優(yōu)化飛地經(jīng)濟(jì)促進(jìn)國內(nèi)國際“雙循環(huán)”的對(duì)策建議

□ 劉孝斌

2020 年3 月17 日，杭州高新區(qū)（濱江）富陽特別合作區(qū)迎來掛牌后的首次集中簽約開工，開工項(xiàng)目的總投資達(dá)453 億元。2019 年7 月27 日，江蘇省委常委、南京市委書記和淮安市委書記在淮安盱眙共同為“寧淮特別合作區(qū)”揭牌。2018 年12 月16日，深汕特別合作區(qū)正式揭牌，這是國內(nèi)第一個(gè)特別合作區(qū)，其2019 年的GDP 達(dá)46.8 億元。特別合作區(qū)模式開創(chuàng)了國內(nèi)區(qū)域合作的新潮流，并引發(fā)各地對(duì)飛地經(jīng)濟(jì)的高度關(guān)注。飛地經(jīng)濟(jì)正在成為中國區(qū)域發(fā)展格局演變的重要?jiǎng)恿Γ?duì)“加快形成以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局”作出有力貢獻(xiàn)。鑒于此，本文就優(yōu)化飛地經(jīng)濟(jì)促進(jìn)國內(nèi)國際“雙循環(huán)”提出對(duì)策建議。

|飛地經(jīng)濟(jì)影響國內(nèi)國際“雙循環(huán)”的主要途徑

根據(jù)飛出地和飛入地之間的關(guān)系，可以將飛地經(jīng)濟(jì)劃分為傳統(tǒng)飛地和反向飛地兩種模式。傳統(tǒng)飛地模式中，把發(fā)達(dá)地區(qū)和欠發(fā)達(dá)地區(qū)分別默認(rèn)為飛出地和飛入地，發(fā)達(dá)地區(qū)在欠發(fā)達(dá)地區(qū)設(shè)置飛地園區(qū)，或者兩地園區(qū)之間開展產(chǎn)業(yè)、技術(shù)等方面的合作，從而實(shí)現(xiàn)“強(qiáng)扶弱”。傳統(tǒng)飛地模式的代表包括深汕特別合作區(qū)、寧淮特別合作區(qū)、江陰-靖江工業(yè)園區(qū)等。反向飛地模式則反向操作，將欠發(fā)達(dá)地區(qū)默認(rèn)為飛出地、發(fā)達(dá)地區(qū)為飛入地，欠發(fā)達(dá)地區(qū)在發(fā)達(dá)地區(qū)設(shè)置創(chuàng)新飛地，集聚創(chuàng)新要素，然后引流到欠發(fā)達(dá)地區(qū)落地。反向飛地模式的代表包括諸暨島、衢州海創(chuàng)園、浙江衢州綠海飛地（深圳）產(chǎn)業(yè)園、湖南衡陽白沙洲工業(yè)園區(qū)（深圳工業(yè)園）、新疆喀什深圳產(chǎn)業(yè)園、陜西深陜（富平）新興產(chǎn)業(yè)示范園等。無論是傳統(tǒng)飛地還是反向飛地，飛地經(jīng)濟(jì)影響國內(nèi)國際“雙循環(huán)”的主要途徑如下。

（一）飛地是要素流通的加速器

不同地區(qū)之間通過飛地可以實(shí)現(xiàn)資本、技術(shù)、人才等要素跨越行政區(qū)劃的藩籬進(jìn)行流通，要素流通速度加快促使國內(nèi)市場(chǎng)容量擴(kuò)大，為國內(nèi)大循環(huán)的形成提供動(dòng)力。

（二）飛地是空間溢出效應(yīng)的播種機(jī)

無論是發(fā)達(dá)地區(qū)在欠發(fā)達(dá)地區(qū)設(shè)置的飛地，還是欠發(fā)達(dá)地區(qū)在發(fā)達(dá)地區(qū)設(shè)置的飛地，都將成為空間溢出效應(yīng)的播種機(jī)。發(fā)達(dá)地區(qū)的生產(chǎn)要素溢出到欠發(fā)達(dá)地區(qū)，欠發(fā)達(dá)地區(qū)的稅收、GDP 給發(fā)達(dá)地區(qū)分成，于是形成發(fā)達(dá)地區(qū)帶動(dòng)欠發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)展的局面，是一種雙贏。雙贏局面有利于緩解國內(nèi)發(fā)展的不平衡，為國內(nèi)大循環(huán)的形成提供基本面支撐。

