論司法機(jī)關(guān)主要負(fù)責(zé)人的法治建設(shè)職責(zé)*

楊治坤 鄭嘉健

一、問(wèn)題緣起

黨的十八屆四中全會(huì)提出，依法治國(guó)是堅(jiān)持和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義的本質(zhì)要求和重要保障，是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求，事關(guān)我們黨執(zhí)政興國(guó)、事關(guān)人民幸福安康、事關(guān)黨和國(guó)家長(zhǎng)治久安(1)《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》，《人民日?qǐng)?bào)》2014年10月29日。。黨政主要負(fù)責(zé)人作為新時(shí)代全面推進(jìn)依法治國(guó)的重要組織者、推動(dòng)者和實(shí)踐者，是“關(guān)鍵少數(shù)”中的“關(guān)鍵”。對(duì)此，習(xí)近平總書記指出：“黨政主要負(fù)責(zé)人要履行推進(jìn)法治建設(shè)第一責(zé)任人職責(zé)。這是推進(jìn)法治建設(shè)的重要組織保證。”(2)中共中央文獻(xiàn)研究室編：《習(xí)近平關(guān)于全面依法治國(guó)論述摘編》，北京：中央文獻(xiàn)出版社，2015年，第126頁(yè)。2015年12月，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要(2015—2020年)》指出，法治政府建設(shè)必須在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，全面提高政府工作人員法治思維和依法行政能力，落實(shí)黨政主要負(fù)責(zé)人履行推進(jìn)法治建設(shè)第一責(zé)任人職責(zé)(3)《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要(2015—2020年)》，http://politics.people.com.cn/n1/2015/1228/c10012798- 2511.html。。繼而，2016年12月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)《黨政主要負(fù)責(zé)人履行推進(jìn)法治建設(shè)第一責(zé)任人職責(zé)規(guī)定》(以下簡(jiǎn)稱《規(guī)定》)，提出黨政主要負(fù)責(zé)人必須履行推進(jìn)法治建設(shè)第一責(zé)任人職責(zé)(4)《中共中央辦公廳 國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)〈黨政主要負(fù)責(zé)人履行推進(jìn)法治建設(shè)第一責(zé)任人職責(zé)規(guī)定〉》，http://www.gov.cn/zhengce/2016-12/14/content_5148026.htm。。其中，黨委主要負(fù)責(zé)人應(yīng)履行堅(jiān)持全面從嚴(yán)治黨、依規(guī)治黨，加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，提高黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行力等六項(xiàng)職責(zé)；政府主要負(fù)責(zé)人應(yīng)履行依法全面履行政府職能，推進(jìn)行政執(zhí)法責(zé)任制落實(shí)，推動(dòng)嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法等六項(xiàng)職責(zé)?！兑?guī)定》是一份將黨政負(fù)責(zé)人履行法治建設(shè)第一責(zé)任人職責(zé)制度化、具體化的政策文件，為落實(shí)中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)的部署提供了重要的配套制度安排，確保法治真正成為各級(jí)黨委、政府治國(guó)理政的準(zhǔn)則和基本運(yùn)作方式。

為貫徹落實(shí)《規(guī)定》，各地方、各部門紛紛出臺(tái)執(zhí)行性的配套政策。例如，國(guó)務(wù)院國(guó)資委黨委于2017年7月發(fā)布《中央企業(yè)主要負(fù)責(zé)人履行推進(jìn)法治建設(shè)第一責(zé)任人職責(zé)規(guī)定》(5)朱應(yīng)平：《國(guó)企主要負(fù)責(zé)人履行推進(jìn)法治建設(shè)第一責(zé)任人職責(zé)制度的憲法解讀》，《智庫(kù)時(shí)代》2018年第33期。，廣東、河北、廣西、江蘇、遼寧、四川等各省也分別制定了黨政主要負(fù)責(zé)人履行推進(jìn)法治建設(shè)第一責(zé)任人職責(zé)實(shí)施辦法或細(xì)則，并將黨政主要負(fù)責(zé)人擴(kuò)展至“縣級(jí)以上地方黨委工作機(jī)關(guān)和政府工作部門的主要負(fù)責(zé)人，鄉(xiāng)(鎮(zhèn)、街道)黨政主要負(fù)責(zé)人”。河北和江蘇甚至將“直屬事業(yè)單位、派出機(jī)構(gòu)、國(guó)有企業(yè)主要負(fù)責(zé)人”也納入“黨政主要負(fù)責(zé)人”范疇(6)《省委辦公廳省政府辦公廳印發(fā)〈河北省黨政主要負(fù)責(zé)人履行推進(jìn)法治建設(shè)第一責(zé)任人職責(zé)實(shí)施辦法〉》，《河北日?qǐng)?bào)》2017年第9月12日。。由此可見(jiàn)，在實(shí)踐層面，《規(guī)定》的指導(dǎo)、示范功能已經(jīng)超出調(diào)整縣級(jí)以上地方黨委和政府主要負(fù)責(zé)人的范圍，向其他國(guó)家機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位、人民團(tuán)體延伸。

2019年10月，黨的十九屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度 推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問(wèn)題的決定》再次強(qiáng)調(diào)，要“全面推進(jìn)依法治國(guó)，堅(jiān)持依法治國(guó)、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，堅(jiān)持法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)”(7)《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度 推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問(wèn)題的決定》，http://www.gov.cn/zhengce/2019-11/05/content_5449023.htm。。而我國(guó)司法機(jī)關(guān)承載著從“司法公正”維度推進(jìn)法治中國(guó)建設(shè)的重任。對(duì)此，不難有這樣的疑問(wèn)：依法行使國(guó)家司法權(quán)的組織載體——人民法院和人民檢察院，其主要負(fù)責(zé)人是否也應(yīng)當(dāng)履行推進(jìn)法治建設(shè)第一責(zé)任人職責(zé)(為行文方便，除文件名稱中使用，以下簡(jiǎn)稱“法治建設(shè)職責(zé)”)？

