新舊工會預(yù)算制度對比分析研究

（杭州市總工會干部學(xué)校 杭州市 310017）

2019 年12 月31 日，中華全國總工會頒布了《中華全國總工會辦公廳關(guān)于印發(fā)<工會預(yù)算管理辦法>的通知》（總工辦發(fā)〔2019〕26 號）。文件規(guī)定，從2020 年6 月1 日起，各級工會組織將執(zhí)行新的《工會預(yù)算管理辦法》，同時(shí)，2009 年8月份頒布的《工會預(yù)算管理辦法》將廢止。隨著我國經(jīng)濟(jì)形勢不斷發(fā)展和國家預(yù)算管理制度的日益完善，2009 版《工會預(yù)算管理辦法》（以下簡稱“舊版預(yù)算制度”）已經(jīng)無法適應(yīng)新形勢下工會預(yù)算管理的工作需求，修訂現(xiàn)行工會預(yù)算制度迫在眉睫。

2019 版《工會預(yù)算管理辦法》（以下簡稱“新版預(yù)算制度”）的實(shí)施，是與當(dāng)前形勢下的工會工作發(fā)展變化相適應(yīng)的，為各級工會組織開展預(yù)算管理工作提供更加科學(xué)、合理的政策依據(jù)。新舊預(yù)算管理制度在實(shí)際預(yù)算管理過程中存在較大的差異，對比分析兩者之間存在的差異，有助于各級工會組織深入了解新制度的優(yōu)勢，縮短新制度落地的政策時(shí)滯。

一、舊版預(yù)算制度存在的問題

舊版預(yù)算制度從2010 年1 月1日開始施行，至今已近11 年之久，其制定的背景是基于當(dāng)時(shí)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和工會工作需要，為規(guī)范工會預(yù)算管理、提高工會預(yù)算管理水平、保障工會社會職能的履行做出了重要貢獻(xiàn)。隨著新形勢下工會工作的發(fā)展，舊版預(yù)算制度在實(shí)際工會預(yù)算管理過程中所存在的問題也日益凸顯，具體表現(xiàn)如下：

（一）預(yù)算管理職權(quán)不明晰

舊版預(yù)算制度第二十五條規(guī)定：“各級工會的本級預(yù)算草案，由各級工會財(cái)務(wù)部門編制，經(jīng)工會委員會（或常委會）討論通過，并經(jīng)本級經(jīng)費(fèi)審查委員會審查通過后，報(bào)上一級工會審批或備案?！痹摋l規(guī)定在實(shí)際操作過程中存在著諸如重復(fù)審批、預(yù)算審批機(jī)構(gòu)不明確等問題。如在預(yù)算審批機(jī)構(gòu)主體的確定上，全國各省市實(shí)際做法存在較大差異，有的地方預(yù)算審批主體是黨組會議，有的是經(jīng)主席辦公會議通過，有的是通過常委會討論，還有的是需要多個(gè)會議通過，審批主體不夠明確。

（二）預(yù)算執(zhí)行期限過短

舊版預(yù)算制度的編制原則之一，強(qiáng)調(diào)的是短期內(nèi)的“量入為出，收支平衡”，要求各級工會組織根據(jù)本年度的收入情況，合理安排各項(xiàng)支出，做到“無重大支出項(xiàng)目，不得編制赤字預(yù)算”，其中的預(yù)算收支期限均不超過一年的時(shí)間。如果當(dāng)年度產(chǎn)生了資金的結(jié)余，無論是基本支出還是項(xiàng)目支出的節(jié)約，這部分未使用的資金則是不允許結(jié)轉(zhuǎn)至下一年的。倘若下一年度工作需要，則重新編制預(yù)算。這項(xiàng)規(guī)定與國家新修訂的《預(yù)算法》編制原則不一致，也不符合工會實(shí)際工作情況，給工會組織編制預(yù)算帶來了極大的不便，不利于工會組織中長期發(fā)展規(guī)劃的實(shí)施。

（三）未實(shí)施預(yù)算績效管理

舊版預(yù)算制度對于預(yù)算績效管理的要求表述較為模糊，僅在第四十四條提到，要求各級工會對當(dāng)年的預(yù)算項(xiàng)目逐步實(shí)施績效考評制度，因缺乏行之有效的預(yù)算支出績效評價(jià)辦法，在實(shí)際工作當(dāng)中績效管理工作并未得到有效實(shí)施。

（四）預(yù)算收支范圍過于籠統(tǒng)

