“動員激活常規(guī)”：新型舉國體制如何適應(yīng)市場經(jīng)濟體制？*

張 翔 劉 蘇

一、問題的提出

在新中國成立70多年的歷史進程中，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導下的舉國體制在社會主義現(xiàn)代化進程中發(fā)揮了不可磨滅的歷史作用。新中國成立初期，在“趕超型現(xiàn)代化”(1)“趕超型現(xiàn)代化”是指后發(fā)國家為了趕超西方國家而形成的現(xiàn)代化模式。詳見羅榮渠：《現(xiàn)代化新論》，北京：商務(wù)印書館，2004年；王雅林：《中國的“趕超型現(xiàn)代化”》，《社會學研究》1994年第1期。的歷史預置下，中國共產(chǎn)黨依靠舉國體制，以政治動員為主要形式，高效調(diào)動有限的治理資源，推動重點項目建設(shè)與重大社會改革，使中國社會經(jīng)濟面貌發(fā)生了翻天覆地的變化。這種“集中力量辦大事”的舉國體制構(gòu)成了中國道路的體制優(yōu)勢，鄧小平稱之為“社會主義制度的優(yōu)勢”(2)《鄧小平文選》第3卷，北京：人民出版社，1993年，第377頁。。但這種以動員為中心的舉國體制畢竟生成于計劃經(jīng)濟體制的制度情境中，其所依賴的治理機制與以市場為主導的資源配置原則存在深層的結(jié)構(gòu)性矛盾。一方面，動員式治理機制依然是深化改革的現(xiàn)實需要。研究表明，動員式治理機制主要優(yōu)勢在于，可以彌補科層常規(guī)治理的組織失效、改善治理資源不足、彌補政府組織能力欠發(fā)展。改革開放以來，科層組織局限性、治理資源不足、政府管理能力欠發(fā)展等問題依然是阻礙改革深化的主要因素。因此，改革開放以來，“以揭發(fā)和批斗為特征的政治運動大為減少，但以推動項目、執(zhí)行命令為目標的”(3)馮仕政：《中國國家運動的形成與變異：基于政體的整體性解釋》，《開放時代》2011年第1期。動員式治理卻層出不窮。另一方面，動員式治理機制與市場經(jīng)濟之間的矛盾日益突出。黨的十一屆三中全會將工作重心由“階級斗爭”轉(zhuǎn)向經(jīng)濟建設(shè)，這需要政治體制提供一個穩(wěn)定的“常態(tài)社會”(4)李培林：《努力回答社會發(fā)展中提出的新問題》，《人民日報》2003年6月11日。。改革開放以來，市場經(jīng)濟更需要一個常態(tài)社會為其供給穩(wěn)態(tài)的政治社會環(huán)境。在這個常態(tài)社會中，國家治理要求維護型公共政策及常規(guī)性、程序性的公共管理(5)陳潭：《社會轉(zhuǎn)型與公共政策創(chuàng)新——以人事檔案制度為例的分析》，《湖南師范大學社會科學學報》2004年第5期。。這就要求中國行政體系能夠逐漸完成理性化轉(zhuǎn)型，形成帶有科層組織特點的行政組織結(jié)構(gòu)。因此，雖然動員式治理機制具有制度優(yōu)勢，但這種以突破科層組織常規(guī)治理為主要特征的舉國體制與理性化、科層化的組織變遷趨勢有所悖離。隨著改革開放以來行政體制改革的發(fā)展，官員專業(yè)化、機構(gòu)合理化、程序明確化等理性化方向(6)渠敬東、周飛舟、應(yīng)星：《從總體支配到技術(shù)治理——基于中國30年改革開放經(jīng)驗的社會學分析》，《中國社會科學》2009年第6期。不斷強化，這使動員式治理與市場經(jīng)濟所需要的常規(guī)式治理之間的機制矛盾更為突出。

在這個背景下，舉國體制由傳統(tǒng)形態(tài)向新型形態(tài)轉(zhuǎn)變就顯得尤為必要，而推動這一制度形態(tài)轉(zhuǎn)變的主要矛盾是動員式治理機制與常規(guī)式治理機制之間的矛盾。