《規(guī)定》對(duì)此并沒(méi)有直接明文規(guī)定，各地方、各單位制定的相關(guān)規(guī)定也沒(méi)有明確規(guī)定司法機(jī)關(guān)主要負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)履行推進(jìn)法治建設(shè)職責(zé)，而能查閱到的資料顯示，只有《德宏州黨政主要負(fù)責(zé)人履行推進(jìn)法治建設(shè)第一責(zé)任人職責(zé)實(shí)施辦法》明確規(guī)定，全州的“審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)”也參照該實(shí)施辦法執(zhí)行(8)《德宏州黨政主要負(fù)責(zé)人履行推進(jìn)法治建設(shè)第一責(zé)任人職責(zé)實(shí)施辦法》，http://www.dh.gov.cn/Web/_F0_0_28D0791P483767IKL9J8JZ897C.htm。。因此，本文試圖對(duì)“司法機(jī)關(guān)主要負(fù)責(zé)人是否應(yīng)當(dāng)履行推進(jìn)法治建設(shè)職責(zé)”作出一個(gè)框架性的初步探索。在邏輯上，這個(gè)問(wèn)題可以進(jìn)一步細(xì)分為三個(gè)問(wèn)題：第一，如何對(duì)司法機(jī)關(guān)主要負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)履行推進(jìn)法治建設(shè)職責(zé)進(jìn)行理論上的證成？第二，司法機(jī)關(guān)主要負(fù)責(zé)人履行推進(jìn)法治建設(shè)職責(zé)的主要制度內(nèi)容是什么？第三，司法機(jī)關(guān)主要負(fù)責(zé)人履行推進(jìn)法治建設(shè)職責(zé)需要哪些配套性的制度保障？

二、司法機(jī)關(guān)主要負(fù)責(zé)人履行法治建設(shè)職責(zé)的理論證成

(一)黨內(nèi)法規(guī)話語(yǔ)體系中對(duì)“政”的理解

雖然《規(guī)定》主要規(guī)定了黨委、政府在推進(jìn)法治建設(shè)過(guò)程中的主要負(fù)責(zé)人第一責(zé)任職責(zé)內(nèi)容，但對(duì)其內(nèi)容中的“黨政”之“政”的理解，不宜單純地理解為行政機(jī)關(guān)，而應(yīng)該持更寬泛的理解，特別是應(yīng)該從黨內(nèi)法規(guī)的話語(yǔ)體系進(jìn)行整體性解讀。具體可分為以下兩個(gè)層面。

第一，在目前的黨內(nèi)法規(guī)中，所謂“黨政”的“政”主要是指黨委領(lǐng)導(dǎo)下參照公務(wù)員法管理的機(jī)關(guān)、單位、團(tuán)體，其中當(dāng)然包括司法機(jī)關(guān)。例如，2013年11月施行的《黨政機(jī)關(guān)厲行節(jié)約反對(duì)浪費(fèi)條例》第二條規(guī)定：“條例適用于黨的機(jī)關(guān)、人大機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、政協(xié)機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)，以及工會(huì)、共青團(tuán)、婦聯(lián)等人民團(tuán)體和參照公務(wù)員法管理的事業(yè)單位?！?9)《黨政機(jī)關(guān)厲行節(jié)約反對(duì)浪費(fèi)條例》，http://www.gov.cn/jrzg/2013-11/26/content_2534611.htm。2019年3月3日起施行的《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》第四條規(guī)定：“本條例適用于選拔任用中共中央、全國(guó)人大常委會(huì)、國(guó)務(wù)院、全國(guó)政協(xié)、中央紀(jì)律檢查委員會(huì)工作部門領(lǐng)導(dǎo)成員或者機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的人員，國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)、最高人民法院、最高人民檢察院領(lǐng)導(dǎo)成員(不含正職)和內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的人員；縣級(jí)以上地方各級(jí)黨委、人大常委會(huì)、政府、政協(xié)、紀(jì)委監(jiān)委、法院、檢察院及其工作部門領(lǐng)導(dǎo)成員或者機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的人員；上列工作部門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的人員。選拔任用參照公務(wù)員法管理的群團(tuán)機(jī)關(guān)和縣級(jí)以上黨委、政府直屬事業(yè)單位的領(lǐng)導(dǎo)成員及其內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的人員，參照本條例執(zhí)行。”(10)《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》，http://renshi.people.com.cn/n/2014/0116/c139617-24132478.html。2019年4月7日起施行的《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部考核工作條例》第五條也基本照搬了《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》第四條的內(nèi)容來(lái)規(guī)定其適用范圍(11)《中共中央辦公廳印發(fā)〈黨政領(lǐng)導(dǎo)干部考核工作條例〉》，http://www.gov.cn/zhengce/2019-04/21/content_5384955.htm。。顯而易見(jiàn)，上述黨內(nèi)法規(guī)中的“黨政”之“政”的涵攝范圍已經(jīng)超越了傳統(tǒng)意義上的行政機(jī)關(guān)，涵蓋了廣義上的政府，包括人大機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)和監(jiān)察機(jī)關(guān)等在內(nèi)。

第二，司法機(jī)關(guān)主要負(fù)責(zé)人是否應(yīng)當(dāng)履行法治建設(shè)職責(zé)，需要從《規(guī)定》文本文義上做一個(gè)體系性解讀?！兑?guī)定》第三條規(guī)定：“黨政主要負(fù)責(zé)人履行推進(jìn)法治建設(shè)第一責(zé)任人職責(zé)，必須……堅(jiān)持統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，做到依法治國(guó)、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)?！?12)《中共中央辦公廳 國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)〈黨政主要負(fù)責(zé)人履行推進(jìn)法治建設(shè)第一責(zé)任人職責(zé)規(guī)定〉》，http://www.gov.cn/zhengce/2016-12/14/content_5148026.htm。依法執(zhí)政當(dāng)然是各級(jí)黨委的任務(wù)，依法行政、建設(shè)法治政府也是行政機(jī)關(guān)的職責(zé)所在，但要實(shí)現(xiàn)“共同推進(jìn)”“一體建設(shè)”，單靠黨委和政府是無(wú)法完全實(shí)現(xiàn)的。建設(shè)法治社會(huì)需要廣大企事業(yè)單位、人民團(tuán)體的通力配合，因此國(guó)務(wù)院國(guó)資委黨委才制定了《中央企業(yè)主要負(fù)責(zé)人履行推進(jìn)法治建設(shè)第一責(zé)任人職責(zé)規(guī)定》。同理，要實(shí)現(xiàn)依法治國(guó)、建設(shè)法治國(guó)家這一終極目標(biāo)，必然要求最廣泛地推進(jìn)法治建設(shè)責(zé)任主體的參與。作為行使國(guó)家審判權(quán)、檢察權(quán)的主體，司法機(jī)關(guān)是我國(guó)法治的“最后一道防線”，與推進(jìn)法治建設(shè)的成敗密切相關(guān)，因此在推進(jìn)依法治國(guó)、建設(shè)法治國(guó)家的過(guò)程中，必然要求人民法院、人民檢察院主要負(fù)責(zé)人履行推進(jìn)法治建設(shè)職責(zé)。

