管知識產(chǎn)權工作的國務院副秘書長和知識產(chǎn)權局主要負責同志擔任副召集人，各成員單位有關負責同志為聯(lián)席會議成員。聯(lián)席會議辦公室設在國家知識產(chǎn)權局。

新的部際聯(lián)席會議由知識產(chǎn)權局、中央宣傳部(國務院新聞辦)、高法院、高檢院、外交部、國家發(fā)展改革委、教育部、科技部、司法部、財政部、農(nóng)業(yè)部、商務部、文化部、海關總署、工商總局、新聞出版廣電總局(版權局)、中科院、國防科工局、中央軍委裝備發(fā)展部等31個部門和單位組成。其工作規(guī)則是根據(jù)知識產(chǎn)權工作需要定期或不定期召開會議，由召集人或召集人委托的副召集人主持，各成員單位也可以根據(jù)工作需要提出召開會議的建議。

(二)我國現(xiàn)有知識產(chǎn)權領導協(xié)調(diào)機制之不足

盡管我國目前的知識產(chǎn)權領導協(xié)調(diào)機制是由國務院領導牽頭的“國務院知識產(chǎn)權戰(zhàn)略實施工作部際聯(lián)席會議制度”，較之此前由部委領導牽頭的部際聯(lián)席會議制度層級要高，但究其本質(zhì)而言，其仍然屬于部際聯(lián)席會議制度。部際聯(lián)席會議制度是一種相對松散的非正式的跨部門協(xié)調(diào)工作機制，在國務院系統(tǒng)內(nèi)數(shù)量眾多，且存在不少協(xié)調(diào)事項層級相對較低的部際聯(lián)席會議制度，例如“促進家政服務業(yè)提質(zhì)擴容部際聯(lián)席會議制度”“校車安全管理部際聯(lián)席會議制度”等。不難想象，如此大量的非核心事項部際聯(lián)席會議制度的存在，勢必會沖淡國家知識產(chǎn)權戰(zhàn)略實施工作部際聯(lián)席會議制度的重要性，使得各成員單位對于知識產(chǎn)權工作的支持難以達到理想的力度。

為切實了解我國現(xiàn)行知識產(chǎn)權部際聯(lián)席會議制度的運行情況，2020年8月，筆者對國務院知識產(chǎn)權戰(zhàn)略實施工作部際聯(lián)席會議辦公室(以下簡稱“聯(lián)席辦”)進行了調(diào)研。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，聯(lián)席辦在協(xié)調(diào)各個知識產(chǎn)權相關部委上存在一定困難，各部委并沒有強制的法律義務配合聯(lián)席辦的協(xié)調(diào)工作。近年來，筆者作為國家知識產(chǎn)權戰(zhàn)略實施研究基地的負責人，長期參與國家知識產(chǎn)權戰(zhàn)略的制定、實施和評估相關課題研究，與聯(lián)席辦及各成員單位均有所接觸。結(jié)合相關調(diào)研和工作體會，筆者認為，盡管自2008年國家知識產(chǎn)權戰(zhàn)略實施以來，我國知識產(chǎn)權管理體制機制較之前已得到明顯改善，但現(xiàn)有知識產(chǎn)權部際聯(lián)席會議制度層級仍不夠高，權威性不足，難以有效領導和協(xié)調(diào)眾多部委，國家知識產(chǎn)權戰(zhàn)略與相關國家戰(zhàn)略之間的銜接不夠順暢。以科技發(fā)展戰(zhàn)略和知識產(chǎn)權戰(zhàn)略為例，盡管《國家中長期科學和技術發(fā)展規(guī)劃綱要(2006-2020年)》和《國家知識產(chǎn)權戰(zhàn)略綱要》均由國務院發(fā)布，在一定程度上保證了科技發(fā)展戰(zhàn)略和知識產(chǎn)權戰(zhàn)略的一致性，但由于科技發(fā)展戰(zhàn)略是由科技主管部門組織制定，知識產(chǎn)權戰(zhàn)略是由知識產(chǎn)權主管部門組織制定，兩部門雖有一定程度的交叉參與，但在戰(zhàn)略規(guī)劃中互相體現(xiàn)并不充分。此外，筆者曾參與我國知識產(chǎn)權“十二五”“十三五”和“十四五”發(fā)展規(guī)劃的制定研究工作，發(fā)現(xiàn)知識產(chǎn)權工作在我國近三個國民經(jīng)濟和社會發(fā)展五年規(guī)劃中的體現(xiàn)雖有增強，但仍顯嚴重不足。例如，在我國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展“十二五”規(guī)劃綱要中，“知識產(chǎn)權”一詞出現(xiàn)0次，在國民經(jīng)濟和社會發(fā)展“十三五”規(guī)劃綱要中“知識產(chǎn)權”一詞也只出現(xiàn)2次。經(jīng)濟、科技和知識產(chǎn)權在戰(zhàn)略制定和執(zhí)行上的條塊分割，致使知識產(chǎn)權聯(lián)系科技和經(jīng)濟的橋梁與紐帶作用無法充分發(fā)揮。