2015年，習近平總書記在《關(guān)于〈中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議〉的說明》中就對新型舉國體制進行了宏觀規(guī)劃，即在重大科技項目上要“發(fā)揮市場經(jīng)濟條件下新型舉國體制優(yōu)勢”(7)習近平：《關(guān)于〈中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議〉的說明》，《人民日報》2015年11月4日。。這個重要的理論提煉抓住了問題的要害，既指出了舉國體制由傳統(tǒng)向新型轉(zhuǎn)變的現(xiàn)實需要，又明確了新型舉國體制的一個關(guān)鍵特征，即“適應(yīng)市場經(jīng)濟體制”。這就從理論層面將新型舉國體制與適應(yīng)計劃經(jīng)濟時代的傳統(tǒng)舉國體制相區(qū)別，為改革發(fā)展提出了總方向。

那么，新型舉國體制應(yīng)如何處理動員式治理機制與常規(guī)式治理機制之間的矛盾關(guān)系，以達到適應(yīng)市場經(jīng)濟的目的？這實質(zhì)上也是一個“舉國體制往何處去”的重大問題。

現(xiàn)有研究對新型舉國體制的關(guān)注主要集中在諸如科技創(chuàng)新項目(8)殷忠勇：《論科技創(chuàng)新新型舉國體制的構(gòu)建》，《人民論壇》2017年第13期；李哲、蘇楠：《社會主義市場經(jīng)濟條件下科技創(chuàng)新的新型舉國機制研究》，《中國科技論壇》2014年第2期；鐘書華：《論科技舉國體制》，《科學學研究》2009年第12期。、競技體育發(fā)展(9)鮑明曉：《關(guān)于建立和完善新型舉國體制的理論思考》，《天津體育學院學報》2001年第4期；郝勤：《社會主義市場經(jīng)濟與新型“舉國體制”的形成》，《體育文化導刊》2005年第3期。等少數(shù)重大項目上。在實踐中，這些重大項目還拓展至搶險救災(zāi)、環(huán)境治理等重大社會治理領(lǐng)域。這些研究為新型舉國體制的運轉(zhuǎn)提供了案例基礎(chǔ)。但這些研究局限于少數(shù)重大項目領(lǐng)域，而這些重大項目本身并不內(nèi)生于市場經(jīng)濟體制，其對市場經(jīng)濟要素的運用屬于外部性調(diào)整。對內(nèi)生于市場經(jīng)濟體制內(nèi)的國家常態(tài)領(lǐng)域，現(xiàn)有研究還難以充分呈現(xiàn)新型舉國體制與市場經(jīng)濟體制的適應(yīng)關(guān)系?；诖?，新型舉國體制的深化研究需要進一步討論：新型舉國體制是否只能局限于國家重大項目領(lǐng)域？在更為廣泛的國家常態(tài)治理領(lǐng)域中，新型舉國體制能否與社會主義市場經(jīng)濟相適應(yīng)？

二、“動員激活常規(guī)”：關(guān)于新型舉國體制的一種機制解釋

在國家常態(tài)治理領(lǐng)域中，新型舉國體制正在形成以動員治理激活常規(guī)式治理的新機制。本文將之歸納為“動員激活常規(guī)”(以下簡稱“激活”機制)。這種機制的出現(xiàn)，意味著新型舉國體制的運轉(zhuǎn)空間正由重點項目領(lǐng)域向常態(tài)治理領(lǐng)域滲透，以適應(yīng)更為廣泛的市場經(jīng)濟運作。作為一種機制解釋，“動員激活常規(guī)”機制具有特定理論內(nèi)涵與運作機理。所謂“激活”機制是指通過行政動員治理機制對常規(guī)式治理機制進行“激活”，以提高常規(guī)式治理的行政效率。具體而言，“激活”機制是以“行政動員”的方式激活常規(guī)式治理的組織活力，以破除程序主義、事本主義、按部就班等因行政體系理性化而形成的組織惰性。作為新型舉國體制運用于常態(tài)治理領(lǐng)域的機制形態(tài)，“激活”機制具有一些新特點。

第一，“激活”機制是動員式治理與常規(guī)式治理的機制互嵌。傳統(tǒng)舉國體制以動員式治理為關(guān)鍵機制。這是建立在動員式治理與常規(guī)式治理兩種機制具有獨立的作用范圍與明確的治理邊界的基礎(chǔ)上。但新型舉國體制所型塑的“嵌入關(guān)系”則使兩種治理機制之間能夠相互融合于統(tǒng)一的治理系統(tǒng)?！凹せ睢睓C制則是在常態(tài)治理領(lǐng)域中兩者相互嵌入的重要機制，代表著以“協(xié)作”為本位的治理方向。

