政府投資基建項目資金管控問題及對策

黃欣

伴隨我國整體經(jīng)濟的增長，政府在近些年加大了對基建項目的投入，基建支出也成為財政支出的主要方向之一。為提高基建項目資金使用效益，防止資金的浪費和損失，各級政府和部門制定和出臺了一系列資金管控規(guī)定，逐步規(guī)范了項目建設過程中的資金供給和使用。然而在實踐操作的時候，仍然存在投資估算不科學、預算安排不合理、資金使用管理不規(guī)范等諸多問題，影響工程項目的正常推進。本篇文章主要描述了政府投資基建項目在各階段資金管控方面存在的問題，分析問題出現(xiàn)的主要原因，并對應對策略發(fā)表一些個人的觀點和看法。

本文所稱政府投資基建項目，指政府為滿足社會生產(chǎn)和居民生活需要，使用財政性資金投資建設的基礎設施項目和公共服務項目，通常包括道路、橋梁、園林綠化、水利、學校、醫(yī)院、文化場館等?；椖抠Y金管控，就是對項目立項到竣工決算全過程資金供給和資金使用的管理，旨在保障項目建設順利進行，提高財政資金使用效益。

一、政府投資基建項目資金管控存在問題

（一）項目前期策劃階段缺乏合理論證，存在資金浪費風險

政府開展基本建設項目的資金取之于民，建設項目是運作公眾財產(chǎn)的體現(xiàn)。因此，項目前期策劃尤為重要，應充分論證項目建設的必要性和經(jīng)濟效益。但部分項目主管部門在申報基本建設項目時，項目建議書、可行性研究報告內(nèi)容粗放，缺乏對項目選址、周邊規(guī)劃、項目實施條件、建設規(guī)模、建設內(nèi)容和標準的綜合考量，很多細節(jié)部分沒有進行深入研究、脫離實際。部分項目缺乏建設的必要性，建成之后利用率不高甚至荒廢，部分項目規(guī)模和標準沒有經(jīng)過合理的論證，不能達到最佳經(jīng)濟性。同時，政府投資決策往往是教條式的依賴于既定的規(guī)范和標準要求，而部分規(guī)范和標準不能與社會發(fā)展速度相適應，造成項目決策與最新發(fā)展需求不匹配。比如有的項目建設周期跨越幾年，建成后周邊規(guī)劃或環(huán)境已經(jīng)發(fā)生改變，已不能滿足需求，造成項目的浪費。

（二）項目設計階段概預算成果不準確，資金投入量不可控

在項目設計階段，部分項目時間緊、設計人員專業(yè)性不夠、項目使用單位需求不穩(wěn)定，設計方案決策隨意，概預算漏項問題頻發(fā)，影響最終資金投入量。政府部門由于專業(yè)限制，難以對設計方案的合理性及概預算的準確性進行判斷，主要依靠第三方咨詢公司的把關，其成果的準確性往往取決于第三方咨詢公司的責任心和專業(yè)水平。此外，由于政府項目設備采購程序問題，部分設計圖紙在概預算階段深度不足，無法滿足算量套價的深度要求，導致概預算成果不準確，不能準確反映項目的建設成本。

上述諸多原因，都可能使項目后期發(fā)生較多工程變更，產(chǎn)生投資不可控、超概、進度和質量無法保證的風險。

（三）項目實施階段資金安排不合理，支出控制不嚴

政府部門僅限于按照既定的程序和要求，落實項目資金預算，審核資金支付，對項目實施階段各環(huán)節(jié)參與度不高，資金使用風險較大。

首先，在策劃項目資金支出計劃時，無法根據(jù)項目實際情況和實施條件，對項目各年度資金預算需求作出合理預判，資金計劃編制不準確，常出現(xiàn)部分項目年度資金不充足，無法按工程進度保障資金，而部分項目卻資金閑置，預算執(zhí)行率低等問題。

其次，雖然目前資金按照國庫集中支付制度有關規(guī)定和合同約定進行支付，已極大程度降低了建設資金被違規(guī)挪用、占用的風險，但基建項目資金支付仍存在重程序性審核、輕實質審核的問題。項目進度和現(xiàn)場實際發(fā)生工程量主要依靠監(jiān)理或代建單位進行監(jiān)督，而政府部門則主要通過書面材料審核應支付的資金量，資金支付存在風險。尤其是建設管理部門和財政部門財務人員，直接負責資金支付的審核和撥付，但卻不參與項目管理，甚至對計量支付資料和現(xiàn)場實際情況的匹配程度一無所知，更難以對資金支付量的合理性和準確性進行實質性的監(jiān)督。加上政府部門一般都有預算完成率考核指標要求，有的項目實際工程量未達到支付條件，但為完成指標目標，提前支付資金，帶來風險難以控制的隱患。