此外，在2018年國務院機構(gòu)改革之后，我國重新組建了國家知識產(chǎn)權局，實現(xiàn)了專利、商標“二合一”管理，這在一定程度上緩解了原來分散式管理模式下各自為政的弊病，也有助于加強知識產(chǎn)權統(tǒng)一執(zhí)法。但是，在新體制下，新組建的國家知識產(chǎn)權局由國務院直屬機構(gòu)變身為國家市場監(jiān)管總局管理的大局，它與知識產(chǎn)權的下游——市場端更為接近，而與知識產(chǎn)權的上游——科技創(chuàng)新端則較為疏遠，其協(xié)調(diào)市場監(jiān)管系統(tǒng)之外各部委的能力實際上有所下降。故此，實際承擔國家知識產(chǎn)權協(xié)調(diào)具體工作的國家知識產(chǎn)權局在協(xié)調(diào)其他30家級別比它更高的國家知識產(chǎn)權戰(zhàn)略部際聯(lián)席會議成員單位時難免力不從心，有“小馬拉大車”之嫌。建設知識產(chǎn)權強國是國家重大方略，為有效推進知識產(chǎn)權強國建設，我國亟待建立高規(guī)格的知識產(chǎn)權領導協(xié)調(diào)機制。

二、其他國家知識產(chǎn)權領導協(xié)調(diào)機制的經(jīng)驗借鑒

縱觀世界各國，對我國知識產(chǎn)權領導協(xié)調(diào)機制最有借鑒意義的當屬日本和韓國，它們都是世界公認的知識產(chǎn)權強國，并且它們的政治、法律和文化傳統(tǒng)與中國最為接近。

(一)日本知識產(chǎn)權領導協(xié)調(diào)機制的實踐經(jīng)驗

在實施知識產(chǎn)權戰(zhàn)略之前，日本并無國家層面的知識產(chǎn)權領導協(xié)調(diào)機構(gòu)，其知識產(chǎn)權管理職責分散在特許廳、文部省、農(nóng)林水產(chǎn)省、經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)省等不同部門。其中，特許廳主管發(fā)明專利、實用新型、外觀設計及商標，文部省負責管理著作權，農(nóng)林水產(chǎn)省主管植物新品種，反不正當競爭事務則由經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)省負責。上述各部門各司其職，如果遇到需要跨部門協(xié)調(diào)的問題，一般由各部門相互協(xié)商解決②。

2002年7月，日本為提升其國際競爭力以實現(xiàn)社會和經(jīng)濟的復蘇，制定了《知識產(chǎn)權戰(zhàn)略大綱》，第一次明確提出“知識產(chǎn)權立國”的目標，并于當年12月出臺《知識產(chǎn)權基本法》。根據(jù)該法規(guī)定，為了集中且有計劃地推進有關知識產(chǎn)權的創(chuàng)造、保護及應用的措施，在內(nèi)閣之下設置知識產(chǎn)權戰(zhàn)略本部，負責制定知識產(chǎn)權戰(zhàn)略計劃并協(xié)調(diào)各方力量推進計劃的實施。知識產(chǎn)權戰(zhàn)略本部由日本內(nèi)閣總理大臣擔任本部領導人(部長)，國務大臣擔任本部副部長，其他國務大臣及由內(nèi)閣總理大臣任命的民間人士(對知識產(chǎn)權創(chuàng)造、保護及應用具有卓越見識的專家，包括大學校長、教授、代理師協(xié)會會長、企業(yè)法定代表人等)擔任成員③。