第二，“激活”機制沒有突破常規(guī)式治理的基本機制框架。在國家重點項目領(lǐng)域中，新型舉國體制強調(diào)以行政動員的方式突破常規(guī)式治理機制，包括權(quán)責配置、制度規(guī)范、組織形態(tài)等，從而達到有效動員資源的目的。在這個過程中，常規(guī)式治理的運作方式、范圍與規(guī)范都服從于動員式治理的需要。這種機制對于少數(shù)重大項目而言是有效的，但如果運用于常態(tài)治理領(lǐng)域則會對市場經(jīng)濟的深化與市場在資源配置中的決定性作用產(chǎn)生負面影響。與之相反，在“激活”機制中，常規(guī)式治理的整體機制框架得以維持，“動員”的作用對象僅限于常規(guī)式治理中的組織惰性。這意味著，“激活”機制是使動員式治理的運作方式、范圍與規(guī)范服從于常規(guī)式治理的需要，尤其是提高常規(guī)式治理效率的需要。

三、一個案例檢驗：“大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新”的F省實踐

隨著改革開放的深入推進，中國的常態(tài)治理領(lǐng)域早已與市場經(jīng)濟體制密切關(guān)聯(lián)。當常規(guī)式治理中穩(wěn)態(tài)的行政管理系統(tǒng)無法滿足“趕超型現(xiàn)代化”的目標要求時，激發(fā)常規(guī)式治理活力，實現(xiàn)制度再生產(chǎn)，就成為地方政府創(chuàng)新的主要政策工具。上文的分析基于對“激活”機制的內(nèi)涵與運作機理的邏輯推演，此處則運用“組織—過程”分析框架對“大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新” (以下簡稱“雙創(chuàng)”)在F省的一個具體實踐項目——“銀團合作”項目進行分析(10)“銀團合作”是F省團省委推動“大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新”的一個重要項目。從治理邏輯上看，“銀團合作”為了實現(xiàn)一定的任務(wù)目標，對固有的銀行貸款產(chǎn)品組織與流程進行調(diào)整，具有新型舉國體制的典型特征?；诖耍疚膶ⅰ般y團合作”理解為新型舉國體制的一種現(xiàn)實形態(tài)。，以檢驗與展示“動員激活常規(guī)”的運作過程，進而分析動員式治理機制如何在維持常規(guī)式治理機制框架的基礎(chǔ)上，對常規(guī)式治理機制進行“激活”，從而實現(xiàn)提高行政效率，破除程序主義、事本主義、按部就班等組織惰性。

(一)組織嵌入

近年來，服務(wù)與支持青年創(chuàng)業(yè)已經(jīng)成為共青團的一項重要工作。在“銀團合作”項目中，F(xiàn)省以各級共青團系統(tǒng)作為動員式治理的組織載體，并與農(nóng)村金融機構(gòu)的科層組織實現(xiàn)相互嵌套。

F省“銀團合作”項目先后探索了試點掛職、兼職和省、市、縣“三級聯(lián)掛”等多層次的組織嵌入模式，即團省委動員農(nóng)村金融機構(gòu)派出金融干部以兼職或掛職身份進入并優(yōu)化基層團委班子，配合黨政中心工作，深入推動青年就業(yè)創(chuàng)業(yè)，尤其是開展農(nóng)村青年創(chuàng)業(yè)小額貸款工作，更專業(yè)、有效、便捷地服務(wù)農(nóng)村創(chuàng)業(yè)青年，加強金融知識在農(nóng)村青年中的傳播，推動農(nóng)村金融服務(wù)到村、到戶、到人。如C縣聯(lián)社創(chuàng)新推廣“1+18”模式，即1名縣級聯(lián)社高管掛職團縣委、18個鄉(xiāng)鎮(zhèn)信用社年輕干部掛職鄉(xiāng)鎮(zhèn)團委，實現(xiàn)全縣各鄉(xiāng)鎮(zhèn)信用社干部掛職團委全覆蓋，助推農(nóng)村青年創(chuàng)業(yè)小額貸款等工作。S縣農(nóng)行利用“金改”契機，通過鄉(xiāng)、村金融站點在一線開展金融便民服務(wù)，創(chuàng)新成立流動金融團支部，在未設(shè)立物理網(wǎng)點的鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立了“三農(nóng)金融服務(wù)工作室”，實行流動服務(wù)組包鄉(xiāng)掛鎮(zhèn)，巡回服務(wù)。Y縣郵儲通過成立縣級金融團工委，探索出“金融服務(wù)辦+服務(wù)站+服務(wù)隊+服務(wù)員”的組織化服務(wù)模式。為保證項目的持續(xù)性和常態(tài)化開展，2015年團省委還與郵儲銀行F省分行簽署戰(zhàn)略合作協(xié)議，將組織嵌入模式制度化。全省共組建省級金融團工委1家、市級金融團工委7家、縣級金融團工委40家，并在金融團工委下設(shè)服務(wù)青年創(chuàng)業(yè)就業(yè)辦公室，建立基層銀行業(yè)機構(gòu)團組織234個，共有172名銀行業(yè)機構(gòu)基層網(wǎng)點年輕干部兼任鄉(xiāng)鎮(zhèn)團干部，開展農(nóng)村青年金融服務(wù)。