因此，不管是基于整個(gè)黨內(nèi)法規(guī)話語(yǔ)體系的視角，還是基于《規(guī)定》本身之規(guī)范目的視角，司法機(jī)關(guān)主要負(fù)責(zé)人履行推進(jìn)法治建設(shè)職責(zé)都是可行且必要的。

(二)司法機(jī)關(guān)主要負(fù)責(zé)人履行法治建設(shè)職責(zé)的內(nèi)在理?yè)?jù)

對(duì)于司法機(jī)關(guān)主要負(fù)責(zé)人履行推進(jìn)法治建設(shè)職責(zé)的法理基礎(chǔ)和制度邏輯的理論研究，直接影響著其履職約束機(jī)制的完善和具體制度安排，因此有必要研究司法機(jī)關(guān)主要負(fù)責(zé)人承擔(dān)推進(jìn)法治建設(shè)職責(zé)的理論依據(jù)，從而為確立履行職責(zé)的原則、內(nèi)容及其保障奠定基礎(chǔ)。

第一，司法機(jī)關(guān)主要負(fù)責(zé)人作為黨員對(duì)黨組織的紀(jì)律責(zé)任。根據(jù)《中國(guó)共產(chǎn)黨章程》(以下簡(jiǎn)稱《黨章》)第三條的規(guī)定，黨員必須貫徹執(zhí)行黨的基本路線和各項(xiàng)方針，執(zhí)行黨的決定，服從組織分配，積極完成黨的任務(wù)(13)《中國(guó)共產(chǎn)黨章程(中國(guó)共產(chǎn)黨第十九次全國(guó)代表大會(huì)部分修改，2017年10月24日通過(guò))》，http://www.12371.cn/special/zggcdzc/。。司法機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人作為黨員當(dāng)然需要遵守上述義務(wù)，執(zhí)行黨的司法路線。《黨章》還規(guī)定了黨的紀(jì)律包括“政治紀(jì)律、組織紀(jì)律、廉潔紀(jì)律、群眾紀(jì)律、工作紀(jì)律、生活紀(jì)律”，這些紀(jì)律規(guī)定往往散見(jiàn)在不同的黨內(nèi)法規(guī)中，對(duì)于不同的機(jī)關(guān)、單位，因應(yīng)其不同的工作性質(zhì)，有不同的具體要求。例如，根據(jù)《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》的規(guī)定，黨員領(lǐng)導(dǎo)干部違反有關(guān)規(guī)定，干預(yù)和插手司法活動(dòng)、執(zhí)紀(jì)執(zhí)法活動(dòng)，向有關(guān)地方或者部門打聽(tīng)案情、打招呼、說(shuō)情，或者以其他方式對(duì)司法活動(dòng)、執(zhí)紀(jì)執(zhí)法活動(dòng)施加影響，屬于違反工作紀(jì)律的行為，應(yīng)當(dāng)視情節(jié)給予嚴(yán)重警告至開(kāi)除黨籍的處分(14)《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》，http://www.ccdi.gov.cn/toutiao/201808/t20180826_178478.html。。司法機(jī)關(guān)主要負(fù)責(zé)人履行推進(jìn)法治建設(shè)職責(zé)，實(shí)現(xiàn)公正司法，拒絕以權(quán)壓法、徇私枉法，也是在遵守上述紀(jì)律。一旦司法機(jī)關(guān)主要負(fù)責(zé)人履職過(guò)程中發(fā)生失職行為，就應(yīng)當(dāng)承擔(dān)對(duì)黨組織的紀(jì)律責(zé)任，接受紀(jì)律處分。

