日本向海洋排放核污水決定與國際法：應盡未盡的環(huán)保、環(huán)評、通知與協(xié)商義務

那 力

（1.吉林大學，吉林 長春130012）

日本將其核污水排泄入海的決定，引起了國內外民眾的疑慮與聲討，引發(fā)了國際社會的嚴重關切，也引起了國際法學界的議論與批評。日本的決定及決策過程在許多方面是違反國際法，違背其應該擔負的國際法義務的。本文從國際環(huán)境法的防止跨境環(huán)境損害問題入手，對日本的決定作一解析與評判。

本文分為四部分，第一部分論證防止域外環(huán)境損害的一般國際法義務的存在，既有軟法與條約義務，也有來自國際習慣法的義務；第二部分論述跨境環(huán)評義務；第三部分論述通知與協(xié)商義務；第四部分論述日本錯在何處。四方面的論證，既論證各項義務的存在與內涵，也說明日本的決定沒有適當履行其應當履行的國際法義務。

對于日本向海洋排放核污水的決定，國際社會目前的當務之急是制止其錯誤的決策，防止造成跨境環(huán)境損害。國際法學界應該聚焦于這個問題，建言獻策，使包括我國在內的利益攸關方，乃至整個國際社會，了解日本所作所為的有害性、不合法性、非法性、違法性，給日本決策者施加壓力，迫使日本改弦更張，收回其實質與程序兩方面都很不講理、很不合國際法的決定。

在向海洋排放之前，核污水怎樣儲存與排放，是日本的內政，是其國內法問題。而一旦決定向海洋中排放，就會造成不可逆轉的跨境污染、域外污染、國際污染，成為跨境問題、國際問題。目前，決定尚未實施，我們在時間與空間上皆有回旋的余地來扭轉事態(tài)的惡性發(fā)展，救環(huán)境生態(tài)于水火，還人民以安全與公道。

一、防止域外環(huán)境損害的國際法義務與日本決定

1.1 防止域外環(huán)境損害的軟法、條約義務與日本決定

國際環(huán)境法作為國際法的一個分支和重要組成部分，以防止國際環(huán)境與生態(tài)損害為宗旨與目的，國際法規(guī)定國家的基本權利與義務，同樣，國際環(huán)境法以國家的基本環(huán)境權利與義務為骨架組織起來。在國際環(huán)境法中，國家的環(huán)境權利義務總結為三項：可持續(xù)發(fā)展，全球環(huán)境責任，跨境環(huán)境損害與風險預防。①［英］帕特莎·波尼、埃倫·波義爾著，那力、王彥志、王小鋼譯：《國際法與環(huán)境（第二版）》，高等教育出版社，2007年版，第76頁。從另外一個角度來看，國際環(huán)境法也可以說處理兩個領域的問題，一是跨境環(huán)境損害問題；二是處理帶有全球性、國際性的環(huán)境問題，如氣候變化、生物多樣性流失等，以及全球公域的環(huán)境問題，如公海的環(huán)境問題、國際海底開發(fā)中的環(huán)境問題等。從歷史和發(fā)展過程來看，跨境污染問題在先，如1938和1941年美國與加拿大之間的特雷爾冶煉廠仲裁案，開了國際環(huán)境法的先河，孕育了現(xiàn)代國際環(huán)境法的誕生。而國際的、全球的環(huán)境問題是后發(fā)展起來的，然而發(fā)展勢頭迅猛，規(guī)模宏大，其背景與道理大家是有共識的。②崔盈：“核變與共融：全球環(huán)境治理范式轉換的動因及其實踐特征研究”，《太平洋學報》，2020年第5期，第41－44頁?？傊?，規(guī)制、處理跨境環(huán)境問題，是國際環(huán)境法的重要組成部分，日本向海洋排放核污水問題，要受到跨境環(huán)境污染的國際法的制約。

在跨境環(huán)境損害問題上，有兩個論點得到了大力支持，可以看作是國際環(huán)境法的一般原則、根本原則，一是國家有義務不造成對他國和國家管轄范圍以外環(huán)境損害，防止、減少和控制域外污染及環(huán)境損害；二是國家有義務在減少環(huán)境風險和緊急事件中進行合作，其方式包括通知、協(xié)商、談判以及在適當?shù)那闆r下進行環(huán)境影響評估。③同①，第99頁。

日本向海洋排放核污水的決定，其違背國際法之處，首先在于沒有適當履行其防止跨境環(huán)境損害的國際法義務。

一國有責任使自己管轄與控制下的活動，不造成對他國和國家管轄控制以外區(qū)域環(huán)境的損害，簡言之，不造成域外環(huán)境損害，是國際環(huán)境法得以產生與持續(xù)存在并發(fā)展壯大的基礎。

（1）1972年聯(lián)合國人類環(huán)境會議及其通過的《人類環(huán)境宣言》，又稱《斯德哥爾摩宣言》，標志著現(xiàn)代國際環(huán)境法的誕生。該宣言第21條中表述：國家有責任使其管轄控制下的活動，不造成對他國或國家管轄以外區(qū)域的環(huán)境損害。在這之前，國際法中并沒有明確規(guī)定不許損害他國環(huán)境，而只是涉及不得侵害他國的領土、財產、居民等。將環(huán)境因素引入國際關系中并且納入國際法領域，成為國際法的規(guī)制對象與保護客體，這還是頭一回。特雷爾冶煉廠仲裁案可以說是其醞釀與前奏。由此，國際環(huán)境法得以成立，他國的環(huán)境，國家管轄范圍以外區(qū)域的環(huán)境（也稱全球公域），二者統(tǒng)稱域外環(huán)境，也不容損害。使域外環(huán)境遭到損害而聽之任之，不采取防止、減輕、控制措施，是違反國際法的，因而國家是要負責的。這里的責任（respon?sibility），應該理解為義務（obligation），是相對于權利（right）而言，國家有國際法上的義務來防止造成對域外環(huán)境的損害。

1992年召開的聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展大會，在國際環(huán)境法中具有重要意義與深遠影響。其重要性，不僅在于會議通過的《氣候變化框架公約》與《生物多樣性公約》是支撐著國際環(huán)境法體系的框架，還在于其提出的可持續(xù)發(fā)展理念，會議通過的《里約宣言》再次高調宣示國家不得損害域外環(huán)境的原則。

《里約宣言》27條原則中，有幾項條款特別適用于跨境環(huán)境損害問題。原則2規(guī)定國家要防止對他國及全球公域造成環(huán)境損害，原則17規(guī)定環(huán)境影響評價問題，原則18規(guī)定通報可能影響他國環(huán)境的緊急事件，原則19要求在從事可能對跨界環(huán)境產生重大不利影響的活動進行之前，進行事先通知及誠意協(xié)商。它們構成國家對跨境環(huán)境損害的一般國際法義務，即防止對他國和對全球公域造成環(huán)境損害的義務，以及通知和協(xié)商的合作義務。

以上文件皆屬國際法中的軟法。但是，必須強調指出，在國際環(huán)境法中，軟法不軟，其影響和發(fā)展前景不在硬法之下，這也是國際環(huán)境法的突出特點。