在這一組織嵌入過程中，F(xiàn)省團系統(tǒng)發(fā)揮其組織化動員和社會化動員的動員式治理優(yōu)勢，提供團組織工作渠道，方便金融干部走村入戶，貼近青年，了解實際；以組織聯(lián)建、活動聯(lián)辦、資源共享的方式激發(fā)金融行業(yè)的制度活力，拓展其金融業(yè)務(wù)，發(fā)揮其服務(wù)和產(chǎn)品優(yōu)勢。

(二)功能調(diào)適

在新的協(xié)作關(guān)系中，各相關(guān)機構(gòu)圍繞“銀團合作”的目標任務(wù)，自然地形成了“政府部門助力、金融機構(gòu)保障、共青團系統(tǒng)協(xié)調(diào)”的職責定位。

首先，政府銀監(jiān)部門承擔了助力職責。銀監(jiān)部門在“銀團合作”中承擔了培訓、權(quán)限、保障、激勵和協(xié)調(diào)等職責。在銀監(jiān)部門的協(xié)調(diào)聯(lián)絡(luò)和政府各相關(guān)部門的支持下，金融掛職干部全面展開了農(nóng)村青年就業(yè)創(chuàng)業(yè)培訓、評定農(nóng)村青年信用示范戶工作，成立了“銀團合作”青年創(chuàng)業(yè)風險基金，培育了一批“銀團合作”示范基地和示范項目，建立了創(chuàng)業(yè)青年人才庫和青年創(chuàng)業(yè)項目庫。

其次，金融機構(gòu)承擔了保障職責。作為按照市場規(guī)律運作的營利性組織，農(nóng)村金融機構(gòu)成為整合黨政機關(guān)、金融機構(gòu)、科技部門、社會組織等各種強農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)政策資源中最重要的一環(huán)，確保黨政、市場、科技、社會“四位一體”合力推進農(nóng)村青年創(chuàng)業(yè)工作，為“銀團合作”項目的開展提供了金融保障。具體而言，一是金融職責，包括發(fā)揮銀行業(yè)金融機構(gòu)的資金優(yōu)勢推動農(nóng)村青年創(chuàng)業(yè)小額貸款，推動金融知識宣傳普及，提高農(nóng)村青年金融投資風險意識和金融安全防范能力。二是社會職責，包括推動建立農(nóng)村青年電子信用檔案，逐步健全農(nóng)村青年信用信息征集和信用評價機制，協(xié)助培養(yǎng)農(nóng)村青年致富帶頭人，搭建金融機構(gòu)與服務(wù)對象之間的政策解讀、需求反映、建言獻策的互動交流平臺。

再次，共青團系統(tǒng)承擔了協(xié)調(diào)職責。在項目中，共青團系統(tǒng)利用自身的組織優(yōu)勢為“銀團合作”項目提供協(xié)調(diào)。一方面利用自身平臺，充分發(fā)揮協(xié)調(diào)溝通作用，既促進農(nóng)村金融機構(gòu)與黨委、政府等有關(guān)部門之間的溝通，承擔起協(xié)調(diào)農(nóng)村創(chuàng)業(yè)青年、金融機構(gòu)、其他群團組織、相關(guān)社會團體與組織之間關(guān)系的工作。另一方面，推動基層團組織的建設(shè)，深化創(chuàng)新鄉(xiāng)鎮(zhèn)團的組織格局，實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)實體化“大團委”建設(shè)目標，增強各類團組織之間的聯(lián)系溝通和聯(lián)動，為協(xié)調(diào)工作提供進一步的組織保障。