根據(jù)日本《知識產(chǎn)權基本法》的規(guī)定，知識產(chǎn)權戰(zhàn)略本部的職責主要包括：一是制定知識產(chǎn)權戰(zhàn)略的推進計劃并推動計劃的實施；二是對與知識產(chǎn)權的創(chuàng)造、保護及應用有關的重點措施的制定進行調(diào)查審議，推動措施的實施并進行綜合調(diào)整。同時它還有權要求相關行政機關、地方公共團體、獨立行政法人以及特殊法人等單位提供相關資料、發(fā)表或說明意見或提供其他必要協(xié)助，也可要求上述機關之外的單位提供必要協(xié)助。

知識產(chǎn)權戰(zhàn)略本部內(nèi)的常設機構(gòu)為知識產(chǎn)權戰(zhàn)略推進事務局，另設7個專門調(diào)查委員會，對熱點問題進行調(diào)查，出具報告和意見。7個專門調(diào)查委員會分別為：概念委員會，驗證、評估和規(guī)劃委員會，知識產(chǎn)權戰(zhàn)略愿景專家調(diào)查委員會，內(nèi)容增強專業(yè)研究委員會，通過知識產(chǎn)權增強競爭力和國際標準化專家調(diào)查委員會，數(shù)字檔案日本推進委員會和工作水平審查委員會④。

由此可見，知識產(chǎn)權戰(zhàn)略本部是日本在國家層面設立的一種協(xié)調(diào)各知識產(chǎn)權管理部門，統(tǒng)一推進知識產(chǎn)權制度整體改革的機構(gòu)，解決了單一部門涉及跨領域改革時無法推進的難題。此外，日本內(nèi)閣總理大臣出任知識產(chǎn)權戰(zhàn)略本部的最高領導人，也使得知識產(chǎn)權戰(zhàn)略本部在相關計劃的推進過程中能與各部門保持持續(xù)、全面的溝通，督促各部門相關工作的開展，確保各部門貫徹落實相關計劃。

(二)韓國知識產(chǎn)權領導協(xié)調(diào)機制的實踐經(jīng)驗

韓國的情況與日本非常相似，在其《知識產(chǎn)權基本法》出臺前，韓國的知識產(chǎn)權事務分由特許廳、文化體育觀光部、農(nóng)林水產(chǎn)部等機構(gòu)管理。其中，特許廳是韓國知識產(chǎn)權領域的最主要行政管理機構(gòu)，負責特許權(發(fā)明專利權)、實用新型、設計權、商標權等工業(yè)財產(chǎn)權；文化體育觀光部負責著作權確權，韓國著作權委員會則負責具體實施著作權(包括計算機軟件)登記等著作權保護事宜，農(nóng)林水產(chǎn)部負責植物新品種相關的品種保護權等。在各部門分散管理的情況下，韓國同樣面臨著協(xié)調(diào)各知識產(chǎn)權管理部門的困境⑤。

2008年金融危機令韓國的生產(chǎn)制造、對外貿(mào)易都受到嚴重的沖擊，韓國認識到如欲提升國際競爭力，需要從制造業(yè)強國轉(zhuǎn)型為知識產(chǎn)權強國。2009年7月，韓國制定《知識產(chǎn)權強國實現(xiàn)戰(zhàn)略》，推進制定《知識產(chǎn)權基本法》。2011年4月，韓國終于通過《知識產(chǎn)權基本法》，根據(jù)該法規(guī)定，設立隸屬于總統(tǒng)的國家知識產(chǎn)權委員會，負責審議和調(diào)整政府制定的關于知識產(chǎn)權的各項計劃和政策，并對其實施狀況進行評價。

國家知識產(chǎn)權委員會由40名以內(nèi)委員組成，包括2名委員長。委員長由國務總理以及總統(tǒng)委任的知識產(chǎn)權專家擔任。委員則由產(chǎn)業(yè)通商資源部(下設特許廳)、未來創(chuàng)造科學部、計劃財政部等知識產(chǎn)權相關部門的負責人以及總統(tǒng)委任的公務員和知識產(chǎn)權專家擔任。國務總理(委員長之一)負責召集會議，并主持會議。若國務總理因不得已的原因無法召集會議，則由總統(tǒng)指定的委員長來代理執(zhí)行其職責。為有效執(zhí)行委員會業(yè)務，委員會內(nèi)設立專業(yè)委員會。2012年，韓國國家知識產(chǎn)權委員會成立，設有政府委員13名，民間委員19名，直接向總統(tǒng)匯報⑥。