就國家與環(huán)境損害行為人之間的法律關系而言，這里，國際義務的承擔者是國家，而造成域外環(huán)境損害的行為主體往往是企業(yè)，例如生產企業(yè)的排污，船舶的傾倒與泄露等。日本政府這次向海洋排污的決定，直接行為者是產生核污水的核電企業(yè)東京電力公司，該公司是日本管轄下的企業(yè)，日本政府負有國際法上的義務，防止、限制、減少、控制其管轄下的企業(yè)的排放對域外環(huán)境生態(tài)造成污染損害等。

（2）我們再從條約義務的角度來考察日本的決定。日本向海洋排放核污水的決定，要受到它所參加的國際條約的制約。

首先，受到海洋法的制約?！堵?lián)合國海洋法公約》（UNCLOS）設專章第12章來規(guī)定海洋環(huán)境的保護和保全，表明海洋法極為重視環(huán)境保護問題，這在國際環(huán)境法中是濃墨重彩的一筆，該公約也被譽為國際環(huán)境法中最大的一部法。海洋環(huán)境保護最本源的條款是第194條：各國應在適當情形下個別或聯(lián)合采取一切符合本公約的必要措施，防止、減少、控制任何形式的環(huán)境污染與損害；第195條防止污染的區(qū)域轉移；第196條防止引進技術與物種造成污染。

第194條和其后的各個有關規(guī)定，使海洋環(huán)境保護不僅涉及各國的海洋環(huán)境，還將海洋環(huán)境作為一個整體來對待，包括公海、海洋生物資源等。海洋法公約對海洋環(huán)境保護有重大意義，最重要的變化可能是污染海洋不再被視為默許的自由。第二個變化是船旗國與沿海國之間權利的平衡，指的是航行自由與沿海國環(huán)境保護之間的平衡。第三個變化是其重點不再放在環(huán)境損害的責任上面，而是主要放在海洋環(huán)境保護的國際調整與合作。①［英］帕特莎·波尼、埃倫·波義爾著，那力、王彥志、王小鋼譯：《國際法與環(huán)境（第二版）》，高等教育出版社，2007年版，第336頁?？梢姡Ｗo海洋環(huán)境，并就此進行國際合作，是各國在海洋環(huán)境保護中最根本的國際義務，這是國際法的要求，也是時代發(fā)展到了一個歷史的節(jié)點，保護海洋環(huán)境已經成為國際共識和國際社會的行為規(guī)范。這無論是在國際法中、國際環(huán)境法中，還是在海洋法中，都是重要內容，而且具有劃時代的重大意義。

我們評判日本向海洋排放核污水的決定是否符合或者違反海洋法，須以《聯(lián)合國海洋法公約》關于環(huán)境生態(tài)問題的規(guī)定來對待，日本作為該公約的成員國，其決定沒有適當履行其應該擔負的防止損害海洋環(huán)境的國際法義務，特別是194～196條設定的義務。

其次，在《生物多樣性公約》、1972年《防止傾倒廢物及其他物質污染海洋的公約》（簡稱《倫敦傾廢公約》或《倫敦公約》），以及《核安全公約》《及早通報核事故公約》等屬于國際核法的一系列條約中，也有防止域外環(huán)境損害的規(guī)定。日本作為以上條約的成員國，理應擔負起其應該擔負的條約義務，但是其決定實際上卻沒有適當履行其條約義務。我們審視一下與日本的決定直接相關的幾個條約的有關規(guī)定。

一是《倫敦傾廢公約》。在海上傾倒廢物，尤其是在沿岸地區(qū)傾倒，對毗連國家或以漁業(yè)為主的國家的經濟利益與公共健康、環(huán)境安全有明顯的負面影響。韓國漁民及漁業(yè)團體之所以對日本的決定反應非常強烈，是十分易于理解的?！秱惗貎A廢公約》的目標是避免或縮小給別國或海洋利用造成嚴重污染損害的風險，為此作了一系列的規(guī)定，以實現(xiàn)這一目標，包括進行事先影響評價，對海洋狀況進行監(jiān)測，記錄所有的傾倒，向國際海事組織和其他各締約方匯報情況等。這些規(guī)定與《聯(lián)合國海洋法公約》第194～196條、204～206條是一致的?，F(xiàn)在，沒有任何國家可以不考慮保護其他國家或國際社會的利益及有關程序，而單邊地決定向海洋傾倒廢物。

即使進行國際法允許的在公海的傾倒，傾倒也必須遵守國際規(guī)則與有關條約的要求。而且，由于區(qū)域性海洋環(huán)境保護條約的存在，在南極洲、亞太區(qū)域、非洲等地放射性物質受到進一步的限制。

二是核能與環(huán)境問題中的有關國際協(xié)定。通過包括1994年《核安全公約》和1997年《乏燃料管理安全和放射性廢物管理安全聯(lián)合公約》在內的與核能與環(huán)境有關的國際公約的規(guī)定，以及國際習慣法的演化，將放射性廢物傾倒在海洋中，或通過陸源渠道或空中方式排放到海洋環(huán)境中，現(xiàn)在在很大程度上已經被禁止。放射性物質進入公域環(huán)境中，就被認為是構成了應受到禁止的污染，而不考慮是否達到一定程度的重大傷害。唯一可能的例外，是當放射性在某一特定水平之下時，需要一些證據(jù)來證明。

為確保其他國家的權利和合法利益得到合理尊重起見，各國必須在發(fā)生嚴重的或可觀察到的跨境風險的情況下通知和咨詢其鄰國。上述原則在諸如核設施引起的跨境風險問題上必須得到適用。

此處所說的情況與日本當前的決定和處境很是相關。即使日本決定了的排放是低放射性的，低到可以成為允許排放的例外，也必須履行必不可少的義務，經過必須經過的程序，包括進行環(huán)評，提交證據(jù)，通知有關國家與國際組織，與其進行協(xié)商等等。

1.2 防止域外環(huán)境損害的國際習慣法與日本決定

在國際法院法庭的司法裁判中和國際法委員會的工作中，有關跨境環(huán)境損害的法律形成、發(fā)展與編纂取得了重大進展。本部分圍繞這一主題進行論述與論證。

（1）國際法院對環(huán)境問題的判決與跨界環(huán)境損害

1995年以來，國際法院有一些重要的案例與環(huán)境問題有關①以下1、2、3案及對其的研究，均見［英］帕特莎·波尼、埃倫·波義爾著，那力、王彥志、王小鋼譯：《國際法與環(huán)境（第二版）》，高等教育出版社，2007年版，案例表，第11－26頁。，包括：1.核試驗案；2.“威脅或使用核武器的合法性”咨詢意見案；3.蓋巴斯科夫—拉基瑪洛水壩案；4.烏拉圭河紙漿廠案。

在案1中，新西蘭請求國際法院命令法國在進行核試驗前，應該依照國際法進行環(huán)境影響評價，除非評價結果表明不會發(fā)生海洋環(huán)境污染，否則，這種試驗就是非法的。這是對環(huán)評義務的肯定，也是對防止跨境環(huán)境損害義務的肯定。