第二，司法機(jī)關(guān)主要負(fù)責(zé)人作為領(lǐng)導(dǎo)干部承擔(dān)對(duì)黨執(zhí)政的政治責(zé)任。政治的核心是權(quán)力，政治被看作執(zhí)掌權(quán)力和影響權(quán)力分配的過(guò)程(15)[德]馬克斯·韋伯：《學(xué)術(shù)與政治》，馮克利譯，北京：三聯(lián)書店，2005年，第55頁(yè)?！，F(xiàn)代政治是政黨政治，代表執(zhí)政黨執(zhí)政的個(gè)人、集體和組織，需要就執(zhí)政問(wèn)題承擔(dān)政治責(zé)任(16)在議會(huì)制國(guó)家，內(nèi)閣官員需要對(duì)在議會(huì)中占據(jù)多數(shù)席位的執(zhí)政黨負(fù)責(zé)，積極推行執(zhí)政黨的執(zhí)政方針，一旦失去執(zhí)政黨的支持，為避免內(nèi)閣整體被倒閣，往往會(huì)由總理(首相)將其解職，有時(shí)也會(huì)由執(zhí)政黨進(jìn)行議會(huì)投票罷免內(nèi)閣官員，從而實(shí)現(xiàn)政治問(wèn)責(zé)；而在總統(tǒng)制國(guó)家，以贏得總統(tǒng)選舉的政黨為執(zhí)政黨。雖然內(nèi)閣官員只需要得到總統(tǒng)的信賴即可繼續(xù)任職，但總統(tǒng)本身也是依靠執(zhí)政黨的資源競(jìng)選上臺(tái)的，為避免拖累執(zhí)政黨民望影響下屆選情，總統(tǒng)也會(huì)撤換不稱職的內(nèi)閣官員，間接實(shí)現(xiàn)內(nèi)閣官員對(duì)執(zhí)政黨的政治責(zé)任。參見(jiàn)封麗霞：《執(zhí)政黨理念的區(qū)別及其對(duì)各國(guó)議會(huì)立法的影響》，《人大研究》2009年第5期；吳輝：《關(guān)于干部制度改革的幾個(gè)重要問(wèn)題》，《中國(guó)延安干部學(xué)院學(xué)報(bào)》2011年第6期。。我國(guó)不實(shí)行西方式的“多黨制”“三權(quán)分立”“司法獨(dú)立”等制度，“中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征，是中國(guó)特色社會(huì)主義制度的最大優(yōu)勢(shì)”(17)《〈中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問(wèn)題的決定〉輔導(dǎo)讀本》，北京：人民出版社，2019年，第16頁(yè)。，強(qiáng)調(diào)黨對(duì)國(guó)家事務(wù)的全面領(lǐng)導(dǎo)。在這種制度體系中，“黨處于國(guó)家權(quán)力的頂端，這個(gè)最高權(quán)力自上而下地統(tǒng)率和指揮著行政、立法、司法等各種權(quán)力，然后匯合成一股力量來(lái)形成對(duì)人民的政治管理”(18)李景鵬：《權(quán)力政治學(xué)》，哈爾濱：黑龍江教育出版社，1995年，第224-225頁(yè)。。在遵循“黨管干部”的組織原則下，我國(guó)的領(lǐng)導(dǎo)干部依靠黨的政治支持成為各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)、國(guó)有企業(yè)、公辦事業(yè)單位等的主要負(fù)責(zé)人，就當(dāng)然負(fù)有在各自領(lǐng)域貫徹落實(shí)黨的各項(xiàng)大政方針的職責(zé)，司法機(jī)關(guān)也不例外。具體而言，司法機(jī)關(guān)主要負(fù)責(zé)人是由黨根據(jù)《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》相關(guān)規(guī)定進(jìn)行選拔考察，經(jīng)由全國(guó)或地方各級(jí)人民代表大會(huì)依照法定程序選舉或任免。因此，司法機(jī)關(guān)主要負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)以其推進(jìn)法治建設(shè)職責(zé)向各級(jí)黨組織負(fù)起政治責(zé)任。司法機(jī)關(guān)主要負(fù)責(zé)人如違反黨規(guī)黨紀(jì)，必要承當(dāng)政治問(wèn)責(zé)(19)政治問(wèn)責(zé)包括同體問(wèn)責(zé)和異體問(wèn)責(zé)。由于我國(guó)各級(jí)政府的領(lǐng)導(dǎo)主要是由執(zhí)政黨推薦產(chǎn)生的，因此執(zhí)政黨對(duì)于政府及其領(lǐng)導(dǎo)的問(wèn)責(zé)，屬于同體問(wèn)責(zé)。參見(jiàn)杜鋼建：《論政治問(wèn)責(zé)制》，《理論參考》2004年第9期。。另外，從現(xiàn)有的黨內(nèi)規(guī)定來(lái)看，上述理論邏輯也被《中國(guó)共產(chǎn)黨問(wèn)責(zé)條例》《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部考核工作條例》《中國(guó)共產(chǎn)黨政法工作條例》等所肯定。其中，《中國(guó)共產(chǎn)黨問(wèn)責(zé)條例》第七條規(guī)定，黨的領(lǐng)導(dǎo)干部違反黨章和其他黨內(nèi)法規(guī)，不履行或者不正確履行職責(zé)，以言代法、以權(quán)壓法、徇私枉法問(wèn)題突出，造成惡劣影響的，應(yīng)當(dāng)予以問(wèn)責(zé)(20)《中國(guó)共產(chǎn)黨問(wèn)責(zé)條例》(全文)，http://fanfu.people.com.cn/n1/2019/0905/c64371-31337580.html。?！饵h政領(lǐng)導(dǎo)干部考核工作條例》也規(guī)定，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的考核適用于司法機(jī)關(guān)主要負(fù)責(zé)人(21)《中共中央辦公廳印發(fā)〈黨政領(lǐng)導(dǎo)干部考核工作條例〉》，http://www.gov.cn/zhengce/2019-04/21/content_5384955.htm。。《中國(guó)共產(chǎn)黨政法工作條例》則強(qiáng)調(diào)，司法機(jī)關(guān)的工作屬于黨規(guī)話語(yǔ)下的政法工作，司法機(jī)關(guān)的主要負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)帶領(lǐng)所屬司法機(jī)關(guān)維護(hù)黨對(duì)政法工作的絕對(duì)領(lǐng)導(dǎo)，研究推動(dòng)司法改革的落實(shí)，制定有關(guān)司法政策，提高司法質(zhì)量、效率和公信力，負(fù)有確保黨的路線方針政策和憲法法律正確統(tǒng)一實(shí)施的職責(zé)(22)《中共中央印發(fā)〈中國(guó)共產(chǎn)黨政法工作條例〉》，http://www.gov.cn/zhengce/2019-01/18/content_5359135.htm。。這些都表明，司法機(jī)關(guān)主要負(fù)責(zé)人需要對(duì)黨執(zhí)政承擔(dān)政治責(zé)任。

三、司法機(jī)關(guān)主要負(fù)責(zé)人履行法治建設(shè)職責(zé)的制度建構(gòu)

(一)司法機(jī)關(guān)主要負(fù)責(zé)人履行法治建設(shè)職責(zé)的基本原則

司法機(jī)關(guān)主要負(fù)責(zé)人履行推進(jìn)法治建設(shè)職責(zé)是一個(gè)重大的政法命題。為確保法治建設(shè)的正確方向和順利進(jìn)行，就各級(jí)司法機(jī)關(guān)主要負(fù)責(zé)人的使命職責(zé)而言，應(yīng)堅(jiān)持以下三個(gè)原則性要求。

第一，堅(jiān)持黨對(duì)司法工作的領(lǐng)導(dǎo)。一方面，中國(guó)特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征是中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，中國(guó)特色社會(huì)主義制度的最大優(yōu)勢(shì)是中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)。這是黨的十八大以來(lái)以習(xí)近平同志為核心的黨中央關(guān)于中國(guó)共產(chǎn)黨歷史地位的兩個(gè)全新論斷。黨的十九大報(bào)告指出：“東南西北中，黨政軍民學(xué)，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的?！?23)習(xí)近平：《決勝全面建成小康社會(huì) 奪取新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義偉大勝利——在中國(guó)共產(chǎn)黨第十九次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告》，北京：人民出版社，2017年，第20頁(yè)。司法工作必須堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)。另一方面，黨的領(lǐng)導(dǎo)和社會(huì)主義法治是一致的，堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)是推進(jìn)全面依法治國(guó)的題中之義。在黨和司法關(guān)系的政治系統(tǒng)中，不同層級(jí)的司法機(jī)關(guān)主要負(fù)責(zé)人特別是“一把手”，都不同程度地肩負(fù)著統(tǒng)籌推進(jìn)司法公正，構(gòu)建讓人民滿意的司法體系的重大職責(zé)。在中國(guó)憲制制度結(jié)構(gòu)中，來(lái)自中國(guó)共產(chǎn)黨的根本性支持成為司法機(jī)關(guān)功能發(fā)揮不可或缺的基本條件。司法機(jī)關(guān)主要負(fù)責(zé)人在履行法治建設(shè)職責(zé)的過(guò)程中，如果脫離了黨的領(lǐng)導(dǎo)，作為法治建設(shè)工作之一部分的司法公正就可能偏離正確的政治方向，落實(shí)司法機(jī)關(guān)主要負(fù)責(zé)人履行法治建設(shè)職責(zé)就會(huì)成為美麗的泡沫。