再次，實施過程中部分項目工程變更和工程簽證手續(xù)隨意，建設內(nèi)容、工程量或材料變更不合理。甚至有的項目存在虛假變更簽證，套取建設資金的問題。最后，政府部門對于資金撥付后參建單位尤其是施工單位的資金流向難以把控，有時政府部門按照合同約定的支付條款支付了資金，但施工單位卻挪做他用，工人工資無法得到充分保障，造成社會的不穩(wěn)定。

項目建設過程中，資金安排沒有統(tǒng)籌規(guī)劃，資金支付量與現(xiàn)場實際情況不匹配等問題，令財政資金無法發(fā)揮最大價值。

（四）項目竣工后階段決算工作推進緩慢，無法體現(xiàn)資金使用效益

項目竣工財務決算是正確核定項目資產(chǎn)價值、反映竣工項目建設成果的文件，是財政資金使用效益的直接體現(xiàn)。根據(jù)《基本建設財務規(guī)則》和《基本建設項目竣工財務決算管理暫行辦法》的規(guī)定，一般應在項目竣工驗收后2個月內(nèi)完成竣工價款結算，3個月內(nèi)編報竣工財務決算文件?？⒐Q算的前提是工程項目完成所有合同結算，但由于重視程度不足、程序繁瑣、參建方不配合或歷史原因等多方面因素，大多數(shù)工程項目結算工作推進十分緩慢。此外，在項目竣工決算過程中，又存在成本項目不完整、賬面資產(chǎn)與實物不符、資料不齊全等問題，導致資產(chǎn)核算不準確。

大量建設工程一直未能結轉固定資產(chǎn)，無法反映基本建設項目的實際造價，不僅不利于考核投資控制的成效，總結建設過程中的經(jīng)驗教訓，也不利于核定政府新增固定資產(chǎn)價值，資金投入的最終效益得不到充分體現(xiàn)。

二、問題出現(xiàn)的主要原因

（一）決策審批程序流于形式

在項目前期決策時，為了追求政績、面子工程，項目策劃缺乏必要的民主、科學論證，未廣泛征求各相關部門和社會意見，存在“一言堂”問題，決策審批程序流于形式、走過場，導致部分非必要項目盲目上馬或項目建設內(nèi)容和規(guī)模不符合實際需求;項目實施階段，必要的基建程序未完成，就開始邊征地拆遷、邊設計、邊施工，多邊工程同時交叉進行，管理風險明顯增大。部分工程變更未完成審批程序，就已經(jīng)先行開始實施，投資失去控制，資金管控成為空談。

（二）資金管理制度體系缺乏系統(tǒng)性

雖然各級政府和部門出臺了一系列涉及資金管控的制度規(guī)定，逐步規(guī)范了項目建設過程中的資金供給和使用，但不同類型的基建項目及項目各階段、各環(huán)節(jié)工作分屬不同部門管理，這些制度和規(guī)定由不同部門制定，各有側重，資金管理方面的制度缺乏系統(tǒng)性的整合，個別條款甚至出現(xiàn)互相矛盾的情況。同時，各部門各司其職，缺少統(tǒng)籌協(xié)同，規(guī)范意識不強，對項目建設各環(huán)節(jié)資金管控未能形成統(tǒng)一意識，合力不足。

（三）缺乏有效的監(jiān)督機制

項目全過程的資金管理未形成有效的監(jiān)督機制，項目建設管理部門既扮演“裁判員”角色，又是參與活動的“運動員”，容易滋生腐敗問題，出現(xiàn)“越位”和“缺位”的情況。長此以往，看似資金已經(jīng)投入，但是整體效益卻無法達到預期，同時也使項目的綜合質量受到影響。

（四）資金管理專業(yè)性欠缺

基建項目是一項系統(tǒng)工程，資金管理涉及環(huán)節(jié)多、專業(yè)跨度大，而政府部門主要是一些綜合管理型人才，項目管理人員和財務人員對工程專業(yè)知識、基本建設程序和相關法律法規(guī)不甚了解，缺乏大局意識和責任意識，難以做到科學化、規(guī)范化的資金管理。此外，部分基建項目管理單位沒有獨立的基建項目財務核算體系，依靠財政部門進行賬務處理，而財務部門不直接管理項目，信息不對稱，導致記賬錯誤或不及時，無法真實反映基建項目財務管理狀況。

三、加強基建項目資金管控的對策

（一）加強基建項目決策審批的科學性

首先，在前期策劃階段，政府要強化項目申報管理，完善項目決策審批程序，建立基建項目尤其是重大項目決策領導機構和評審專家?guī)?，結合區(qū)域發(fā)展需求和項目周邊規(guī)劃，對項目的必要性、建設內(nèi)容和建設規(guī)模進行深入調(diào)查，并廣泛收集意見。建立財政、發(fā)改、審計和項目主管部門聯(lián)合審查工作機制，嚴格落實集體決策制度，確保項目與社會發(fā)展和居民生活需求相匹配，且符合基建盤子的統(tǒng)籌規(guī)劃。