在案2中，國際法院申明，國家在追求合法的軍事目標的過程中進行必要性和比例性評估，必須考慮環(huán)境因素；國家有義務保護自然資源免受武裝沖突時期發(fā)生廣泛的、長期的、嚴重的環(huán)境損害。國際法院又稱：要求國家確保在其管轄或控制范圍內的活動應該尊重其他國家或各國控制之外區(qū)域的環(huán)境，其為約束國家的一般義務。

在案3中，國際法院提及了可持續(xù)發(fā)展概念，當事方必須進行善意誠信的談判。判決結果要求當事方在共同管理中進行合作，確立一個持續(xù)的環(huán)境保護與監(jiān)督的辦法。

案4為國際法院2010年的判決。在該判決中，國際法院對跨境污染問題中的公眾參與、適用最佳可得技術等多個問題表明了意見與態(tài)度，跨界環(huán)評被稱為事前救濟，其作為國際法義務的地位得以確立和鞏固。此案對跨境問題有多方面的重要意義和影響。

如果再往前追溯的話，可以看到，特雷爾冶煉廠仲裁案、科孚海峽案、拉努湖仲裁案等國際法院與仲裁庭的裁決，都從不同角度給跨界環(huán)境損害提供了法律資源，有一定的影響。

（2）烏拉圭河紙漿廠案后聯(lián)合國海洋法法庭、國際常設仲裁庭、國際法院的有關判案

2010年烏拉圭河紙漿廠案以后，聯(lián)合國海洋法法庭2011年就與國際海底開發(fā)活動相關的“擔保國的責任與義務”發(fā)表了咨詢意見①Responsibility and Obligation of States Sponsoring Persons and Entities with Respect in Activities in the Area，Advisory Opinions，ITLOSReports 2011，F(xiàn)ebruary 1，2011.，國際常設仲裁庭2013年就巴基斯坦與印度之間兩國共享的基申甘加河建水壩問題進行了國際仲裁②In the Matter of the Indus Waters Kishenganga Arbitration（Pakistan v.India），F(xiàn)inal Award，PCA，December 20，2013.，2015年國際法院合并審理了“尼加拉瓜在邊界地區(qū)進行的某些活動”以及“哥斯達黎加圣胡安河道路”兩案③Certain Activities Carried out by Nicaragua in the Border Area（Costa Rica v.Nicaragua），Judgement，ICJ，December 16，2015；“國際法院判決尼加拉瓜就其在與哥斯達黎加爭議領土上進行的不法活動進行賠償”，聯(lián)合國新聞，2015年12月16日。。以上各案都涉及到對共享資源開發(fā)的預防和減輕重大環(huán)境影響的義務，以及開展環(huán)評的義務，同時也表明，國際裁判機構對環(huán)境問題更為積極主動。

（3）國際法委員會有關跨境環(huán)境損害的工作

跨界環(huán)境損害的國際法編纂，是國際法委員會的一項工作，這一問題歸屬于“國際法不加禁止的行為所產生的損害性后果的國際責任”主題，1996年產生了一個包括22個條款和評論的草案文本。

這個草案有三個要素：預防、合作、損害賠償?shù)膰栏褙熑?。草案在性質上是有關法律的逐漸進展與發(fā)展，而非僅是法律的編纂。1997年，國際法委員會將這一主題一分為二，將損害預防與損害責任分別處理，從此兩個問題分道揚鑣而并肩而立、而行。

2001年國際法委員會發(fā)表了新的引人矚目的版本，2006年《危險活動造成跨境損害的損失分配原則草案》為目前的最新版本。④ILC，“Draft Principles on the Allocation of Loss in the Case of Transboundary Harm Arising out of Hazardous Activities”，UN，2006，https：／／legal.un.org／ilc／texts／instruments／english／commentar?ies／9_10_2006.pdf.該文本代表了在這個問題上習慣國際法以及國際法的進展與發(fā)展。該文件在編纂這個領域的現(xiàn)存國際法方面已具備充分的權威，是各國管理跨境風險的最低標準，它使《里約宣言》原則2得以落實。

該文本將“損害”（harm）定義為“對人員、財產或環(huán)境造成的損害”，值得注意。處理損害問題，環(huán)境損害是排在人身、財產損害之后的。文本中，通知和協(xié)商同時適用于可能受影響的國家和可能受到影響的公眾，這樣的規(guī)定反映了國際法，特別是國際環(huán)境法對公眾參與的重視。

該文本提出，確實需要進行跨境環(huán)評與相應的國際法，然而，環(huán)評的具體內容的規(guī)定，應該留給進行環(huán)評的國家的國內法。這與幾年之后國際法院對紙漿廠案判決中的意見相一致。這正是跨境環(huán)評國際法的特點與特色，國際法在跨境環(huán)評上不適于也不能約束干預過多，過細，要尊重各國的主權與能力。留給國際法的，可能主要是制定原則與標準。

我們可以看到，國際法委員會對跨界環(huán)境損害預防問題的編纂，特別是涉及對跨界環(huán)評問題的編纂，來源豐富，囊括了宣言等國際軟法文件、國際條約的規(guī)定、國家實踐、國際法院仲裁庭的判例等，加以融會貫通，總結提煉，提供了對相關領域法律的權威性解釋。它的法理和法律基礎是豐富而堅實的?，F(xiàn)存的環(huán)境保護國際義務，包括進行跨界環(huán)評、通知、協(xié)商、監(jiān)督、損害預防、控制污染，都在案文中得到了表達與體現(xiàn)。

總結起來，國際環(huán)境法的國際習慣法中不損害域外環(huán)境的義務，起源于“特雷爾冶煉廠仲裁案”，經《斯德哥爾摩宣言》第21條原則和《里約宣言》第2條原則的發(fā)展，后來在國際法院“關于核武器使用和威脅的咨詢意見”一案中，其國際習慣法地位被確認，在紙漿廠案中得到重申與強調。在國際法委員會的工作中，得到系統(tǒng)化的編纂與發(fā)展，它已經成為國際習慣法。因此，日本向海排放的決定不僅受到條約法的約束，同時亦受到國際習慣法的制約。

二、跨境環(huán)評義務與日本決定

“沒有救濟，就沒有權利”（no remedy，no rights）是法律人耳熟能詳?shù)慕鹁?，將環(huán)評與跨境環(huán)評作為“事前救濟”，將它與損害賠償?shù)氖潞缶葷嗵岵⒄?，?010年國際法院對烏拉圭河紙漿廠案判決中引人矚目的名言名論，在國際環(huán)境法中有非常大的意義和影響。這一裁決使跨境環(huán)評成為學界關注的熱點問題，我國學界對此非常關注。①國內國際法學者晚近的有關作品，包括但不限于：劉惠榮、胡小明：“主權要素在BBNJ環(huán)境影響評價制度形成中的作用”，《太平洋學報》，2017年第10期；戴羽西：《跨界環(huán)境損害責任構成之適當謹慎義務理論研究》，外交學院，2015年碩士論文；鄧華：“環(huán)境影響評估制度在國際法中的演進和實施”，《中山大學法律評論》，2015年第3期；劉恩媛：“論國家跨界環(huán)境損害的防治義務”，《法學論壇》，2015年第4期；何志鵬、高晨晨：“跨界環(huán)境損害的事前救濟：國際司法實踐研究”，《國際法研究》，2014年第2期；那力：“國際法院對紙漿廠案判決分析”，《華東政法大學學報》，2011年第3期；蘭花：“烏拉圭河紙漿廠案的評論與啟示”，《世界環(huán)境》，2011年第2期；蘭花：“跨界水資源利用的事先通知義務——烏拉圭河紙漿廠案為視角”，《中國地質大學學報》（社會科學版），2011年第2期；邊永民：“跨境環(huán)境影響評價的國際習慣法的建立與發(fā)展”，《中國政法大學學報》，2019年第2期。最近，在國際海洋法修改的討論中，又一次聚焦于跨界環(huán)評問題，使討論更為深入。