四、“動員激活常規(guī)”的制度邏輯

“激活”機制的生成并非制度對特定條件的“應(yīng)激反應(yīng)”。相反，這種“激活”機制背后的制度邏輯是舉國體制在復雜情境中積極的制度再生產(chǎn)過程。在這個過程中，舉國體制由傳統(tǒng)形態(tài)向新型形態(tài)的轉(zhuǎn)變呈現(xiàn)出宏大的歷史演進，新型舉國體制正是這種演進過程的重要結(jié)果。只有理解這個歷史演進過程，才能準確對“動員激活常規(guī)”進行理論定位，從而把握“激活”機制在新型舉國體制中的關(guān)鍵特點。

從制度再生產(chǎn)的視角看，中國的舉國體制具有內(nèi)在的制度再生產(chǎn)邏輯，對這個再生產(chǎn)邏輯的把握是對新型舉國體制進行理論定位的重要前提。任何一種制度的運轉(zhuǎn)都不是“去歷史化”與“去情境化”，制度再生產(chǎn)的過程也不例外。

在中國，舉國體制是近代以來“趕超型現(xiàn)代化”的現(xiàn)實需要?！摆s超型現(xiàn)代化”是指“第三世界后發(fā)國家在現(xiàn)代國際經(jīng)濟體系影響下……通過有計劃的經(jīng)濟技術(shù)改造和學習先進國家，帶動廣泛的社會改革，加速實現(xiàn)向現(xiàn)代化工業(yè)社會的轉(zhuǎn)變，從而迅速縮小同發(fā)達國家的差距和適應(yīng)世界環(huán)境的發(fā)展過程”(11)羅榮渠：《建立馬克思主義的現(xiàn)代化理論的初步探索》，《中國社會科學》1989年第1期。。1840年以來，中國的國力優(yōu)勢消解在西方列強所設(shè)置的資本主義全球化格局中。從此，歷次重大的政治社會改革都蘊含著“趕超型現(xiàn)代化”的歷史情境。可以說，“趕超型現(xiàn)代化”不僅型塑了中國近代歷史的基本情境，而且構(gòu)成了中國近代政治革命的重要合法性來源。(12)馮仕政：《中國國家運動的形成與變異：基于政體的整體性解釋》，《開放時代》2011年第1期。直至1949年以后，新中國的成立使“趕超型現(xiàn)代化”能夠在一個獨立統(tǒng)一的政治情境中，由一種政治涵義轉(zhuǎn)變?yōu)檎螌嵺`。在這一情境下，通過動員式治理有效調(diào)動資源，推進國家計劃的舉國體制就成為“趕超型現(xiàn)代化”的制度選擇。由此可見，“趕超型現(xiàn)代化”背景下的舉國體制既是社會主義建設(shè)的基本制度框架，也是新中國成立以來整個現(xiàn)代化進程的制度預置。

在改革開放之后，社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展在“趕超型現(xiàn)代化”的情境中加入了市場化情境，從而使舉國體制的發(fā)展更為復雜。一方面，市場化情境需要一個常態(tài)社會，并要求中國各級政府能夠在管理過程中形成以規(guī)則、程序為主要特征的常規(guī)性治理機制。另一方面，“趕超型現(xiàn)代化”的壓力依然存在，動員式治理在特定條件下依然有存在的必要。由此，舉國體制需要有效處理動員式治理與常規(guī)式治理之間的關(guān)系?？梢哉f，“趕超型現(xiàn)代化”與市場化情境交織拉動并型塑了舉國體制的制度再生產(chǎn)過程。

因此，本文從“趕超型現(xiàn)代化”情境總體強勢的歷史現(xiàn)實出發(fā)，以市場化情境介入的特征為線索，歷史性分析動員式治理與常規(guī)式治理之間的關(guān)系，從中理解舉國體制由傳統(tǒng)形態(tài)向現(xiàn)代形態(tài)轉(zhuǎn)變的制度再生產(chǎn)過程。有關(guān)分析框架示意如表1所示。

表1 舉國體制制度再生產(chǎn)的分析框架

根據(jù)表1的分析框架，可以從歷史角度將舉國體制的制度再生產(chǎn)區(qū)分為三種形態(tài)，它們分別對應(yīng)了動員式治理與常規(guī)式治理之間的不同關(guān)系。