舊版預(yù)算制度涵蓋的預(yù)算收支范圍較為籠統(tǒng)，對各級工會組織的預(yù)算收入和支出的內(nèi)容沒有實(shí)行分級管理，預(yù)算收入統(tǒng)一表述為會費(fèi)收入、撥繳經(jīng)費(fèi)收入、上級補(bǔ)助收入、政府補(bǔ)助收入、行政補(bǔ)助收入、事業(yè)收入、投資收益和其他收入這八類，所屬企事業(yè)單位的全部收入也未納入本級預(yù)算。另外，預(yù)算支出也沒有實(shí)行明細(xì)分類，無法體現(xiàn)預(yù)算精細(xì)化管理的要求。

（五）部分預(yù)算調(diào)整范疇可操作性差

舊版預(yù)算制度要求將當(dāng)年度所有新增的收入納入到預(yù)算調(diào)整范疇，包括上級撥繳的補(bǔ)助收入、調(diào)用的結(jié)余資金、財(cái)政人員調(diào)整經(jīng)費(fèi)等。這類調(diào)整事項(xiàng)一個(gè)顯著特征就是不可預(yù)判性，將無法預(yù)判的收入和支出納入預(yù)算管理，其操作的難度較大：一是無法可靠預(yù)判相關(guān)收支的金額和頻次，預(yù)算單位缺乏主動性，只能被動處理。二是無法及時(shí)處理預(yù)算調(diào)整事項(xiàng)，將影響預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度的考核結(jié)果。

（六）未全面實(shí)施預(yù)算管理

舊版預(yù)算制度中工會預(yù)算的范圍僅包含本級預(yù)算和單位預(yù)算這兩個(gè)層級，且相關(guān)概念涉及的涵蓋面較窄，尤其是未涉及所屬企事業(yè)單位的全部收入和支出，不符合《預(yù)算法》關(guān)于全面預(yù)算管理的要求。

（七）提取的后備金已不符合現(xiàn)行工會財(cái)務(wù)管理需要

為預(yù)防特殊情況下的資金需求，舊版預(yù)算制度從經(jīng)費(fèi)結(jié)余中提取出了一部分資金作為后備金進(jìn)行儲備，而后備金本質(zhì)上其實(shí)也是一種結(jié)余資金，在實(shí)踐工作中發(fā)揮的作用并不強(qiáng)。目前，中華全國總工會針對各級工會存在的大量結(jié)余資金現(xiàn)狀，出臺了旨在消化各種結(jié)余資金的相關(guān)政策，例如，全總2019 年12 月30 日頒發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)和改善結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金使用管理的通知》（總工辦發(fā)〔2019〕25 號）文件中指出，要有效盤活各級工會結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金存量，適度控制結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)資金增量，促進(jìn)工會資金使用效率的提高。后備金的存在實(shí)質(zhì)上是變相增加了結(jié)余資金存量，與現(xiàn)行工會文件要求和工會實(shí)際財(cái)務(wù)管理需要相背離。

二、新舊預(yù)算制度下工會組織預(yù)算管理的差異對比分析

新版預(yù)算制度共8 章，67 個(gè)條款，比舊版預(yù)算制度增加了19 個(gè)條款。章節(jié)這個(gè)層次未做改變，但具體條款在原制度的基礎(chǔ)上進(jìn)行了全面修訂。相比之下，新修訂的預(yù)算管理制度在預(yù)算管理職權(quán)、預(yù)算收支范圍、預(yù)算編制與審批、預(yù)算執(zhí)行與調(diào)整等方面則更加明晰、規(guī)范、科學(xué)。新舊制度兩者差異可以具體概括為以下七個(gè)方面。

（一）明晰了預(yù)算管理的職權(quán)