根據(jù)韓國《知識產(chǎn)權基本法》，韓國政府每五年制定一次知識產(chǎn)權中長期政策目標以及國家知識產(chǎn)權基本計劃，政府在制定或變更基本計劃之前，應經(jīng)過國家知識產(chǎn)權委員會的審議，并及時進行公告。此外，政府每年還需依據(jù)知識產(chǎn)權基本計劃制定國家知識產(chǎn)權施行計劃，而在制定或變更施行計劃時，一般也要經(jīng)過國家知識產(chǎn)權委員會的審議。委員會還負責對基本計劃和施行計劃的推進情況進行評價。為促進基本計劃和施行計劃的順利實施，必要時，委員會可以依照評價結(jié)果，向相關中央行政機構(gòu)的負責人或者省、市負責人提出相關的改善意見。后者在接到有關改善意見通知之后，應制定相應的改善計劃，提交給委員會，委員會應對該機關提交的計劃執(zhí)行情況進行檢查。

可見，與日本知識產(chǎn)權戰(zhàn)略本部有所不同，韓國國家知識產(chǎn)權委員會并不直接負責國家知識產(chǎn)權基本計劃及實施計劃的制定和實施，其主要職責是審議知識產(chǎn)權基本計劃及實施計劃，并對上述計劃的實施情況進行評價，同時有權協(xié)調(diào)和督促中央相關行政機構(gòu)和地方負責人。其扮演的角色更像是韓國知識產(chǎn)權戰(zhàn)略實施的最高督察人。由于知識產(chǎn)權委員會由國務總理牽頭，與總統(tǒng)直接對接，為總統(tǒng)提供咨詢意見，這在一定程度上為該委員會發(fā)揮政策協(xié)調(diào)、推進、執(zhí)行作用提供了有力的支持。同時，知識產(chǎn)權委員會吸納了大量各領域具有豐富專業(yè)知識與經(jīng)驗的民間專家組成專業(yè)委員會，保證了其審議意見的科學性和有效性，便于委員會在各部門間推行和落實相關政策。

綜合比較日本和韓國知識產(chǎn)權領導協(xié)調(diào)機制的實踐經(jīng)驗，我們不難發(fā)現(xiàn)，日、韓兩國有許多相似之處：第一，均是制定國家知識產(chǎn)權戰(zhàn)略在先，進而制定《知識產(chǎn)權基本法》，并在基本法中對知識產(chǎn)權領導協(xié)調(diào)機構(gòu)的設置、職責進行明確規(guī)定；第二，均是由國家領導人親自擔任知識產(chǎn)權領導協(xié)調(diào)機構(gòu)的負責人，其協(xié)調(diào)能力和權威性都較強。我國自2008年就開始實施國家知識產(chǎn)權戰(zhàn)略，目前又開始了面向2035年的知識產(chǎn)權強國建設，同時也在研究制定《知識產(chǎn)權基本法》等知識產(chǎn)權基礎性法律，日、韓的成功經(jīng)驗對我國極具參考價值。

三、我國知識產(chǎn)權領導協(xié)調(diào)機制的優(yōu)化

基于我國知識產(chǎn)權領導協(xié)調(diào)機制的現(xiàn)狀，同時參考日本和韓國的成功經(jīng)驗，筆者認為，我國知識產(chǎn)權領導協(xié)調(diào)機制建設需要與即將啟動實施的《知識產(chǎn)權強國建設綱要(2021-2035年)》相匹配，因而亟待升級換擋，同時必須通過知識產(chǎn)權基礎性立法加以保障和固化。當然，對于我國知識產(chǎn)權領導協(xié)調(diào)機制的完善，還應當立足于中國國情，從我國國家層面領導協(xié)調(diào)機制的基本形式中進行選擇并加以優(yōu)化。

(一) 我國國家層面領導協(xié)調(diào)機制的基本形式

我國國家層面領導協(xié)調(diào)機制的基本形式主要有三種，即“黨政領導小組”“委員會”和“部際聯(lián)席會議”制度，每種形式的權威性、組織機制和協(xié)調(diào)能力各有不同。