第二，堅(jiān)決維護(hù)憲法法律權(quán)威。習(xí)近平總書記指出，法律是治國(guó)理政最大最重要的規(guī)矩(24)中共中央文獻(xiàn)研究室編：《習(xí)近平關(guān)于全面依法治國(guó)論述摘編》，北京：中央文獻(xiàn)出版社，2015年，第22頁(yè)。。法是黨的意志和人民意愿的統(tǒng)一體現(xiàn)。維護(hù)憲法法律權(quán)威就是維護(hù)黨和人民共同意志的權(quán)威，其本質(zhì)是憲法法律至上，這是現(xiàn)代法治國(guó)家的重要標(biāo)志。黨與司法機(jī)關(guān)同處于憲法和法律約束之下，接受法治的洗禮；黨對(duì)司法工作的領(lǐng)導(dǎo)，以法律的有效實(shí)施為限，以法律的實(shí)現(xiàn)為目(25)程竹汝：《論依法治國(guó)條件下黨與司法的關(guān)系》，《政治與法律》2001年第4期。。對(duì)于司法機(jī)關(guān)及其主要負(fù)責(zé)人而言，樹立憲法法律權(quán)威，關(guān)鍵是各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部要帶頭遵守法律、維護(hù)法律、適用法律，做到依法司法、公正司法。

第三，接受黨和權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督。強(qiáng)化黨組織對(duì)司法機(jī)關(guān)主要負(fù)責(zé)人的日常管理監(jiān)督，健全權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督，是加強(qiáng)黨領(lǐng)導(dǎo)司法工作和完善司法權(quán)力監(jiān)督體系的重要舉措。強(qiáng)化政治巡視的問(wèn)題導(dǎo)向，建立上下聯(lián)動(dòng)的巡視巡察監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)，實(shí)現(xiàn)完善監(jiān)督制度體系和提高監(jiān)督效能齊頭并進(jìn)，為黨總攬全局和司法機(jī)關(guān)主要負(fù)責(zé)人履行法治建設(shè)職責(zé)提供堅(jiān)強(qiáng)政治保證。作為司法機(jī)關(guān)主要負(fù)責(zé)人，在實(shí)踐中必須牢固樹立接受監(jiān)督的意識(shí)，認(rèn)真接受人大代表對(duì)人民法院、人民檢察院整體工作的監(jiān)督，向人大及其常委會(huì)履行年度工作報(bào)告及有關(guān)問(wèn)題的專項(xiàng)工作報(bào)告職責(zé)。

(二)司法機(jī)關(guān)主要負(fù)責(zé)人履行法治建設(shè)職責(zé)的內(nèi)容展開(kāi)

《規(guī)定》對(duì)黨委和行政機(jī)關(guān)的主要負(fù)責(zé)人履行推進(jìn)法治建設(shè)職責(zé)內(nèi)容作出了多項(xiàng)具體規(guī)定。根據(jù)上述討論，結(jié)合司法機(jī)關(guān)的工作性質(zhì)，需要對(duì)司法機(jī)關(guān)主要負(fù)責(zé)人履行法治建設(shè)職責(zé)加以規(guī)范。由于憲法和法律賦予人民法院和人民檢察院的職權(quán)不同，以及相應(yīng)的組織體制有所差別，其主要負(fù)責(zé)人履行推進(jìn)法治建設(shè)職責(zé)內(nèi)容也會(huì)有所不同。

1.人民法院主要負(fù)責(zé)人的職責(zé)內(nèi)容

第一，確保審判權(quán)依法獨(dú)立公正行使。人民法院主要負(fù)責(zé)人應(yīng)堅(jiān)決貫徹落實(shí)領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法活動(dòng)、插手具體案件處理的記錄、通報(bào)和責(zé)任追究制度。強(qiáng)化內(nèi)部政紀(jì)約束，要求所有審判人員不得執(zhí)行黨委或行政機(jī)關(guān)及其領(lǐng)導(dǎo)干部違法干預(yù)司法活動(dòng)的命令和決定。對(duì)于干預(yù)人民法院審理案件的，未達(dá)到違法犯罪者，應(yīng)依法定程序?qū)τ嘘P(guān)審判人員進(jìn)行懲戒，并向干預(yù)者所在機(jī)關(guān)通報(bào)干預(yù)事實(shí)；對(duì)達(dá)到違法犯罪者，應(yīng)及時(shí)將有關(guān)線索移交監(jiān)察機(jī)關(guān)，由監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查后給予政務(wù)處分或追究刑事責(zé)任。落實(shí)審判人員履行法定職責(zé)保護(hù)機(jī)制，也是人民法院主要負(fù)責(zé)人的當(dāng)然職責(zé)。審判權(quán)依法獨(dú)立公正行使，在本質(zhì)上要求法官獨(dú)立行使職權(quán)，獨(dú)立對(duì)案件事實(shí)作出判斷并適用法律，不受外界干預(yù)，故構(gòu)建并落實(shí)對(duì)法官履行職責(zé)的具體保護(hù)機(jī)制，特別是確保法官的職務(wù)和待遇的穩(wěn)定性，將有助于審判權(quán)的獨(dú)立行使和公正司法的實(shí)現(xiàn)。