形態(tài)Ⅰ：改革開放以前的“替代關(guān)系”。改革開放之前，中國并沒有形成嚴格意義上的市場經(jīng)濟，市場化情境處于缺位階段，也自然不存在與之相適應(yīng)的常態(tài)社會。因此，常規(guī)式治理只體現(xiàn)在局部，沒有形成獨立運轉(zhuǎn)的治理機制。相反，趕超型現(xiàn)代化的“強壓力”卻成為主導維度。早在1964年三屆全國人大一次會議的《政府工作報告》中就提出了“兩步走”和“四個現(xiàn)代化”的戰(zhàn)略目標(13)《1964年國務(wù)院政府工作報告(摘要)》：http://www.gov.cn/premier/2006-02/23/content_208787.htm。。為了快速實現(xiàn)這個戰(zhàn)略目標，革命動員經(jīng)驗與蘇聯(lián)模式的結(jié)合將動員式治理推向了治理前臺。在這個階段中，動員式治理對常規(guī)式治理構(gòu)成了替代關(guān)系。

形態(tài)Ⅱ：改革開放之初的“輔助關(guān)系”。黨的十一屆三中全會以來，隨著黨的工作重心由“階級斗爭”轉(zhuǎn)向“經(jīng)濟建設(shè)”，對一個常態(tài)社會的需要逐漸成形。隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的建立，“市場”成為實現(xiàn)“趕超型現(xiàn)代化”的重要方式。由此，市場化由缺乏階段進入起步階段。這個階段的主要特征是，市場化在服務(wù)于現(xiàn)代化目標的同時，也將現(xiàn)代化情境融入市場化情境。在這種情境下，建立以“制度”為中心的常規(guī)式治理機制成為一種新的共識。從表面上看，這個常規(guī)式治理機制是在動員式治理機制組織失效的背景下對其產(chǎn)生的替代效應(yīng)(14)周雪光：《運動式治理機制：中國國家治理的制度邏輯再思考》，《開放時代》2012年第9期。，但事實上，“制度”的形成與執(zhí)行并非一個自然而然的過程。在市場經(jīng)濟發(fā)展初期，以整頓、糾偏為主要特征的“動員”是有效建立適應(yīng)市場經(jīng)濟的制度要素的關(guān)鍵性機制。鄧小平在1975年和1981年屢次提及通過“治理整頓”等方式重塑制度有效性的改革措施(15)參見中共中央文獻研究室編：《鄧小平年譜(1975—1997)》，北京：中央文獻出版社，2004年，第12、776頁。，正是這種機制的重要反映。因此，1981年至1992年，帶有動員式治理特征的“治理整頓”，一直是中央探索建立社會主義市場經(jīng)濟的重要政策工具。在這一階段，常規(guī)式治理機制是在表面上與之對立的動員式治理的協(xié)助下形成的，兩者呈現(xiàn)出“輔助關(guān)系”。

形態(tài)Ⅲ：深化改革以來的“嵌入關(guān)系”。隨著市場經(jīng)濟體制的深入發(fā)展，常規(guī)式治理機制逐漸圍繞“制度”形成了自我運轉(zhuǎn)的新形態(tài)，從而與動員式治理之間的摩擦日益突出。這主要表現(xiàn)為，“市場”在資源配置中的決定性作用得以確定，并日益突破動員式治理的機制限度。但是，對于中國這樣一個現(xiàn)代化基礎(chǔ)薄弱的超大國家而言，整體性的國家發(fā)展從未脫離“趕超型現(xiàn)代化”的歷史情境。因此，常規(guī)式治理在為市場經(jīng)濟提供支撐的同時，“照章辦事”、程序主義等制度惰性又與治理資源快速整合的需要相違背。在這種背景下，一個“現(xiàn)代化強、市場化強”的發(fā)展情境開始形成，國家治理也出現(xiàn)一個新的矛盾，即同時運用動員式治理與常規(guī)式治理這對看似矛盾的治理機制為“趕超型現(xiàn)代化”提供支撐。由此，兩種機制開始出現(xiàn)相互嵌入的關(guān)系特點。

需要注意的是，上述三種形態(tài)是為了分析而建構(gòu)的理想形態(tài)，并不是嚴格意義的階段性劃分，相互之間的交叉不可避免。在上述三種形態(tài)中，形態(tài)Ⅰ與形態(tài)Ⅱ是通常意義上的傳統(tǒng)舉國體制。在傳統(tǒng)舉國體制中，動員式治理能有效適應(yīng)現(xiàn)代化維度的資源調(diào)動需要與市場化初期的制度建設(shè)。但是，傳統(tǒng)舉國體制越來越難以適應(yīng)現(xiàn)代化與市場化“雙強”的發(fā)展情境，這就使新型舉國體制成為一種需要。因此，形態(tài)Ⅲ是理論層面上的新型舉國體制。