1.黨政領導小組

黨政領導小組是指在我國黨政系統(tǒng)內(nèi)設立的，為解決某項緊迫或重大任務而成立的以“某某領導小組”命名的領導協(xié)調(diào)機構(gòu)。早在1958年，中央就曾設立財經(jīng)、政法、外事、科學及文教等5個小組，直屬于中央政治局和書記處，向它們直接報告⑦。此后，中央先后設立過許多領導小組，十八大之后新成立的中央全面深化改革領導小組、中央網(wǎng)絡安全和信息化領導小組、中央軍委深化國防和軍隊改革領導小組都屬于此類。國務院系統(tǒng)也有各種領導小組，如西部地區(qū)開發(fā)領導小組、振興東北地區(qū)等老工業(yè)基地領導小組和應對氣候變化及節(jié)能減排工作領導小組，具體工作由國家發(fā)改委承擔。對于上述領導小組，1999年7月中共中央部門機構(gòu)改革工作會議指其是“中央謀劃決策、指導工作的參謀助手，是各方面情況上傳下達的中心樞紐”。

中央黨政領導小組按其存續(xù)時間，可分為常設型小組和臨時型小組。常設型小組往往是為解決全國重大、戰(zhàn)略性任務而設立，不僅地位與權威性更高更強，其存續(xù)時間也較長。如中央財經(jīng)領導小組已存在數(shù)十年，組長一般由國家最高領導人親自擔任。臨時型小組數(shù)量眾多，往往因突發(fā)性事件或短期性任務而設立，存續(xù)時間從數(shù)月至數(shù)年不等，如青海省玉樹地震災后重建工作領導小組、國家處置劫機事件領導小組等⑧。中央黨政領導小組的級別也各不相同。中央全面深化改革領導小組、中央網(wǎng)絡安全和信息化領導小組、中央財經(jīng)領導小組、中央外事工作領導小組，其組長均由國家最高領導人擔任，國務院總理及其他中央政治局常委擔任副組長，中央及國務院各部門負責人為小組成員。而國務院成立的各領導小組相對而言級別較低，根據(jù)其所領導事務在當前國家生活中的重要性和所屬領域，組長主要由國務院總理、副總理或國務委員擔任。盡管黨政領導小組機制比較高效，但也具有“間歇運作”“雙層結(jié)構(gòu)”“隱匿化與制度化并舉”等特點⑨，是一種非正式的領導協(xié)調(diào)機制，因而近年來有向委員會機制轉(zhuǎn)變的趨勢。

2.委員會

委員會機制也是我國黨中央和國務院中較為常見的一種領導協(xié)調(diào)機制，依據(jù)設立主體的不同，可將委員會區(qū)分為黨中央系統(tǒng)委員會和國務院系統(tǒng)委員會。黨中央系統(tǒng)委員會的級別相對而言更高，譬如中央全面深化改革委員會、中央全面依法治國委員會、中央網(wǎng)絡安全和信息化委員會、中央財經(jīng)委員會、中央外事工作委員會。上述五個委員會主任均由國家最高領導人擔任，副主任由國務院總理及有關中央政治局常委擔任，委員由黨中央和國務院部委有關負責人組成。而國務院系統(tǒng)委員會的級別則相對較低，主任通常由國務院副總理擔任，各部委副職負責人擔任副主任或委員，譬如全國愛國衛(wèi)生運動委員會、全國綠化委員會等。國務院內(nèi)部委員會會議一般由主任主持召開，副主任及委員出席會議，會議討論部署相關領域在一定階段內(nèi)的重點工作，審議有關政策方案等事項。

2018年，《深化黨和國家機構(gòu)改革方案》公布，值得關注的一大變化是此次機構(gòu)改革將中央全面深化改革領導小組、中央網(wǎng)絡安全和信息化領導小組、中央財經(jīng)領導小組、中央外事工作領導小組改為委員會，這反映了中央改革領導協(xié)調(diào)機制的新思路。相較于領導小組，委員會的職能范圍更廣泛，機構(gòu)設置更正式。同時，將領導小組改為委員會，也更符合國際慣例⑩。