第二，推進(jìn)嚴(yán)格審判。人民法院主要負(fù)責(zé)人要加強(qiáng)對(duì)審判業(yè)務(wù)工作的指導(dǎo)和監(jiān)督，并要求審判人員堅(jiān)持落實(shí)事實(shí)認(rèn)定符合客觀真相、辦案結(jié)果符合實(shí)體公正、辦案過(guò)程符合程序公正的法律制度。以審判為中心本質(zhì)上就是以庭審為中心，以庭審為中心本質(zhì)上就是以證據(jù)為中心。公正審判的關(guān)鍵在于準(zhǔn)確、全面貫徹證據(jù)裁判規(guī)則，嚴(yán)格依法收集、固定、保存、審查、運(yùn)用證據(jù)，落實(shí)健全證人、鑒定人出庭制度。就刑事訴訟而言，強(qiáng)調(diào)法院在刑事訴訟過(guò)程中的最終決定作用，不允許公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)濫用監(jiān)督程序損害法院裁判的既判力；就民事和行政訴訟而言，法院審判的實(shí)體要求和程序要求也應(yīng)當(dāng)達(dá)到法定標(biāo)準(zhǔn)，該依職權(quán)行使的調(diào)查權(quán)力必須依法行使，該尊重當(dāng)事人處分權(quán)的必須充分尊重。人民法院主要負(fù)責(zé)人還應(yīng)明確各類司法人員工作職責(zé)和工作流程，規(guī)范案例指導(dǎo)和審判工作會(huì)議紀(jì)要指導(dǎo)，統(tǒng)一法律適用標(biāo)準(zhǔn)，完善案件終身負(fù)責(zé)制和錯(cuò)案責(zé)任倒查問(wèn)責(zé)制，以制度保障辦案質(zhì)量和推進(jìn)司法公正。

第三，加強(qiáng)審判過(guò)程中的人權(quán)保障。人民法院主要負(fù)責(zé)人在訴訟過(guò)程中應(yīng)起到監(jiān)督、指導(dǎo)作用，強(qiáng)化當(dāng)事人享有知情陳述、辯護(hù)辯論等權(quán)利的制度保障。審判是訴訟過(guò)程中的一道重要關(guān)卡，關(guān)系到對(duì)當(dāng)事人實(shí)體權(quán)利的最終處置，需要強(qiáng)化當(dāng)事人程序權(quán)利保障，使當(dāng)事人清楚知曉權(quán)利的存在及其行使條件、方式、程序、時(shí)限等，讓當(dāng)事人充分表達(dá)自己的意見(jiàn)，從而實(shí)現(xiàn)當(dāng)事人實(shí)質(zhì)性地參與庭審，有助于實(shí)現(xiàn)裁判的實(shí)體公正。罪刑法定、疑罪從無(wú)、非法證據(jù)排除都是現(xiàn)代刑事訴訟的基本原則，體現(xiàn)了現(xiàn)代司法理性、科學(xué)、保障人權(quán)的基本精神，人民法院主要負(fù)責(zé)人尤其應(yīng)該加強(qiáng)在刑事審判中的人權(quán)保障，切實(shí)要求審判人員在審判中貫徹上述原則。

第四，保障審判工作的公開(kāi)性和人民群眾參與。推進(jìn)公正司法，保障有效參與，這是獲得公開(kāi)公正司法裁判的有效條件，也是司法作為社會(huì)公平正義最后一道防線的本質(zhì)要求。在審判工作中，完善人民陪審員抽選方式，加強(qiáng)對(duì)新任人民陪審員的崗前培訓(xùn)，改革人民陪審員參與審理案件的事實(shí)認(rèn)定而無(wú)涉法律適用，特別是在涉及群眾利益、公共利益，或人民群眾廣泛關(guān)注或者其他社會(huì)影響較大的案件中，應(yīng)提高人民陪審制度公信度，保障司法審判實(shí)現(xiàn)法律效果和社會(huì)效果的統(tǒng)一。推進(jìn)審判公開(kāi)，依法及時(shí)公開(kāi)司法程序、結(jié)果和生效法律文書，落實(shí)生效法律文書統(tǒng)一上網(wǎng)和公開(kāi)查詢制度，杜絕暗箱操作。加強(qiáng)法律文書釋法說(shuō)理，鼓勵(lì)和督促法官公開(kāi)心證，提高法律文書的論理水平。

第五，堅(jiān)決落實(shí)生效裁判的執(zhí)行，捍衛(wèi)司法權(quán)威。切實(shí)解決執(zhí)行難，人民法院主要負(fù)責(zé)人應(yīng)強(qiáng)化有關(guān)查封、扣押、凍結(jié)、處理涉案財(cái)物的程序督辦和規(guī)范指導(dǎo)；堅(jiān)決落實(shí)失信被執(zhí)行人信用監(jiān)督、威懾和懲戒的法律制度；依法保障司法裁判能得到有效執(zhí)行。另外，為維護(hù)司法權(quán)威，人民法院主要負(fù)責(zé)人還應(yīng)落實(shí)懲戒拒不執(zhí)行生效裁判和決定、妨礙司法機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)、藐視法庭權(quán)威等違法犯罪行為的法律規(guī)定。

2.人民檢察院主要負(fù)責(zé)人的職責(zé)內(nèi)容

第一，確保檢察權(quán)依法獨(dú)立公正行使。人民檢察院主要負(fù)責(zé)人同樣應(yīng)堅(jiān)決貫徹落實(shí)有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法活動(dòng)、插手具體案件處理的記錄、通報(bào)和責(zé)任追究制度。強(qiáng)化內(nèi)部政紀(jì)約束，要求所有檢察人員都不得執(zhí)行黨委或行政機(jī)關(guān)及其領(lǐng)導(dǎo)干部違法干預(yù)司法活動(dòng)的命令和決定。對(duì)于干預(yù)人民檢察院辦理案件及履行法律監(jiān)督職責(zé)的，根據(jù)情節(jié)輕重和有關(guān)黨紀(jì)國(guó)法，依法定程序和途徑處理。檢察權(quán)依法獨(dú)立公正行使，要求檢察機(jī)關(guān)在黨的領(lǐng)導(dǎo)下獨(dú)立行使職權(quán)，依法對(duì)訴訟工作的全過(guò)程進(jìn)行監(jiān)督，如在刑事訴訟中獨(dú)立判斷強(qiáng)制措施的適用、公訴的提起是否符合相關(guān)法定條件，不受外界干預(yù)。落實(shí)檢察人員履行法定職責(zé)保護(hù)機(jī)制，非因法定事由，非經(jīng)法定程序，不得將檢察官調(diào)離、辭退或者作出免職、降級(jí)等處分。因此，完善和落實(shí)檢察官職責(zé)保護(hù)的具體機(jī)制，特別是確保檢察官的職務(wù)和待遇的穩(wěn)定性，將有助于檢察權(quán)的獨(dú)立行使和公正司法的實(shí)現(xiàn)。