根據(jù)新型舉國體制在制度再生產(chǎn)中的定位，可以發(fā)現(xiàn)，動員式治理與常規(guī)式治理的“嵌入關(guān)系”是新型舉國體制的核心特征。在國家治理的長期實踐中，這種“嵌入關(guān)系”也延伸出兩種更為具體的機制形態(tài)。一是“吸納”機制。動員式治理通過吸納市場經(jīng)濟要素與常規(guī)式治理的管理方式，形成一種帶有理性化特征的動員式治理機制。“吸納”機制既能保持重組科層結(jié)構(gòu)(16)王詩宗、楊帆：《基層政策執(zhí)行中的調(diào)適性社會動員、行政控制與多元參與》，《中國社會科學》2018年第11期。，打通中央與地方的條線關(guān)系(17)渠敬東：《項目制：一種新的國家治理體制》，《中國社會科學》2012年第5期。，使上級政策快速有效地執(zhí)行(18)陳家建：《項目制與基層政府動員——對社會管理項目化運作的社會學考察》，《中國社會科學》2013年第2期。等動員式治理的優(yōu)勢，又強化了管理與問責的規(guī)則性等常規(guī)式治理特征。二是“激活”機制。不同于“吸納”機制，“激活”機制是以常規(guī)式治理為本位，利用動員式治理的優(yōu)勢激活常規(guī)式治理中的制度惰性，使常規(guī)式治理能夠更加適應(yīng)“趕超型現(xiàn)代化”的發(fā)展情境。

作為新型舉國體制的兩種機制形態(tài)，“吸納”機制被廣泛運用于國家重點項目建設(shè)，引起了學術(shù)界的廣泛關(guān)注，當前關(guān)于“項目制”的相關(guān)研究，基本上是以“吸納”機制為基礎(chǔ)的研究。與之相反，“激活”機制則被更多應(yīng)用于國家常態(tài)治理領(lǐng)域，已經(jīng)成為地方政府創(chuàng)新的重要政策工具。

五、結(jié)論與討論

通過上述分析，可以得出一個基本結(jié)論，即舉國體制在從傳統(tǒng)形態(tài)向新型形態(tài)轉(zhuǎn)變的過程中，通過制度再生產(chǎn)不斷調(diào)整動員式治理與常規(guī)式治理之間的關(guān)系，以適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展。在這個過程中，新型舉國體制不僅通過常見的“吸納”機制在重點項目領(lǐng)域中取得顯著的成效，更為重要的是，新型舉國體制正通過“激活”機制在國家常態(tài)治理領(lǐng)域發(fā)揮積極的調(diào)控功能。從市場經(jīng)濟發(fā)展的基本面上看，“激活”機制將成為新型舉國體制最為重要的表現(xiàn)形態(tài)。這個基本結(jié)論有助于厘清三個重要的理論關(guān)系。

第一，新型舉國體制是中國特色社會主義制度的重要組成部分。在“趕超型現(xiàn)代化”與市場化的雙重情境中，常規(guī)式治理機制所內(nèi)生的制度穩(wěn)定性與現(xiàn)代化所需要的高速動員之間存在著深刻矛盾。以動員式治理為關(guān)鍵特征的舉國體制正是解決這一深刻矛盾的國家治理工具。長期以來，理論界習慣從區(qū)別蘇聯(lián)模式的角度出發(fā)，將社會主義市場經(jīng)濟體制理解為中國特色社會主義制度的核心特征，卻忽視了新型舉國體制在“趕超型現(xiàn)代化”情境下的歷史意義。改革開放以來，在中國特色社會主義的偉大實踐中，從鄧小平對“四個現(xiàn)代化”的重新強調(diào)，到習近平總書記提出“中華民族偉大復興”“中國夢”等重要歷史議題，“趕超型現(xiàn)代化”的情境壓力不僅沒有削弱，反而在新的歷史條件下不斷強化。因此，在中國特色社會主義制度中，內(nèi)生于“趕超型現(xiàn)代化”情境的舉國體制具有持續(xù)存在的歷史必要性。只是在市場化情境下，舉國體制需要通過由傳統(tǒng)形態(tài)向現(xiàn)代形態(tài)轉(zhuǎn)變的制度再生產(chǎn)以適應(yīng)市場經(jīng)濟體制。這是中國特色社會主義制度區(qū)別于西方典型國家政治制度的一個重要特征。因此，新型舉國體制與市場經(jīng)濟體制是中國特色社會主義制度的“兩翼”。只有在理論上厘清這“兩翼”對制度的作用，才能將中國特色社會主義制度與西方資本主義制度、蘇聯(lián)模式社會主義制度區(qū)分開來。