當下，應該敦促日本采取國際環(huán)境法中的預防措施，啟動跨境環(huán)評，與有關國家和各利害攸關方及相關國際組織進行充分協(xié)商，保證程序正義，確保決策透明合法。

2.1 跨境環(huán)評義務的一般性規(guī)定

環(huán)境影響評估（environmental impact assess?ment，EIA）作為一種法律制度，是半個世紀以來各國法律以及國際法中的重要發(fā)展成果。

環(huán)境影響評估最早出現(xiàn)在美國1969年《國家環(huán)境政策法》（National Environmental Policy Act）中，其在歷史上第一次用環(huán)境影響評估制度來管理對居民、社區(qū)和自然環(huán)境造成重大不利影響的活動，對當代環(huán)境變化引起的科學關注和公眾關切作出了法律制度的回應。目前，世界上大多數(shù)國家都有形式不同但實質相近的環(huán)評法律法規(guī)，由法律出場來對自然資源和環(huán)境進行保護，預防污染與生態(tài)損害，是各國法律發(fā)展的重要歷史現(xiàn)象。

跨境環(huán)境影響評估（transboundary environ?mental impact assessment，TEIA，以下簡稱為跨境環(huán)評）作為國內環(huán)評在國際關系與國際法語境下的延伸，被國際軟法文件、國際條約所吸收采納而成長發(fā)展起來。

國際軟法文件中，對環(huán)評與跨境環(huán)評最初的明確規(guī)定是《里約宣言》第17條?！堵?lián)合國海洋法公約》對跨境環(huán)評有明確規(guī)定，其第206條規(guī)定：當國家有理由相信在其管轄或者控制范圍內計劃實施的活動可能引起對海洋的實質性污染或重大和有害的改變時，它們就應當切實地對這種活動對海洋環(huán)境存在的潛在的影響做出評估，并把結果匯報給有關國際組織。該公約第204、205條也與此有關?！秱惗貎A廢公約》的目標是避免或縮小給別國或海洋利用造成嚴重污染損害的風險，要實現(xiàn)這一目標就要求在給予許可前進行事先影響評價，以便考慮傾倒對海洋利用和海洋資源的影響。②《倫敦公約》第4條，第5（1）條，第6條及附錄3；《1996年議定書》第8（1）條、第9條及附錄2“1978年國際原子能機構關于放射性廢物建議B部分”?！渡锒鄻有怨s》第14（1）條和《關于環(huán)境保護的南極條約議定書》第8條，都對環(huán)境影響評估做了明確的規(guī)定。

此外，還有兩套自愿性指南補充了《生物多樣性公約》的環(huán)境影響評估義務。一是《愛凱指南》（Akwé：Kon Guidelines），要求對擬定在圣地、原住民和地方性的社區(qū)歷來居住或使用的土地和水域上進行或可能對其產生影響的開發(fā)項目，進行文化、環(huán)境和社會影響評估；二是《生物多樣性內在影響評估自愿指南》。這兩個指南的突出特色是重視當?shù)鼐用竦囊庖姡涸诃h(huán)境影響評估過程中使原住民和受影響的公眾參與進來；確保他們的意見被納入報告中，即使這些報告沒有以書面的形式提出；在決策中也要考慮他們的意見。

下列文件也是關于跨境環(huán)評的重要國際法文件。

1987年聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署《環(huán)境影響評估目標及原則》（UNEP Goals and Principles of En?vironmental Impact Assessment）是國際上最早規(guī)定環(huán)境影響評估目標和基本程序的國際文件。它強調各國之間的評估程序的協(xié)調，而不是統(tǒng)一規(guī)則。其中，原則4規(guī)定了環(huán)境影響評估中最低應包含的內容，共有八項，是環(huán)評標準與步驟的雛形。原則7提出，作出某項擬議活動的許可決定之前，應與該項活動的利益攸關者進行協(xié)商，應允許政府機構、公眾，相關領域專家和相關利益團體的成員對環(huán)評進行評論，這是對公眾參與的早期規(guī)定。

1991年《跨界環(huán)境影響評價公約》（以下簡稱《埃斯波公約》）①請注意本文將context譯為“背景”，而不是以往很多的譯法“語境”，這一不確的翻譯應該糾正。，由聯(lián)合國經濟貿易委員會1991年在埃斯波通過，1997年生效，經歷了2014、2017年兩次修訂，現(xiàn)有成員46個，多為歐洲國家，向聯(lián)合國成員開放。這是專門針對跨界環(huán)評的第一個國際公約，對公約成員國來說，跨界環(huán)評已經是一項條約義務。該公約是適用于跨境環(huán)境影響評估的最重要、最詳盡的國際文件。其規(guī)定，各締約方應采取必要的法律、行政或其他措施來實施公約的規(guī)定。附件1規(guī)定了22項可能造成重大跨界環(huán)境損害的活動列表，附件2列出了跨境環(huán)評的最低要素與內容。公約要求環(huán)評結論必須進入最終決策考慮，環(huán)評文件，有關評論，協(xié)商結果，都要進入決策及其文件。這種嚴格程度與高要求，是以往的任何有關文件所不具備的。

包含跨境環(huán)評內容的區(qū)域性條約，以及規(guī)定戰(zhàn)略性跨境環(huán)評的條約亦在形成與發(fā)展中，其中包括1974年《北歐環(huán)境保護公約》、歐盟《關于環(huán)境影響評價的指令》、2003年《〈跨界環(huán)境影響評價公約〉戰(zhàn)略環(huán)境評價議定書》（簡稱《基輔議定書》），《歐盟戰(zhàn)略環(huán)境評價指令》（European SEA Directive 2001／42／EC）等。世界銀行以及歐洲、亞洲、非洲開發(fā)銀行，其支持的大部分開發(fā)項目定都必須做環(huán)境影響評價。

2.2 跨境環(huán)評義務的國際習慣法

國際法院以及國際海洋法法庭的幾個判案，都肯定了跨境環(huán)評的國際義務的存在。國際習慣法對跨境環(huán)評的國際法義務確認的最近的權威話語，是國際法院2010年烏拉圭河紙漿廠案判決的第204段：“如果擬議的工業(yè)活動有可能在跨界背景下產生重大不利影響，特別是對共有資源產生重大不利影響，可以認為一般國際法要求對其進行環(huán)境影響評估?！?/p>

2011年，即烏拉圭河紙漿廠案判決后一年，聯(lián)合國海洋法法庭就與國際海底開發(fā)活動相關的“擔保國的責任和義務”發(fā)表了咨詢意見，指出：進行環(huán)境影響評價的義務既是公約下的直接義務，也是習慣國際法下的一般義務。