第二，加強(qiáng)對(duì)司法活動(dòng)的監(jiān)督。依照憲法規(guī)定，人民檢察院是我國(guó)的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)。人民檢察院主要負(fù)責(zé)人應(yīng)健全落實(shí)檢察機(jī)關(guān)行使監(jiān)督權(quán)的法律制度。在刑事訴訟中，人民檢察院主要負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)采取有效措施，建立和完善制度機(jī)制，落實(shí)對(duì)立案、偵查、起訴、審判、執(zhí)行的訴訟全過(guò)程之合法性進(jìn)行監(jiān)督，尤其是對(duì)人權(quán)保障影響較大的強(qiáng)制措施適用，做到依法慎用和全面監(jiān)督。在民事訴訟方面，人民檢察院主要負(fù)責(zé)人需要針對(duì)人民法院民商事執(zhí)行活動(dòng)在監(jiān)督路徑、監(jiān)督手段方面仍然存在的短板，積極行使領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力，重點(diǎn)打通監(jiān)督渠道，及時(shí)掌握相關(guān)執(zhí)行信息，為監(jiān)督提供基礎(chǔ)。行政訴訟法規(guī)定檢察機(jī)關(guān)有權(quán)對(duì)行政訴訟進(jìn)行監(jiān)督，行使抗訴權(quán)力。實(shí)踐中，行政訴訟案件數(shù)量呈現(xiàn)不斷上升趨勢(shì)與行政訴訟監(jiān)督案件少之又少形成巨大反差。人民檢察院主要負(fù)責(zé)人應(yīng)從調(diào)配人力、延伸監(jiān)督觸角、搭建監(jiān)督機(jī)制等多方面予以補(bǔ)強(qiáng)。

第三，積極履行維護(hù)國(guó)家利益、公共利益職責(zé)，強(qiáng)化公益訴訟權(quán)力行使?！吨腥A人民共和國(guó)民事訴訟法》(2017年修正)和《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》(2017年修正)兩部法律均賦予人民檢察院提起公益訴訟的權(quán)力，這是檢察制度變革的重要內(nèi)容。為更好推動(dòng)公益訴訟工作開(kāi)展，人民檢察院主要負(fù)責(zé)人需要加強(qiáng)組織優(yōu)化和工作謀劃，堅(jiān)持“突出監(jiān)督重點(diǎn)、關(guān)注監(jiān)督熱點(diǎn)、打造監(jiān)督亮點(diǎn)”的工作思路，聚焦解決線索調(diào)查、損害補(bǔ)償、行政公益訴訟等問(wèn)題，強(qiáng)化公益訴訟職責(zé)履行。

四、司法機(jī)關(guān)主要負(fù)責(zé)人履行法治建設(shè)職責(zé)的制度保障

《規(guī)定》對(duì)各級(jí)黨委、行政機(jī)關(guān)主要負(fù)責(zé)人是否全面和忠實(shí)履行推進(jìn)法治建設(shè)職責(zé)設(shè)定了三項(xiàng)監(jiān)督保障機(jī)制，類似的保障機(jī)制也可以引入司法領(lǐng)域的法治建設(shè)工作中來(lái)，以督促司法機(jī)關(guān)主要負(fù)責(zé)人積極、全面地履行法治建設(shè)職責(zé)。具體而言，可以從以下三方面著手。

第一，建立述職制度和檢查督查制度。黨委在監(jiān)督司法機(jī)關(guān)主要負(fù)責(zé)人履行推進(jìn)法治建設(shè)職責(zé)方面應(yīng)發(fā)揮主要作用。要切實(shí)落實(shí)司法機(jī)關(guān)主要負(fù)責(zé)人履行法治建設(shè)履行職責(zé)，需要將司法機(jī)關(guān)主要負(fù)責(zé)人履行法治建設(shè)職責(zé)的情況作為年終述職的重要內(nèi)容，并形成規(guī)范化的年終述職制度。同時(shí)，需要加強(qiáng)同級(jí)黨委對(duì)司法機(jī)關(guān)法治建設(shè)工作的領(lǐng)導(dǎo)，針對(duì)司法機(jī)關(guān)主要負(fù)責(zé)人落實(shí)黨的理論和路線方針政策、黨中央的決策部署的狀況，在政治、組織、思想上進(jìn)行監(jiān)督，而非具體司法案件的審判和檢察工作監(jiān)督，即避免牽涉業(yè)務(wù)上的監(jiān)督。另外，黨委政法委在監(jiān)督履職過(guò)程中所能發(fā)揮的協(xié)助作用也不容忽視。政法委員會(huì)是黨委領(lǐng)導(dǎo)和管理政法工作的職能部門，其主要任務(wù)是宏觀指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、監(jiān)督、檢查政法部門開(kāi)展工作。黨委可以將履職狀況監(jiān)督工作交由政法委員會(huì)承辦，由政法委對(duì)司法機(jī)關(guān)主要負(fù)責(zé)人履行推進(jìn)法治建設(shè)職責(zé)情況開(kāi)展定期檢查和專項(xiàng)督查，并向黨委報(bào)告，從而形成一套常態(tài)化、日常性的監(jiān)督機(jī)制，與司法機(jī)關(guān)主要負(fù)責(zé)人向黨委年終述職機(jī)制一道，共同組成黨委監(jiān)督履職的重要制度。

第二，主要負(fù)責(zé)人履職法治建設(shè)職責(zé)情況納入干部考核體系。堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，既是中國(guó)特色社會(huì)主義法治建設(shè)的鮮明特征和根本保證，也是實(shí)施法治建設(shè)第一責(zé)任人制度的首要要求。這一要求的基本內(nèi)涵之一，就是上級(jí)黨委對(duì)下級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的領(lǐng)導(dǎo)和考核。眾所周知，抓落實(shí)最好的手段就是對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行政績(jī)考核。政績(jī)是領(lǐng)導(dǎo)干部主管工作成績(jī)的集中體現(xiàn)，是上級(jí)黨委考察領(lǐng)導(dǎo)干部綜合能力的重要指標(biāo)，事關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部的政治前途(26)伊士國(guó)、曹麗丹：《黨政主要負(fù)責(zé)人履行法治建設(shè)第一責(zé)任人制度實(shí)施研究》，《天津行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2019年第2期。。為此，《規(guī)定》將黨政主要負(fù)責(zé)人履行法治建設(shè)情況納入上級(jí)黨委考察下級(jí)黨政主要負(fù)責(zé)人政績(jī)考核的指標(biāo)體系，而司法機(jī)關(guān)主要負(fù)責(zé)人作為前文所論證的廣義的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部，也適用于這一套干部考核體系。但是《規(guī)定》并沒(méi)有對(duì)司法機(jī)關(guān)主要負(fù)責(zé)人的履職考核提出具體的考核指標(biāo)。結(jié)合司法機(jī)關(guān)的工作實(shí)際，其考核指標(biāo)應(yīng)包括：司法機(jī)關(guān)獨(dú)立行使審判權(quán)和檢察權(quán)的狀況、司法公正、一審案件上訴率、二審改判率、抗訴案件改判率、審查批捕率等。只有這樣，才能真正讓法治建設(shè)工作成效成為組織部門選人用人的依據(jù)，使得能者上、平者讓、庸者下、劣者汰；才能真正落實(shí)對(duì)司法機(jī)關(guān)主要負(fù)責(zé)人的獎(jiǎng)懲機(jī)制，從而督促司法機(jī)關(guān)主要負(fù)責(zé)人把本轄區(qū)內(nèi)的法治建設(shè)工作落到實(shí)處，鼓勵(lì)司法機(jī)關(guān)提高司法水平。