第二，新型舉國體制與市場經(jīng)濟體制可以相互適應(yīng)。如前文所述，理論界不同程度將動員式治理與常規(guī)式治理理解為一種相互替代關(guān)系。這些研究只注意到了計劃經(jīng)濟時期以運動為導向的傳統(tǒng)舉國體制，并簡單地將其與市場經(jīng)濟時期的政府治理形態(tài)對立起來。由此，舉國體制也成為與市場經(jīng)濟體制不相容的制度形態(tài)。但事實上，新中國成立以來，正是傳統(tǒng)舉國體制積累下的動員式治理經(jīng)驗為改革開放40余年來的常規(guī)式治理建立了必要的制度雛形，這正是“輔助關(guān)系”的實質(zhì)所在。而在市場經(jīng)濟體制的發(fā)展過程中，舉國體制并非一成不變，而是通過制度再生產(chǎn)的過程不斷從傳統(tǒng)形態(tài)向現(xiàn)代形態(tài)轉(zhuǎn)變。在這個過程中，“吸納”機制被用于國家重大項目領(lǐng)域，“激活”機制則被應(yīng)用于與市場經(jīng)濟體制密切相關(guān)的國家常態(tài)治理領(lǐng)域?！凹せ睢睓C制的發(fā)現(xiàn)與解釋正說明新型舉國體制與市場經(jīng)濟之間的關(guān)系正從“不適”轉(zhuǎn)向“適應(yīng)”。

第三，新型舉國體制是解釋“中國經(jīng)濟之謎”的重要制度變量。長期以來，西方制度主義理論固守經(jīng)典的“諾斯假設(shè)”(19)North, Douglass C. and Robert P. Thomas, The Rise of the Western World: A New Economic History, Cambridge University Press, 1981.，認為市場經(jīng)濟的發(fā)展必須以成熟的產(chǎn)權(quán)制度、契約制度與政企分離制度為前提，從而將這個假設(shè)提高到整個西方典型國家能夠成功實現(xiàn)現(xiàn)代化的重要基礎(chǔ)。根據(jù)這一經(jīng)典假設(shè)，西方理論界有一種聲音，認為中國特色社會主義制度對“諾斯假設(shè)”存在偏離，因此，中國的市場經(jīng)濟與經(jīng)濟發(fā)展是不可持續(xù)的。這無形中為流行于西方世界的“中國崩潰論”提供了重要理論資源。但是，改革開放以來的中國經(jīng)濟奇跡突破了“諾斯假設(shè)”，從而產(chǎn)生了“中國經(jīng)濟之謎”。顯然，主流的西方理論界對中國特色社會主義制度的再生產(chǎn)能力估計不足。當前理論界不斷在中國特有的地方分權(quán)模式中尋找答案，如“分級試驗”(20)Heilmann, Sebastian, From Local Experiments to National Policy: the Origins of China’s Distinctive Policy process, The China Journal, 2008, 59 (Jan.): pp. 1-30.Heilmann, Sebastian, Policy Experimentation in China’s Economic Rise, Studies in Comparative International Development, 2008, 43(1): pp. 1-26.“財政聯(lián)邦主義”(21)Qian, Yingyi and Barry R. Weingast, Federalism as a Commitment to Market Incentives, Journal of Economic Perspective, 1997, 11(4): pp. 83-92.“地方法團主義”(22)Oi，Jean C., Fiscal Reform and the Economic Foundation of Local State Corporatism in China, World Politics, 1992, 45(1): pp. 99-126.“行政發(fā)包制”(23)周黎安：《行政發(fā)包制》，《社會》2014年第6期。等都作出了重要的理論貢獻。但這些以“分權(quán)”為主題的研究也忽視了一個重要問題，即市場經(jīng)濟與經(jīng)濟發(fā)展并不是自然相關(guān)的(24)Xu, Chenggang, The Foundation Institution of China's Reforms and Development, Journal of Economic Literature, 2011(4): pp. 1076-1151.。事實上，地方分權(quán)在與市場經(jīng)濟相結(jié)合的過程中，加大了地方保護主義對國家整體經(jīng)濟健康發(fā)展的負面影響。在這種背景下，新型舉國體制的“激活”機制就成為彌補市場經(jīng)濟局限性與限制地方主義的重要制度基礎(chǔ)。因此，中國特色社會主義制度是通過舉國體制的制度再生產(chǎn)鞏固經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)，從而創(chuàng)造了令西方理論界長期困惑的“中國經(jīng)濟發(fā)展之謎”。