預(yù)算管理職權(quán)的明晰是這次《工會預(yù)算管理辦法》修訂的重要內(nèi)容之一。針對職權(quán)不明晰的問題，新版預(yù)算制度在各級工會組織預(yù)算管理相關(guān)職權(quán)方面做了較大修訂。一是明確了各層級工會組織的具體預(yù)算管理職權(quán)。根據(jù)“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級管理”的財(cái)務(wù)管理體制，針對工會組織的實(shí)際工作和分工不同，分別明確了全總、省總、市總、縣總和基層工會等各級工會組織的具體預(yù)算管理職權(quán)，強(qiáng)調(diào)由上一級工會組織負(fù)責(zé)制定下一級工會組織的預(yù)算審批職權(quán)。在確定基層工會的預(yù)算管理職權(quán)范圍時(shí)，進(jìn)一步明確了基層工會與上級工會之間的審批關(guān)系，其預(yù)算編制、調(diào)整和執(zhí)行等程序報(bào)上級工會備案即可。二是明確了預(yù)算審批機(jī)構(gòu)。新版預(yù)算制度規(guī)定了省、市、縣級工會在編制本級預(yù)（決）算草案、預(yù)算調(diào)整方案時(shí)，經(jīng)必要程序?qū)彶閷徸h通過后再報(bào)上一級工會審批或備案。例如，浙江省總工會在《關(guān)于<工會預(yù)算管理辦法>的實(shí)施細(xì)則》中明確規(guī)定，浙江省總工會預(yù)（決）算草案和調(diào)整方案須經(jīng)省總工會黨組會議、主席會議、常委會議三會審定后，并經(jīng)審會審查通過后，報(bào)全總備案。

（二）實(shí)施了跨年度的收支平衡原則

相比于舊版預(yù)算制度，新版預(yù)算制度中預(yù)算實(shí)施期限長度得到了突破，不再局限于一年預(yù)算的時(shí)間范疇。新版預(yù)算制度借鑒了《預(yù)算法》中關(guān)于“各級政府應(yīng)當(dāng)建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制”的規(guī)定，要求改革原先“預(yù)算一年，一年預(yù)算”的常規(guī)做法，允許各級工會組織在工作開展過程中可以實(shí)施跨年度收支平衡。若上一年度未完成或未全部完成、下一年度需要按原用途繼續(xù)使用的這部分資金（包括基本支出和項(xiàng)目支出），可以結(jié)轉(zhuǎn)到下一年度，納入下一年度的預(yù)算管理之中繼續(xù)使用，從而確保了預(yù)算執(zhí)行的延續(xù)性，保證了相關(guān)工作的有序開展。

（三）強(qiáng)調(diào)了預(yù)算績效管理的重要性

新版預(yù)算制度參照了《預(yù)算法》關(guān)于預(yù)算編制的原則，將“講求績效”作為工會預(yù)算管理的基本原則，并將績效管理思想貫穿在預(yù)算管理的全過程。具體體現(xiàn)在：一是在第一章總則中的第七條，將講求績效作為工會預(yù)算的一項(xiàng)重要原則；二是在第四章預(yù)算編制與審批中指出，將有關(guān)支出績效評價(jià)結(jié)果作為編制預(yù)算草案的重要依據(jù)；三是在第五章預(yù)算執(zhí)行與調(diào)整中再次強(qiáng)調(diào)縣級以上工會和一些具備條件的基層工會應(yīng)全面實(shí)施預(yù)算績效管理。

（四）規(guī)范了預(yù)算收支的范圍和分類

相比于舊版預(yù)算制度，新版預(yù)算制度則要求預(yù)算編制時(shí)將工會及所屬預(yù)算單位的全部收入和支出都要納入預(yù)算管理之中。根據(jù)各級工會組織的實(shí)際收支情況，從縣級以上工會預(yù)算收支、基層工會預(yù)算收支和工會所屬事業(yè)單位預(yù)算收支這三個(gè)層面分別對其預(yù)算收入和支出的范圍進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定。與舊版預(yù)算制度收支范圍相比，新版預(yù)算制度收支范圍變化最大的在于增加了工會所屬預(yù)算單位的預(yù)算收入和支出，具體體現(xiàn)在新版預(yù)算制度第二十條和第二十二條。同時(shí)，根據(jù)《預(yù)算法》關(guān)于預(yù)算精細(xì)化管理的要求，新版預(yù)算制度將預(yù)算支出分為了基本支出和項(xiàng)目支出，預(yù)算編制更加細(xì)致、具體。

（五）調(diào)整了預(yù)算調(diào)整事項(xiàng)的范疇

新版預(yù)算制度第四十八條規(guī)定，將“各級工會因上級工會和同級財(cái)政增加不需要本級工會提供配套資金的補(bǔ)助”作為預(yù)算調(diào)整例外事項(xiàng)，由此導(dǎo)致的資金變動不再納入當(dāng)年度預(yù)算調(diào)整，由此解決了各級工會組織在實(shí)際工作中的一大工作痛點(diǎn)。