第三，完善失責(zé)者依黨規(guī)國(guó)法雙軌問(wèn)責(zé)制度。按照權(quán)責(zé)統(tǒng)一原則的要求，有權(quán)必有責(zé)，因而必須對(duì)不履行或不正確履行法治建設(shè)職責(zé)的司法機(jī)關(guān)主要負(fù)責(zé)人追責(zé)。追責(zé)必須要于法有據(jù)，要按照黨紀(jì)和國(guó)法并依照法定程序?qū)λ痉C(jī)關(guān)主要負(fù)責(zé)人分別實(shí)行問(wèn)責(zé)，即依法依規(guī)問(wèn)責(zé)。當(dāng)前，在黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)方面，已經(jīng)基本形成了以《黨章》為核心，以《中國(guó)共產(chǎn)黨問(wèn)責(zé)條例》為主導(dǎo)的黨內(nèi)問(wèn)責(zé)體系?！兑?guī)定》指出：“黨政主要負(fù)責(zé)人不履行或者不正確履行推進(jìn)法治建設(shè)第一責(zé)任人職責(zé)的，應(yīng)當(dāng)依照《中國(guó)共產(chǎn)黨問(wèn)責(zé)條例》等有關(guān)黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律法規(guī)予以問(wèn)責(zé)?！?27)《中共中央辦公廳國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)〈黨政主要負(fù)責(zé)人履行推進(jìn)法治建設(shè)第一責(zé)任人職責(zé)規(guī)定〉》，http://www.gov.cn/zhengce/2016-12/14/c-ontent_5148026.htm。這一規(guī)定對(duì)黨委和政府來(lái)說(shuō)可謂“硬性規(guī)定”，因?yàn)樨?zé)任到人，可以有效避免法治建設(shè)工作中的相互推諉和逃避責(zé)任現(xiàn)象。例如，在甘肅祁連山環(huán)保事件中，黨中央主要就是根據(jù)《中國(guó)共產(chǎn)黨問(wèn)責(zé)條例》《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法(試行)》等有關(guān)規(guī)定，按照黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)、終身追責(zé)、權(quán)責(zé)一致的原則，對(duì)相關(guān)責(zé)任單位和責(zé)任人進(jìn)行嚴(yán)肅問(wèn)責(zé)(28)《祁連山生態(tài)環(huán)境破壞問(wèn)題突出，甘肅省多名相關(guān)責(zé)任人被問(wèn)責(zé)》，《新快報(bào)》2017年7月21日。。類似地，對(duì)司法機(jī)關(guān)主要負(fù)責(zé)人未能處理好轄區(qū)內(nèi)社會(huì)影響大、群眾關(guān)注廣的重大案件，給黨和政府形象造成不良影響，在社會(huì)上產(chǎn)生嚴(yán)重后果的，也應(yīng)該按照《中國(guó)共產(chǎn)黨問(wèn)責(zé)條例》《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》以及專門與司法工作有關(guān)的《領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法活動(dòng)、插手具體案件處理的記錄、通報(bào)和責(zé)任追究規(guī)定》進(jìn)行問(wèn)責(zé)處理。

五、結(jié)語(yǔ)

習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，我們黨是執(zhí)政黨，堅(jiān)持依法執(zhí)政，對(duì)全面推進(jìn)依法治國(guó)具有重大作用(29)《習(xí)近平：依法治國(guó)、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)》，http://www.gov.cn/ldhd/2013-02/24/content_2338937.htm。。只有堅(jiān)持依法治國(guó)與依法執(zhí)政并行共進(jìn)，堅(jiān)持法治國(guó)家與法治政府一體建設(shè)，才能做到全面堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)與全面推進(jìn)依法治國(guó)的有機(jī)統(tǒng)一。堅(jiān)持和加強(qiáng)黨對(duì)司法工作的領(lǐng)導(dǎo)，是確保黨始終總攬全局、協(xié)調(diào)各方的重要內(nèi)容。司法機(jī)關(guān)主要負(fù)責(zé)人在司法職能領(lǐng)域同樣承擔(dān)著法治建設(shè)職責(zé)的重大使命。司法機(jī)關(guān)主要負(fù)責(zé)人因其黨員身份，兼負(fù)身為黨員履行黨組織指示的義務(wù)，如果拒不履行或者未能妥善履行則應(yīng)受相應(yīng)的紀(jì)律處分(30)柯華慶主編：《黨規(guī)學(xué)》，上海：上海三聯(lián)書店，2018年，第278頁(yè)。。同時(shí)，作為黨推薦的司法機(jī)關(guān)主要領(lǐng)導(dǎo)干部，對(duì)執(zhí)政黨負(fù)有政治責(zé)任。一旦失職問(wèn)責(zé)，黨對(duì)司法機(jī)關(guān)主要負(fù)責(zé)人會(huì)進(jìn)行同體政治問(wèn)責(zé)。這兩種責(zé)任構(gòu)成了司法機(jī)關(guān)主要負(fù)責(zé)人履行推進(jìn)法治建設(shè)職責(zé)的理論基礎(chǔ)。為此，需要明確司法機(jī)關(guān)主要負(fù)責(zé)人履行法治建設(shè)職責(zé)的具體內(nèi)容，并建立相應(yīng)的制度機(jī)制，保障履行法治建設(shè)職責(zé)得以落實(shí)。