3.部際聯(lián)席會議制度

根據(jù)《國務院辦公廳關于部際聯(lián)席會議審批程序等有關問題的通知》，部際聯(lián)席會議是指為了協(xié)商辦理涉及國務院多個部門職責的事項，由國務院批準建立，各成員單位按照共同商定的工作制度，及時溝通情況，協(xié)調(diào)不同意見，以推動某項任務順利落實的工作機制。新建立的部際聯(lián)席會議，由國務院領導同志牽頭負責的，名稱可冠“國務院”字樣，其層級相對較高，其他的則統(tǒng)一稱“部際聯(lián)席會議”。我國目前的知識產(chǎn)權領導協(xié)調(diào)機制就是由國務院領導牽頭的部際聯(lián)席會議制度，故稱之為“國務院知識產(chǎn)權戰(zhàn)略實施工作部際聯(lián)席會議制度”。按照規(guī)定，部際聯(lián)席會議本身不能刻制印章，也無正式行文權。如確需正式行文，可以牽頭部門(國家知識產(chǎn)權局)名義、使用國家知識產(chǎn)權局部門印章，或者由聯(lián)席會議成員單位聯(lián)合行文。

由上可見，部際聯(lián)席會議制度是一種相對松散的非正式的跨部門協(xié)調(diào)工作機制，其協(xié)調(diào)力和權威性往往較為有限。部際聯(lián)席會議制度在我國已有不少，有些部際聯(lián)席會議制度的協(xié)調(diào)工作內(nèi)容相當具體，其重要性層級與國家知識產(chǎn)權戰(zhàn)略完全不可相提并論，如“融資性擔保業(yè)務監(jiān)管部際聯(lián)席會議制度”“國家電子文件管理部際聯(lián)席會議制度”“校車安全管理部際聯(lián)席會議制度”“整治虛假違法廣告部際聯(lián)席會議制度”“促進家政服務業(yè)提質(zhì)擴容部際聯(lián)席會議制度”等。

(二)優(yōu)化我國知識產(chǎn)權領導協(xié)調(diào)機制的具體建議

1.將現(xiàn)行部際聯(lián)席會議機制升格為國家知識產(chǎn)權戰(zhàn)略委員會

基于以上對于我國國家層面領導協(xié)調(diào)機制三種基本形式的比較分析，同時結(jié)合我國當前知識產(chǎn)權協(xié)調(diào)機制的現(xiàn)狀和域外實踐經(jīng)驗，筆者認為，我國有必要升格國家知識產(chǎn)權戰(zhàn)略實施統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機構(gòu)，形式上以委員會制為宜，即將國務院知識產(chǎn)權戰(zhàn)略實施工作部際聯(lián)席會議升格為國家知識產(chǎn)權戰(zhàn)略委員會，負責制定和推動實施國家知識產(chǎn)權戰(zhàn)略及其行動計劃，研究知識產(chǎn)權工作中的重大問題，領導和協(xié)調(diào)知識產(chǎn)權相關部門的工作。國家知識產(chǎn)權戰(zhàn)略委員會下設國家知識產(chǎn)權戰(zhàn)略推進辦公室，作為常設執(zhí)行機關。

委員會制相較于領導小組或部際聯(lián)席會議，是一種更加穩(wěn)定的、長期的制度化設計。一方面，委員會制比領導小組在形式上更為正式，機構(gòu)設置也更加規(guī)范，有利于克服后者“任務驅(qū)動”“間歇運作”等缺點。另一方面，相較于部際聯(lián)席會議，委員會制權威性更高，協(xié)調(diào)能力更強，有利于領導和統(tǒng)籌國家重大戰(zhàn)略的推進。依據(jù)2018年公布的《深化黨和國家機構(gòu)改革方案》，我國將中央全面深化改革領導小組、中央財經(jīng)領導小組、中央外事工作領導小組等核心領導小組改組為委員會，也反映出委員會制更加符合中央深化機構(gòu)改革的方向，同時也更符合國際慣例。而領導小組或部際聯(lián)席會議在形式、結(jié)構(gòu)上均具有一定的時限性和不穩(wěn)定性，不利于我國長期有效地深入實施國家知識產(chǎn)權戰(zhàn)略。因此，將現(xiàn)行知識產(chǎn)權部際聯(lián)席會議機制升格為國家知識產(chǎn)權戰(zhàn)略委員會，將更加有效地推進未來知識產(chǎn)權強國戰(zhàn)略的實施，有助于充分實現(xiàn)知識產(chǎn)權與經(jīng)濟、貿(mào)易、外交、科技、教育、文化等領域的戰(zhàn)略協(xié)同，也便于同其他國家的相關機構(gòu)、國際組織進行交流合作。