（三）飛地也是國際合作的突破口

通過國與國之間建設(shè)飛地，打破要素流動(dòng)的國界限制，是形成國內(nèi)國際雙循環(huán)的一個(gè)重要突破口。

|當(dāng)前國內(nèi)飛地經(jīng)濟(jì)面臨的主要困境

對(duì)當(dāng)前國內(nèi)正在建設(shè)的飛地進(jìn)行觀察，發(fā)現(xiàn)存在以下主要困境。

（一）飛地經(jīng)濟(jì)的研究力量還比較薄弱

從2017 年6 月國家八部委發(fā)布《關(guān)于支持“飛地經(jīng)濟(jì)”發(fā)展的指導(dǎo)意見》開始，飛地經(jīng)濟(jì)才引起國內(nèi)研究機(jī)構(gòu)的重視，起步時(shí)間晚。目前，國內(nèi)關(guān)于飛地經(jīng)濟(jì)的專門研究機(jī)構(gòu)仍然很少，飛地經(jīng)濟(jì)的理論和實(shí)踐急需研究人員去拓展，飛地經(jīng)濟(jì)的研究力量亟待加強(qiáng)。

（二）飛地經(jīng)濟(jì)的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)還不完善

雖然國家八部委發(fā)布的《關(guān)于支持“飛地經(jīng)濟(jì)”發(fā)展的指導(dǎo)意見》明確提出“規(guī)范指標(biāo)統(tǒng)計(jì)口徑和方法”，但是目前在各地的政府工作報(bào)告、統(tǒng)計(jì)公報(bào)、統(tǒng)計(jì)月報(bào)、統(tǒng)計(jì)年鑒中都很難查到飛地經(jīng)濟(jì)的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)是經(jīng)濟(jì)分析和政策實(shí)施的重要依據(jù)，飛地經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的缺乏直接影響到飛地經(jīng)濟(jì)的研究以及政策實(shí)施。

（三）飛地的市場(chǎng)監(jiān)管存在較大爭(zhēng)議

除特別合作區(qū)之外，其他形式的飛地多數(shù)以園區(qū)為運(yùn)營(yíng)載體，飛地園區(qū)入駐的企業(yè)面臨注冊(cè)地和經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所分離的狀況，于是引發(fā)飛地園區(qū)企業(yè)該由飛入地監(jiān)管還是由飛出地監(jiān)管的爭(zhēng)議。市場(chǎng)監(jiān)管的爭(zhēng)議有可能導(dǎo)致監(jiān)管空白或者過度監(jiān)管兩種不利于飛地經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的局面。因此，關(guān)于飛出地和飛入地之間在市場(chǎng)監(jiān)管上的協(xié)調(diào)亟需破題。

（四）飛地經(jīng)濟(jì)的空間溢出效應(yīng)尚不明顯

從2003 年國內(nèi)首個(gè)飛地——江陰-靖江工業(yè)園區(qū)至今，國內(nèi)飛地經(jīng)濟(jì)已經(jīng)實(shí)踐探索了17 年。但是綜合觀察這17 年里誕生的飛地，無論是傳統(tǒng)飛地還是反向飛地，飛地給欠發(fā)達(dá)地區(qū)帶來的空間溢出效應(yīng)非常有限，始終無法在欠發(fā)達(dá)地區(qū)擺脫落后的過程中扮演“主力軍”角色?，F(xiàn)階段掀起的飛地經(jīng)濟(jì)熱潮也暗含了對(duì)之前飛地經(jīng)濟(jì)空間溢出效應(yīng)不足的反思。因此，未來如何進(jìn)一步創(chuàng)新飛地經(jīng)濟(jì)的管理、運(yùn)營(yíng)方式，將飛地的空間溢出效應(yīng)潛力挖掘出來是一項(xiàng)需要長(zhǎng)期研究探索的工程。

（五）國際飛地建設(shè)尚無明確方向

國家八部委發(fā)布的《關(guān)于支持“飛地經(jīng)濟(jì)”發(fā)展的指導(dǎo)意見》僅給國內(nèi)飛地經(jīng)濟(jì)提供了方向，并未考慮國際飛地。當(dāng)前國內(nèi)對(duì)國際飛地的實(shí)踐探索幾乎是空白。在“一帶一路”倡議得到國際廣泛認(rèn)同的背景下，國際飛地作為促進(jìn)國際經(jīng)濟(jì)合作的有效載體可以為國內(nèi)國際大循環(huán)打開突破口，理應(yīng)受到重視。

|優(yōu)化飛地經(jīng)濟(jì)促進(jìn)國內(nèi)國際“雙循環(huán)”的建議

針對(duì)飛地經(jīng)濟(jì)面臨的主要困境，本文就優(yōu)化飛地經(jīng)濟(jì)促進(jìn)國內(nèi)國際“雙循環(huán)”提出以下對(duì)策建議。