跨境環(huán)評義務是建立在適當注意（due dili?gence）的國際法原則之上的，不進行環(huán)境影響評估，很難說其履行了適當注意義務。此外，進行跨境環(huán)評，也是人們對一國及其政府的良好道德的期待，表明該國是善良、友好、睦鄰、負責的。

無論從條約義務來看還是從國際習慣法的角度來看，擬議中的活動可能引起相當?shù)目缇硴p害時，國家有義務進行跨境環(huán)評。日本決定向海洋排放核污水，毫無疑問是擬議的活動，而且必然會引起相當大的長期的環(huán)境損害，理所當然應該進行環(huán)評。而且環(huán)評應該在做出排放決定之前進行和完成，然后根據(jù)環(huán)評結果再進行決策，做出適當?shù)臎Q定。

日本是《聯(lián)合國海洋法公約》與《生物多樣性公約》的締約國，而且其直接的排放區(qū)域就是海洋，其承擔的海洋法公約規(guī)定的環(huán)評義務是不容回避的。從國際習慣法的角度看，1995年以來國際法院和其他國際裁判機構的一系列判決，都肯定了跨境環(huán)評義務的存在，到紙漿廠案，跨境環(huán)評已經確立為國際習慣法義務，并且在2011年被國際海洋法法庭再度確認。日本亦是《倫敦傾廢公約》《核安全公約》的締約國。

諸多國際文件，諸如聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署《環(huán)境影響評估目標及原則》《埃斯波公約》等，也表明跨境環(huán)評制度在成長，得人心，有助于環(huán)境保護的大趨勢，不能因為其尚未生效，或者某國不是其成員，而作相反的負面解釋，來開脫自己的責任與義務。雖然其對某國不具有拘束力，但是其內容往往是與國際習慣法一致的，而且更具體，是重要的借鑒與參考，甚至是標準與規(guī)范。國際法院法官布蘭達利（Bhandari）在2015年關于“哥斯達黎加圣胡安河沿線修建道路”一案的判決中，發(fā)表法官獨立意見時提出，可以用《埃斯波公約》作為跨境環(huán)評的一個基本標準。①“Separate Opinion of Judge Bhandari，”Construction of a Road in Costa Rica along the San Juan River（Nicaragua v.Costa Ri?ca），Judgement，ICJ，December 16，2015，pp.10－11.

2.3 跨境環(huán)評的要素與標準

在啟動跨境環(huán)評前，可能需要預評，來評估擬議的項目是否可能引起重大的環(huán)境損害。對于預計為輕微的，不嚴重的損害，則不需啟動環(huán)評程序。對可能造成不可逆轉的重大損害的活動采取風險預防原則，可以部分地解決這個問題。日本的情況顯然不屬于輕微的損害，而是會有廣泛、重大、持續(xù)的環(huán)境影響，因此必須進行跨境環(huán)評，而不需要預判。

跨境環(huán)評的要素或標準，一般包括：

①篩選。

②確定評估范圍。

③找尋替代措施（examination of alternatives）：尋求是否有可以達到擬議的工程目的，但是對環(huán)境更為友好的方案。

④基準數(shù)據(jù)（baseline information）：描述一個地區(qū)或環(huán)境可能受影響的要素，包括科技信息，比如生物體中的重金屬濃度；可能也包括社科人文信息，比如社會經濟文化特點等。

⑤減輕環(huán)境影響措施與管理（mitigation and impact management）。減輕措施是為避免或減輕擬議活動的不利影響而采取的行動，它可以有效地減緩對生態(tài)、經濟、社會文化的不利影響。將緩解措施納入到環(huán)境影響評估進程中，進行合理規(guī)劃和有效實施，可以減少或避免不必要的對環(huán)境的負面影響。

⑥環(huán)境影響評估報告（environment impact assessment report），其一般包括下列內容：對擬定活動及其目的的描述；考慮可替代方案及其影響方案；對可能受到影響的環(huán)境的描述；對影響程度的估計；描述減輕緩解措施；說明預測方法與基本假設；可能的知識差距和不確定性；監(jiān)測與項目管理大綱；項目后分析；非技術性總結，如地圖、表格等。

⑦監(jiān)測與持續(xù)監(jiān)測（monitoring and followup）。環(huán)境影響評估不僅需要在項目開始前進行評估，而且還要貫穿在整個項目的生命周期中，項目結束后也應持續(xù)進行評估。國家有責任確保對其具有潛在重大環(huán)境影響的活動進行持續(xù)監(jiān)測和項目后評估的義務。持續(xù)監(jiān)測和跟蹤分析被視為國家的通知和協(xié)商義務的組成部分。

簡約概括起來，環(huán)評流程步驟一般包括：篩查，公告，協(xié)商，發(fā)布報告并向公眾公開，審議報告／發(fā)布決策文件，監(jiān)測和審查。環(huán)評要素、流程步驟雖然一般只是以附件、指南等形式存在，但實際上是跨界環(huán)評的重要組成部分，直接構成當事國的國際法義務的組成部分。

國際法中還有根據(jù)項目清單來啟動環(huán)評的方式，列入名單的都是對環(huán)境影響較大的工程項目。例如，《跨界環(huán)境影響評價公約》要求各締約方必須對附件一所列的22項可能造成重大不利的跨界影響的活動開展環(huán)境影響評估，聯(lián)合國歐洲經濟委員會主持的《在環(huán)境問題上獲得信息公眾參與決策和訴諸法律的公約》（Arhus Convention，即《奧爾胡斯公約》）也有類似的規(guī)定。日本決定所涉及的事項，赫然列于名單中，包括第2項的“熱能發(fā)電站和其他燃燒設施以及核電站和其他核反應堆”、第3項的“核燃料”和第19項的“廢水處理廠”。

國際法院在對“尼加拉瓜在邊界地區(qū)進行的某些活動”以及“哥斯達黎加圣胡安河沿線修建道路”兩案的合并審理中，就環(huán)評啟動點考慮了三個因素：項目的性質、項目的規(guī)模和項目的背景。這概括的精煉也很切實。

總結起來，跨境環(huán)評是對一國管轄或控制下的活動對另一國或國家管轄范圍以外的環(huán)境可能造成的危害進行評估。環(huán)評在實踐中是一個過程，在法律上是一種程序，其目的是求實，尋求的是某活動是否造成環(huán)境污染、生態(tài)破壞的真相。這種過程與程序與防止域外環(huán)境損害的實體義務緊密相連，各國一般會在有關的法律法規(guī)中就環(huán)評和跨界環(huán)評做出規(guī)定。環(huán)評的目的在于使決策者能夠從環(huán)境角度做出活動或項目是否進行、怎樣進行的決策，其可以防止減少一國擬議的活動對另一國產生的不利影響。環(huán)境影響評估必須在項目開展之前實施，環(huán)評的結果是項目決策的重要依據(jù)。