其次，在設計階段，建立估算指導指標體系，創(chuàng)新概預算財政投資評審機制，按照“估算控制概算、概算控制預算、預算控制結算”的原則，科學合理控制項目的投資成本。重大項目可引入全過程造價咨詢單位，與代建單位、監(jiān)理單位、設計單位、施工單位形成“背靠背”造價管控體系，提高造價管理水平。

再次，項目實施過程中，加強工程變更審核把關，對具體工程變更事項的充分性和必要性進行審核，并按程序進行申報審批。做好重大變更事項跟蹤檢查，確保變更簽證內(nèi)容記錄真實和完整。最后，項目要嚴格執(zhí)行基本建設程序，堅持完成程序，再開始實施，避免盲目擴大建設規(guī)模、隨意增減項目工期、隨意進行工程變更、重復累贅建設等情況的發(fā)生。

（二）健全資金管控制度體系

其一，明確資金管控統(tǒng)籌部門，對現(xiàn)有的基建項目資金管控制度進行歸納梳理，統(tǒng)一做法。其二，對已滯后、不適應資金管理環(huán)境變化管理辦法及時修訂完善，對缺位的環(huán)節(jié)及時制定相關管理辦法，為基建項目全過程資金管控提供有效指導。其三，需要注意的是，由于基建項目資金比其他專項資金管理涉及的環(huán)節(jié)復雜、主體多，專業(yè)性也較強，資金管控制度也要和其他專項資金的管控制度做好區(qū)分。且由于各項目所屬的區(qū)域不同，遇到的狀況不一樣，因此要在符合上級制度要求和方向的基礎上，因地制宜，制定具有針對性、符合當?shù)貙嶋H情況的細則或具體操作指引，而不是泛泛而談。

（三）建立多方位的資金監(jiān)管機制

實行內(nèi)外共同監(jiān)督，減少腐敗現(xiàn)象，保障資金使用效率。一方面，項目主管部門或建設管理部門內(nèi)部可成立專職監(jiān)察審計部門或內(nèi)部控制監(jiān)督領導小組，并引入會計師事務所等專業(yè)力量，對基建項目資金管控情況進行內(nèi)部審計，及時發(fā)現(xiàn)問題，并進行督辦、整改。另一方面，財政、發(fā)改、審計、紀檢等部門也要發(fā)揮外部監(jiān)督職能，定期對基建項目尤其是重大項目的資金管控情況進行檢查，對違規(guī)的情況進行通報，落實主體責任，加大問責力度，確保財政資金的安全。此外，對資金的監(jiān)督的重點不要只局限于事后監(jiān)管和某個環(huán)節(jié)的監(jiān)管，要把監(jiān)督的觸角向事前、事中傾斜，開展全方位的跟蹤監(jiān)督。

（四）組建專業(yè)管理團隊

設置專門負責項目前期和實施階段的業(yè)務部門，負責前期策劃、招標、設計、造價管控和現(xiàn)場管理等環(huán)節(jié)。同時，設置獨立的財務部門，專門負責資金計劃申報和資金支付的審核把關，統(tǒng)籌基本建設資金管控和會計核算。業(yè)務部門和財務部門要提高基建項目全過程資金管控意識，互通有無、形成合力，共同融入到項目建設各環(huán)節(jié)，有效控制項目投資，提高項目資金計劃安排的合理性，確保資金支付量和現(xiàn)場實際工程進度相匹配。另外，還可以通過服務外包等方式，引入專業(yè)技術力量，提高工程項目建設團隊整體素質。

（五）打造資金管理和支付系統(tǒng)

政府部門應該建立專門的項目資金管理和支付系統(tǒng)，對項目建設全過程中的各階段投資控制和支付情況進行信息化管理，提高資金管理工作效率。在工程進度款的支付時，可通過系統(tǒng)定制的清單填報相關的申請資料，各層級審核人員根據(jù)各自職責進行審核，最終審核通過后支付相關款項。

（六）好資金管控的內(nèi)外部協(xié)調(diào)工作

基建項目對內(nèi)涉及到設計、招標、工程、造價以及財務等各個職能部門，對外涉及發(fā)改、財政、銀行、各主管部門、各參建單位。因此，建設管理單位對內(nèi)要注意各部門的協(xié)調(diào)，充分落實部門職責分工。對外要處理好與各單位的關系。比如對接發(fā)改部門和項目主管部門落實項目資金計劃、協(xié)調(diào)財政部門及時完成支付審批、對接銀行了解資金到賬和資金流向情況、監(jiān)督預付款后施工單位能否保質完成工作量等。只有處理好內(nèi)外關系，才能正確地安排資金、合理地使用資金，保證項目建設順利完成和財政資金有效利用。