（六）重新定義了各類預(yù)算的含義

新版預(yù)算制度重新修訂了本級預(yù)算的含義，對本級預(yù)算的內(nèi)涵進(jìn)行了拓展，同時(shí)加入了轉(zhuǎn)移支付預(yù)算概念，并在本級預(yù)算和單位預(yù)算的基礎(chǔ)上引入了總預(yù)算的概念。各級工會總預(yù)算由本級預(yù)算和下一級工會總預(yù)算所構(gòu)成，若下一級工會只有本級預(yù)算的，總預(yù)算則指的是下一級工會的本級預(yù)算。由此匯總而成的各級乃至全國工會預(yù)算總數(shù)據(jù)，有效解決了單個(gè)層級上工會組織部分收支情況的漏報(bào)問題，同時(shí)也避免了相同數(shù)據(jù)的重復(fù)填報(bào)，為各級工會組織進(jìn)行預(yù)決算決策提供了更加準(zhǔn)確的參考。

（七）引入了相關(guān)結(jié)余資金

新版預(yù)算制度取消了后備金制度。全總在《關(guān)于加強(qiáng)和改善結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金使用管理的通知》文件中規(guī)定，從2020 年1 月1 日起，縣級以上工會組織不再計(jì)提后備金，歷年提取的后備金納入本級工會的結(jié)余資金總盤子，逐步予以消化。同時(shí)，新版預(yù)算制度中增設(shè)了“預(yù)備費(fèi)”和“預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金”，用以彌補(bǔ)縣級以上工會組織突發(fā)事件等的資金需求和以后年度預(yù)算資金的不足。

三、新版《工會預(yù)算管理辦法》出臺的重要意義

（一）規(guī)范了各級工會組織的預(yù)算行為

新版預(yù)算制度修訂的目的，在于進(jìn)一步規(guī)范各級工會組織的收支行為，強(qiáng)化預(yù)算的約束力，旨在建立一套全面、規(guī)范、透明、科學(xué)、標(biāo)準(zhǔn)的工會預(yù)算制度，為工運(yùn)事業(yè)的健康有序發(fā)展和工會職能的順利履行保駕護(hù)航。根據(jù)新形勢下工會工作發(fā)展的需要，新版預(yù)算制度取消了后備金制度，對不同層級的工會組織的職權(quán)進(jìn)行分級管理，對預(yù)算收支范圍的劃分更加科學(xué)合理，真實(shí)全面地反映了各級工會組織預(yù)算管理權(quán)、責(zé)、利之間的關(guān)系，有利于促進(jìn)各級工會預(yù)算行為的規(guī)范。

（二）完善了預(yù)算管理制度

按照國家新修訂的《預(yù)算法》，要求各級預(yù)算在編制過程中應(yīng)當(dāng)遵循“統(tǒng)籌兼顧、勤儉節(jié)約、量力而行、講求績效和收支平衡”的原則，同時(shí)要求建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制，可見國家對完善預(yù)算管理機(jī)制的重視程度。此次全總新修訂的《工會預(yù)算管理辦法》吸收了國家最新預(yù)算改革的成果，將“講求績效”、“跨年度預(yù)算平衡”、“預(yù)備費(fèi)”和“總預(yù)算”等內(nèi)容納入工會預(yù)算管理體系，完善了工會預(yù)算制度，這在工會預(yù)算管理發(fā)展歷史上具有重要意義。

（三）提升了預(yù)算管理水平

新版預(yù)算制度對預(yù)算管理職權(quán)、預(yù)算收支范圍、預(yù)算編制與審批、預(yù)算執(zhí)行與調(diào)整等方面進(jìn)行了全面修訂，制定了全面實(shí)施預(yù)算績效管理的要求，增加了新的監(jiān)督主體，明確了相關(guān)法律責(zé)任和預(yù)算公開方式，有利于各層級的工會組織加強(qiáng)預(yù)算基礎(chǔ)工作和監(jiān)督審查力度，提高了預(yù)算管理水平。

總之，從新舊預(yù)算制度這些差異的對比分析中，我們可以看出新版預(yù)算制度的各項(xiàng)優(yōu)勢與亮點(diǎn)。隨著新時(shí)期工會工作的不斷發(fā)展，工會預(yù)算管理還會遇到各種各樣的新問題。因此，需要不斷完善工會預(yù)算管理制度，使之更好地服務(wù)于職工群眾、維護(hù)職工權(quán)益，讓工會組織能更好地發(fā)揮黨聯(lián)系職工群眾的橋梁和紐帶作用。