（一）加強(qiáng)飛地經(jīng)濟(jì)研究力量的培育，尤其是智庫型研究機(jī)構(gòu)的培育

建議由國家發(fā)改委中國宏觀經(jīng)濟(jì)研究院牽頭設(shè)立中國飛地經(jīng)濟(jì)研究中心、各省市的發(fā)規(guī)院設(shè)立省一級(jí)層面的飛地經(jīng)濟(jì)研究中心，同時(shí)各地政府主動(dòng)對(duì)接各地知名高校和科研機(jī)構(gòu)聯(lián)合成立飛地經(jīng)濟(jì)研究中心，形成中央—省——市—縣四級(jí)的飛地經(jīng)濟(jì)研究體系，充實(shí)飛地經(jīng)濟(jì)研究隊(duì)伍，為各地飛地經(jīng)濟(jì)的理論和實(shí)踐提供充足的智力支持。

（二）盡快完善飛地經(jīng)濟(jì)的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，包括統(tǒng)計(jì)口徑、指標(biāo)、發(fā)布載體等

建議國家統(tǒng)計(jì)局在統(tǒng)計(jì)直報(bào)系統(tǒng)中添加飛地經(jīng)濟(jì)的相關(guān)指標(biāo)，并形成飛地經(jīng)濟(jì)的統(tǒng)計(jì)專題。各地統(tǒng)計(jì)局將飛地經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)值、稅收、人員、企業(yè)效益等指標(biāo)納入到年度的統(tǒng)計(jì)公報(bào)和統(tǒng)計(jì)年鑒中，既為政府決策提供參考，也為研究分析提供依據(jù)。與此同時(shí)，建議各地的社科院、咨詢委、黨校、發(fā)規(guī)院等政府研究機(jī)構(gòu)將飛地經(jīng)濟(jì)列入各地白皮書系列，定期發(fā)布飛地經(jīng)濟(jì)白皮書。

（三）建立飛地市場(chǎng)監(jiān)管的協(xié)調(diào)機(jī)制和爭(zhēng)議仲裁機(jī)制

建議國家市場(chǎng)監(jiān)督管理局對(duì)全國各地的飛地市場(chǎng)監(jiān)管出臺(tái)統(tǒng)一的指導(dǎo)意見，同時(shí)各省、市的市場(chǎng)監(jiān)督管理局出臺(tái)具體的飛地市場(chǎng)監(jiān)管辦法，為飛地的市場(chǎng)監(jiān)管提供明確的依據(jù)。同時(shí)，建議各地的區(qū)域合作辦聯(lián)合建立飛地市場(chǎng)監(jiān)管的協(xié)調(diào)機(jī)制，各地的法院聯(lián)合建立飛地市場(chǎng)監(jiān)管的爭(zhēng)議仲裁機(jī)制。

（四）創(chuàng)新飛地的管理運(yùn)營(yíng)方式，激活飛地的空間溢出效應(yīng)

飛地的管理運(yùn)營(yíng)既可以由政府主導(dǎo)，也可以由企業(yè)主導(dǎo)，不同類型的飛地需要不同的管理運(yùn)營(yíng)方式。人才飛地適合由各地黨委組織部和人社局管理運(yùn)營(yíng)，產(chǎn)業(yè)飛地適合由各地商務(wù)局（招商辦）管理運(yùn)營(yíng)，創(chuàng)新飛地適合由各地科技局管理運(yùn)營(yíng)。在未來的飛地建設(shè)過程中，不同類型的飛地都需要?jiǎng)?chuàng)新管理運(yùn)營(yíng)方式，激發(fā)飛地園區(qū)企業(yè)的積極性，從而將飛地的空間溢出效應(yīng)最大化。

（五）在“一帶一路”沿線國家探索國際飛地建設(shè)

建議由國家商務(wù)部牽頭，國家發(fā)改委、外交部、工信部、科技部、市場(chǎng)監(jiān)督管理局、統(tǒng)計(jì)局等相關(guān)部門聯(lián)合組成國際飛地建設(shè)攻堅(jiān)小組，在“一帶一路”沿線國家建設(shè)飛地。同時(shí)鼓勵(lì)各省、市參與到國際飛地建設(shè)中來。國際飛地建設(shè)涉及到外交、法律、科技等多個(gè)領(lǐng)域，因此過程比較復(fù)雜。但是一旦國際飛地建設(shè)取得突破，將為中國企業(yè)的市場(chǎng)擴(kuò)展、技術(shù)進(jìn)步、國際化程度等帶來全方位的收獲，也將為國內(nèi)國際“雙循環(huán)”打開一扇重要窗口。