2.國家知識產(chǎn)權戰(zhàn)略委員會的人員組成

對于國家知識產(chǎn)權戰(zhàn)略委員會的人員組成，這里提出以下兩種方案：

方案A：國家知識產(chǎn)權戰(zhàn)略委員會主任由國務院總理擔任，副主任由國務院副總理擔任，委員由國務委員、國務院相關部委、最高人民法院、最高人民檢察院負責人以及產(chǎn)業(yè)界、學術界代表擔任。產(chǎn)業(yè)界、學術界代表由主任提名委任，任期五年。

方案B：國家知識產(chǎn)權戰(zhàn)略委員會主任由國家最高領導人擔任，副主任由國務院總理擔任，委員由國務委員、國務院相關部委、最高人民法院、最高人民檢察院負責人以及產(chǎn)業(yè)界、學術界代表擔任。產(chǎn)業(yè)界、學術界代表由主任提名委任，任期五年。

議事協(xié)調(diào)機構(gòu)負責人的設置在一定程度上決定了該機構(gòu)的定位，直接影響統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的能力和效果，以下就國家知識產(chǎn)權戰(zhàn)略委員會領導人設置的上述兩種方案分別進行分析。

(1)國家最高領導人擔任負責人

國家最高領導人擔任國家知識產(chǎn)權戰(zhàn)略委員會的負責人，意味著我國知識產(chǎn)權戰(zhàn)略工作的重要性將被提高到最高級別。我國目前由國家最高領導人擔任直接領導人的領導協(xié)調(diào)機構(gòu)主要包括中央全面依法治國委員會、中央審計委員會、中央全面深化改革委員會、中央網(wǎng)絡安全和信息化委員會、中央財經(jīng)委員會、中央外事工作委員會等。上述委員會均由國家最高領導人擔任主任，副主任由國務院總理及有關中央政治局常委擔任，委員由黨中央和國務院部委有關負責人組成，屬于我國國家層面級別最高的領導協(xié)調(diào)機構(gòu)。若我國國家知識產(chǎn)權戰(zhàn)略委員會由國家最高領導人擔任主任，那么委員會的權威性和協(xié)調(diào)、統(tǒng)籌能力自然毋庸置疑，我國國家知識產(chǎn)權戰(zhàn)略的有效推進自然也能得到最有力的保障。特別是，知識產(chǎn)權工作涉及立法、司法機關，版權主管職責在機構(gòu)改革后已轉(zhuǎn)由黨的宣傳系統(tǒng)領導，因此國家最高領導人較之政府首腦能更加有效地協(xié)調(diào)上述政府之外的有關部門。從日本的經(jīng)驗來看，日本首相出任日本知識產(chǎn)權戰(zhàn)略本部的最高領導人，使得知識產(chǎn)權戰(zhàn)略本部在相關計劃的推進過程中能與各部門保持有效溝通，并能督促各部門相關工作的開展，確保了知識產(chǎn)權戰(zhàn)略各項計劃的落實。不過，從我國有關體制現(xiàn)實來看，由國家最高領導人出任知識產(chǎn)權戰(zhàn)略委員會負責人目前可能存有一定難度，故本文將這一模式列為方案B。