各國對于可能對給他國或國家管轄范圍以外區(qū)域產生潛在影響的活動或開發(fā)項目，有進行環(huán)境影響評估的義務。這在國際法上已經建立起來。這是一種（相對于不作為義務的）作為義務（an obligation of conduct）①作者認為此應是“作為義務”，而不是目前許多人所譯的“行動的義務”，而且這關乎對國際法義務的理解。。國家對其管轄或控制下的可能對他國或海洋環(huán)境造成重大環(huán)境損害的或者高風險的，擬議進行的活動，有進行環(huán)境影響評估的義務，還有通知受影響國家及與其協(xié)商的義務。

跨境環(huán)評，往往是在地理意義上的鄰國之間進行，或者在河流的兩岸或者上下游國家之間進行，相互之間的睦鄰友好關系非常重要，只要雙方都接受并且履行進行環(huán)評的國際法義務，具體步驟程序等完全可以雙方協(xié)商而定，沒有必要遵循一套國際統(tǒng)一甚至全球統(tǒng)一的規(guī)則。而且，這樣的統(tǒng)一規(guī)則恐怕也很難制定出來，很難進而取得各國的同意而達成共識。然而，跨境環(huán)評、協(xié)商、談判是必要的，也是國際法的要求，這一點不容否定。

環(huán)評是需要實事求是的，也是需要有透明度的。篡改數(shù)據(jù)，私下暗箱操作與交易，都是不符合環(huán)評的基本要求與道德的，當然也是違反國際法的。

遺憾的是，日本在作出決定的過程中，甚至在決定公布之后，都沒有進行國際環(huán)境法要求的環(huán)評與跨境環(huán)評，沒有出示任何環(huán)評報告昭告于其國人，昭告于鄰國及利益攸關方，乃至昭告于天下。

三、通知、協(xié)商義務與日本的決定

國際法要求各國在預防、減少跨境環(huán)境損害與風險問題上進行合作，國家的通知義務與協(xié)商義務都是進行合作的具體體現(xiàn)和不可或缺的組成部分。

3.1 通知、協(xié)商義務的法律淵源

有一點需要指出，通知義務、協(xié)商義務往往是與不造成域外環(huán)境損害與進行跨境環(huán)評兩項防止環(huán)境損害的實體性義務連在一起表述的，在國際軟法文件中，多表現(xiàn)為前后文，如《里約宣言》的第2條、第17條、第18條、第19條；在國際公約中，也往往如此。在國際法院仲裁庭的裁判中，對某個具體案件的判詞，往往是涵蓋了上述保護環(huán)境、進行環(huán)評、通知與協(xié)商等四個條款中的幾個或者是全部四個。因此，下文中的引述，與前文中防止域外環(huán)境損害的一般義務、開展跨境環(huán)評義務的引述有很大程度的重疊的地方。

（1）軟法與國際公約

對通知與協(xié)商的國際法義務進行規(guī)定首先來源于國際軟法?！端沟赂鐮柲π浴穼Υ擞幸?guī)定?！独锛s宣言》原則18規(guī)定要通報可能影響他國環(huán)境的緊急事件，原則19要求對于可能產生重大不利跨境環(huán)境影響的活動，一國必須預先及時通知，提供相關信息給潛在受影響的國家，并且進行誠意協(xié)商。原則19是一個強有力的條款，它是跨境環(huán)境損害問題上關于通知與協(xié)商問題的最早的重要表述。

通知和協(xié)商義務，被《聯(lián)合國海洋法公約》、氣候變化《巴黎公約》等條約所承認?！堵?lián)合國海洋法公約》第198條明確規(guī)定，當一國獲知海洋環(huán)境有即將遭受污染損害的情況時，應立即通知其認為可能受這種損害影響的其他國家以及各主管國際組織。該公約第210條的規(guī)定也與此相關。

《生物多樣性公約》對環(huán)評作了三方面規(guī)定，其第三方面的規(guī)定為：就可能產生嚴重不利影響的活動進行通報、信息交流和協(xié)商。

《倫敦傾廢公約》、控制危險廢物越境轉移的《巴塞爾公約》《南極礦產資源活動管理公約》，有更為強有力的事先同意、事先評價及與國際組織協(xié)商的條款，比《聯(lián)合國海洋法公約》有關條款的力度更強。例如，《巴塞爾公約》規(guī)定的是事先知情、同意，要求過境國和進口國事先的、明示的、書面形式的同意表示，這是最嚴格的，也是同類案件中唯一的控制形式。其他的同類案件一般采用事先通知協(xié)商的方式。也就是說，事先通知和協(xié)商是必須進行的，是程序義務。然而，項目國的決策不受協(xié)商的結果或者無果的限制，這與知情同意有區(qū)別。事先通知不等于事先知情同意，協(xié)商未果不意味反對國有實質的否決權，不影響項目國的最終決策。

（2）與通知、協(xié)商義務相關的典型案例分析

在有越境風險的情況下，要履行事先通知和協(xié)商的義務，此為更廣泛的國際習慣法原則。在眾多有關案例中，以下幾個與通知、協(xié)商義務最為相關。

通知義務，在國際法中出現(xiàn)較早，當時并不是針對環(huán)境問題的科孚海峽案雄辯地表明：一國有義務及時通知處于風險中的國家，以便后者能夠采取適當?shù)谋Ｗo措施。

1957年法國與西班牙之間的拉努湖仲裁案，對跨境環(huán)境問題提供了多方面的規(guī)則與啟示，此處集中討論與通知和協(xié)商義務相關的內容。首先肯定的是，法國已經盡到了其在條約和習慣法下的善意進行咨詢與協(xié)商的義務。法庭還肯定：相互沖突的利益必須通過協(xié)商和相互讓步的方式來加以協(xié)調。

無論是條約還是國家實踐都表明，拉努湖仲裁案中所適用的基本原則已經擴展到了危險的或具有潛在危害的活動所帶來的跨境風險管理上，其中包括在邊境附近地區(qū)設置核設施，大陸架活動和傾倒、陸源活動等其他海洋污染源，長距離跨境大氣污染以及工業(yè)事故。在這些情況下，雙邊、區(qū)域性或全球性條約都已經要求采取某種事先通知和協(xié)商措施。

處理跨境環(huán)境損害問題及環(huán)評的程序性要求也充分體現(xiàn)在蓋巴斯科夫—拉基瑪洛工程案中。此案裁決中要求當事方必須進行善意誠信的談判。

國際法院在對“尼加拉瓜在邊界地區(qū)進行的某些活動”以及“哥斯達黎加圣胡安河沿線修建道路”兩案的合并審理中申明，項目發(fā)起方為了實現(xiàn)它的防止跨境環(huán)境損害的義務，應當通知潛在受影響的國家，并就防止和減輕風險所需的適當措施，善意地與潛在的被影響的國家協(xié)商。從而，法院確認了項目發(fā)起方兩項程序性義務，即通知與協(xié)商的義務。

（3）國際法委員會的工作

國際法委員會編纂的條文將協(xié)商原則延伸到無論發(fā)生在何處的引起重大跨界風險的所有活動。對于核設施來說，問題在于跨境協(xié)商是否足夠確保鄰國和環(huán)境免受單方面決策的核風險的危害，要求和相關國際組織進行事前協(xié)商并獲得事前同意。這個方案看起來比核活動的開展取決于鄰國同意的方案更為可取，而且同時避免了現(xiàn)有法的過度單邊主義。