(2)國務院總理擔任負責人

我國由國務院總理牽頭的委員會主要包括國家國防動員委員會、國家能源委員會等。以國家能源委員會為例，為加強能源戰(zhàn)略決策和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力，2010年國務院決定成立國家能源委員會，國務院總理任國家能源委員會主任，分管副總理擔任副主任，各部委負責人擔任委員。現(xiàn)階段，我國知識產(chǎn)權工作的薄弱環(huán)節(jié)在于高規(guī)格的知識產(chǎn)權戰(zhàn)略實施協(xié)調(diào)機制的缺失，現(xiàn)有的知識產(chǎn)權部際聯(lián)席會議機制層級不高，最高領導職能范圍有限，權威性不足，難以有效領導和協(xié)調(diào)眾多部委。若由國務院總理牽頭建立國家知識產(chǎn)權戰(zhàn)略委員會，將更有利于統(tǒng)籌協(xié)調(diào)知識產(chǎn)權與科技、經(jīng)貿(mào)、執(zhí)法、文化、外事等眾多領域之間的分歧，及時更新制定我國的知識產(chǎn)權發(fā)展戰(zhàn)略，有效地解決知識產(chǎn)權領域內(nèi)面臨的重大難題，更加有力地推進知識產(chǎn)權治理能力和治理體系的現(xiàn)代化建設。國務院總理擔任知識產(chǎn)權戰(zhàn)略委員會最高領導人，有利于解決知識產(chǎn)權涉及面廣以及牽頭人職責范圍有限等問題。不過，由政府首腦牽頭領導，對于知識產(chǎn)權立法、司法以及已不在政府序列中的版權工作可能不如國家最高領導人牽頭更為得心應手。從韓國的經(jīng)驗來看，知識產(chǎn)權委員會由國務總理牽頭，與總統(tǒng)直接對接，為總統(tǒng)提供咨詢意見，在一定程度上避免了政出多門、部門間權力交叉、相互推諉等問題，為該委員會發(fā)揮政策協(xié)調(diào)、推進、執(zhí)行作用提供了有力的支持。同時，知識產(chǎn)權委員會吸納了大量各領域具有豐富專業(yè)知識與經(jīng)驗的民間專家組成專業(yè)委員會，保證了其審議意見的科學性和有效性，便于委員會在各部門間推行和落實相關政策。

對以上兩種模式進行綜合比較，筆者認為，根據(jù)我國黨政系統(tǒng)委員會制領導協(xié)調(diào)機構(gòu)的運作實踐，同時借鑒其他國家知識產(chǎn)權戰(zhàn)略領導機構(gòu)負責人的設置經(jīng)驗，為了更有效地推動我國知識產(chǎn)權戰(zhàn)略的實施，最理想的方式是由國家最高領導人親任知識產(chǎn)權戰(zhàn)略委員會負責人，更可行的方式是由國務院總理擔任負責人。上述兩種安排均便于促進多部門多領域合作，推進知識產(chǎn)權強國戰(zhàn)略實施。當然，出于現(xiàn)實和國情考慮，由國務院副總理或國務委員擔任負責人，也可以作為一種備選方案。

與此同時，為了保證委員會的代表性，委員宜由國務院相關部委、最高人民法院、最高人民檢察院負責人以及產(chǎn)業(yè)界、學術界代表擔任，產(chǎn)業(yè)界、學術界代表由委員會主任提名委任，這也是日本和韓國值得效仿的經(jīng)驗，這有助于增強決策的科學性并擴大國家知識產(chǎn)權戰(zhàn)略的社會影響面。同時，委員會下設國家知識產(chǎn)權戰(zhàn)略推進辦公室，作為常設執(zhí)行機關，負責處理日常事務。

當前，我國有關部門正在加緊研究制定知識產(chǎn)權基礎性法律，我們期待我國知識產(chǎn)權領導協(xié)調(diào)機制能夠進一步得到強化，并在相關法律中加以明確規(guī)定。

注釋

①國務院：《國務院關于同意建立國務院知識產(chǎn)權戰(zhàn)略實施工作部際聯(lián)席會議制度的批復》(國函〔2016〕52號)，《中華人民共和國國務院公報》2016年3月21日。

②顧昕：《日本〈知識產(chǎn)權基本法〉的立法背景及其實施效果》,《科技中國》2020年第5期。

③中村真帆：《日本知識產(chǎn)權基本法》，《網(wǎng)絡法律評論》2004年第1期。

④參見日本知識產(chǎn)權戰(zhàn)略本部官方網(wǎng)站，http://www.kantei.go.jp/jp/singi/titeki2/，2021年3月30日。

⑤付明星：《韓國知識產(chǎn)權政策及管理新動向研究》，《知識產(chǎn)權》2010年第2期。

⑥王淇：《韓國知識產(chǎn)權政策體系初探》，《科技促進發(fā)展》2017年第10期。

⑦中共中央組織部、中共中央黨史研究室、中央檔案館編：《中國共產(chǎn)黨組織史資料：1921—1997(第9卷)》，北京：中共黨史出版社，2000年，第628頁。

⑧邵陽：《黨政領導小組研究：文獻回顧與未來展望》，《中共南寧市委黨校學報》2020年第4期。

⑨周望：《“領導小組”如何領導》，《理論與改革》2015年第1期。

⑩張克：《從“領導小組”到“委員會”》，《學習時報》2018年4月30日，第6版。