3.2 通知、協(xié)商義務的法理

通知、協(xié)商義務是被國際社會廣泛認可和接受的程序性義務，是不損害域外環(huán)境原則（No－h(huán)arm Principle）、損害預防原則（Prevention Principle）、風險預防原則（Precautionary Principle）及國際合作原則的體現(xiàn)與發(fā)展，其概念與制度性安排體現(xiàn)了這些原則以及國際環(huán)境法所追求的理念與價值。

規(guī)定事先通知義務是基于損害預防的考慮。預防原則已經成為國際環(huán)境法的內核與基本原則。在相當意義與程度上，國際環(huán)境法之所以建立、成立，就是要防止環(huán)境與生態(tài)損害的發(fā)生；一旦發(fā)生，就應該采取措施、辦法，盡量減少、控制損害。隨著環(huán)境問題的發(fā)展與日益嚴重、復雜，特別是世界貿易組織法加入國際法體系，又出現(xiàn)了風險預防原則，即有環(huán)境損害的可能性，但是又不能確定其必然性，其為一種風險，而不是能夠確定的環(huán)境損害。對此種情況，也要采取風險預防原則。

無論是施行損害預防原則還是施行風險預防原則，都需要在損害發(fā)生前預先通知可能受到影響的他國、利益攸關方。這是損害預防與風險預防的題中應有之義，亦是在國際環(huán)境事務中開展國際合作的起碼要求，因此，它被廣泛規(guī)定在幾乎所有的與國際環(huán)境法有關的條約中，也體現(xiàn)在與環(huán)境保護有關的國際判例中。它在國際法、國際環(huán)境法中的既定地位是堅實的，難以動搖的。

預防原則源于恪盡職守、合理注意義務（對due diligence的不同譯法）。各國有義務在知悉的情況下，對本國境內可能發(fā)生的任何足以侵犯他國利益與權利的行為、活動加以控制。各國應該以各種可能手段，避免、減少損害，而事先通知、協(xié)商，以及上文論述過的進行跨境環(huán)評，這都是必要的、得到國際法確認的必須采取的措施。

事先通知、協(xié)商和談判都必須在信息足夠的基礎上進行，因此，環(huán)境監(jiān)督與事先環(huán)評是與通知、協(xié)商義務緊緊鏈接在一起的，是必不可少的?；谧銐蛐畔⒍M行協(xié)商的要求，在國際法中得到了實質性的支持。通知和協(xié)商是貫穿整個處理域外環(huán)境損害的全過程，持續(xù)監(jiān)測和跟蹤分析被視為國家的通知和協(xié)商義務的組成部分。

在一些發(fā)展水平較高的條約和國際實踐中，通知和協(xié)商同時適用于可能受影響的國家和可能受到影響的公眾，這樣的規(guī)定反映了國際環(huán)境法對公眾參與的重視。環(huán)保事務與環(huán)保法律重視公眾參與，是由環(huán)保的實質與環(huán)保本身的特點決定的。在跨境環(huán)境損害問題上，公眾參與還沒有成為必需因素，這一點可以參考烏拉圭河紙漿廠案的判決。然而，公眾參與是有利于環(huán)境生態(tài)保護，也是發(fā)展趨勢。日本的決定，沒有起碼的公眾參與，連與排核污水休戚相關的本國漁民都沒有問一問他們的意見，更不要說顧及韓國漁民的利益與感受了。

協(xié)商義務是一個程序性義務，但是它也是一個實質性的義務，而非形式主義的東西，不是走走過場就可以交待了結完事了。在處理跨境環(huán)境損害問題中，包括在跨境環(huán)評問題上，通知與協(xié)商義務特別重要，其體現(xiàn)的國際合作精神是貫穿始終的。國際合作、友好睦鄰、誠意協(xié)商是當代國際法的重要原則，這些原則不但不削弱國家主權及其原則，而且與國家主權及主權原則并行不悖，相得益彰，因為它體現(xiàn)的是對他國主權的尊重。

總之，在有越境風險的情況下，要履行通知和事先協(xié)商的義務。為確保其他國家的權利和合法利益得到合理尊重起見，各國必須在發(fā)生嚴重的或可觀察到的跨境風險的情況下通知和咨詢其鄰國，這一原則是拉努湖仲裁案邏輯上的延伸。

各國需要通過一個影響評估、通知、協(xié)商和談判的體系來進行合作，以避免對鄰國環(huán)境造成不利影響。這個觀點在國際司法實踐、國際機構的宣言、國際法委員會的工作中得到了普遍支持和認同，也得到了國家實踐的支持。

日本向海洋排放核污水，受影響受害的利益攸關方起碼包括韓國、中國等海上鄰國及廣大海域，長遠看來影響的國家更多，波及的區(qū)域更廣。在這種情況下，與其中任何一個國家進行談判可能是不適當?shù)?，因此人們修訂了這個基本原則，以便能夠通過一些代表國際社會利益的機構來通知和進行協(xié)商。日本的情況可能是符合上述情況，這可能是它沒有與中國、韓國等周邊國家與利益攸關方協(xié)商，而直接與國際核能組織聯(lián)絡的原因。即使如此，日本的決定也與善意履行其各項國際法義務相去甚遠，特別是在跨境環(huán)評問題上，在履行通知與協(xié)商等程序性義務方面，顯然沒有盡職盡責，更談不上滿足國際法在這個問題上對國家“恪盡職守”（due diligence）的要求。而且，日本的這個決定，缺乏起碼的透明度，這也是令人詬病，讓人指責，引起抗議之處。

四、日本政府的決定錯在何處，欲往何方

日本政府的決定之所以是錯誤的而必須撤回，從實質來說，是向海排放必然會造成廣泛長期的環(huán)境污染和生態(tài)破壞，違背了其防止域外環(huán)境損害的國際義務；從程序來說，日本沒有適當履行跨境環(huán)評義務，通知與協(xié)商義務。

據(jù)披露出來的消息，日本政府在作出決定時，曾考慮是否批地給東京電力公司，使其能建造更多儲藏罐來容納還會增加的污水。其中一官員說，如果批準的話，還要涉及到關于用地的地方法規(guī)問題，不如不批就可以回避這個問題了。此言差矣。對日本政府來說，不造成域外環(huán)境污染是一種國際法義務，如果二者有沖突的話，日本中央政府有責任作出協(xié)調，確保其防止污染域外環(huán)境的國際義務的履行。

日本產業(yè)經濟省就核污水處理問題進行過討論，提出包括蒸發(fā)釋放、電解排放，稀釋入海、地下掩埋以及注入地層等五種處置方案。其中，日本政府決定的稀釋入海方案最為經濟，也最為便捷，但是在防止、減少環(huán)境污染效果上卻不是最佳的。

在跨境環(huán)評中，就是要評判并找出是否有比現(xiàn)有方案更合理的更佳方案，稱為替代方案，其為環(huán)境影響評價的必要考慮與必需環(huán)節(jié)，從程序上來說非常必要，從實質上看，關系到環(huán)境法的根本目的——保護環(huán)境，防患于未然。

在烏拉圭河紙漿廠案判決中出現(xiàn)的使用“最佳可得技術”（best technique available），可被視為已經盡了最大努力來避免和減少環(huán)境損害，這是國際環(huán)境法的一個非常重要的新概念、新標準。希望日本在選擇核污水處理的決策中，切實找尋對保護環(huán)境與公共健康的最佳可得方法，而不是像目前這樣行事。

日本的決定，并沒有從保護環(huán)境生態(tài)、保護人民健康的角度出發(fā)，窮盡救濟方法，找尋最佳方案，這是令人非常憤慨的，也必將在歷史上給日本留下恥辱的一筆。日本政府拿千百萬人民的健康與福祉當兒戲，置環(huán)境生態(tài)安全于不顧，而只打自私自利的小算盤的態(tài)度，不能不引起人們的憤怒與討伐。

程序正義是實質正義的前提和重要保障，在環(huán)境法中也是如此。我們以這一原理為關照，從程序角度檢視日本政府的作為與不作為，合法還是違法。

（1）環(huán)評時間。環(huán)評必須在項目批準之前完成，決定應該視環(huán)評結果而定，決策應該建立在環(huán)評的基礎之上。日本政府與此背道而馳，根本沒有進行環(huán)評，更談不上進行跨境環(huán)評了。

（2）全面如實公開相關信息。環(huán)評要求全面公開相關信息，拿出描述一個地區(qū)或環(huán)境可能受影響的要素，稱為基準數(shù)據(jù)，包括科技信息，也包括社科人文信息，此乃環(huán)評報告的組成部分。日本政府根本沒有進行環(huán)評，至今沒有拿出任何意義上的環(huán)評報告，而是妄言其排放符合國際標準，不會造成污染。這樣的彌天大謊，日本政府難道還指望會取信于天下人嗎？而且，日本東京電力公司處理福島核事故有多次篡改數(shù)據(jù)、隱瞞不報的劣跡，公布的數(shù)據(jù)不可信。近期，日本媒體屢屢爆出福島第一核電站廠區(qū)發(fā)生放射性泄露的新聞，這不能不讓國際社會感到擔憂。

（3）減輕環(huán)境影響措施與管理。這是為避免或減輕擬議活動的不利影響而采取的行動，可以有效地減緩對生態(tài)、經濟、社會文化的不利影響。在日本政府的決定中，看不到什么有效的緩解措施，只看到稀釋二字，很難令人信服，因為任何稀釋污染物終究是要全部排入海洋，造成污染的。

（4）監(jiān)測與持續(xù)監(jiān)測。環(huán)境影響評估不僅需要在項目開始前進行和完成，而且還要貫穿在整個項目的生命周期中，項目結束后也應持續(xù)進行評估。國家有責任確保對其具有潛在重大環(huán)境影響的活動進行持續(xù)監(jiān)測和項目后評估的義務，而日本至今沒有拿出核查與監(jiān)督安排。特別是日方聲稱經過處理的核污染水安全無害，但是缺乏可核查的安排。

（5）找尋替代措施。日方只從經濟成本出發(fā)決定向海排放，未考慮排放對海洋生態(tài)環(huán)境、食品安全和人類健康的影響，當然沒有尋求是否有可以達到擬議工程的目的、但是對環(huán)境更為友好的方案，應該使用最佳可得技術。

（6）與周邊國家等利益攸關方協(xié)商。日方迄今未與中國、韓國等周邊國家利益攸關方充分協(xié)商，迄今也未認真回應各方合理關切，更談不上與更廣泛地域的利益相關國家諸如環(huán)太平洋各國進行協(xié)商了。此乃日本未盡國際環(huán)境法要求的通知與協(xié)商義務。

（7）公眾參與。日本政府不僅沒有進行跨境環(huán)評，連國內環(huán)評也沒有進行。其決定侵犯了大量日本本國漁民的權益，人們極為憤怒，游行示威連連不斷。環(huán)境事務尤其需要公眾參與，日本政府對待如此事關國計民生的大事，沒有與民眾進行溝通，更談不上有程序意義上的公眾參與。

（8）國外公眾參與。在可能發(fā)生跨境環(huán)境損害的情況下，往往需要境外民眾的公眾參與。在最近十年內的有關案例中，例如在烏拉圭河紙漿廠案中，項目發(fā)起方的對方國受影響的民眾有不同程度的參與，此問題提到了國際法院的審理與判決中，被承認為“或多或少地有公眾參與”，盡管程度不深。這是國際法院裁判對跨境環(huán)評中公眾參與的肯定，當然也表達了對此不能要求過高。反觀日本，其排海決定對其海上近鄰韓國漁業(yè)漁民負面影響極大，他們是潛在的受害者。可是，日本政府罔顧韓國漁民的強烈反應，沒有給他們任何發(fā)聲表達參與的機會。

據(jù)報道，最近日本又拿出了另外一個方案，欲將核污水通過挖排水溝的方法引入海底，有人指出此方案的主要目的是規(guī)避倫敦傾倒公約的適用，而非日本良心發(fā)現(xiàn)。這種方法造成的環(huán)境與公共健康危害并未減輕。日本當局還是應該從保護環(huán)境出發(fā)，切實履行自己應當承擔的國際法義務，把核污水問題處理得當，而不是玩弄些自欺欺人，損人也未必利己的把戲。

結 語

國際法要求各國采取充分的措施來控制和管理它們領土內的或是它們管轄下的那些可能導致嚴重的全球環(huán)境污染或是越境危害的污染源，這一點無須更多質疑。這是一種防止危害的義務，而不僅僅是在危害事件發(fā)生后進行補償?shù)囊粋€基礎。對于這樣一種防止性義務的支持，特別體現(xiàn)在斯德哥爾摩宣言、里約宣言、廣泛的全球性和地區(qū)性的條約以及一些仲裁和司法的裁決之中。尤其是2010年烏拉圭河紙漿廠案的判決對國際環(huán)境法具有重大意義，它肯定了事先通知協(xié)商義務與跨境環(huán)境影響評價義務，對國際環(huán)境法的規(guī)則的形成和國際實踐提供了規(guī)制與指引，對未來國際環(huán)境法的發(fā)展與國際司法有影響。

日本政府不顧國內外質疑與反對，在未窮盡安全處置手段、未進行適當?shù)沫h(huán)評與跨境環(huán)評、未全面公開相關信息、未拿出可監(jiān)督核查安排的情況下，單方面決定以排海方式處置福島核電站事故污染水的做法是極不負責任的，是違背其應該擔當?shù)膰H法義務的，也是缺乏良知與誠信的。

核污水處置事關重大，必須慎之又慎，不容有失，日方絕不可以將核污水一排了之。日本政府首先應該正面回應包括中國在內的利益攸關方以及國際社會提出的問題和關切，在同各利益攸關方及有關國際機構協(xié)商并達成共識前，不得擅自啟動排海。我們強烈敦促日方重新審視該問題，撤銷錯誤決定，回到切實履行其應該承擔的國際法義務的正道上來。

日本向海洋排放核污水的決定會走向何方？現(xiàn)有的國際法能起什么作用？多少人正拭目以待。不是一般的圍觀，因為事關重大，也因為對相關法律及其能否執(zhí)行抱持疑慮。希望國際法能夠懲惡揚善，改變日本的錯誤決定，還環(huán)境清潔安全，給人們帶來福祉，而不是災難。